prosilec - Ministrstvo za okolje, podnebje in energijo

POVZETEK:

Organ je s sklicevanjem na poslovno skrivnost, ki jo je zatrjeval TEŠ, zavrnil zahtevo prosilca za dostop do dokumentov, povezanih z določitvijo izhodiščne višine letnega nadomestila za izvajanje gospodarske javne službe, ki se izvaja na podlagi ZPFPPIP. IP je v pritožbenem postopku ugotovil, da so zahtevani dokumenti absolutno javni, ker so povezani z izvajanjem javne funkcije (javne službe) in porabo javnih sredstev (nadomestilo se zagotavlja iz državnega proračuna). Na podlagi testa javnega interesa je IP ugotovil še, da interes za razkritje obravnavanih dokumentov (ta je kompleksen in prepleten med potrebo po informacijah o razpolaganju z javnimi sredstvi, o pravičnem prehodu in opustitvi rabe premoga, ekonomskimi posledicami in nenazadnje tudi posledičnim vplivom delovanja stranskega udeleženca na okolje in zdravje ljudi) prevlada nad nasprotnimi interesi, zato je IP pritožbi prosilca ugodil in organu naložil, da mu mora zahtevane podatke posredovati. 
 

ODLOČBA:

Številka: 090-529/2025/15

Datum: 12. 1. 2026

Informacijski pooblaščenec po namestnici informacijske pooblaščenke Kristini Kotnik Šumah, po pooblastilu št. 100-17/2006/229 z dne 6. 11. 2024 (v nadaljevanju IP), izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05 in 51/07-ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), 3. in 4. odst. 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06- uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZDIJZ), drugega odstavka 251. člena in drugega odstavka 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06 - uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZUP), o pritožbi … (v nadaljevanju prosilec) z dne 6. 11. 2025, zoper 2. točko izreka odločbe Ministrstva za okolje, podnebje in energijo, Langusova ulica 4, 1535 Ljubljana (v nadaljevanju organ), št. 090-122/2025-2570-7 z dne 20. 10. 2025, v zadevi dostopa do informacij javnega značaja, naslednjo

O D L O Č B O:

1.  Pritožbi prosilca z dne 6. 11. 2025 se delno ugodi in se 2. točka izreka odločbe Ministrstva za okolje, podnebje in energijo, št. 090-122/2025-2570-7 z dne 20. 10. 2025, delno odpravi ter se odloči: Organ je dolžan prosilcu v roku enaintridesetih (31) dni od vročitve te odločbe v elektronski obliki posredovati dokumente z naslovi:

a)     i1._Prvi načrt obratovanja (priloga k odločbi), pri čemer je na 5. strani dolžan prekriti imeni, priimka in podpisa dveh posameznikov, ki sta v drugi tabeli navedena v vrsticah »izdelal« in »pregledal«;

b)     i2._Zahteva za določitev letnega nadomestila;

c)      i2._PN 2025-2027 (priloga k zahtevi), pri čemer je dolžan na 1. strani prekriti ime, priimek in podpis pomočnika direktorja;

d)     i2._Dopolnitev zahteve za določitev letnega nadomestila 2025_podpisano;

e)     i4._Q1 poročilo po ZPFPPIP s planom do konca leta_revizija_26.8.2025_podpisano;

f)       i4._Q2 6 2025 Poročilo o poslovanju TEŠ_podpisano), pri čemer je dolžan na 1. strani prekriti ime, priimek in podpis pomočnika direktorja;;

g)     i4._Q2 Poročilo po ZPFPPIP s planom do konca leta_revizija_26.8.2025_podpisano.

2.  Glede dokumentov, ki jih je prosilec zahteval v 5. in 6. točki zahteve z dne 21. 8. 2025 in glede varovanih osebnih podatkov, ki jih je organ dolžan prekriti v skladu s prejšnjo točko tega izreka, se pritožba prosilca zavrne.

