prosilec - Agencija RS za trg vrednostnih papirjev
+ -Številka: 090-213/2021
Kategorije: Osebni podatek, Test interesa javnosti, Varstvo nadzornega postopka
POVZETEK:
Organ je prosilki zavrnil dostop do sklepa, ki ga je v zvezi s konkretnim posameznikom izdal v postopku nadzora. Pri tem se je skliceval na zaupnost tega dokumenta glede na določbe 488. in 488. a člena ZTFI, k i naj bi bile specialne v razmerju do ZDIJZ. IP v pritožbenem postopku ni sledila takšni materialnopravni razlagi organa in, tudi na podlagi sodne prakse, zavzel stališče, da bi se moral organ opredeliti do vprašanja zaupnosti dokumenta po 488. členu ZTFI z vidika določbe drugega odstavka 5.a člena ZDIJZ, in v primeru, da je postopek nadzora končan, tudi do ostalih izjem od prostega dostopa do informacij javnega značaja po 6. členu ZDIJZ. V okviru presoje materialnega prava po uradni dolžnosti je zato IP presojal kriterije iz drugega odstavka 5. a člena ZDIJZ in ugotovil, da niso pogani pogoji za uporabo te izjeme, poleg tega pa tudi ne gre za zaupen dokument v smislu določb ZTFI in ZTFI-1. IP je dalje ugotovil, da je v zvezi z dostopom do zahtevanega dokumenta podana izjema varstva osebnih podatkov, ki pa je presežen z javnim interesom za razkritje tega dokumenta, predvsem , ker se nanaša na absolutno javno osebo in na podatke e, ki niso iz njene intimne sfere. Glede na navedeno je IP odločil, da mora organ prosilki posredovati zahtevani dokument, pri tem pa v njem prekriti naslov konkretnega posameznika, za razkritje katerega, upoštevajoč načelo najmanjšega obsega podatkov, IP ni prepoznal javnega interesa.
ODLOČBA:
Številka: 090-213/2021/10
Datum: 17. 9. 2021
Informacijski pooblaščenec (v nadaljevanju IP) po namestnici informacijske pooblaščenke mag. Kristini Kotnik Šumah (po pooblastilu št. 100-17/2006/161 z dne 25. 5. 2018), izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05 in 51/07-ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06- uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP2, 23/14, 50/2014, 19/2015 – odl. US, 102/15, 7/18; v nadaljevanju ZDIJZ), prvega in tretjega odstavka 248. člena ter prvega odstavka 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06 - uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10 in 82/13, v nadaljevanju ZUP), o pritožbi …., (v nadaljevanju prosilka), ki jo zastopa odvetnik …, z dne 9. 6. 2021, zoper odločbo Agencije za trg vrednostnih papirjev, Poljanski nasip 6, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ), št. 0901-1/2021-3 z dne 20. 5. 2021, v zadevi dostopa do informacij javnega značaja, naslednjo
O D L O Č B O
- Pritožbi prosilke z dne 9. 6. 2021 zoper odločbo Agencije za trg vrednostnih papirjev, št. 0901-1/2021-3 z dne 20. 5. 2021 se delno ugodi in se navedena odločba delno odpravi ter se odloči:
»Organ mora prosilki v roku 31 (enaintridesetih) dni od prejema te odločbe v obliki fotokopije posredovati sklep Agencije za trg vrednostnih papirjev , št. 0605-4/2020-19 z dne 24. 2. 2021, na način, da v uvodu, izreku in odredbi za vročitev prekrije naslov oseb, na katere se zahtevani dokument nanaša. »
- V delu, v katerem je organ v skladu s prejšnjo točko tega izreka dolžan prekriti varovane osebne podatke, se pritožba prosilke zavrne.
- Zahteva prosilke za povrnitev stroškov se zavrne.
- V postopku reševanja te pritožbe posebni stroški niso nastali.
Obrazložitev:
Prosilka je 21. 4. 2021 na organ naslovila prošnjo za posredovanje odločbe, ki jo je organ izdal v nadzornem postopku zaradi suma zlorabe notranjih informacij zoper ministra … ki se nanaša na nakup …. Prošnjo je podala na podlagi 10. člena Zakona o odvetništvu, podredno pa na podlagi določb ZDIJZ.
Organ je njeno zahtevo obravnaval koz zahtevo po ZDIJZ in v postopek kot stranskega udeleženca pozval osebo, na katero se nanaša zahtevani dokument. Pozvani je priglasil udeležbo v postopku in nasprotoval posredovanju zahtevanega dokumenta.
Organ je kot predmet zahteve prepoznal sklep, št. 0605-4/2020-19 z dne 24. 2. 2021, ki ga je izdal v nadzornem postopku in s katerim je bilo ugotovljeno, da konkretni posameznik ni kršil prepovedi trgovanja na podlagi notranjih informacij in je bil postopek zoper njega ustaljen. Z odločbo, št. 0901-1/2021-3 z dne 20. 5. 2021 (v nadaljevanju izpodbijana odločba) je prosilki v celoti zavrnil dostop do navedenega sklepa. Pri tem se je skliceval na določbe Zakona o trgu finančnih instrumentov[1] (v nadaljevanju ZTFI) in novejšega Zakona o trgu finančnih instrumentov[2] ( v nadaljevanju ZTFI-1), ki je začel veljati 15. 12. 2018 in, ki v prvem odstavku 557. člena določa, da je z njegovo
uveljavitvijo prenehal veljati ZTFI, razen določb 13. poglavja. V skladu z navedeno določbo so tako še
vedno veljavne določbe od 469. člena do vključno 495. člena ZTFI iz 13. poglavja ZTFI, in torej med
njimi tudi določba 488. člena ZTFI o obveznosti varovanja zaupnosti podatkov s strani organa. Prvi odstavek 488. člena ZTFI izrecno določa, da morajo člani sveta Agencije, direktor Agencije, zaposleni
pri Agenciji, revizorji in drugi strokovnjaki kot zaupne varovati vse informacije, ki so jih pridobili pri opravljanju svoje funkcije, nalog nadzora ali drugih poslov ali nalog za Agencijo, razen informacij, ki so
- po tem ali drugem zakonu javno dostopne. Kršitev navedene obveznosti je v skladu s 4. točko 479.
člena in 487. člena ZTFI razlog za predčasno razrešitev člana sveta Agencije oziroma
direktorja Agencije. Agencija navedenih zaupnih podatkov ne sme razkriti nobeni drugi osebi
ali državnemu organu (drugi odstavek 488.a člena ZTFI, ki določa, da jih je dovoljeno razkriti
omejenemu krogu oseb, ki so praviloma domače in tuje nadzorne institucije, pravosodni
organi ipd. in katerim Agencija zaupne podatke lahko posreduje). Izjema so le tiste
informacije in podatki, ki so po določbah ZTFI ali drugega zakona javno dostopni. Organ je zaključil, da so zahtevane informacije, pridobljene v postopku nadzora Agencije,
ki ga je opravljala v okviru svoje pristojnosti za nadzor nad izvajanjem MAR[3] na podlagi 423.
člena ZTFI-1 in so kot take zaupne informacije iz prvega odstavka 488. člena ZTFI. Ob tem je še poudaril, da ZTFI-1 in MAR, ki se uporablja neposredno, urejata tudi, katere informacije so (ne
glede na splošno pravilo o varovanju zaupnih informacij) dostopne tudi javnosti. Dalje je navajal, da v konkretnem primeru kršitve določb MAR v postopku nadzora nad zadevnim posameznikom niso bile ugotovljene, ukrep nadzora ni bil izrečen in je bil postopek nadzora ustavljen, zaradi
česar ni podlage za razkritje informacij o ukrepih nadzora, ki jih Agencija izreče zaradi
tovrstnih kršitev, ki ga ureja 429. člen ZTFI-1 in ki napotuje na uporabo 34. člena MAR, pri
čemer se smiselno upošteva 1., 2. in 3. točko tretjega odstavka 169. člena ZTFI-1. Opisano
pomeni, da je glede vseh informacij, ki jih vsebuje zahtevani sklep o ustavitvi postopka in ki so predmet zahteve prosilca, organ v celoti zavezan k varovanju informacij in podatkov, ki jih je pridobil v postopku nadzora v skladu s specialno določbo prvega odstavka 488. člena ZTFI. Ob tem se sklicuje tudi na stališče Upravnega sodišča RS, v sodbi I U 1112/2017-16 z dne 3. 10 2018, da je poleg izjem, določenih v ZDIJZ, zaradi katerih se zavrne dostop do zahtevane informacije, v postopkih po ZDIJZ potrebno upoštevati tudi izjeme iz področnih zakonov. Sodišče je izrecno navedlo še, da je v konkretnem primeru, o katerem je presojalo, upoštevna tudi izjema, ki jo določa ZTFI, in sicer v 488. oziroma 488.a členu. Po mnenju sodišča v navedeni sodbi, namreč določba 488. člena ZTFI predstavlja izjemo od dostopa do informacij javnega značaja, ki jo določa specialni področni zakon (ZTFI) glede na splošna določila ZDIJZ. Organ pa je tisti, ki konkretizira pravno opredelitev, zakaj zahtevana dokumentacija predstavlja izjemo iz 488. člena ZTFI. Opozoril je na sodbo Vrhovnega sodišča Republike Slovenije (VSRS), opr. št. X Ips 4/2020 z dne z dne 27. 5. 2020 , kjer je glede razmerja splošnega predpisa in specialnih predpisov, VSRS zavzelo stališče, da se lahko ZDIJZ kot splošnejši predpis uporablja le v tistih primerih in v zvezi z dostopom do tistih informacij, do katerih dostop ni urejen s specialnimi zakoni. V nadaljevanju podaja opredelitev do konkretne pravne podlage za zaupnost dokumenta, ki ga zahteva prosilec. Pojasnjuje, da je bil zahtevani sklep izdan na podlagi 423. člena in 426. člena ZTFI-1, ki ga je organ izdal pri izvajanju svoje pristojnosti
(in odgovornosti) za nadzor nad izvajanjem MAR iz prvega odstavka 423. člena ZTFI-1.
Predmetni sklep je tako po vsebini zaupna informacija v skladu z določbo prvega odstavka
člena ZTFI, saj je bil izdan zaradi opravljanja nalog nadzora organa, ob ugotovitvi, da
fizična oseba ni kršila prepovedi trgovanja na podlagi notranjih informacij. Po ugotovitvah organa se informacije, ki so predmet zahteve prosilca, nanašajo na informacije, ki jih je organ
pridobil pri opravljanju svojih pristojnosti oziroma nalog nadzora. Zato so vse navedene
informacije hkrati tudi zaupne informacije iz prvega odstavka 488. člena ZTFI. Specialne
določbe 488. člena in 488 a. člena ZTFI, predstavljajo izjemo glede dostopanja do informacij
javnega značaja tudi v razmerju do določb ZDIJZ. S tem v zvezi
pa organ še dodatno izpostavlja sodbo Sodišča Evropske unije v zadevi C-140/13 (Altmann e.a, z dne 12. 11. 2014, iz katere izhaja, da je treba varovanje zaupnosti podatkov o
nadzornih postopkih razlagati tako, da se nacionalni nadzorni organ v upravnem postopku
lahko sklicuje na dolžnost varovanja podatkov v razmerju do osebe, ki je (razen v upoštevnih
primerih kazenskega prava ali civilnega/gospodarskega postopka) pri njem zaprosila za
dostop do podatkov o ponudniku finančnih storitev, ki je v likvidaciji, čeprav je bil bistveni
poslovni model tega podjetja sistematično pripravljena naložbena goljufija, povezana z
zavestnim oškodovanjem vlagateljev, in so bili odgovorni te družbe obsojeni na zaporno
kazen. Navedeno sodbo je pri svoji odločitvi upoštevalo tudi Upravno sodišče RS, tj. v sodbi
opr. št. I U 1809/2014-8 z dne 3. 2. 2015, ki je tudi navedlo, da ZTFI omejuje
posredovanje podatkov iz nadzornih postopkov tretjim osebam. Na koncu organ še poudarja, da zaradi specialne določbe 488. člena ZTFI, ki predstavlja izjemo od dostopa do
informacij javnega značaja in ki kot zaupne varuje vse informacije, v obravnavanem primeru ni mogoče uporabiti določbe o delnem dostopu do zahtevanega dokumenta . Obveznost organa po 488. členu ZTFI je namreč, da zahtevani dokument, kot zaupan, varuje v celoti.
