prosilec - Inšpektorat RS za okolje in prostor

POVZETEK:

Organ je s sklicevanjem na izjemo upravnega in sodnega postopka prosilcu zavrnil dostop do dokumentov iz upravne zadeve organa. IP je v pritožbenem postopku pridobil mnenje sodišča pred katerim, naj bi tekel postopek v zvezi z zahtevanimi dokumenti. Sodišče je pojasnilo, da zahtevani dokumenti niso del sodnega postopka, iz česar je IP zaključil, da niso izpolnjeni pogoji za obstoj izjeme sodnega postopka. Prav tako organ ni izkazal obstoja pogojev za izjemo upravnega postopka. IP je po uradni dolžnosti preveril še obstoj drugih izjem in na podlagi izjeme varstva osebnih podatkov, organu naložil dostop do zahtevanih dokumentov z delnim dostopom. 

ODLOČBA:

Številka: 090-184/2021/11

Datum: 28. 7. 2021

Informacijski pooblaščenec (v nadaljnjem besedilu IP) po informacijski pooblaščenki, Mojci Prelesnik, izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05, 51/07 – ZUstS-A; v nadaljnjem besedilu ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06 – UPB2, 117/06 – ZDavP-2, 23/14, 50/14, 19/15 – odločba US, 102/15 in 7/18; v nadaljevanju ZDIJZ) ter prvega odstavka 248. člena ter prvega odstavka 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10 in 82/13; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi … (v nadaljevanju prosilec) z dne 7. 5. 2021, zoper odločbo Inšpektorata RS za okolje in prostor, Dunajska cesta 58, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ), št. 090-1/2021-148 z dne 4. 5. 2021, izdano v zadevi dostopa do informacije javnega značaja, naslednjo

O D L O Č B O:

1. Pritožbi prosilca z dne 7. 5. 2021 zoper odločbo Inšpektorata RS za okolje in prostor, št. 090-1/2021-148 z dne 4. 5. 2021 se delno ugodi. Odločba Inšpektorata RS za okolje in prostor, št. 090-1/2021-148 z dne 4. 5. 2021 se delno odpravi ter se odloči: Organ je dolžan prosilcu v roku enaintridesetih (31) dni od prejema te odločbe posredovati fotokopije naslednjih dokumentov:
   • dopis Inštitutu za javno upravo z dne 14. 10. 2011 (elektronsko sporočilo), pri čemer mora prekriti elektronski naslov posameznika v rubriki »Za«, telefonsko, fax številko ter elektronski naslov javnega uslužbenca, ki je naveden v podpisu tega dokumenta;
   • dopis organa Državnemu pravobranilstvu, št. 0612-109/2011/3 z dne 13. 10. 2011, ki je priloga prvega dokumenta, pri čemer mora prekriti ime in priimek posameznika v prvem odstavku tega dokumenta;
   • dopis Inštitutu za javno upravo z dne 17. 10. 2011 (elektronsko sporočilo), pri čemer mora prekriti elektronski naslov posameznika v rubriki »Za«, elektronski naslov državne odvetnice v rubriki »Kp«, telefonsko in fax številko ter elektronski naslov javnega uslužbenca, ki so navedeni kjerkoli v tem dokumentu,
   • dopis Inštitutu za javno upravo z dne 21. 10. 2011 (elektronsko sporočilo), pri čemer mora prekriti elektronski naslov posameznika v rubriki »Za«, elektronski naslov javnega uslužbenca v rubriki »Do«, telefonsko in fax številko ter elektronski naslov javnega uslužbenca in državne pravobranilke, ki so navedeni kjerkoli v tem dokumentu ter prvi odstavek besedila na drugi strani dokumenta;
   • odgovor državni pravobranilki z dne 17. 10. 2011 (elektronsko sporočilo), pri čemer mora izbrisati prvi odstavek besedila, telefonsko in fax številko ter elektronski naslov javnega uslužbenca, ki je naveden v podpisu tega dokumenta.

2. V delu, v katerem je organ v skladu s prejšnjo točko tega izreka dolžan prekriti varovane osebne podatke, se prosilčeva pritožba zavrne.

3. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

O b r a z l o ž i t e v:

Prosilec je dne 2. 4. 2021 na organ naslovil dve zahtevi za dostop do informacij javnega značaja. S prvo je zahteval, da mu organ iz zadeve št. 0612-109/2011 posreduje fotokopije naslednjih dokumentov: »dopis Inštitutu za javno upravo z dne 14. 10. 2011, dopis Inštitutu za javno upravo z dne 17. 10. 2011 in dopis Inštitutu za javno upravo z dne 21. 10. 2011«. Z drugo zahtevo pa je iz iste zadeve zahteval še fotokopijo »odgovora državni pravobranilki« z dne 17. 10. 2011«. V obeh zadevah je navajal, da dokumente potrebuje kot dokaz v sodnem postopku zaradi »IRSOP-ove evidentne diskriminatorne/arbitrarne obravnave inšpekcijskih zavezancev«.  