3.  V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

O b r a z l o ž i t e v :

O zahtevi in izpodbijani odločbi

(1)            Prosilec je dne 21. 8. 2025 zavezanca prosil, da mu v elektronski obliki na podlagi ZDIJZ posreduje naslednje informacije:

1.Prvi načrt obratovanja gospodarske javne službe proizvodnje in dobave toplote distributerju toplote z namenom in ciljem nemotenega zagotavljanja toplote v Mestni občini Velenje in Občini Šoštanj (v nadaljevanju: gospodarska javna služba), ki ga je izvajalec (Termoelektrarna Šoštanj d.o.o.) posredoval organu na podlagi 34. člena Zakona o prehodnem financiranju pospešenega in pravičnega izstopa iz premoga (Uradni list RS, št. 109/24, v nadaljevanju ZPFPPIP);

2. Zahtevo za določitev izhodiščne višine letnega nadomestila za prvo leto izvajanja gospodarske javne službe, ki ga je izvajalec posredoval na organ na podlagi prvega odstavka 35. člena ZPFPPIP;

3. Odločbo organa o višini izhodiščnega letnega nadomestila iz petega odstavka 17. člena ZPFPPIP za prvo leto izvajanja gospodarske javne službe, ki jo je organ izdal na podlagi drugega odstavka 35. člena ZPFPPIP;

4. Četrtletna poročila za preveritev izračuna izhodiščnega letnega nadomestila in za določitev mesečne dinamike izplačil iz sedmega odstavka 17. člena ZPFPPIP, ki jih je izvajalec posredoval organu v pregled do 1. 10. 2025;

5. Letni načrt obratovanja gospodarske javne službe iz 3. člena ZPFPPIP in zahteva za določitev izhodiščne višine letnega nadomestila iz prvega odstavka 17. člena ZPFPPIP, ki sta vložena do 1. 10. 2025 za prihodnje leto (leto 2026), če sta že bila vložena;

6. Oceno posledic neizplačila ali začasnega zadržanja izplačila nadomestila za izvajanje gospodarske javne službe iz 10. člena ZPFPPIP.