Prosilka je zoper navedeno določbo organa, po pooblaščencu, vložila pritožbo z dne 9. 6. 2021 iz vseh razlogov 237. člena ZUP in navajala, da zahtevani dokument ne vsebuje informacij, ki bi bile varovane po 488. členu ZFI. Pojasnjuje, da je bistveno za pritožbo to, da je organ zoper pritožnico izdal odločbo, s katero je zavrnil ugovor, da naj bi prosilka
kršila določila ZTFI-1 glede kršitve poslovanja na podlagi notranjih informacij zoper tam navedeno odločbo organa in ji naložil plačilo stroškov postopka. Na začetku izpodbija odločbo, št. 0605-2/2020-10 z dene 23. 7. 2020, ki jo je organ izdal v postopku nadzora nad prosilko in podrobno pojasnjuje vsebino in potek postopka, ki ga je zoper prosilko vodil organ in med drugim navaja, da je bila obravnavana različno od drugih subjektov, ki bi jih organ moral nadzirati, kar je tudi razlog zaradi katerega želi prejeti zahtevani dokument. V nadaljevanju podaja navedbe glede predmetnega postopka po ZDIJZ in navaja, da je v zadevi nesporno, da so v zvezi z zahtevanim dokumentom izpolnjeni vsi pogoji za obstoj in formacije javnega značaja. Opozarja na dejstvo, da se organ sklicuje na 488. člen ZTFI, po drugi strani pa so praktično vsi podatki (razen razlogov, zakaj se je organ tako odločil) že javno objavljeni. Vsakdo, ki kupi delnice javne delniške družbe, je zaveden pri KDD, kot imetnik delnic. Ta vpis je javen, tako da ne more biti skrivnost po 488. členu ZTFI. Ključni podatki,
da je … kupil delnice Petrol d.d., kdaj jih je kupil, po kakšni ceni, so že javno
objavljeni. Prav tako, glede na to da je … član Vlade RS (je minister za
…), je Vlada RS javno objavila podatke o tem, kdaj je sprejela sklep, da se sprosti
trgovanje z naftnimi derivati. Glede na navedeno je torej jasno, da organ ne razpolaga več s
podatki, ki bi jih lahko varoval po 488. členu ZTFI, saj je ključna le odločba, oz. pravna
naziranja in stališče organa, zakaj se je v podobnem primeru odločil drugače, pa če ravno so
zakonske podlage v obeh primerih enake. Pravna stališča in dejansko stanje na podlagi javnih
informacij pa nikakor ne morejo pomeniti informacij, ki jih ščiti 488. člen ZTFI ali ZDIJZ. Odprto tako dejansko ostaja le vprašanje, ali gre v konkretnem primeru za izjemo ZDIJZ v
povezavi z ZTFI, na katero se sklicuje organ prve stopnje v utemeljitev svoje zavrnilne odločbe.
ZDIJZ določa v 6. členu izjeme taksativno, pogoje za uveljavitev izjeme pa je potrebno razlagati
strogo restriktivno, saj le te omejujejo pravico dostopa do informacij javnega značaja, kar je
sicer temelj vsake demokratične družbe in pravne države. V skladu z ZDIJZ ima vsakdo pravico
dostopa do vseh teh informacij, ne glede na obstoj svojega pravnega interesa in ne glede na
namen uporabe. S tem se zagotavlja nadzorna funkcija, ki skupaj z demokratično funkcijo
pomeni uresničevanje načela javnosti in odprtosti delovanja državnih organov. Funkcija
nadzora omogoča državljanom nadzor nad delom javne uprave, nadzor nad pravilnostjo dela
javnih oblasti in nadzor nad porabo proračunskega denarja, ker preprečuje slabo upravljanje,
zlorabo oblasti in korupcijo, ki se še posebej v zadnjem času kaže kot velik problem slovenske
družbe. Ob sklicevanju na zakonske določbe izjeme notranjega delovanja (11. točka prvega odstavka 6. člena ZDIJZ), navaja, da organ ni navedel nobenih razlogov, s katerimi bi sploh utemeljil obstoj prvega pogoja za uporabo te izjeme, saj sploh ni pojasnil, zakaj šteje, da naj bi šlo pri zaprošenih informacijah za podatek v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa oziroma kateri podatki so tisti, ki naj bi jih varoval po ZTFI. Priznava, da je sicer možno šteti ZTFI za specialni zakon, vendar pa je ključno, da se spoštuje tudi pravica dostopa do informacij javnega značaja in
test sorazmernosti mora veljati tudi v primeru organa. Noben državni organ
namreč ne sme biti per se izvzet kontroli javnosti. Ravno to pa želi predstaviti organ, ko trdi,
da je pravzaprav vse njegovo delovanje plod takšnih podatkov, ko ne sme prav ničesar razkriti
javnosti. V obravnavanem primeru gre za vpogled v odločbo izdano ministru za …, članu aktualne Vlade RS in torej gre za absolutno javno osebnost. Zato je v interesu javnosti, da se preveri, ali je bilo delovanje ministra zakonito in legitimno in ali je organ pravilno in zakonito opravil svoje
delo. Prikrivanje podatkov in odločb meče senco na delovanje organa in ravno temu je
namenjen sistem po ZDIJZ, da se preprečujejo zlorabe položajev, nedelovanje, spregledi
nadzorov, kjer so potrebni, itp. Če javnost ne sme in more nadzorovati organa, kdo pa ga bo
nadzoroval in to v primeru absolutno znane javne osebnosti, ki bi morala že po svoji funkciji
biti pripravljena na takšne posege v njeno zasebnost, kot je pridobitev odločbe, da ni kršila
določil ZTFI ob nakupu delnic Petrol d.d. tik, predno je Vlada RS, na predlog ministrstva, katerega
minister je sam, povsem sprostila trgovanje z naftnimi derivati. S tem, ko organ ne želi objaviti zahtevanje odločbe, je jasno, da želi prikriti svoje različno obravnavanje različnih subjektov, kar pa je poseg v bistvo pravne države, in sicer da se morajo enaki primeri obravnavati enako. Če javnost nima dostopa do takšnih dokumentov, pa ne more izvesti kontrole delovanja nad organom, kar pa je smisel samega ZDIJZ. Poudarja, da v konkretnem primeru zaprošene informacije ne predstavljajo
izjeme po 6. členu ZDIJZ ali 488. členu ZTFI, saj gre za zaprosilo o pravnih stališčih naslovnega organa; zaprošeni podatki sodijo v okvir opravljanja javne funkcije organa, ki jo ta izvaja na
podlagi zakona in v skladu z metodami nadzora iz javno objavljenega splošnega akta,
ki ga je izdal organ prve stopnje in gre torej za obvezne in formalizirane podatke;
zahtevani podatki ne predstavljajo notranje korespondence med zaposlenimi pri organu,
internih mnenj ali stališč, osnutkov evidenc, osnutkov poročil, zasebnih pisanj,
neformalnih opomnikov ali podobnih internih dokumentov, ki bi jih zaposleni pri
organu ustvarjali zgolj zaradi nekih notranjih potreb; zahtevani podatki ne predstavljajo slučajnega, neorganiziranega in povsem neformalnega zapisa podatkov o stanju in razvoju nadzornih postopkov, pač pa z vidika izvajanja pristojnosti organa pomembne dokumente, ki so nastali v okviru izvajanja javne službe in javnih pooblastil (strokovni, upravni in inšpekcijski nadzor nad trgom
vrednostnih papirjev); ker gre z vsebinskega vidika za dokumente in podatke, ki so neposredno in brez izjeme vezani na pristojnosti organa po ZTFI in ZTFI-1; in ker ni izkazan nastanek škode organa ali subjekta pregleda, če bi bili ti podatki razkriti javnosti. Navaja, da je dostop do informacije mogoče zavrniti le, če bi bila škoda, storjena delovanju organa, večja od pravice javnosti, da se seznani z informacijo, pri čemer pa mora v skladu s strogim škodnim testom razkritje dokumenta ne samo ogroziti varovano pravno dobrino, ampak zelo resno ogroziti proces odločanja institucije, ne pa osebe, ki jo je organ nadziral. Dokazno breme glede razlogov za nastanek motenj v delovanju organa je na
strani organa, dokazni standard »bi razkritje se razkrile varovanje informacije« pa predstavlja dokazni standard »onkraj dvoma« in ne zgolj verjetnost, kar je splošno sprejeto stališče naše upravne in sodne
prakse (sklicuje se na sodbo Upravnega sodišča RS, IU 1176/2010-12 z dne 30. 11. 2011). Že upoštevajoč navedeno torej, tudi če bi sledili zaključkom organa prve stopnje, organ ne bi
smel zavrniti prosilkine zahteve, saj organ ni z gotovostjo oz. onkraj dvoma izkazal nastanka
motenj za delovanje organa, še manj pa ni izkazal, da bi prišlo do resne ogrozitve
njegovega delovanja. Tudi organ namreč ugotavlja, da razkritje takšnih informacij
zgolj »lahko« povzroči motnje, kar v skladu z navedenim zgoraj ne zadošča. Opozarja, da se organ
očitno skriva za 7. členom ZDIJZ, ko pa pravi, da so vsi podatki, ki so v tej odločbi zaupni, a po drugi
strani očitno spregleda, da je bil nakup javen, da gre za absolutno javno osebo, da je prosilki že sporočila naslov te osebe, da je Vlada RS javno objavila, da bo sprostila cene naftnih derivatov (ter
kdaj je to storila) in tako se ja za vprašati, kateri podatek pa je tu še tajen, razen pravnih stališč in obrazložitve organa na podlagi javno dostopnih podatkov.
Na koncu opozarja na štiri sodbe Evropskega sodišča za človekove pravice (ESČP), in sicer najprej na sodbo Sdruzeni Jiboceske v. Czech Republic z dne 10.7.2006, s katero je sodišče odločilo, da zavrnitev dostopa do javnih podatkov predstavlja kršitev 10 .člena konvencije oz. dostopa do podatkov
ko so zahtevani podatki v javnem interesu ali del javne debate, ter da bodo države članice pod
ostrim nadzorom, če so bili razlogi za zavrnitev dostopa relevantni in zadostni. ESČP je v sodbi
Timpul InfoMagazine and Anghel v Moldova z dne 27.11.2007 odločil, da ,,particularly strong
reasons must be provided for any measure affecting this role of the press and limiting access to
information which the public has the right to receive.", ter da je zavrnitev do podatkov možna
le v primeru varovanja nacionalnih varnostnih vprašanj ali zaradi zavarovanja pravic drugih in
zaradi pravic varovanja zdravja tretjih oseb. V sodbi Tarsasag a Szabadsagjogokert v Hungary z dne 14. 4. 2009 pa je ESČP zavzelo zelo široko stališče pri uporabi 10. člena konvencije in s tem zagotovilo dostop do vseh javnih dokumentov. ESČP je v tej sodbi prvič odločilo, da predstavlja kršitev 10. člena Konvencije tudi zavrnitev dostopa do javnega podatka. ESČP se je postavil na stališče, da je pomemben dostop do javnih podatkov in poudarilo, da je dostopnost do izvirnih virov dokumentov za legitimno raziskovanje zgodovine ključen element zagotavljanja pravice do svobode govora. ESČP v sodbi Guja v Moldova opozarja na javni interes v razkrivanju informacij, in navaja: "the interest which the public may have in particular information can sometimes be so strong as to override even a
legally imposed duty of confidence". Pritožnica pri tem dodaja, da se je ESČP pri zgoraj
navedenih določbah seveda sklicevalo na prakso ESČP iz sodb Leaden v Sweden, Gaskin v the
United Kingdom, Guera v Italy, Mc-Ginley and Egan v the United Kingdom, Odievre v France,
Sirbu and others v Moldova. Glede na vse navedeno predlaga, da IP pritožbi ugodi, odpravi izpodbijano odločbo in sam odloči o zahtevi prosilke oziroma da zadevo vrne v ponovni postopek. Priglaša pritožbene stroške.