Organ je z odločbo, št. 090-1/2021-148 z dne 4. 5. 2021 dostop do dokumentov, zahtevanih z obema zahtevama, v celoti zavrnil in se pri tem skliceval na določbo 7. in 8. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Pojasnil je, da se zadeva  št. 0612-109/2011 nanaša na inšpekcijsko zadevo št. 356-02-72/2004, v kateri je bil prosilec inšpekcijski zavezanec in je vložil odškodninski zahtevek. Pravdni postopek poteka na Okrožnem sodišču v Ljubljani in še ni zaključen, oziroma o njem še ni bilo odločeno. Prvi pogoj navedenih izjem je zato izpolnjen. Poleg tega je organ pretehtal, da bi  posredovanje zahtevanih dokumentov lahko škodovalo organu v postopkih, ki potekajo pred sodišči (odškodninski zahtevek prosilca, dve tožbi organa zoper odločbi IP), saj odločitev še ni. Prosilec je v navedenem pravdnem postopku tožnik, organ pa je tožena stranka, zato bi razkritje zahtevanih dokumentov vsekakor škodovalo izvedbi pravdnega postopka. Poudarja, da je do zaključka postopka in izdaje končne odločbe vsak dokument, ki je del spisa, potencialno odločilen in pomemben za končno odločitev v posamezni zadevi. Z razkritjem dokumentov bi nastale škodne posledice za izvedbo postopkov in s tem je izpolnjen tudi drugi pogoj navedenih izjem.

Zoper izpodbijano odločbo je prosilec, neposredno pri IP, vložil pritožbo z dne 7. 5. 2021. Med drugim je v njej navajal razloge, zakaj želi prejeti predmetno dokumentacijo, ki naj bi po njegovem mnenju pomenila dodatni dokaz za nezakonito ravnanje organa. Gre za javno korespondenco, ki ni označena kot zaupna. Poudarja, da je praksa odločanja v zvezi s predmetnima izjemama takšna, da more le sodišče odločiti, ali konkretni dokument resnično škodi sodnemu postopku. Poleg tega zahtevani dokumenti ne morejo več v ničemer vplivati na odločitev o temelju njegove odškodninske tožbe, saj je ta postopek že pravnomočno končan z odločitvijo Vrhovnega sodišča RS, št. II IPs 198/2018 z dne 19. 2. 2019. Pojasnjuje, da je postopek glede višine odškodnine za materialno in nematerialno škodo, ki je bila z nezakonitim ravnanjem organa povzročena njegovi družini, trenutno v fazi mediacije, nov sodni postopek pa se bo začel le, če mediacija ne bo uspešna. IP prosi, naj naloži organu posredovanje zahtevanih dokumentov.

IP je z dopisom, št. 092-76/2021/2 z dne 21. 5. 2021 pritožbo odstopil organu v predhodni preizkus.

Ker organ po prejemu pritožbe, izpodbijane odločbe ni nadomestil z novo, je pritožbo prosilca, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe, z dopisom, št. 090-1/2021-185 z dne 24. 5. 2021, poslal v odločanje IP, skupaj z zahtevanimi dokumenti. Ponavlja navedbe iz izpodbijane odločbe, da je prosilec zahteval dokumente iz zadeve št. 0612-109/2011 (korespondenca med organom in Državnim odvetništvom ter pravna mnenja v zvezi z objektom na tam navedenem naslovu), ki se nanaša na inšpekcijski postopek št. 356-02-72/2004, v katerem je prosilec inšpekcijski zavezanec in je vložil odškodninski zahtevek, o katerem še ni bilo odločeno. Poudarja, da prosilec v zahtevi sam navaja, da dokumente potrebuje kot dokaz v sodnem postopku. Popis spisa št. 0612-109/2011 pa je predhodno zahtevala že prosilčeva žena, zato je prosilec z njim seznanjen. Dalje še pojasnjuje, da je organ z odločbo, št. 090-36/2019/114 z dne 17. 6. 2020 zavrnil zahtevo prosilca za posredovanje celotne korespondence med organom in Državnim odvetništvom glede odškodninske zadeve v zvezi s porušitvijo njegovega objekta na tam navedenem naslovu. To odločbo je IP delno odpravil in naložil organu posredovanje večine dokumentacije. Zoper odločitev IP pa je organ sprožil upravni spor, ki še ni končan. Predlaga zavrnitev pritožbe.

IP je pritožbo prosilca, kot pravočasno, dovoljeno in vloženo po upravičeni osebi, vzel v obravnavo.