(2)            Organ je o zahtevi prosilca odločil z odločbo št. 090-122/2025-2570-7 z dne 20. 10. 2025, s katero je ugodil 3. točki zahteve in prosilcu posredoval odločbo organa št. 360-17/2025/47 z dne 7. 8. 2025, s katero je bila določena višina letnega nadomestila stranskega udeleženca. V preostalem delu je zahtevo prosilca zavrnil. V obrazložitvi je navedel, da vlogi prosilca za dostop do dokumentov, navedenih v drugi točki izreka te odločbe, na podlagi druge točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, ki določa, da organ zavrne dostop do dokumenta tudi, če se zahteva nanaša na podatek, ki je opredeljen kot poslovna skrivnost v skladu z zakonom, ki ureja gospodarske družbe, ni bilo mogoče ugoditi. Ključno je, da so podatki v dokumentih, navedeni v drugi točki izreka te odločbe, označeni kot poslovna skrivnost v skladu z Zakonom o poslovni skrivnosti (v nadaljevanju ZPosS), in kot taki niso javno dostopni. Dokumenti, ki so navedeni v drugi točki izreka, so v lasti in v posesti stranskega udeleženca. Organ sicer z nekaterimi od navedenih dokumentov razpolaga zaradi potreb postopkov, ki se vodijo pri organu v zvezi z zahtevki stranskega udeleženca. Dne je 30. 9. 2025 je stranski udeleženec izjavil, da gre za podatke v dokumentih, ki so označeni kot poslovna skrivnost na podlagi Pravilnika o varovanju poslovnih skrivnosti z dne 18. 7. 2021. Da podatki v dokumentih izpolnjujejo vse kriterije za določitev poslovne skrivnosti po ZPosS, ugotavlja tudi organ v konkretnem postopku. Organ je povzel 2. člen ZPosS in navedel, da je iz izjave stranskega udeleženca v dopisu z dne 30. 9. 2025 razvidno, da so na podlagi Pravilnika o varovanju poslovnih skrivnosti, podatki v vseh dokumentih, navedenih v drugi točki izreka te odločbe, določeni kot njegova poslovna skrivnost. Gre za podatke v dokumentih, ki vsebujejo finančne podatke, poslovne informacije in podatke o finančnem položaju stranskega udeleženca, analize in predloge služb stranskega udeleženca, dokumente, ki vsebujejo načrtovanje in izvajanje aktivnosti razvoja, raziskovanj, analitskih in tržnih aktivnosti in so rezultat dela in znanja na podlagi sklenjenih pogodb stranskega udeleženca in se nanašajo na tržni položaj stranskega udeleženca, kakor tudi na aktivnosti stranskega udeleženca na trgu, vključno z investicijskimi elaborati in analizami. Dokumenti vsebujejo nerazkrito strokovno znanje, interne kalkulacije strokovnih služb na tehničnem področju in na področju kontrolinga in imajo tržno vrednost. Uporaba tovrstnih dokumentov ali njihovo razkritje bi stranskemu udeležencu povzročila škodo na trgu, vplivala bi na strateške pozicije stranskega udeleženca in njegovo konkurenčno spodobnosti, kakor tudi na znanstveni in tehnični potencial stranskega udeleženca. Ključno je, da je cilj stranskega udeleženca proizvodnja in dobova toplote distributerju toplote na območju Mestne občine Velenje in Občine Šoštanj, z namenom nemotenega zagotavljanja toplote v navedenih območjih dokler ne bo mogoče tovrstnih aktivnosti zagotoviti na trgu. Navedeno predstavlja časovno omejene aktivnosti stranskega udeleženca s ciljem prehoda na nove proizvodne vire toplote, ki še ne obstajajo. Cilj stranskega udeleženca pa je, dolgoročna zanesljiva, varna, energetsko učinkovito in okolijsko trajnostna oskrba Šaleške doline s toploto. S podatki o strokovnih znanjih in izkušnjah, ki so v dokumentih, ki so predmet zahtevka prosilca, stranski udeleženec varuje svoj položaj na trgu in ima interes, da se zaupnost ohrani. Z razkritjem tovrstnih podatkov v dokumentih, bi bili ogroženi investicijski projekti stranskega udeleženca na področju investicij v nove proizvodne vire toplote. Razkrile bi se tudi informacije načrta obratovanja stranskega