Ker organ na podlagi pritožbe o zadevi ni odločil drugače (240. člena ZUP), je pritožbo z dopisom, št. 0901-1/2021-5 z dne 21. 6. 2021, na podlagi 245. člena ZUP, odstopil v reševanje IP kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe. Dopisu je podal tudi svoje stališče glede pritožbenih navedb, ki jih zavrača kot neutemeljene. Glede pritožbenih navedb za domnevno kolizijo interesov in
različno obravnavanje subjektov nadzora pri odločanju organa, navaja, da so ti nepomembni za odločitev v tem postopku dostopa do informacij javnega značaja in med drugim pojasnjuje, da je sodba Upravnega sodišča, izdana v upravnem sporu presoje odločbe, ki jo je organ izdal v zvezi z nadzorom nad prosilko, pravnomočna, sodbo pa tudi prilaga. Glede ostalih pritožbenih navedb pa ponavlja razloge iz izpodbijane odločbe in poudarja, da je razlog za zavrnitev zahteve za posredovanje sklepa, izdanega na podlagi 423. člena in 426. člena ZTFI-1, ki ga je organ izdal pri izvajanju svoje pristojnosti (in odgovornosti) za nadzor nad izvajanjem Uredbe MAR iz prvega odstavka 423. člena ZTFI-1, ugotovitev, da je predmetni sklep po vsebini zaupna informacija, ki jo mora organ v celoti varovati v skladu z določbo prvega odstavka 488. člena ZTFI, saj je bil izdan zaradi opravljanja nalog nadzora Agencije, ob ugotovitvi, da fizična oseba ni kršila prepovedi trgovanja na podlagi notranjih informacij. Zaupnost informacij in zavrnitev posredovanja informacij, ki jih je organ
v konkretnem primeru pridobil pri opravljanju svojih pristojnosti oziroma nalog nadzora in ki
jih zahteva vlagatelj, torej temelji na prvem odstavku 488. člena oziroma 488.a členu ZTFI, ki
tudi po stališču zadnje sodne prakse, poleg izjem, določenih v ZDIJZ, zaradi katerih se zavrne
dostop do zahtevane informacije, v postopkih po ZDIJZ, predstavljata izjemo iz področnega
predpisa ZTFI, ki ju je potrebno upoštevati. Po stališču zadnje sodne prakse je torej glede
razmerja med ZDIJZ in ZTFI potrebno upoštevati, da sta ZDIJZ in ZTFI v razmerju splošnega
predpisa ZDIJZ in specialnega (področnega) predpisa ZTFI, ki ga je organ zato tudi
uporabil. Poudarja, da je prosilka želela pridobiti zahtevani dokument, ker ga je želela predložiti kot dokazni predlog v upravnem sporu, vendar kot izhaja iz pravnomočne sodbe, je sodišče ta dokazni predlog zavrnilo kot nerelevanten. Na koncu organ poudarja, da si v prvi vrsti ne zgolj prizadeva,
ampak tudi zagotavlja obveščenost javnosti o svojem delovanju. Navedeno velja tudi za
nadzore, ki jih vodi v zvezi s sumom zlorabe trga oziroma sumom trgovanja na podlagi
notranjih informacij ter rezultate teh nadzorov. Organ v svojih letnih poročilih, na svoji uradni
spletni strani javno objavi podatke, koliko tovrstnih nadzorov je opravil, koliko ukrepov nadzora je izrekel oziroma kršitev ni ugotovil ter je bil posledično nadzor zaključen, s čimer
je javnost in odprtost delovanja organa v smislu namena določb ZDIJZ vsekakor
zagotovljena. V primeru izrečenih ukrepov nadzora pa organ njihovo vsebino v
predpisanem obsegu podatkov na podlagi specialnih določb ZTFI-1 in Uredbe MAR tudi sam
javno objavi. Iz do sedaj opisanega torej izhaja, da je dostopanje do zaupnih informacij, do
katerih organ pride pri opravljanju nalog nadzora - torej, komu so te informacije lahko
razkrite, izrecno predpisano v specialnih predpisih iz pristojnosti organa in je obveznost
organa, da ravna v skladu s temi predpisi, kar je v primeru konkretne izpodbijane odločbe
tudi storil.
Pritožba je delno utemeljena.
IP je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik izpodbija. IP odločbo prvostopenjskega organa preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.
- Stranski udeleženec
Kadar ne gre za primer iz prvega odstavka a 26. a člena ZDIJZ, mora organ v formalnem postopku dostopa do informacij javnega značaja, v skladu z določbo 44. člena ZUP, po uradni dolžnosti skrbeti, da se postopka udeležijo vsi tisti, na katerih pravice ali pravne koristi bi lahko vplivala odločitev organa, zato mora v postopek pritegniti vse tiste subjekte, katerih pravice ali pravne koristi bi z ugoditvijo zahtevi za dostop do informacij javnega značaja utegnile biti prizadete in jim omogočiti udeležbo v postopku.
V postopku na prvi stopnji je kot stranski udeleženec sodeloval tudi posameznik, na katerega se nanaša zahtevani dokument. Iz podatkov upravnega spisa izhaja, da mu je bila vročena izpodbijana odločba, ni pa bil s strani organa seznanjen o vloženi pritožbi zoper izpodbijano odločbo. Zato je IP, z dopisom, št. 090-213/2021/3 z dne 7. 7. 2021, predmetno pritožbo in odstopni dopis organa, št. 0901-1/2021-5 z dne 21. 6. 2021, posredoval stranskemu udeležencu v morebitni odgovor in izjasnitev.
Stranski udeleženec je IP posredoval odgovor 30. 7. 2021, v katerem je navajal, da v predmetni zadevi prosilka nima pravnega interesa za pridobitev zahtevanega dokumenta, prav tako pa zahteva tudi ni utemeljena na podlagi določb ZDIJZ. Kot neresnične je označil nekatere pritožbene navedbe v zvezi z dejanski stanjem v postopku nadzora, poleg tega je poudaril, da pritožba napačno navaja, da opravlja funkcijo ministra za …, temveč ministra za …, kar je bistvena razlika, saj ….. Navaja, da gre pri postopkih nadzora nad njim in prosilko za popolnoma neprimerljiva postopka z vidika dejanskega stanja. Dalje navaja, da ZDIJZ in ZUP nudita različna odgovora na vprašanje, komu se lahko pokaže odločba, in sicer ali se lahko odločba pokaže vsakomur (ZDIJZ) ali samo stranki v postopku in tistemu, ki ima opravičeno korist (ZUP). Oba predpisa določata isto vsebino, tj. kdo lahko pridobiva podatke iz določene upravne zadeve, pri tem pa oba predpisa ponujata drugačno rešitev istega vprašanja. Sklicuje se na sodbo VSRS, opr. št. I Up 731/2005 z dne 4. 10. 2007 in stališče, da je treba v vsakem primeru zahtevane informacije ugotoviti tudi, ali iz določb, posameznega zakona, ki ureja določeno
področje izvrševanja javnih nalog, ne izhaja prepoved posredovanja določenih podatkov. Iz
82. člena ZUP tako posredno izhaja prepoved dajanja informacij iz določenega upravnega
postopka vsakomur, s tem, ko je določeno, da se sme dovoliti pregled in prepis le strankam in
tistemu, ki ima od tega pravno korist. ZUP je, ko gre za vprašanje uporabe 82. člena,
specialnejši predpis in mu je zaradi tega treba dati prednost. Kakšno pravno korist naj bi imela
prosilka od zahtevane odločbe pa v zahtevi niti ni obrazloženo. Na koncu poudarja, da so v zahtevani
odločbi podatki, ki bi lahko pomenili njegove osebne podatke, in sicer podatki o tem, katere vrednostne papirje je kot fizična oseba kupoval, kdaj, po kakšni ceni in količini, iz česar bi se lahko sklepalo tudi na njegovo premoženjsko stanje, itd.
- Kdo je prosilec v obravnavani zadevi
Na podlagi 49. člena ZUP, ki določa, da mora organ med postopkom ves čas po uradni dolžnosti paziti na to, ali je tisti, ki nastopa kot stranka, lahko stranka v postopku, in ali zastopa procesno nesposobno stranko njen nezakoniti zastopnik, mora IP v postopku paziti tudi na to, kdo je stranka postopka. Pojem stranke opredeljuje ZUP v procesnem smislu glede na položaj, ki ga ima lahko oseba v upravnem postopku, ne pa tudi v materialnem smislu, ki pove, kdo ima po materialnem predpisu kakšno obveznost ali kakšno posebno korist v konkretni upravni stvari. V obravnavanem primeru je materialni predpis ZDIJZ. Ta v 1. odstavku 1. člena določa splošno načelo, da ta zakon ureja postopek, ki vsakomur omogoča prost dostop in ponovno uporabo informacij javnega značaja, s katerimi razpolagajo državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava. V 5. členu pa je konkretno opredeljeno, da so informacije javnega značaja prosto dostopne le pravnim ali fizičnim osebam.
Iz podatkov upravnega spisa IP ugotavlja, da je bilo v obravnavni zadevi najprej treba ugotoviti, kdo je prosilec, … ali odvetnik ….
Iz zahteve namreč izhaja, da jo je vložil odvetnik … po pooblastilu …. Organ je kot prosilca štel odvetnika, ne da bi, glede na te navedbe v zahtevi, vlagatelja pozval k predložitvi pooblastila. Po presoji IP je takšna odločitev napačna. Še posebej ob dejstvu, da iz pritožbe izhaja, da jo je vložila … po pooblaščencu - odvetniku, ki je ob tem priglasil tudi pritožbene stroške zastopanja po Odvetniški tarifi. Nenazadnje je … kot prosilko v obravnavani zadevi prepoznal tudi stranski udeleženec in navajal, da nima pravnega interesa za pridobitev zahtevanega dokumenta.
IP je zato, v okviru ugotovitvenega postopka, odvetniku … poslal poziv na predložitev pooblastila za zastopanje … v obravnavani zadevi, s pojasnilom, da bo sicer kot prosilca v obravnavani zadevi štel njega. Odvetnik je na poziv odgovoril 9. 7. 2021 in predložil pooblastilo … za zastopanje v predmetni pritožbeni zadevi, iz sporočila pa tudi izhaja, da … odobrava vsa že opravljena dejanja pooblaščenca v predmetni zadevi. Glede na ugotovljeno, je IP kot prosilko v obravnavani zadevi štel …, ki dejanja opravlja po svojem pooblaščencu.
- Dostop do zahtevanega dokumenta
V konkretnem primeru je organ kot zahtevani dokument prepoznal sklep, opr. št. 0605-4/2020-19 z dne 24. 2. 2021, ki ga je izdal na podlagi 423. člena in 426. člena ZTFI-1 pri izvajanju svojih pristojnosti in odgovornosti za nadzor na izvajanem MAR iz prvega odstavka 423. člena ZTFI-1.
V obravnavani zadevi ni sporno, da je organ zavezanec za dostop do informacij javnega značaja po prvem odstavku 1. člena ZDIJZ in da zahtevani dokument izvira iz njegovega delovnega področja, ter da organ z njim razpolaga v materializirani obliki. Dokument torej izpolnjuje vse kriterije informacije javnega značaja iz prvega odstavka 4. člena ZDIJZ.