IP je z dopisom, št. 090-184/2021/2 z dne 22. 6. 2021, na podlagi drugega odstavka 245. člena ZUP in prvega odstavka 10. člena ZInfP, organ pozval k predložitvi popis spisov št. 0612-109/2011, št. 356-02-72/2004 in spisa, iz katerega izhaja, da so zahtevani štirje dokumenti del pravdnega sodnega postopka. Poleg tega je organ prosil za pojasnila o tem, del katerega sodnega postopka (opravilna številka in ime sodišča) naj bi bili zahtevani štirje dokumenti in ali so morda del pravdnega postopka pred Okrožnim sodiščem v Ljubljani, št.  III P 727/2018 oziroma pM 15/2020.

Organ je na poziv odgovoril z dopisom, št. 090-1/2021-226 z dne 1. 7. 2021 in posredoval popise spisov:

• št. 356-02-72/2004 (sedaj P35602-72/2004), (… – nelegalna gradnja),
• št. 0612-109/2011 (DP –korespondenca in mnenja v zvezi z nelegalno gradnjo),
• št. 0612-156/2014 (DO – odškodnina … in ostali).

Pojasnil je še, da so zahtevani dokumenti povezani s prosilčevo tožbo, ki jo je skupaj z družinskimi člani vložil zaradi plačila odškodnine (zaradi rušitve objekta na tam navedenem naslovu na Okrožno sodišče v Ljubljani (opr. št. III P 2479/2013). Dalje je še navedel, da jih je Državno odvetništvo obvestilo, da trenutno potekajo mediacijska pogajanja pred Okrožnim sodiščem v Ljubljani, Služba za alternativno reševanje sporov, opr. št. p M 15/2020).

Glede na navedbe organa je IP z dopisom, št. 090-184/2021/5 z dne 6. 7. 2021 na Okrožno sodišče v Ljubljani posredoval zaprosilo za mnenje:

• ali so dokumenti, ki so predmet zahteve, v zvezi s sodnim postopkom, ki se vodi pod opr. št. III P 2479/2013 oziroma pM 15/2020,
• je v zvezi s predmetno zadevo sodni postopek še v teku, in če je, v kakšni fazi je postopek;
• ali so dokumenti, ki so predmet zahteve, predloženi v postopku, in če so, ali bi z razkritjem teh dokumentov lahko nastale škodne posledice za izvedbo sodnega postopka, ter kakšne bi bile te posledice.

Okrožno sodišče v Ljubljani je na zaprosilo odgovorilo z dopisom, št. Su 21/2021 z dne 13. 7. 2021 in bo povzeto v nadaljevanju te obrazložitve.

Ob reševanju pritožbe je IP ugotovil, da mu je organ ob odstopu pritožbe, namesto dokumenta, naslovljenega »dopis Inštitutu za javno upravo z dne 14. 10. 2011«, ki se v popisu spisa zadeve št. 0612-109/2011 nahaja pod zaporedno številko 6, posredoval dokument, ki se v navedeni zadevi nahaja pod zaporedno številko 3, ki pa ni bil ni predmet nobene od prosilčevih dveh zahtev z dne 2. 4. 2021. Zato je IP z dopisom, št. 090-184/2021/7 z dne 19. 7. 2021 organ pozval na predložitev dokumenta »dopis Inštitutu za javno upravo z dne 14. 10. 2011«,ki je bil eden od dokumentov, ki so bili predmet prosilčeve zahteve in predmet presojanja na prvi stopnji.

Organ je dne 26. 7. 2021 IP posredoval zahtevani dokument in ob tem navajal, da gre za elektronsko pošto, katere priloga je dopis organa takratnemu Državnemu pravobranilstvu, št. 0612-109/2011/3 z dne 13. 10. 2011.

K 1. in 2. točki izreka:

Pritožba je delno utemeljena.

Uvodoma IP pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

Z vpogledom v spisovno dokumentacijo IP najprej ugotavlja, da predmet prosilčeve zahteve predstavljajo dokumenti, ki so del zadeve, ki jo organ vodi pod številko 0612-109/2011 (korespondenca med organom in Državnim odvetništvom ter pravna mnenja v zvezi z objektom na tam navedenem naslovu), in so v popisu te zadeve in v prosilčevih zahtevah poimenovani:

• dopis Inštitutu za javno upravo z dne 14. 10. 2011, pri čemer, z vpogledom vanj in iz navedb organa v dopisu, št. 090-1/2021-267 z dne 26. 7. 2021, IP ugotavlja, da gre za elektronsko pošto, ki vsebuje še prilogo, tj. dopis organa takratnemu Državnemu pravobranilstvu, št. 0612-109/2011/3 z dne 13. 10. 2011.
• dopis Inštitutu za javno upravo z dne 17. 10. 2011,
• dopis Inštitutu za javno upravo z dne 21. 10. 2011 in
• odgovor državni pravobranilki z dne 17. 10. 2011, pri čemer IP ugotavlja, da tudi zadnji trije dokumenti predstavljajo elektronska sporočila.