udeleženca, kar bi vplivalo na dobavo toplote distributerju toplote, kot tudi na cilj stanskega udeleženca k nemotenemu zagotavljanju toplote. Dokumenti vsebujejo podatke z znanjem in izkušnjami strokovnjakov stranskega udeleženca, kot tudi zunanjih pogodbenih partnerjev in so namenjeni poslovanju stranskega udeleženca. Dokumenti imajo finančno in tržno vrednost in pomenijo poslovne odločitve in strateške usmeritve, s katerimi stranski udeleženec nastopa na trgu in so po notranjem aktu stranskega udeleženca določeni kot poslovna skrivnost in kot taki dostopni le poslovodstvu stranskega udeleženca, za potrebe postopkov v ministrstvu, pa tudi organu ministrstva. Ni sporno, da gre za informacije, ki niso splošno znane in v zvezi s podatki so zagotovljeni ukrepi, da se zaupnost tudi ohrani. Kot že navedeno, je stranski udeleženec sprejel pravilnik, v katerem je določil, kaj se šteje kot poslovna skrivnost. Nedovoljena pridobitev, uporaba ali in razkritje podatkov v dokumentih bi škodovalo tržnemu, znanstvenemu in tehničnemu potencialu stranskega udeleženca, poslovnim in finančnim interesom, strateškim pozicijam in konkurenčni sposobnosti. Iz izjave stranskega udeleženca z dne 30. 9. 2025 je razvidno, da imajo podatki v dokumentih visoko tržno vrednost, razkritje dokumentov pa bi stranskemu udeležencu povzročilo finančno in poslovno škodo, izgubo konkurenčne prednosti in bi pomenilo tudi prekomerni poseg v ustavno varovano pravico do svobodne gospodarske pobude (74. člen Ustave RS), ki je tudi izražena s pravico do varstva poslovne skrivnosti. Z razkritjem podatkov v dokumentih, bi prišlo do razkritja pomembnih strateških informacij, kar bi vplivalo na položaj na trgu, saj bi lahko konkurenti prevzeli projekte in jih izvedli na trgu brez lastnega denarnega vložka, s čemer bi pridobili konkurenčno prednost na trgu. Stranski udeleženec bi bil tudi izpostavljen odškodninskim zahtevkom, saj so med podatki v dokumentih tudi takšni podatki, ki so nastali na podlagi pogodbenega razmerja s stranskim udeležencem, in se med strankami pogodbe varujejo kot zaupni in se ne razkrivajo tretjim osebam. Ker so v konkretnem primeru izpolnjene vse zahteve, določene v 2. členu ZPosS, za opredelitev poslovne skrivnosti in ker so podatki v dokumentih, navedenih v drugi točki izreka te odločbe, določeni kot poslovna skrivnost stranskega udeleženca, vlogi prosilca za dostop do navedenih dokumentov na podlagi druge točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ ni bilo mogoče ugoditi. Po oceni organa tudi ni podan javni interes za razkritje dokumentov, določenih v drugi točki izreka te odločbe. Na dejstvo, da ni izkazan javni interes za razkritje dokumentov, se sklicuje tudi stranski udeleženec. Organ je povzel drugi odstavek 6. člena ZDIJZ in pojasnil, da po njegovi oceni v danem primeru ne gre za dokumente, ki bi pripomogli k širši razpravi in razumevanju nečesa pomembnega za širšo javnost, pač pa za dokumente, ki se nanašajo na poslovanje in strateški položaj stranskega udeleženca in njegove poslovne partnerje. Podatki se ne nanašajo na nobeno od družbeno pomembnih tem, to je na javno varnost, javno zdravje, življenje ljudi, odgovornost, transparentnost odločanja, ipd., pač pa gre za poslovne podatke stranskega udeleženca, s katerimi stranski udeleženec nastopa na trgu. Podatki niso pomembni za kvalitetno javno razpravo o družbenih temah, pač pa se nanašajo le na poslovanje in delovanje stranskega udeleženca. Glede na navedeno javni interes ni tako močan, da bi upravičil poseg v ustavno pravico do svobodne gospodarske pobude, ki je varovana s pravico do varstva poslovne skrivnosti, zato po oceni organa dokumentov, navedenih v drugi točki izreka te odločbe, ni mogoče razkrivati.