Sporno pa je, ali gre za prosto dostopno informacijo javnega značaja.
Z izpodbijano odločbo je organ namreč zavrnil dostop do zahtevanega dokumenta, ker naj bi mu ureditev po ZTFI v povezavi z ZTFI-1 nalagala obveznost varovati zahtevani dokument kot zaupen.
Organ je svojo odločitev utemeljil s sklicevanjem na določbe ZTFI-1 in 488. ter 488. a člena ZTFI, ki naj bi po njegovem mnenju, ki sledi praksi Upravnega sodišča RS v sodbi I U 112/2017-16 z dne 3. 10. 2018, predstavljala izjemo od prostega dostopa do informacij javnega značaja, ki jo določa ZTFI kot specialni področni zakon gleda na splošna določila ZDIJZ. Svojo odločitev je utemeljeval tudi s stališčem VSRS v sodbi XIps 4/2020 z dne 27. 5. 2020, da se lahko ZDIJZ kot splošnejši predpis uporablja le v tistih primerih in v zvezi z dostopom do tistih informacij, do katerih dostop ni urejen s specialnimi zakoni. Ker je bil zahtevani dokument izdan zaradi opravljanja nalog nadzora, ob ugotovitvi, da fizična oseba ni kršila prepovedi trgovanja na podlagi notranjih informacij, gre za zaupno informacijo v skladu z 488. členom ZTFI, in ne gre za informacije, ki jih organ objavi na podlagi 169. člena ZTFI-1 v povezavi z 429. členom ZTFI-1.
Prosilka v pritožbi nasprotuje takšnemu materialnopravnemu stališču organa. Meni sicer, da tudi če je ZTFI specialni zakon glede na ZDIJZ, to ne pomeni, da je organ per se izključen iz kontrole javnosti, Sklicuje se na javni interes za razkritje zahtevanega dokumenta v povezavi s statusom osebe na katero se nanaša, in na določbe 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ (izjema notranjega delovanja), ki jih organ ni argumentiral.
Glede na nasprotujoča si stališča organa in prosilke je IP, v okviru presoje materialnega prava po uradni dolžnosti, najprej odločal o tem, ali je pravilno stališče organa, da je zahtevani dokument zaupna informacija po 488. členu ZTFI in zato ni podlage za njegovo razkrije v postopkih dostopa do informacij javnega značaja.
Določba 488. člena ZTFI, na katero organ opira svojo odločitev, določa, da morajo člani sveta agencije, direktor agencije, zaposleni pri agencij, revizorji in drugi strokovnjaki kot zaupne varovati vse informacije, ki so jih pridobili pri opravljanju svoje funkcije, nalog nadzora ali drugih poslov ali nalog za agencijo, razen informacij, ki so po tem ali drugem zakonu javno dostopne. S prenehanjem funkcije, zaposlitve ali pogodbenega razmerja, dolžnost varovanja informacij iz prejšnjega stavka ne preneha (prvi odstavek). Zaupnih informacij iz prvega odstavka tega člena ne smejo razkriti nobeni drugih osebi ali državnemu organu, razen v primerih, določenih z zakonom. Ne glede na prejšnji stavek lahko agencija javno objavi podatke o izdanih dovoljenjih in soglasjih, ki jih je pristojna zbirati in obdelovati po tem ali drugem zakonu ali javno objavi odločbe oziroma povzetke odločb o izrečenih ukrepih nadzora, če presodi, da je to potrebno zaradi varstva vlagateljev na trgu finančnih instrumentov (drugi odstavek 488. člena ZTFI). V določbi 488. a člena ZTFI-1 pa so določno naštete osebe, katerim sme organ posredovati zaupne informacije.
IP poudarja, da so citirane določbe 488. člena ZTFI začele veljati 27. 7. 2007 in se v tem času niso bistveno spremenile. Med tem, ko je bil decembra 2015 sprejet Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o dostopu do informacij javnega značaja – ZDIJZ-E (Uradni list RS, št. 102/15 z dne 24. 12. 2015), ki je specialno uredil dostop do dokumentov prav iz tovrstnih postopkov, kot je postopek v povezavi s katerimi je prosilec zahteval informacije (torej postopke nadzora, ki jih vodi organ). Skladno z določbo drugega odstavka 5. a člena ZDIJZ, organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije ali njeno ponovno uporabo, če se zahteva nanaša na podatek, ki je pridobljen ali sestavljen zaradi nadzornega postopka, ki ga v skladu z zakonom vodi (med drugim tudi) organ, pristojen za nadzor trga vrednostnih papirjev, če je nadzorni postopek še v teku. Ko je postopek nadzora zaključen, organ lahko zavrne dostop ali njeno ponovno uporabo tudi, če bi razkritje zahtevane informacije povzročilo škodo drugi osebi ali če bi to resno ogrozilo izvajanje drugih zakonskih nalog nadzorne institucije, ki je vodila postopek. Z uzakonitvijo navedenih izjeme je tako že zakonodajalec pretehtal, katere informacije in v kateri fazi postopka nadzora po ZDIJZ predstavljajo izjemo od prostega dostopa (torej da gre za t. i. zaupne informacije). Drugi odstavek 5.a člena ZDIJZ namreč jasno določa, da se (kot zaupne) varujejo informacije, če je nadzorni postopek še v teku, če pa je zaključen, pa se te lahko varujejo tudi takrat, ko bi razkritje zahtevane informacije povzročilo škodo drugi osebi ali resno ogrozilo izvajanje drugih zakonskih nalog nadzorne institucije. Ob tem IP dodaja, da je v obravnavani zadevi nedvomno, da je organ (ATVP) eden od regulatorjev finančnega nadzora, na katerega se nanaša izjema iz drugega odstavka 5. a člena ZDIJZ in da je bil zahtevani dokument sestavljen v okviru nadzornega postopka, ki ga je vodil organ na podlagi 423. člena in 426. člena ZTFI-1, pri izvajanju svoje pristojnosti za nadzor nad izvajanjem MAR iz prvega odstavka 423. člena ZTFI-1.
Upoštevajoč navedene določbe, IP ne more sprejeti takšne presoje organa prve stopnje glede zavrnitve dostopa do zahtevanega dokumenta, ki bi vsem podatkom iz postopkov nadzora, ki jih vodi organ, avtomatično priznala status zaupne informacije in bi bili kot takšni izvzeti iz prostega dostopa v postopkih dostopa do informacij javnega značaja. IP se torej strinja s prosilko, da organ glede podatkov, ki jih je pridobil v postopkih nadzora, ne more biti per se izključen iz sistema dostopa do informacij javnega značaja na podlagi 488. in 488. člena ZTFI. Nenazadnje takšno stališča izhaja tudi iz sodbe Upravnega sodišča RS, I U 1112/2017-16 z dne 3. 10. 2018, na katero se sklicuje organ, in iz sodbe I U 1697/2017-7 z dne 20. 12. 2019, sprejete v povezani zadevi. V navedenih dveh sodbah je sodišče res sprejelo stališče, da je v postopkih dostopa do informacij javnega značaja, poleg izjem, ki so določene v ZDIJZ, treba upoštevati tudi izjeme iz področne zakonodaje, kamor sodi tudi določilo 488. člena ZTFI[4]. Vendar je sodišče, kar je organ pri svoji argumentaciji spregledal, ob tem izhajalo iz predpostavke, da med strankama ni sporno, da ne obstaja izjema iz drugega odstavka 5. a člena ZDIJZ[5] in da je sodišče ob tem zapisalo, da iz določila prvega odstavka 488. člena ZTFI izhaja, da so
zaupne prav vse informacije, razen tistih, ki so izrecno dostopne po tem zakonu ali kakšnem drugem zakonu. ZTFI pa določa v različnih določilih, kaj je javno dostopno. Ob tem je sodišče pojasnilo, da določba 488. člena ZTFI zgolj splošno določa, da so vse informacije zaupne, razen tistih, ki so z drugimi določili v tem (ZTFI) in drugih zakonih (ZDIJZ) določene kot javno dostopne. Povedano drugače, tudi sodišče se je postavilo na stališče, da določba 488. člena ZTFI ne pomeni absolutne in avtomatične izjeme od prostega dostopa do informacij javnega značaja, saj je v predmetni sodbi, s katero je zadevo vrnilo v ponovni postopek, podalo jasno navodilo, da je treba v primeru sklicevanja na 488. člen konkretno utemeljiti, zakaj je predmetno informacijo oziroma dokument mogoče šteti kot dokument zaupne narave.
Takšna razlaga določb 488. in 488.a člena ZTFI v povezavi z ZDIJZ je podkrepljena tudi s stališčem sodne prakse Upravnega sodišča RS v sodbi I U 1876/2017-18 z dne 3. 4. 2019, da iz določbe prvega odstavka 488. člena ZTFI jasno izhaja, da tam navedene osebe niso dolžne varovati tistih informacij, ki so javno dostopne tako po tem zakonu (torej ZTFI), kot po drugem zakonu, med katere je po mnenju sodišča šteti tudi ZDIJZ. Da bi bil izrecno ZDIJZ glede na ZTFI izvzet, namreč ZTFI izrecno ne določa. Kolikor bi namreč ZTFI želel izključiti uporabo določb ZDIJZ v zvezi z dostopom do informacij javnega značaja v teh postopkih, bi to moral izrecno določiti, tega pa ne določa niti novejši ZTFI-1, ki je relevantne določne ZTFI obdržal v veljavi. Sicer pa IP poudarja, da tudi organ sam ni navedel določb, ki bi izrecno izključile uporabo ZDIJZ v postopkih po ZTFI. Tako da za razzlogovanje organa, da so informacije v zvezi z nadzornimi postopki avtomatično zaupne narave in tako izvezete iz prostega dostopa, IP ni našel pravne podlage. Da bi bil ZTFI v odnosu do ZDIJZ v zvezi z dostopom do informacij javnega značaja specialen predpis, pa tudi po mnenju sodišča v sodbi I U 1876/2017-18, ne drži. Gre namreč za predpisa z različnim namenom, ki nista v položaju specialnosti in splošnosti, temveč urejata drugačno pravno materijo.
Upoštevaje vse navedeno, je stališče organa, da zahtevi dokument predstavlja zaupno informacijo po 488. členu ZTFI, že sam po sebi zato, ker je bil izdan v nadzornem postopku in da kot tak ni prosto dostopna informacij javnega značaja, materialnopravno zmotno. Organ bi se moral namreč opredeliti tudi do vprašanja zaupnosti dokumenta po 488. členu ZTFI z vidika določbe drugega odstavka 5.a člena ZDIJZ, in v primeru, da je postopek nadzora končan, tudi do ostalih izjem od prostega dostopa do informacij javnega značaja po 6. členu ZDIJZ. Takšno stališče IP ni v nasprotju s sodbo VSRS, X Ips 4/2020, na katero s sklicuje organ, saj je bila ta sprejeta v pravnem kontekstu, ki se bistveno razlikuje od obravnavane zadeve. V sodbi X Ips 4/2020 je VSRS podalo stališče glede razmerja med določbami Zakona o kazenskem postopku in ZDIJZ, ko je bil zahtevani dokument iz kazenskega postopka, v obravnavanem primeru pa gre za razmerje oziroma odnos med ZDIJZ in ZTFI in zahtevani dokument iz nadzornega postopka pred organom, zato stališča iz navedene sodbe VSRS ni mogoče aplicirati na obravnavano zadevo[6].
To pomeni, da je v vsakem konkretnem primeru zahteve za dostop do informacij javnega značaja treba presoditi, ali obstaja obveznost organa po ZDIJZ za razkritje določenih informacij. V zvezi s tem pa IP ugotavlja, da organ sam tekom postopka ni navedel, da bi po ZDIJZ obstajali razlogi oziroma izjeme, zaradi katerih zahtevanega dokumenta ne bi smel razkriti oziroma posredovati prosilcu. Prosilka je v pritožbi navajala, da niso izpolnjeni pogoji za obstoj izjeme iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, vendar se na to izjemo organ niti ni skliceval.