Glede na navedeno predmet presoje predstavlja naštetih pet dokumentov, saj priloga dopisu Inštitutu za javno upravo z dne 14. 10. 2011, šteje za sestavni del tega dokumenta.

V obravnavani zadevi ni sporno, da je organ zavezanec za dostop do informacij javnega značaja po 1. členu ZDIJZ in da zahtevani dokumenti izvirajo iz njegovega delovnega področja ter da organ z njimi razpolaga v materializirani obliki. Sporno pa je, ali gre za prosto dostopne informacije javnega značaja, oziroma ali je odločitev organa o zavrnitvi celotne prosilčeve zahteve, na podlagi izjem iz 7. in 8. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, pravilna in zakonita.

Izjeme od prostega dostopa do informacij javnega značaja

Organ je dostop do zahtevanih dokumentov zavrnil s sklicevanjem na izjemo iz 7. in 8. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ , zato je IP prvostopenjsko odločitev najprej presojal s tega vidika.

Po navedenih izjemah se prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek, ki je bil pridobljen ali sestavljen zaradi upravnega postopka (7. točka prvega odstavka 6. člena ZDIJZ) oziroma pravdnega, nepravdnega ali drugega sodnega postopka (8. točka prvega odstavka 6. člena ZDIJZ), in bi njegovo razkritje škodovalo njegovi izvedbi. Za obstoj vsake od teh izjem morata biti torej kumulativno izpolnjena dva pogoja:

(1) zahtevana informacija predstavlja podatek, ki je bil pridobljen ali sestavljen zaradi konkretnega upravnega (pri 7. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ) oziroma pravdnega, nepravdnega ali drugega sodnega postopka (pri 8. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ) in

(2) razkritje zahtevanega podatka bi škodovalo izvedbi tega konkretnega postopka.

IP ugotavlja, da organ v zvezi z izpolnitvijo pogojev za obstoj izjeme po 7. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ ni navedel nobenih konkretnih razlogov. Pojasnil je, da so zahtevani dokumenti iz zadeve št. 0612-109/2011, ki se nanaša na inšpekcijsko zadevo št. 356-02-72/2004, v kateri je prosilec inšpekcijski zavezanec in je vložil odškodninski zahtevek, o katerem še ni bilo odločeno. Z vpogledom v popis zadeve, št. 0612-109/2011 IP ugotavlja, da je ta naslovljena »DRŽAVNO PRAVOBRANILSTVO; MNENJA«, kar izhaja tudi z dopisa organa, št. 090-1/2021-226 z dne 1. 7. 2021, kjer je organ ob navedbi št. 0612-109/2011 navedel, da gre za »DP –korespondenca in mnenja v zvezi z nelegalno gradnjo.« Prav tako iz popisa inšpekcijske zadeve, št. 356-02-72/2004, ne izhaja, da bi bili zahtevani dokumenti del tega spisa. Ne glede na to, pa organ v zvezi s predmetno izjemo ni podal nobenih navedb, v čem bi razkritje zahtevanih podatkov škodovalo izvedbi konkretnega upravnega postopka (niti ni navajal katerega), kar je IP vodilo do zaključka, da pogoja v zvezi z izjemo po 7. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ nista izpolnjena.

V zvezi z izjemo 8. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ  je organ navajal, da so bili zahtevani dokumenti nedvomno sestavljeni v zvezi s konkretnim pravdnim odškodninskim postopkom pred Okrožnim sodiščem v Ljubljani, ki še ni zaključen, in v katerem je prosilec tožnik, organ pa je tožena stranka, zato bi razkritje zahtevanih dokumentov vsekakor škodovalo izvedbi pravdnega postopka. V dopisu, št. 090-1/2021-226 z dne 1. 7. 2021, dodatno pojasnjuje, da gre pravdni postopek, opr. št. III P 2479/2013) zaradi plačila odškodnine (zaradi rušitve objekta na tam navedenem naslovu) na Okrožnem sodišču v Ljubljani, v katerem trenutno potekajo mediacijska pogajanja pred Okrožnim sodiščem v Ljubljani, Služba za alternativno reševanje sporov, opr. št. p M 15/2020.

Prosilec je v pritožbi takšnim zaključkom organa nasprotoval in med drugim navajal, da organ sam ne more pretehtati nastanka škode za konkretni sodni postopek.