Povzetek relevantnih pritožbenih navedb

(3)            Prosilec je dne 6. 11. 2025 zoper odločbo organa št. 090-122/2025-2570-7 z dne 20. 10. 2025 vložil pritožbo, v kateri je pojasnil, da vlaga pritožbo zaradi absolutno bistvenih kršitev postopka, saj mu ni bila dana možnost izreči se o osrednjih razlogih za izdajo odločbe, tj. o izjemi poslovne skrivnosti in o izpolnitvi pogoja prevladujočega javnega interesa za posredovanje informacij. Pritožbo vlaga tudi zaradi napačne uporabe določb materialnega prava, saj organ ni upošteval, da gre v primeru zahtevanih informacij za absolutno javno informacijo, saj gre za podatke o porabi javnih sredstev, in sicer zaradi plačevanja nadomestila iz proračuna Republike Slovenije. Kršitev materialnega prava prosilec uveljavlja v razmerju do zahtevanih informacij pod točko 1., 2. in 4. zahteve. Prosilec je podrobno pojasnil, zakaj meni, da je organ kršil načelo zaslišanja stranke. Poudaril je, da se ni mogel izjaviti glede izpolnjenosti izjeme poslovne skrivnosti, in sicer ali zahtevane informacije dejansko predstavljajo poslovno skrivnost na podlagi ZPosS oziroma ali jih kot take opredeljuje interni Pravilnik o varovanju poslovnih skrivnosti. Prosilec ni mogel ugovarjati navedbam na podlagi, ali bi se navedena izjema lahko udejanjila v razmerju do specifičnih delov informacij, ki so tržno občutljive. Kot ključno pa prosilec ni mogel uveljavljati ugovora, da gre za informacije, ki so po zakonu absolutno javne, saj je na njihovi podlagi organ določil nadomestilo za delovanje stranskega udeleženca, ki se plača iz državnega proračuna, in predstavljajo podatke o porabi javnih sredstev. Glede razkritja informacij zaradi prevladujočega javnega interesa je prosilec poudaril, da organ ne upošteva zanimanja javnosti za zagotavljanje transparentnosti takšnega financiranja glede naložbe, ki je predstavljala eno največjih korupcijskih afer v zgodovini Republike Slovenije, za okoljske informacije glede državnega financiranja največjega nepremičnega vira onesnaževanja s toplogrednimi plini v Republiki Sloveniji in za neposredno financiranje iz proračunskih sredstev v izdatni višini, zaradi česar je interes javnosti še toliko bolj podan. Glede napačne uporabe materialnega prava je prosilec  navedel, da organ pri uporabi izjeme poslovne skrivnosti ni upošteval, da gre za podatke o porabi javnih sredstev, ki ne dopušča izjeme od razkritja na podlagi poslovne skrivnosti. Prosilec je pojasnil, kako je treba razlagati pojem porabe javnih sredstev po praksi IP in Upravnega sodišča. ZPFPPIP je prenesel lastništvo stranskega udeleženca neposredno na Republiko Slovenijo. Po navedbah iz Predloga ZPFPPIP finančne in druge poslovne projekcije po projekcijah bivšega družbenika stranskega udeleženca (tj. HSE d.o.o., ki je gospodarske družba v stoodstotni lasti Republike Slovenije) »izkazujejo nerentabilnost bodočega poslovanja TEŠ.