Glede na navedeno je IP v okviru materialnopravne presoje najprej presojal, ali je v zvezi z zahtevanim dokumentom podana izjema iz drugega odstavka 5. a člena ZDIJZ, in v okviru te izjeme, če je nadzorni postopek že končan, ali je dostop do zahtevanega dokumenta mogoče zavrniti, ker bi razkritje zahtevane informacije povzročilo škodo drugi osebi ali resno ogrozilo izvajanje drugih zakonskih nalog nadzorne institucije, ki je vodila postopek, oziroma če gre za zaupen dokument po ZTFI ali ZTFI-1, ali če je podana katera od izjem iz 6. člena ZDIJZ. Skladno z novejšo sodno prakso Upravnega sodišča RS (sodba I U 1171/2017-41 z dne 24. 5. 2021) je treba v primeru, ko gre za zavezanca iz 1. člena ZDIJZ, najprej preveriti, ali se za konkretnega zavezanca uporablja določilo 5.a člena ZDIJZ in šele ob ugotovitvi, da omenjeno določilo ne pride v poštev, se lahko preide na uporabo prvega odstavka 6. člena ZDIJZ v zvezi z drugim ali/in tretjim odstavkom 6. člena ZDIJZ. Navedeno postopanje je potrebno iz razloga, ker so izjeme iz 5.a člena ZDIJZ drugače urejene za določene pravne subjekte glede na izjeme določene v 6. členu ZDIJZ in ker je določba 5.a člena specialna določba glede na 6. člena ZDIJZ. Pri tem IP poudarja, da je treba v primeru situacije iz prvega stavka drugega odstavka 5.a člena ZDIJZ postopati drugače, kot v primeru situacije iz drugega stavka drugega odstavka 5.a člena ZDIJZ, kjer organ, če je eden od navedenih pogojev utemeljeno izkazan, »lahko« zavrne dostop do informacije in torej ne velja absolutna prepoved, kot v primeru situacije iz prvega stavka drugega odstavka 5.a člena ZDIJZ. V primeru, da nadzorni postopek še ni končan, glede na absolutnost izjeme iz prvega stavka drugega odstavka 5.a člena ZDIJZ, presojanje ali gre za zaupen dokument ali ne, oziroma ali je podana katera od izjem iz 6. člena ZDIJZ ali morda javni interes za razkritje, ni dopustno. Takšna presoja se lahko opravi le, če je v postopku dostopa do informacij javnega značaja ugotovljeno, da je predmetni nadzorni postopek zaključen.
Za utemeljitev obstoja navedene izjeme morata torej biti kumulativno izpolnjena naslednja pogoja:
- podatek mora biti pridobljen ali sestavljen zaradi nadzornega postopka, ki ga v skladu z zakonom vodi organ, specializiran za finančni nadzor, ter
- nadzorni postopek mora biti še v teku, oziroma če je zaključen, če bi razkritje zahtevane informacije povzročilo škodo drugi osebi ali resno ogrozilo izvajanje drugih zakonskih nalog nadzorne institucije, ki je vodila postopek.
V obravnavani zadevi je nesporno, da je bil zahtevani dokument sestavljena zaradi nadzornega postopka, ki ga je vodil organ v okviru svojih pristojnosti po ZTFI-1. Ker se, kot rečeno organ, do izjeme iz 5. a člena ZDIJZ v izpodbijani odločbi ni opredelil, je relevantno dejstvo, ali je bil predmetni nadzorni postopek v zvezi s katerim je nastal zahtevani dokument končan ali ne, ugotavljal IP, s pozivom organu, št. 090-213/2021/5 z dne 9. 7. 2021.
Organ je v svojem odgovoru, št. 0901-1/2021-8 z dne 19. 7. 2021 pojasnil, da je nadzorni postopek, št. 0605-4/2020, zaključen in vztrajal pri svojem stališču glede zavrnitve dostopa do dokumenta na podlagi določb 488. člena ZTFI, ki tam navedene osebe zavezuje k varovanju zaupnih informacij iz nadzornih postopkov, ne glede na to, ali je posamezni postopek zaključen ali ne.
Kot navaja organ, je konkretni postopek nadzora, v katerem je bil izdan zahtevani akt, končan, na podlagi česar IP zaključuje, da ni pogojev za uporabo absolutne izjeme od prostega dostopa do informacij javnega značaja iz prvega stavka drugega odstavka 5. a člen ZDIJZ. Zakon je v drugem odstavku 5.a člena ZDIJZ izrecno predvidel tudi primer, da bi bilo treba zaupnost informacij ščititi tudi po zaključenem postopku, vendar je to možnost določil le za primere, če bi razkritje informacije povzročilo škodo drugi osebi ali če bi to resno ogrozilo izvajanje drugih zakonskih nalog nadzorne institucije, ki je vodila postopek. IP je zato dalje ugotavljal, ali bi bilo mogoče dostop do zahtevanega dokumenta zavrniti iz razloga, ker bi razkritje zahtevane informacije povzročilo škodo drugi osebi ali resno ogrozilo izvajanje drugih zakonskih nalog nadzorne institucije, ki je vodila postopek. V zvezi s tem IP najprej poudarja, da ta izjema ni absolutna, saj zakon govori o tem, da organ v primeru, ko presodi, da bi posredovanje informacije povzročilo škodo, »lahko« zavrne dostop, kar pomeni, da k temu ni zakonsko zavezan.
Organ je v odgovoru IP na poziv glede morebitne škode, ki bi nastala po zaključku postopka, v dopisu, št. 0901-1/2021-8 z dne 19. 7. 2021, ob sklicevanju na določbe 4. točke 479. člena ZTFI in 487. člena ZTFI (kršitev obveznosti varovanja zaupnih informacij, določenih v tem ali drugem zakonu kot razlog za predčasno razrešitev člana sveta oziroma direktorja organa), menil, da vsakokratna morebitna kršitev obveznosti varovanja zaupnih informacij predstavlja zadostno konkretizirano resno grožnjo za izvajanje pristojnosti organa po ZTFI. Navajal je, da je tovrstna kršitev, v skladu s 4. točko 479. člena ZTFI in 487. člena ZTFI, razlog za predčasno razrešitev člana sveta organa oziroma direktorja, ki predstavljajo organe ATVP, kar samo po sebi govori o dejstvu, kako velik pomen je treba pripisati prav varovanju zaupnih informacij za učinkovito delo Agencije. Ugotovljena odgovornost posameznikov za nezakonita razkritja bi se namreč v vsakem primeru, tudi v konkretnem, odrazila v morebitni predčasni razrešitvi v obeh organih odločanja, kar bi resno ogrozilo sprejemanje odločitev organa in s tem posledično tudi izvajanje njegovih pristojnosti.
S takšnimi navedbami organ po presoji IP ni utemeljil nastanka škode drugi osebi oziroma resne ogroženosti izvajanja drugih nalog nadzorne institucije v smislu izkazovanja pogoja iz drugega stavka drugega odstavka 5. a člena ZDIJZ. Kar se tiče utemeljevanja škode oziroma resne ogrozitve izvajanja drugih zakonskih nalog organa, v okviru drugega pogoja predmetne izjeme, pa IP opozarja na kriterije, ki so se razvili v njegovi praksi pri izvajanju škodnih testov, ki jih ZDIJZ predvideva tudi pri nekaterih drugih izjemah od prostega dostopa do informacij javnega značaja. Dokazno breme za izpolnitev kriterija škode je na organu, ki mora izkazati, da je ta škoda dejanska in konkretna in ne le hipotetična in abstraktna. Organ je resno ogroženost za izvajanje drug njegovih nalog utemeljeval s sklicevanjem na morebitno razrešitev članov sveta, oziroma direktorja v posledici izvrševanja 4. točke
- člena ZTFI in 487. člena ZTFI, če bi zahtevani dokument, ki ga označuje kot zaupen, bil nezakonito razkrit javnosti. Organ ob tem ne le, da se sklicuje na morebitno in hipotetično razrešitev navedenih oseb, spregleda, da gre v obravnavanem primeru za razkritje dokumenta v postopku po ZDIJZ, medtem, ko se nezakonito razkritje zaupnih informacij v smislu določb 4. točke 479. člena ZTFI in 487. člena ZTFI nanaša na razkritje teh informacij izven uradnih postopkov. Ob tem pa zahtevani dokument predstavlja sklep, torej upravni akt organa, zato je sklicevanje na razrešitev članov sveta organ in direktorice v povezavi z razkritjem uradnega akata organ, nesmiselno.
IP je v tem okviru presojal tudi, ali je zahtevani dokument sploh mogoče označiti kot zaupno informacijo. V zvezi s tem IP ugotavlja, da sklicevanje organa na določbe 169. člena ZTFI- 1, ki organu nalaga dolžnost proaktivnega objavljanja določenih informacij, za odločitev v tem postopku, ki se nanaša na vprašanje dostopa do informacij javnega značaja po ZDIJZ, ni pravno relevantno. Da bi bile odločbe oziroma sklepi, ki jih izdaja organ v postopkih nadzora nad izpolnjevanjem obveznosti, določenih v 3. poglavju ZTFI- 1, varovane kot zaupne, pa ZTFI-1 in ZTFi oziroma drug poseben zakon ne določa. Dolžnost organa za objavo določenih podatkov po 169. členu ZTFI-1 je torej drugačna od njegove dolžnosti za posredovanje določenih informacij na zahtevo prosilca, vloženo v postopku dostopa do informacij javnega značaja. Gre torej za dve različni informacijski obveznosti tožnika po različnih zakonih, ki se ne izključujeta[7]. Glede na navedeno IP ugotavlja, da zahtevanega dokumenta ni mogoče označiti kot zaupnega v smislu določb ZTFI v povezavi z določbo drugega odstavka 5. a člena ZDIJZ.
Glede pogoja škode, ki bi jo razkritje zahtevane dokumenta povzročilo drugi osebi, je IP, ob odsotnosti utemeljevanja kriterija iz drugega stavka drugega odstavka 5. a člena ZDIJZ strani organa, presojal navedbe stranskega udeleženca , ki je nasprotoval posredovanju zahtevanega dokumenta prosilki po ZDIJZ s sklicevanjem na razkritje svojih osebnih podatkov glede premoženjskega stanja. S temi navedbami po presoji IP ni izkazan pogoj škode citirane izjeme 5. a člena ZDIJZ. IP je pri tej presoji upošteval predvsem dejstvo, da je zahtevni dokument sklep o ustavitvi postopka nadzora, s katerim stranskemu udeležencu ni bil izrečen noben ukrep iz pristojnosti organa. Kar se tiče razkritja samega dejstva, da je bil zoper njega voden nadzorni postopek, pa IP pojasnjuje, da gre v obravnavani zadevi za absolutno javno osebo«par excellence«, kar bo podrobneje obrazloženo v nadaljevanju obrazložitve te odločbe. Zato je treba tudi pri utemeljevanju škode v smislu izjeme iz 5. a člena ZDIJZ izhajati tudi iz nizke ravni pričakovane zasebnosti, ki velja za te osebe. IP se zato v zvezi s tem tudi pri odločitvi, da z razkritjem zahtevanega dokumenta, ne bo nastala škoda drugi osebi (stranskemu udeležencu) v smislu 5. a člena ZDIJZ, sklicuje na svoje razloge, ki jih bo v zvezi z prevlado javnega interesa podal v nadaljevanju. Ob tem pa še poudarja, da so funkcionarji, torej tudi stranski udeleženec, dolžni na podlagi Zakona o integriteti in preprečevanju korupcije[8] sporočati podatke o svojem premoženjskem stanju ter da so določeni podatki javni (členi 41 – 46).