Po presoji IP so te pritožbene navedbe utemeljene. Po ustaljeni praksi IP, ki ji je sledila tudi sodna praksa[1], je namreč ocena škode, ki bi z razkritjem informacij nastala za postopek, pridržana organu, pred katerim teče ta postopek, saj lahko le on, v okviru svoje avtonomije odločanja, poda relevantno oceno morebitne škode za izvedbo postopka, ki bi nastala v primeru razkritja dokumentov za postopek, ki ga vodi.

IP je sledil upravnosodni praksi in upoštevajoč navedbe organa, da so predmetni dokumenti del sodnega postopka, ki ga Okrožno sodišče v Ljubljani vodi pod opr. št. III P 2479/2013 oziroma pM 15/2020, na navedeno sodišče posredoval zaprosilo za mnenje:

• ali so dokumenti, ki so predmet zahteve v zvezi s sodnim postopkom, ki vodi pod opr. št. III P 2479/2013 oziroma pM 15/2020,
• je v zvezi s predmetno zadevo sodni postopek še v teku, in če je, v kakšni fazi je postopek;
• ali so dokumenti, ki so predmet zahteve, predloženi v postopku, in če so, ali bi z razkritjem teh dokumentov lahko nastale škodne posledice za izvedbo sodnega postopka, ter kakšne bi bile te posledice.

Okrožno sodišče v Ljubljani je na zaprosilo odgovorilo z dopisom, št. Su 21/2021 z dne 13. 7. 2021 in navajalo, da sodni postopek opr. št. III P 727/2018 (prej III P 2479/2013) ter mediacijski p M 15/2020 še potekata, pri čemer je mediacijski postopek tajen in so vse podane informacije zaupne. Vsebine mediacije se ne razkrivajo ali posredujejo osebam izven postopka, poleg tega vsi udeleženci v mediaciji podpišejo izjavo o zaupnosti. Dalje je sodišče potrdilo pritožbene navedbe, ko je navedlo, da je bilo o temelju tožbenega zahtevka že pravnomočno odločeno, zato se bo sodišče, če mediacijski postopek ne bo uspešno zaključen, ukvarjalo le še s presojanjem višine odškodnine. Na koncu je sodišče še navedlo, da se zahtevani dokumenti ne nahajajo v navedenem pravdnem spisu niti v mediacijski zadevi.

IP najprej poudarja, da s tem, ko navedenega dopisa sodišča ni posredoval organu, ni kršil določil o kontradiktornosti postopka v smislu 9. člena ZUP. Po tretjem odstavku 27. člena ZDIJZ o pritožbi zoper odločbo, s katero je organ odločil o zahtevi za dostop do informacij, odloča IP. To pomeni, da sta bila organ in IP vse do konca pritožbenega postopka v razmerju prvostopenjskega in drugostopenjskega upravnega organa. Skladno z upravnopravno teorijo in sodno prakso[2], organ  v upravnem postopku nima položaja stranke, temveč prvostopenjskega upravnega organa. Posledično z neposredovanjem navedenega dopisa sodišča organu, IP ni ravnal v nasprotju z načelom kontradiktornosti v smislu drugega odstavka 9. člena ZUP. Navedeno mnenje sodišča ne predstavlja navedbe stranke z nasprotujočim interesom, temveč gre za mnenje, ki ga je pridobil IP v okviru postopka presoje pravilnosti in zakonitosti izpodbijane odločbe, konkretneje presoje, ali je organ pravilno presodil izpolnitev pogojev za izjemo od prostega dostopa do informacij javnega značaja iz 8. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Ker organ ne predstavlja stranke v smislu določb ZUP, tudi ne gre za ravnanje IP v nasprotju s tretjim odstavkom 9. člena ZUP.

Prav tako IP pojasnjuje, da je za predmetno mnenje Okrožno sodišče v Ljubljani zaprosil preden je ugotovil, da mu je organ posredoval napačen dokument. Ob posredovanju dokumenta »dopis Inštitutu za javno upravo z dne 14. 10. 2011« s prilogo, pa IP ni ponovno pozival sodišča, da se opredeli tudi do tega dokumenta, saj iz primerjave vsebine ostalih treh dokumentov, glede katerih je Okrožno sodišče podalo predmetno mnenje, IP ugotavlja, da priloga dokumenta »dopis Inštitutu za javno upravo z dne 14. 10. 2011«, torej dopis organa takratnemu Državnemu pravobranilstvu, št. 0612-109/2011/3 z dne 13. 10. 2011, predstavlja dokument, ki je v zadevi št. 0612-109/2011 voden pod zaporedno št. 6 in glede katerega je Okrožno sodišče v Ljubljani že podalo predmetno mnenje, zato ponovno pozivanje sodišča ni bilo potrebno.