« Predlog zakona še navaja, da prejšnji družbenik stranskega udeleženca zaradi pravil o državnih pomočeh in zaradi finančnega položaja »nima ne pravne ne finančne možnosti za financiranje nadaljnjega poslovanja termodivizije« in da naj bi stranski udeleženec v primeru nesprejetja predlaganega zakona postal dolgoročno plačilno nesposoben. ZPFPPIP je zato z razlogom vzpostavitve financiranja stranskega udeleženca in izogib dolgoročne nelikvidnosti vzpostavil financiranje neposredno iz proračuna Republike Slovenije. ZPFPPIP vzpostavlja nadomestilo za izvajanje gospodarske javne službe proizvodnje in dobave toplote na območju mestne občine Velenje in Občine Šoštanj, ki se financira neposredno iz proračuna Republike Slovenije. Obseg financiranja se določi z odločbo o določitvi višine nadomestila vnaprej za vsako leto posebej in se ugotavlja kot razlika med upravičenimi stroški (npr. stroški energentov, obratovanja – vključno z emisijskimi kuponi, vzdrževanja in financiranja) in prihodki stranskega udeleženca (prodaja proizvedene toplote, stranskih produktov – tudi električne energije, in drugih prihodkov, kar se poveča za znesek odplačila glavnice kredita Evropske investicijske banke. Po določbah ZPFPPIP se odločanje o izhodiščni višini letnega nadomestila odloči na podlagi zahteve stranskega udeleženca in na podlagi načrtovanega obsega javne službe, kot izhaja iz načrta obratovanja. Na smiselno enak način zakon v prehodnih določbah ureja določitev nadomestila tudi za prvo leto delovanja gospodarske javne službe tj. leto 2025, kar je predmet točke 1. in 2. zahteve. Predmet zahteve pa so bila tudi četrtletna poročila iz sedmega odstavka 17. člena ZPFPPIP. V navedenih poročilih stranski udeleženec organu poroča podatke, ki so pomembni, da se ugotovi primernost višine izhodiščne višine letnega nadomestila in mesečne dinamike izplačil, na podlagi katerih lahko organ bodisi spremeni mesečne dinamike izplačil ali pa celo prilagodi izhodiščno višino letnega nadomestila. Organ bi moral prosilcu posredovati zahtevane informacije, tudi prvi načrt obratovanja (1. točka zahteve), zahtevo za določitev izhodiščnega nadomestila (2. točka zahteve) in četrtletna poročila (4. točka zahteve), saj 1. točka tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ določa absolutno javnost podatkov v zvezi s porabo javnih sredstev. Glede na to, da se nadomestilo plačuje neposredno iz proračuna Republike Slovenije, da mora izhodiščno višino ugotoviti organ z upravno odločbo in potrditi njegovo končno višino prav tako z upravno odločbo, gre za nedvomno porabo javnih sredstev. Zahtevane informacije predstavljajo bodisi podlago za določitev višine letnega nadomestila (načrt obratovanja in zahteva zs določitev izhodiščnega nadomestila) bodisi predstavljajo podlago za nadzor primernosti določitve višine letnega nadomestila in mesečne dinamike izplačil (četrtletna poročila) in so v neposredni zvezi s porabo javnih sredstev. Upoštevaje navedeno gre za absolutno javne podatke, posredovanje katerih ne more biti pogojeno z varovanjem poslovne skrivnosti stranskega udeleženca. K zagotavljanju visoke transparentnosti postopka pa nagovarja tudi višina letnega nadomestila, ki se bo stranskemu udeležencu izplačalo za leto 2025, saj se bo iz proračuna na ta način izplačalo skoraj 164 milijonov EUR.