Ker je IP torej ugotovil, da v zvezi z razkritjem zahtevanega dokumenta ni podana izjema iz drugega odstavka 5. a člena ZDIJZ ob upoštevanju določb ZTFI in ZTFI-1, je v nadaljevanju presojal obstoj morebitnih izjem iz prvega odstavka 6. člena ZDIJZ v zvezi z drugim odstavkom 6. člena ZDIJZ.
č) Izjema varstva osebnih podatkov
IP ugotavlja, da se zahtevani dokument nanaša na konkretnega posameznika, ki ga je prosilka v zahtevi navedla z imenom in priimkom, ter ugotovitvijo organa, da ni kršil prepovedi trgovanja na podlagi notranjih informacij.
Po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na osebni podatek, katerega razkritje bi pomenilo kršitev osebnih podatkov v skladu z zakonom, ki ureja varstvo osebnih podatkov. V zvezi z ugotavljanjem, ali se v posameznem dokumentu nahajajo osebni podatki, katerih razkritje javnosti bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov, je tako potrebno ugotoviti:
- ali posamezen podatek ustreza definiciji osebnega podatka, in
- ali za razkritje osebnega podatka javnosti obstaja pravna podlaga..
Poleg Zakona o varstvu osebnih podatkov (Uradni list RS, št. 94/07 – UPB; v nadaljnjem besedilu ZVOP-1) se od 25. 5. 2018 dalje v Republiki Sloveniji neposredno uporablja Splošna uredba o varstvu podatkov[9]. Ker na nacionalnem nivoju zakona, ki bi zagotovil izvajanje njenih določb, (še) ni, je treba glede varstva osebnih podatkov spoštovati določbe Splošne uredbe o varstvu podatkov. Ob tem je mogoče ugotoviti, da predmetna uredba bistveno ne spreminja definicije upravljavca in obdelovalca osebnih podatkov ter definicije osebnega podatka.
Po določilu člena 4, pododstavka (1), pomeni osebni podatek katero koli informacijo v zvezi z določenim ali določljivim posameznikom, pri čemer je določljiv posameznik tisti, ki ga je mogoče neposredno ali posredno določiti, zlasti z navedbo identifikatorja, kot je ime, identifikacijska številka, podatki o lokaciji, spletni identifikator, ali z navedbo enega ali več dejavnikov, ki so značilni za fizično, fiziološko, genetsko, duševno, gospodarsko, kulturno ali družbeno identiteto tega posameznika.
Upoštevaje definicijo osebnega podatka, IP ugotavlja, da je dejstvo, da je bil posameznik obravnavan v nadzornem postopku pred organom, kako je postopek v zvezi s tem posameznikom tekel in kaj je bilo v konkretnem postopku ugotovljeno v zvezi z njim, mogoče šteti za osebne podatke posameznika, ki je s sklicevanjem na njegovo ime in priimek nedvomno določen.
Splošna uredba o varstvu podatkov v členu 86 določa, da javni organi oziroma javno ali zasebno telo lahko v skladu s pravom Unije ali pravom države članice, ki velja za javni organ ali telo, razkrije osebne podatke iz uradnih dokumentov, s katerimi razpolaga zaradi opravljanja nalog v javnem interesu, da se uskladi dostop javnosti do uradnih dokumentov s pravico do varstva osebnih podatkov v skladu s to uredbo. Razkritje osebnega podatka predstavlja vrsto obdelave osebnih podatkov po členu 4, pododstavku (2) Splošne uredbe o varstvu podatkov, zato je za presojo dopustnosti razkritja potrebno upoštevati splošne podlage za obdelavo osebnih podatkov, opredeljene v členu 6 Splošne uredbe o varstvu podatkov.
IP je v nadaljevanju presojal, ali navedeni osebni podatki predstavljajo varovane osebne podatke oziroma ali za njihovo razkritje po ZDIJZ, torej za njihovo obdelavo, obstaja pravna podlaga.
Iz člena 6 Splošne uredbe o varstvu podatkov kot splošno pravilo izhaja, da je obdelava osebnih podatkov (torej tudi razkritje podatkov javnosti) zakonita (dopustna) med drugim tudi, če je obdelava potrebna za izpolnitev zakonske obveznosti, ki velja za upravljavca (točka c), ali pri izvajanju javne oblasti, dodeljene upravljavcu (točka e). Pri tem lahko zakonsko podlago za obdelavo osebnih podatkov, upoštevajoč točko c člena 6(1) Splošne uredbe o varstvu podatkov, predstavlja tudi nacionalni zakon, torej področni zakon ali pa ZDIJZ[10].
Po pregledu relevantne področne zakonodaje (ZTFI in ZTFI-1), je IP ugotovil, da v slovenskem pravnem redu ne obstaja področni zakon, ki bi izrecno določal, da se sklepi organa, s katerimi je ustavljen postopek nadzora, lahko posredujejo prosilcem skupaj z osebnimi podatki, ne glede na določbe ZDIJZ, prav tako ne gre za informacije, ki jih mora organ proaktivno objavljati v skladu s 169. členom ZTFI-1, kar je IP vodilo v zaključek, da tovrstni podatki zapadejo pod varovane osebne podatke.
Glede na navedeno je IP v nadaljevanju presojal, ali za razkritje osebnih podatkov v zahtevanem dokumentu obstaja pravna podlaga v ZDIJZ. Razkritje osebnih podatkov v postopku dostopa do informacij javnega značaja je namreč dopustno, kadar gre za osebne podatke, ki hkrati pomenijo tudi podatke o porabi javnih sredstev ali podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca (1. alineja tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ) ali ko je za razkritje podatkov podan javni interes (drugi odstavek 6. člena ZDIJZ). Zakonsko podlago za obdelavo osebnih podatkov v postopku dostopa do informacij javnega značaja sicer lahko predstavlja tudi kakšen drug zakon.
IP je ugotovil, da v obravnavanem primeru pravna podlaga za razkritje osebnih podatkov v zvezi z določenim posameznikom obstaja. Pri tem je IP upošteval, da lahko zakonsko podlago za obdelavo osebnih podatkov, upoštevajoč točko c člena 6 (1) Splošne uredbe o varstvu podatkov, predstavlja tudi ZDIJZ. Razkritje osebnih podatkov v postopku dostopa do informacij javnega značaja je namreč dopustno, če organ odloči, da je treba podatke razkriti zaradi javnega interesa (drugi odstavek 6. člena ZDIJZ). Ob tem je ugotovil, da zahtevani podatki nedvomno ne pomenijo podatkov o porabi javnih sredstev, prav tako po presoji IP zahtevani podatki ne predstavljajo podatkov, ki bi bili neposredno povezani z opravljanjem javne funkcije funkcionarja, na katerega se nanaša zahtevani dokument, v smislu določbe tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ. Pojem »podatki, povezani z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca«, je namreč odprt pravni pojem, ki ga je v vsakem posameznem primeru treba zapolniti z vsebino. Na podlagi 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ so praviloma javni tisti podatki, ki so neposredno povezani z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca, ne pa tudi tisti podatki, ki so s tem povezani zgolj posredno. V obravnavani zadevi je bil posameznik, na katerega se nanaša zahtevani dokument, v času nadzornega postopka organa, funkcionar, in sicer minister aktualne Vlade RS. Vendar pa IP z vpogledom v določbe 423. člena ZTFI- 1 in naslednjih ter določbe člena 8 Uredbe (EU) št. 596/2014 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. aprila 2014 o zlorabi trga (uredba o zlorabi trga) ter razveljavitvi Direktive 2003/6/ES Evropskega parlamenta in Sveta ter direktiv Komisije 2003/124/ES, 2003/125/ES in 2004/72/ES , na podlagi katerih je bil sprejet zahtevani sklep, ugotavlja, da dejstvo, da je konkretni posameznik subjekt nadzornega postopka, ni pogojeno z njegovo funkcijo oziroma povedano drugače, posameznik bi bil lahko subjekt nadzornega postopka tudi, če ne bi opravljal funkcije ministra. Upoštevaje navedeno je IP zaključil, da v zvezi z zahtevanim dokumentom ne moremo govoriti, da je nastal v neposredni povezavi z opravljanem funkcije posameznika v smislu določbe prve alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ.
Nasprotno pa je po presoji IP, iz razlogov, ki bodo navedeni v nadaljevanju, za razkritje zahtevanih podatkov podan javni interes v smislu drugega odstavka 6. člena ZDIJZ.
- Test javnega interesa
Iz določbe drugega odstavka 6. člena ZDIJZ izhaja, da se dostop do zahtevane informacije dovoli, če je javni interes glede razkritja močnejši od javnega interesa ali interesa drugih oseb za omejitev dostopa do zahtevane informacije, razen v zakonsko določenih primerih, med katerimi pa ni izjeme varstva osebnih podatkov. Bistvo presoje testa javnega interesa je v možnosti relativizacije določene izjeme, ki pa mora biti omejena zgolj na tiste primere, ko je interes javnosti za razkritje določene izjeme močnejši od interesa, zaradi katerega je določena informacija zavarovana kot izjema. Pri uporabi testa javnega interesa je treba presoditi tudi, ali je javni interes za razkritje informacije javnega značaja lahko močnejši od potencialno storjene škode, ki bi nastala z razkritjem informacije. Gre torej za izjemo od izjem, ki se uporablja zelo premišljeno in zgolj takrat, ko bi s pomočjo tega testa odkrili nekaj, kar bi pripomoglo k širši razpravi in razumevanju nečesa pomembnega za širšo javnost.
Pojem interesa javnosti ni v vsaki zadevi enak ali vnaprej definiran, temveč se lahko kaže v različnih pojavnih oblikah. Predvsem kot zahteva po preglednosti, odprtosti delovanja in v zavezi organov javnega sektorja, da delujejo odgovorno in skrbno pri odločanju o pomembnih javnih zadevah ter omogočajo informirano javno razpravo o pomembnih temah v javnem interesu. Pomembna korist, ki se jo zasleduje, je zagotavljanje preglednosti dela in odgovornosti ter s tem zmanjšanje možnosti neodgovornega sprejemanja političnih in strokovnih odločitev, saj preglednost prispeva k bolj premišljenim odločitvam in s tem k dvigu kakovosti dela. Odprtost informacij javnega značaja je pomembna tudi z vidika razumevanja posledic odločitev javnega sektorja, saj državljani le na ta način lahko razumejo posledice odločitev javnih organov in izrazijo pomisleke glede takih odločitev. Interes javnosti se kaže tudi v odprti razpravi o pomembnih družbenih temah. Med najpomembnejšimi koristmi za javnost zaradi odprtosti informacij javnega značaja je tako nedvomno razumevanje vsebin in možnost javne razprave, saj preglednost informacij povečuje razumevanje aktualnih vsebin v javni razpravi ter prispeva k verodostojni in odgovorni razpravi. Pri izvajanju testa javnega interesa je torej treba upoštevati situacije, v katerih je izražena potreba po odgovornosti in transparentnosti odločanja, obenem pa tudi situacije, ki sprožajo javno razpravo.