Navedbe sodišča v dopisu, št. Su 21/2021 z dne 13. 7. 2021, so IP vodile do ugotovitve, da zahtevani dokumenti niso del pravdnega postopka, na katerega se sklicuje organ pri utemeljevanju predmetne izjeme, kar pomeni, da ni izpolnjen niti prvi pogoj izjeme iz 8. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, na kateri organ utemeljuje svojo odločitev. Posledično tudi ne more nastati škoda za konkretni pravdni postopek, za katero je organ tudi sicer podal le pavšalne navedbe. Ob tem IP poudarja, da navajanje organa, da mu bo razkritje zahtevanih dokumentov škodilo v postopkih, ki potekajo pred sodišči (odškodninski zahtevek prosilca, dve tožbi organa zoper odločbi IP), tudi sicer ni škoda, ki je sicer predvidena za obstoj te izjeme. Ta škoda se namreč nanaša na konkreten pravdni (nepravdni ali drug sodni) postopek, ne pa na škodo, ki bi nastala organu, v primeru, ko je stranka katerega od teh postopkov. Zato so navedbe organa, da bi mu posredovanje zahtevanih dokumentov škodovalo v postopkih, ki potekajo pred sodišči (odškodninski zahtevek prosilca in dve tožbi organa zoper odločbi IP), brezpredmetne za utemeljevanje te izjeme. Tudi sicer pa IP, ob vpogledu v svoje zadeve št. 090-138/2020 in 090-28/2021, v katerih je vložena tožba organa zoper odločitev IP, ugotavlja, da zahtevani dokumenti niso tisti, ki so bili predmet navedenih dveh postopkov, ki sta v presoji pred Upravnim sodiščem v upravnih sporih pod opr. št. I U 1910/2020 in I U 409/2021. 

Glede na navedeno IP ugotavlja, da dokumenti, ki predstavljajo predmet zahteve v obravnavanem postopku, ne pomenijo izjeme iz 8. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Zato je sklicanje organa na navedeno izjemo v tem postopku dostopa do informacij javnega značaja napačno.

Da bi organ v zvezi s temi dokumenti utemeljeval kakšno drugo izjemo od prostega dostopa do informacij javnega značaja, pa iz izpodbijane odločbe tudi ne izhaja. Posledično IP v okviru pritožbene presoje ne more samoiniciativo ugotavljati, ali bi bili morda izpolnjeni pogoji za katero od drugih izjem iz prvega odstavka 6. člena ZDIJZ (npr. motnje delovanja v zvezi z izjemo notranjega delovanja organ iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ). Da bi s tem šel preko svojih obveznosti v zvezi z dokaznim bremenom, jasno izhaja iz sodbe Upravnega sodišča I U 1857/2012 z dne 9. 10. 2013.

Izhajajoč iz vsega zgoraj navedenega IP ugotavlja, da je izpodbijana odločitev organa temeljila na napačni uporabi materialnega prava, zato je IP izpodbijano odločbo delno odpravil in sam rešil zadevo  (prvi odstavek 252. člena ZUP), tako, da je organu naložil posredovanje zahtevanih dokumentov.

Pri tem je IP v okviru presoje materialnega prava po uradni dolžnosti preveril, ali predmetni dokumenti vsebujejo osebne podatke, posredovanje katerih bi pomenilo kršitev pravice varstva osebnih podatkov (3. točka prvega odstavka 6. člena ZDIJZ).

Glede na določbo 3. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ je izjema od prosto dostopnih informacij osebni podatek, katerega razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov v skladu z zakonom, ki ureja varstvo osebnih podatkov. Organ je pri sklicevanju na Zakon o varstvu osebnih podatkov (Uradni list RS, št. 94/07 – UPB; v nadaljnjem besedilu ZVOP-1) spregledal, da se od 25. 5. 2018 dalje v Republiki Sloveniji uporablja Uredba (EU) 2016/679 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 27. aprila 2016 o varstvu posameznikov pri obdelavi osebnih podatkov in prostem pretoku takih podatkov ter o razveljavitvi Direktive 95/46/ES (Uradni list Evropske unije, št. L 119 z dne 4. 5. 2016; v nadaljnjem besedilu Splošna uredba o varstvu podatkov)[3]. Ker Splošna uredba o varstvu podatkov velja neposredno, na nacionalnem nivoju pa zakona, ki bi zagotovil izvajanje njenih določb, (še) ni, je treba glede varstva osebnih podatkov spoštovati določbe Splošne uredbe o varstvu podatkov. Ob tem je moč ugotoviti, da predmetna uredba bistveno ne spreminja definicije osebnega podatka. Po določilu člena 4(1), pomeni osebni podatek katero koli informacijo v zvezi z določenim ali določljivim posameznikom (v nadaljnjem besedilu: posameznik, na katerega se nanašajo osebni podatki); določljiv posameznik je tisti, ki ga je mogoče neposredno ali posredno določiti, zlasti z navedbo identifikatorja, kot je ime, identifikacijska številka, podatki o lokaciji, spletni identifikator, ali z navedbo enega ali več dejavnikov, ki so značilni za fizično, fiziološko, genetsko, duševno, gospodarsko, kulturno ali družbeno identiteto tega posameznika.

IP je po vsebinskem pregledu dokumentov, ki so predmet odločanja v tem pritožbenem postopku, ugotovil, da ti vsebujejo naslednje osebne podatke: ime in priimek javnih uslužbencev in funkcionarjev (organa in Državnega odvetništva), naziv njihovih delovnih mest, službene telefonske in fax številke ter naslove službene elektronske pošte, ter imena, priimke in elektronske naslove drugih oseb, ki se pojavljajo v teh dokumentih ter priimek odvetnika. Ob tem IP ugotavlja, da je v zahtevanem dokumentu »odgovor državni pravobranilki z dne 17. 10. 2011« podano tudi osebno stališče, ki kot tako predstavlja osebni podatek, medtem ko ostali deli zahtevanih dokumentov ne vsebujejo osebnih stališč in mnenje navedenih oseb, zato njihovih navedb ni mogoče šteti kot osebni podatek.

Splošna uredba o varstvu podatkov v členu 86 določa, da lahko javni organi oziroma javno ali zasebno telo v skladu s pravom Unije ali pravom države članice, ki velja za javni organ ali telo, razkrije osebne podatke iz uradnih dokumentov, s katerimi razpolaga zaradi opravljanja nalog v javnem interesu, da se uskladi dostop javnosti do uradnih dokumentov s pravico do varstva osebnih podatkov v skladu s to uredbo. Ker razkritje osebnega podatka predstavlja vrsto obdelave osebnih podatkov po členu 4(2) Splošne uredbe o varstvu podatkov, je za presojo dopustnosti razkritja treba upoštevati splošne podlage za obdelavo osebnih podatkov, opredeljene v členu 6 navedene uredbe. Iz navedenega člena kot splošno pravilo izhaja, da je obdelava osebnih podatkov (torej tudi razkritje podatkov javnosti) zakonita (dopustna) med drugim dovoljena, če je obdelava potrebna za izpolnitev zakonske obveznosti, ki velja za upravljavca (točka c), ali pri izvajanju javne oblasti, dodeljene upravljavcu (točka e). Zakonsko podlago za obdelavo osebnih podatkov, upoštevajoč točko c člena 6(1) Splošne uredbe o varstvu podatkov, tako lahko predstavlja tudi ZDIJZ ali pa kateri drug nacionalni zakon. V drugem odstavku člena 6 je določeno, da lahko države članice ohranijo ali uvedejo podrobnejše določbe, da bi prilagodile uporabo pravil te uredbe v zvezi z obdelavo osebnih podatkov za zagotovitev skladnosti s točkama (c) in (e) odstavka 1, tako da podrobneje opredelijo posebne zahteve v zvezi z obdelavo ter druge ukrepe za zagotovitev zakonite in poštene obdelave, tudi za druge posebne primere obdelave iz poglavja IX.

Glede na navedeno IP ugotavlja, da je podana pravna podlaga za razkritje imen, priimkov ter nazivov delovnih mest javnih uslužbencev in funkcionarjev organa in Državnega pravobranilstva, ki so navedeni v dokumentih, ki so predmet odločanja. Ti osebni podatki funkcionarjev in javnih uslužbencev namreč niso varovani na podlagi 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, v skladu s katero so absolutno javno dostopni podatki posameznikov, ki so v zvezi s porabo javnih sredstev ter opravljanjem javne funkcije in delovnega razmerja javnega uslužbenca. Ker so podatki, ki jih je zahteval prosilec, torej absolutno javni, IP v postopek ni pozival teh oseb kot stranskih udeležencev, saj je skladno z a 26. a členom ZDIJZ v postopku z zahtevo za dostop do informacije javnega značaja stranka postopka samo prosilec, če je predmet odločanja dostop do podatkov, za katere je z zakonom določeno, da so javni.

Nasprotno pa IP ni našel zakonite pravne podlage za razkritje službenih telefonskih in fax številk ter službenih elektronskih naslovov teh javnih uslužbencev in funkcionarjev. Te namreč, skladno s prakso IP (npr. odločbe IP 090-216/2018, 090-252/2018, 090-59/2009 in 090-179/2010/4), praviloma predstavljajo varovane osebne podatke, saj ne gre za osebne podatke, ki bi bili neposredno v zvezi z delovnim razmerjem javnega uslužbenca, oziroma opravljanem funkcije funkcionarja, razen če jih organ ni posredoval javnosti in jih javno objavil, kot to določa drugi odstavek 106. člena ZVOP-1, torej v primeru, ko gre za osebe, ki so pri organu določene za komuniciranje z javnostjo. Prav tako ni mogoče šteti, da so v zvezi z delovnim razmerjem osebna stališča javnih uslužbencev, zato je IP odredil prekritje teh podatkov v dokumentu »odgovor državni pravobranilki z dne 17. 10. 2011« .