Javni interes je kot splošen interes, ki ne služi samo interesom ozke skupine oseb, opredeljen kot nekaj, kar bi koristilo javnemu vedenju in s tem omogočilo nadzor in sodelovanje javnosti pri oblikovanju tistih tematik, nad katerimi bi morala bdeti z vso skrbnostjo. Kaže se predvsem kot zahteva po preglednosti, odprtosti delovanja in v zavezi organov javnega sektorja, da delujejo odgovorno in skrbno pri odločanju o pomembnih javnih zadevah in pri porabi javnih sredstev. Odraža se v pravici posameznikov do obveščenosti, da so seznanjeni z odločitvami organov javnih oblasti, še posebej, če te posegajo v njihove pravice in obveznosti, v tem, da mora imeti javnost pri pomembnih družbenih temah dovolj informacij, če naj bi sodelovala v odprti javni razpravi. Javni interes za razkritje je na primer močan v situacijah, ki se navezujejo na pridobivanje ali porabo javnih sredstev, javno varnost, javno zdravje, odgovornost in transparentnost odločanja, pri informacijah, ki sprožajo širšo javno ali parlamentarno razpravo, pri informacijah, ki kažejo na zlorabo ali prekoračitev pooblastil v poslovanju javnih oblasti, ipd. Pojem interesa javnosti ni v vsaki zadevi enak ali vnaprej definiran, temveč se lahko kaže v različnih pojavnih oblikah. Prav tako se lahko interes javnosti s časom spreminja, saj je odvisen od številnih dejanskih okoliščin. Zasnova interesa javnosti torej ni konstantna, ampak spremenljiva in odvisna od trenutnega dejanskega stanja. S tem pa je pri izvajanju testa interesa javnosti omogočena presoja od primera do primera, ki upošteva različne in prav tako spremenljive dejavnike, ki tvorijo interes javnosti.
Pri testu javnega interesa gre tako za tehtanje, pri katerem je potrebno presoditi, kdaj prevlada pravica javnosti vedeti nad kakšno drugo pravico oziroma izjemo iz ZDIJZ – v konkretnem primeru pravico do spoštovanja zasebnega življenja in varstva osebnih podatkov posameznika, na katerega se ti podatki nanašajo. IP je v nadaljevanju moral presoditi, ali je interes javnosti za razkritje zahtevanega dokumenta oziroma informacij, ki jih vsebuje večji od interesa, zaradi katerega so te informacije varovane kot osebni podatek konkretnega posameznika.
IP je javni interes prepoznal v družbeni občutljivosti za tovrstne pojave (nadzor nad prepovedanimi ravnanji zlorabe trga) nepravilnih ali nezakonitih ravnanj, ki je pričakovana in primerna, saj se s tem kaže tudi občutljivost družbe na nezakonito trgovanje na podlagi notranjih informacij. Odziv je še toliko večji v primerih škodljivih ravnanj, ki neposredno prizadenejo celotno skupnost in so jih osumljeni oz. obdolženi najvišji predstavniki države. Pri razkrivanju tovrstnih podatkov moramo upoštevati tudi različne vidike obravnavanja teh dejanj, ki so lahko ekonomski, kulturni, politični, pravni in drugi. Lahko povzročajo ekonomsko škodo, zmanjšujejo obseg socialnih pravic, kakovost bivanja v družbi ipd., to je potreba po transparentnosti pri preprečevanju teh posledic toliko večja. Percepcija ljudi o (ne)prisotnosti tovrstnih ravnanj v družbi, ne more temeljiti zgolj na splošnem vtisu o njihovem (ne)obstoju, ampak na dejstvih, ki se kažejo tudi v prostem dostopu do tovrstnih informacij (kdo je nadzorovan, česa in v kakšnem okvirju). Vpogled javnosti v način obravnavanja oziroma nadzor takšnih ravnanj s strani neodvisnega organa, ki skrbi za zagotavljanje varnega, preglednega in učinkovitega trga finančnih instrumentov, je bistvo vsake demokratične družbe in preventiva proti ozkim interesom posameznih skupin in vplivnih posameznikov. Nenazadnje je družbeni pomen in problem področja zlorabe trga prepoznala tudi Evropska unija, ki s svojimi neposredno uporabljivimi akti (Uredbami), regulira to področje.
Organ je s tem, ko je v celoti zavrnil dostop do zahtevanega dokumenta, konkretnega posameznika v celoti zavaroval pred posegom v njegovo ustavno pravico do zasebnosti, medtem ko je prosilki ne samo omejil, ampak celo odvzel ustavno pravico dostopa do informacije javnega značaja (drugi odstavek 39. člena Ustave RS). V obravnavanem primeru je torej nastala kolizija sobivajočih ustavnih pravic, in sicer med pravico do zasebnosti (38. člen Ustave RS) in pravico dobiti informacijo javnega značaja (drugi odstavek 39. člena Ustave RS). V koliziji dveh enakovrednih pravic (tj. pravic, ki sta ustavnopravno varovani) je potrebna vsebinska omejitev obeh pravic in ne samo ene od njiju[11].
Zato je moral IP za popoln preizkus zakonitosti izpodbijane odločbe uporabiti metodo razlage, ki jo teorija pozna tudi kot praktično konkordanco: gre za kompromis, ki naj zagotovi, da se obseg varovanja vsake pravice zmanjša le v obsegu, ki je nujno potreben zaradi uveljavitve druge pravice. Presoja, ali izvrševanje ene pravice že prekomerno omejuje izvrševanje druge, terja vrednostno tehtanje pomena obeh pravic in teže posega, v luči vseh okoliščin konkretnega primera[12]. Po določbi tretjega odstavka 15. člena Ustave RS so človekove pravice in temeljne svoboščine omejene samo s pravicami drugih in v primerih, ki jih določa ta ustava.
Pri izvedbi testa praktične konkordance je IP izhajal iz predpostavke, da je dopustna omejitev (legitimni cilj) dostopa do informacij javnega značaja lahko tudi pravica do nedotakljivosti človekove telesne in duševne celovitosti, njegove zasebnosti ter osebnostnih pravic. Pri tem pa je pri presoji dopustnosti posega v pravico do zasebnosti v konkretnem primeru upošteval, da konkretni posameznik, na katerega se nanaša zahtevani dokument, predstavlja absolutno javno osebo.
IP pri izvedbi testa interesa javnosti nadalje izpostavlja, da je v obravnavanem primeru ključnega pomena, da se zahtevane informacije nanašajo na javnega funkcionarja, ki predstavlja oziroma bi moral predstavljati tudi moralno avtoriteto z vidika spoštovanja prava in državnih institucij. Spoštovanje prava in pravne države se primarno pričakuje od tistih, ki izvajajo javno funkcijo, kar velja tudi za ministre, ki z zakonitimi in moralno nespornimi ravnanji dajejo vzgled. Če namreč osebe na najvišjih političnih položajih, ki se jim zaupa vodenje države, ne spoštujejo ustave in zakonov, je težko pričakovati izboljšanje pravne, politične, pa tudi moralne kulture v državi.
Ugotoviti je namreč mogoče, da je …, na katerega se nanašajo zahtevani podatki, minister v aktualni Vladi RS oziroma je bil minister tudi v času vodenja nadzornega postopka organa, ki je rezultiral v izdaji zahtevanega dokumenta, in kot tak absolutna javna oseba »par excellence«[13]. Kot je pojasnilo Ustavno sodišče v odločbi, št. Up-1391/07-13 z dne 10. 9. 2009 (13. točka), je stopnja, ki jo mora določena oseba trpeti, ko gre za izražanje o njej, večja, če gre za javno osebo. Bolj, ko se oseba približuje statusu absolutne ali vsaj relativne javne osebe, bolj je izkazan povečan interes javnosti za razkritje njenih osebnih podatkov.
Absolutno javne osebe namreč v javnosti de facto ne uživajo varstva zasebnosti. Zanje velja, da morajo na račun svoje zasebnosti trpeti večje omejitve, kot bi jih bili dolžni trpeti sicer. Absolutno javne osebe so osebe, ki se zavestno ali voljno izpostavijo javnosti, pri čemer lahko ta legitimno ocenjuje in kritizira njihova ravnanja in njihove ideje.[14]Zavestna in voljna javna izpostavitev je bistveni element njihove družbene vloge ter hkrati mehanizem za pridobivanje in uporabo pridobljenega družbenega vpliva oziroma družbene moči. Kdor se odloči za izpostavitev pred t.i. »žarometi na javnem odru«, mora hkrati sprejeti, da se bo v veliki meri, v mnogih ozirih pa celo vseobsegajoče, soočal s pozornostjo medijev in javnosti. Ta izpostavitev javnosti je običajno že sama po sebi, torej »po definiciji« na splošno in v širšem smislu politično pomembna. Spremlja jo utemeljen, legitimno pričakovan javni interes in je dolgotrajnejša. To velja še toliko bolj, če je tematika zahtevanih podatkov takšna, da se tiče javnosti, saj se nanaša na področje zlorabe trga s pomočjo notranjih informacij, kar je v Republiki Sloveniji še vedno zelo aktualna tema, kot že pojasnjeno, pa ima nadzor nad takšnim ravnanjem velik pomen tudi v vrednotah Evropske unije. Konkretni posameznik namreč zaseda enega najvišjih položajev v izvršilni veji oblasti in je zato razumljiv interes javnosti, da izve, ali kot oseba , ki sodeluje pri predlaganju zakonodaje, veljavno zakonodajo tudi spoštuje.
Ob tem velja poudariti, da umestitev konkretnega posameznika med absolutno javne osebe sama po sebi še ne zadošča za presojo, da je interes javnosti močnejši od varovanega osebnega podatka. Presoja je odvisna od vsakega posameznega primera, od časa, v katerem se zahteva razkritje osebnega podatka in argumentov, ki jih je treba aplicirati na konkretno zadevo v skladu z ZDIJZ. Status osebe je torej dodatni, ne pa edini argument za odločitev[15].
Zato je IP pri presoji dopustnosti posega v pravico do zasebnosti IP upošteval, za katero področje zasebnega življenja posameznika gre (ali gre za področje intimnega in družinskega življenja, področje zasebnega življenja, ki ne poteka v javnosti, ali področje življenja posameznika v javnosti). Velja pravilo, čim manj intimno je področje zasebnega življenja posameznika, tem manjšo pravno varstvo uživa, kadar pride v kolizijo z interesi in pravicami drugih posameznikov. Upošteval je tudi značilnosti subjekta, v pravico katerega se posega (brez privolitve prizadetega je mogoče pisati o zasebnem življenju osebnosti iz sodobnega življenja, ki zanimajo javnost). Pri opisovanju življenjskih dogodkov absolutnih in relativnih oseb javnega življenja je brez privolitve prizadetega dovoljeno opisati (oziroma razkrivati) zlasti tisto, kar je pomembno za značaj, dejanja in mišljenje teh oseb glede na njihovo javno udejstvovanje. Nasprotno pa pri teh osebah brez njihove privolitve ni dovoljeno objavljati stvari iz njihovega intimnega življenja.[16] IP tako meni, da z razkritjem navedenih podatkov ne bi posegli v ustavno pravico do varstva osebnih podatkov, oziroma, da je ta presežena z javnim interesom, ki ga je v tem primeru treba izhodiščno opredeliti kot interes javnosti, da se seznani z zahtevanimi podatki o postopku nadzora v zvezi s prepovedjo trgovanja na podlagi notranje informacije s strani absolutno javne osebe. Glede na utemeljen interes javnosti je nedvomno manevrski prostor za varstvo osebnih podatkov ministra izrazito zožen in omejen na njegova ravnanja v zasebnem življenju. Pri dostopu do zahtevanih podatkov, kot so opredeljeni v 1. točki izreka te odločbe, je tako treba poudariti, da ne gre za razkrivanje podatkov iz intimnega življenja javne osebe (ministra), ampak za podatke, ki se nanašajo na nadzor nad morebitnim trgovanjem na podlagi notranje informacije ministra in kot taki kažejo ne njegova dejanja.
V obravnavanem primeru je pomembno tudi dejstvo, da se podatki nanašajo na premoženjsko stanje ministra. Vprašanja, ki se nanašajo na premoženjska stanja javnih funkcionarjev, v javnosti vselej sprožajo javne razprave, tako z vidika integritete javnih funkcionarjev in njihovega odnosa do organa nadzora, kakor tudi glede vprašanja korupcije. Tudi zaradi tega je zagotovo v javnem interesu razkritje zahtevanih podatkov, ki izkazujejo spoštovanje zakonodaje javnega funkcionarja. V postopku je bilo namreč ugotovljeno, da minister predmetnega posla ni opravil na podlagi notranjih informacij. Zato je takšna odločitev nedvomno v javnem interesu, saj povečuje zaupanje ljudi v zakonita ravnanja vladajočih politikov. V povezavi z navedenim se javni interes odraža v pravici posameznikov do obveščenosti, da so seznanjeni z odločitvami organov tudi ko ti ugotovijo, da kršitev oziroma nepravilnosti ni bilo. Poleg tega se javni interes kaže predvsem kot zahteva po preglednosti, odprtosti delovanja in v zavezi neodvisnega organa, da kot finančni regulator trga in nosilec javnega pooblastila deluje delujejo odgovorno in skrbno pri odločanju o pomembnih javnih zadevah.
Temeljni namen ZDIJZ je namreč v tem, da si organi prizadevajo, da dosežejo čim večjo obveščenost javnosti o svojem delovanju (2. odstavek 2. člena v zvezi z 5. členom ZDIJZ), tako da so posledično tudi situacije, ko dostop do informacije javnega značaja ni dovoljen, v zakonu opredeljene kot izjeme od splošnega pravila (člen 5a. in člen 6. ZDIJZ).
Upoštevajoč vse navedeno je IP, ob tehtanju koristi, ki jih prinaša prosilcu dostop do informacij javnega značaja ter na drugi strani teža posega v načelo varstva osebnih podatkov konkretnega posameznika, zaključil, da javni interes za razkritje zahtevanega dokumenta prevlada nad pravico posameznika do varstva osebnih podatkov, torej, da je škoda, ki bi nastala z razkritjem osebnih podatkov, manjša kot javni interes po seznanitvi z njimi.
IP je obseg razkritja dokumenta presojal tudi upoštevajoč načelo najmanjšega obsega podatkov (točka (c) člen 5 Splošne uredbe), in odločil, da se s testom javnega interesa javnosti odpre zahtevani dokument v celoti, razen podatkov o naslovu posameznika, na katerega se dokument nanaša, saj za razkritje teh IP ni prepoznal javnega interesa. Točka c člena 5(1) Splošne uredbe o varstvu podatkov določa, da morajo biti osebni podatki ustrezni, relevantni in omejeni na to, kar je potrebno za namene, za katere se obdelujejo (»najmanjši obseg podatkov«). To pomeni, da se smejo na podlagi navedenega javnega interesa razkriti le tisti osebni podatki, ki so nujno potrebni, da se doseže namen ZDIJZ. Namen ZDIJZ, ki izhaja iz 2. člena, je zagotoviti javnost in odprtost delovanja organov ter omogočiti uresničevanje pravice posameznikov in pravnih oseb, da pridobijo informacije javnega značaja, pri čemer si morajo organi za uresničitev tega namena prizadevati, da dosežejo čim večjo obveščenost javnosti o svojem delu. Tako je IP ugotovil, da je izjema varstva osebnih podatkov po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ pri dostopu do zahtevanega dokumenta podana v delu, ki se nanaša na podatke o stalnem prebivališču (naslovu) ministra. Poleg tega IP meni, da je ta podatek mogoče šteti med podatke iz intimnega življenja javne osebe, ti pa, kot je IP pojasnil že zgoraj, sodijo v sfero pričakovane zasebnosti absolutno javnih oseb. Na drugačno odločitev glede prekritja naslova ministra pa ne vpliva dejstvo, da je prosilka s tem podatkom seznanjena kot stranka postopka (iz odredb za vročitev). IP pojasnjuje, da se dostop do dokumentov na podlagi določb ZDIJZ nikoli ne presoja z vidika okoliščin posameznega prosilca, temveč z vidika vsebine samih informacij, ki so zahtevane. Pri presoji, ali lahko prosilec pridobi zahtevane dokumente, se je zato vedno treba vprašati, ali gre za informacije, ki bi jih lahko pridobil tudi kdorkoli drug, ki bi organu postavil isto zahtevo. V postopku po ZDIJZ je torej bistveno, da se odloča z učinkom erga omnes, kar pomeni, da je dokument, ki predstavlja prosto dostopno informacijo javnega značaja, dostopen vsakomur, pravni in fizični osebi, ne glede na pravni interes in osebni status. Povedano drugače, glede na določbe ZDIJZ je irelevantno, če zahtevo za dostop do podatkov oziroma dokumentov organa postavi nekdo, ki je bi bil z določenimi podatki lahko že seznanjen, prav tako pa takšna oseba v postopku po ZDIJZ nima več pravic pri seznanitvi s podatki in dokumenti organa kot katerakoli druga fizična ali pravna oseba.
Zahtevani dokument poleg osebnih podatkov posameznika, na katerega se nanaša, vsebuje tudi druge osebne podatke, in sicer ime in priimek uslužbenca organa, ki je zahtevani dokument pripravil in ime, priimke in lastnoročni podpis predsednik senata, ki ga je podpisal. Ker so ti osebni podatki v zahtevanem dokumentu navedeni v kontekstu opravljanja njunih nalog iz delovnega razmerja, niso varovani osebni podatki (po 1. alineji tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ).
Sklepno
Ker je organ na prvi stopnji napačno uporabil materialno pravo pri odločitvi, ali so zahtevane informacije prosto dostopne, je IP pritožbi prosilke delno ugodil in na podlagi prvega odstavka 252. člena ZUP odločbo organa delno odpravil in sam rešil zadevo tako, kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe. Ker je treba oceno obstoja izjem od prostega dostopa opraviti v vsakem primeru posebej in upoštevati konkretne okoliščine vsakokratnega primera ter se konkretno opredeliti tudi do uporabe t.i. instituta delnega dostopa po 7. členu ZDIJZ, je IP odredil prekritje tistih osebnih podatkov v zahtevanem dokumentu, glede katerih ni našel pravne podlage za njihovo razkritje. V tem delu je zato IP pritožbo prosilke, na podlagi prvega in tretjega odstavka 248. člena ZUP, zavrnil kot neutemeljeno (2. točka izreka te odločbe).
Organ je prosilcu v roku 31 (enaintridesetih) dni od prejema te odločbe dolžan posredovati zahtevani dokument v obliki fotokopije, pri čemer mora skladno s 7. členom ZDIJZ v njem prekriti varovane podatke. Ob odsotnosti ugotovitve organa, glede želene oblike seznanitve z dokumentom, je prosilko k tej dopolnitvi zahteve pozval IP. Z dopisom (elektronskim sporočilom) je po pooblaščencu sporočila, da se z dokumentom želi seznaniti v obliki fotokopije.
Glede povrnitve priglašenih stroškov postopka zahteva prosilke ni utemeljena. Na podlagi prvega odstavka 113. člena ZUP gredo stroški, ki nastanejo organu ali stranki med postopkom ali zaradi postopka (potni stroški uradnih oseb, izdatki za priče, izvedence, tolmače, ogled, pravno zastopanje, oglase, prihod, izgubo dohodka, strokovno pomoč, odškodnino za škodo, ki nastane pri ogledu ipd.) v breme tistega, na katerega zahtevo se je postopek začel. Konkretni pritožbeni postopek (kot tudi sam postopek z zahtevo za dostop do informacije javnega značaja) se je začel na pritožbo (oziroma zahtevo) prosilke, tako da ta sama nosi svoje stroške postopka. Zato je IP odločil, da se zahteva za povrnitev stroškov zavrne, kot to izhaja iz 3. točke izreka te odločbe.
Posebni stroški v tem postopku niso nastali, zato je IP odločil, kot izhaja iz 4. točke izreka te odločbe.
Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/2010 – UPB5, s spremembami in dopolnitvami) oproščena plačila upravne takse.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče Republike Slovenije, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
Postopek vodila:
Maja Wondra Horvat, univ. dipl. prav.
svetovalka IP
mag. Kristina Kotnik Šumah, univ. dipl. prav.
namestnica Informacijske pooblaščenke
[1] Uradni list RS, št. 108/10- uradno prečiščeno besedilo, 78/11, 55/12, 105/12- ZBan-1J, 63/13-
ZS-K, 30/16, 9/17, 77/18 - ZTFI-1 in 66/19 - ZTFI-1A.
[2] Uradni list RS, št. 77/18, 17/19 – popr. in 66/19.
[3] Uredba (EU) št. 596/2014 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. aprila 2014 o zlorabi trga
(Uredba o zlorabi trga) ter razveljavitvi Direktive 2003/6/ES Evropskega parlamenta in Sveta ter
direktiv Komisije 2003/124/ES, 2003/125/ES in 2004/72/ES (UL L 173, 12.6.2014, str. 1), zadnjič
spremenjena z 45659Uredbo (EU) 2019/2115 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 27. novembra
2019 (UL L 320 z dne 11. 12. 2019, str. 1; v nadaljevanju MAR).
[4] Sodišče je takšno stališčesprejelo na poldagi jezikovne razlage drugega odstavka 5.a člena ZDIJZ izhaja, da zakon pri zaključenih postopkih nadzora dopušča tudi izjeme, ki v tem določilu niso izrecno navedene. Besedilo zakona se namreč glasi: „Ko je postopek nadzora zaključen, organ lahko zavrne dostop ali njeno ponovno uporabo tudi, če bi razkritje zahtevane informacije povzročilo škodo drugi osebi...“, kar pomeni, da lahko zavrne ne le v primeru, „če bi razkritje zahtevane informacije povzročilo škodo drugi osebi...“, ampak (med ostalim) tudi v tem primeru.
[5] V primeru sodbe I U 1112/2017-16 je šlo namreč za postopek nadzora, ki je bil zaključen, organ, pa je pojasnil, da zahtevane informacije ne bi povzročile škode drugi osebi.
[6] Ob tem pa IP še pojasnjuje, da je bil po sprejetju sodbe VSRS X Ips 4/2020) sprejet Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o kazenskem postopku (ZKP-O, Ur. l .RS, št. 200/2020 z dne 29. 12. 2020), ki spreminja 128. člena ZKP, tako, da mu dodaja nov dvanajsti odstavek, ki določa, da lahko, v skladu z zakonom, ki ureja dostop do informacij javnega značaja, ne glede na določbe tega zakona, vsakdo ustno ali pisno zahteva od organa, da mu omogoči dostop do informacij javnega značaja v posameznih kazenskih zadevah.
[7] Enako stališče izhaja iz sodbe Upravnega sodišča RS, št.I U 1876/2017-8 z dne 3. 4. 2019, sprejeto ob smiselno enakih, takrat veljavnih, določbah 146. a in 146. b ZTFI.
[8] Uradni list RS, 69/11 – uradno prečiščeno besedilo.
[9] Glej tudi Popravek Splošne uredbe o varstvu podatkov (UL L 127, 23. 5. 2018).
[10] Skladno z drugim odstavkom Člena 6 Splošne uredbe, je Podlaga za obdelavo iz točk (c) in (e) odstavka 1 je določena v skladu s: (a) pravom Unije; ali (b) pravom države članice, ki velja za upravljavca.
[11] Tako tudi odločba Ustavnega sodišča RS, št. Up-406/05 z dne 12. 4. 2007.
[12] Enako Vrhovno sodišče v sodbi II Ips 23/2019 z dne 23. 1. 2020, povzeto po J. Zobec, Praktična konkordanca v ustavnosodni presoji, Pravosodni bilten, št. 2/2011, str. 13.
[13] Absolutno javne osebe »par excellence« so po mnenju Evropskega sodišča za človekove pravice (npr. sodba v zadevi Von Hannover proti Nemčiji (Case of Von Hannover v. Germany), s 24. 6. 2004) nosilci uradnih javnih funkcij, zaradi česar so neposredno vključeni v politični proces odločanja.
[14] As. mag. Andraž Teršek, Svoboda medijev in varstvo zasebnosti, Dnevi civilnega prava, Portorož, zbornik, IPP pri PF v Ljubljani, 2006.
[15] Enako Upravno sodišče v sodbi III U 227/2020-28 z dne 17. 6. 2021
[16] Tako odločba Ustavnega sodišča, št. Up-444/09 z dne 12. 4. 2012.