Po presoji IP tudi ne obstaja pravna podlaga za razkritje elektronskega naslova posameznika v dokumentih: dopis Inštitut za javno upravo z dne 14. 10. 2011, dopis Inštitutu za javno upravo z dne 17. 10. 2011 in dopis Inštitutu za javno upravo z dne 21. 10. 2011, saj ne gre za javnega uslužbenca oziroma ni mogoče ugotoviti ali v predmetnih dokumentih nastopa kot javni uslužbenec. Prav tako ne obstaja pravna podlaga za razkritje imena in priimka posameznika v prilogi dokumenta »dopis Inštitut za javno upravo z dne 14. 10. 2011«, to je v dopisu organa Državnemu pravobranilstvu, št. 0612-109/2011/3 z dne 13. 10. 2011.

V zvezi z osebnimi podatki (priimkom) odvetnika v elektronskem sporočilu z dne 17. 10. 2011 (dopis Inštitutu za javno upravo z dne 17. 10. 2011), je IP ugotovil, da je njegov priimek objavljen v javno dostopnem imeniku odvetnikov (http://www.odv-zb.si/imenik/imenik-odvetnikov), v predmetnem dokumentu pa se pojavlja v popolnoma istem kontekstu oz. z istim namenom, tj. v vlogi opravljanja odvetniškega poklica. Ob tem IP pojasnjuje, da je v zvezi z osebnimi podatki odvetnikov že v preteklih odločitvah (npr. odločba IP št. 090-31/2013/19, 090-122/2015) zavzel stališče, da je razkritje imena in priimka odvetnikov dopustno. V skladu s 137. čl. Ustave RS je odvetništvo del pravosodja, zato imena in priimka odvetnika v zvezi z opravljanjem odvetniškega poklica ni mogoče šteti za varovan osebni podatek in je njegovo razkritje dopustno.

Glede na zgornje ugotovitve IP pojasnjuje, da v primerih, kadar dokument, ki je sicer informacija javnega značaja, vsebuje tudi varovane podatke (kot v obravnavanem primeru podatke, ki predstavljajo varovane osebne podatke), je treba omogočiti t. i. delni dostop, in sicer s prekritjem navedenih podatkov, ki predstavljajo izjemo od prostega dostopa. Institut delnega dostopa je urejen v 7. členu ZDIJZ, ki določa, če dokument ali njegov del le delno vsebuje informacije iz 6. člena (npr. osebne podatke) in jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njegovo zaupnost, pooblaščena oseba organa izloči te informacije iz dokumenta ter seznani prosilca z vsebino preostalega dela dokumenta. To pomeni, da je dolžnost organa, da mora institut delnega dostopa uporabiti vedno, razen če to po kriterijih 19. člena Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 24/16, v nadaljevanju Uredba ZDIJZ) ne bi bilo izvedljivo oziroma, ko (in če) delno razkritje ne bi ogrozilo zaupnosti varovanih informacij. Upoštevaje vse navedeno je organ dolžan prosilcu posredovati dokumente s prekritimi podatki, kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe.

4) Sklepno

Upoštevajoč vse navedeno IP zaključuje, da je organ na prvi stopnji napačno uporabil materialno pravo, zato je IP prosilčevi pritožbi prosilca delno ugodil ter na podlagi prvega odstavka 252. člena ZUP odločbo organa delno odpravil in sam rešil zadevo tako, kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe. V delu, v katerem je ugotovil, da gre za varovane osebne podatke, je IP pritožbo prosilca, na podlagi prvega odstavka 248. člena ZUP, kot neutemeljeno zavrnil, kot izhaja iz 2. točke izreka te odločbe.

K 3. točki izreka:

Na podlagi petega odstavka 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali, zato je odločil, kot izhaja iz 3. točke izreka te odločbe. 

Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/10 – uradno prečiščeno besedilo, 14/15 – ZUUJFO, 84/15 – ZZelP-J in 32/16) oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

Postopek vodila:

Maja Wondra Horvat, univ. dipl. prav.

svetovalka IP

Informacijski pooblaščenec:

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,

informacijska pooblaščenka

[1] Npr. sodbi Upravnega sodišča RS opr. št. U 62/2007-12 z dne 5. 3. 2008 in št. U 664/2007-9 z dne 21. 2. 2008.

[2] Sodba Upravnega sodišča RS, opr. št. I U 1604/2015 z dne  5. 1. 2017.

[3] Glej tudi Popravek Splošne uredbe o varstvu podatkov (Uradni list Evropske unije, št. L 127, 23. 5. 2018).