(4)            Organ je pritožbo z dopisom št. 090-122/2025-2570-10 z dne 19. 11. 2025, skupaj s spisovno dokumentacijo, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo po upravičeni osebi, odstopil IP skladno z določbo prvega in drugega odstavka 245. člena ZUP.

(5)            Na podlagi poziva IP št. 090-529/2025/4 z dne 27. 11. 2025 je organ v dopisu št. 090-122/2025-2570-19 z dne 2. 1. 2026 posredoval dokumentacijo in pojasnila.

Povzetek relevantnih navedb stranskega udeleženca

(6)            IP je na podlagi četrtega odstavka 246. člena ZUP, z dopisom št. 090-529/2025/3 z dne 27. 11. 2025, pritožbo prosilca posredoval stranskemu udeležencu, ki je odgovoril z dopisom z dne 5. 12. 2025, v katerem prereka vse navedbe prosilca, predvsem pa navedbe, da ima javnost pravico dostopati tudi do podatkov, ki so le v »zvezi« s porabo javnih sredstev oziroma so s porabo teh sredstev le (posredno) povezani. Navedbe prosilca so neutemeljene in ne predstavljajo prakse Upravnega sodišča, kot to le-ta zatrjuje v pritožbi. Iz pojasnil IP in sodne prakse Upravnega in Vrhovnega sodišča Republike Slovenije izhaja le, da je pojem porabe javnih sredstev potrebno razlagi širše, kar pomeni, da je to vsako odplačno ali neodplačno razpolaganje s premoženjem, tudi sprememba ali pretvorba premoženja iz ene oblike v drugo, in tako poraba javnih sredstev niso le odlivi z računa neke javne inštitucije, ampak tudi vse druge odplačne ali neodplačne oblike razpolaganja z javnimi sredstvi. V delu, kjer prosilec vlaga pritožbo zaradi napačne uporabe materialnega prava, da naj bi organ napačno uporabil ZDIJZ, saj pri uporabi izjeme poslovne skrivnosti iz 2. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ ni upošteval, da gre za podatke o porabi javnih sredstev, ki ne dopušča izjeme do razkritja na podlagi poslovne skrivnosti, stranski udeleženec izpostavlja dejstvo, da je organ z izpodbijano odločbo prosilcu odobril dostop do odločbe o višini nadomestila. Z odločbo o višini nadomestila je organ določil izhodiščno višino letnega nadomestila, hkrati pa izčrpno predstavil in obrazložil podlage za izračun izhodiščne višine letnega nadomestila za leto 2025 ter mesečne dinamike izplačil nadomestila za leto 2025. Iz same odločbe so razvidni podatki glede prihodkov stranskega udeleženca v letu 2025, kot izvajalca gospodarske javne službe, prihodki od prodaje stranskih produktov, ki nastanejo pri proizvodnji toplote, podatki o načrtovani povprečni ceni prodaje električne energije stranskega udeleženca, ter podatki o ocenjenih poslovnih prihodkih stranskega udeleženca za leto 2025. Hkrati iz odločbe izhajajo tudi podatki o stroških stranskega udeleženca za leto 2025, v zvezi z izvajanjem obvezne gospodarske javne službe, podatki o ceni premoga za leto 2025, predvideni stroški potrebnih emisijskih kuponov za leto 2024 in nakupa plina, ter odplačane obveznosti iz naslova EIB, ipd. V nadaljevanju odločbe so predstavljene tudi predpostavke, ki jih je stranski udeleženec uporabil ob izračunu predlagane višine letnega nadomestila za leto 2025. Organ je v odločbi podrobno opredelil tehnične normative, ki se upoštevajo pri določitvi višine nadomestila, kot so strošek lignita, stroški povezani s službenimi poti, stroški svetovanja, stroški pravnih, odvetniških in notarski storitev, stroški izobraževanj, stroški odnosov z javnostjo, stroški tehničnih storitev, stroški sejmov, reklam in reprezentance, stroški študentskega dela, stroški članarin, stroški drugih storitev (podporne storitve HSE), stroški dela, stroški investicijskega vzdrževanja id., ter za vsak strošek določil višino, ki je vključena v izhodiščno višino letnega nadomestila. S tem, ko je organ ugodil zahtevi prosilca za dostop do odločbe o višini nadomestila, je prosilcu omogočil dostop do podatkov o razpolaganju z javnimi sredstvi, hkrati pa je bila vzpostavljena nadzorna funkcija, ki javnosti omogoča, da izvaja nadzor nad porabo javnih sredstev in nad izvajanjem javnih funkcij. Kot izhaja iz pojasnila IP št. 092-1/2025/311, je za učinkovito izvajanje te funkcije bistvenega pomena, da se javnost seznani, na kakšen način organ upravlja z javnimi sredstvi. Na podlagi vseh podatkov, ki izhajajo iz odločbe o višini nadomestila, ki je bila prosilcu vročena, je stranski udeleženec mnenja, da je jasno razvidna poraba javnih sredstev, ter smotrnost le-te, ter da razkritje dodatne dokumentacije ne bi dodatno zasledovalo načela transparentnosti, ampak bi imelo zgolj negativen vpliv na poslovanje in strateški položaj stranskega udeleženca. Hkrati stranski udeleženec prereka navedbe prosilca, da bi mu moral organ posredovati zahtevane informacije, saj le-te predstavljajo bodisi podlago za določitev višine letnega nadomestila, bodisi predstavljajo podlago za nadzor primernosti določitve letnega nadomestila in mesečne dinamike izplačil in so v neposredni zvezi s porabo javnih sredstev. Iz odločbe o višini nadomestila je jasno razvidno, kakšna je izhodiščna višina letnega nadomestila za leto 2025, kakšna je višina že plačanih zneskov iz proračuna Republike Slovenije, ter kakšna je višina preostalih izplačil iz naslova letnega nadomestila za leto 2025. Že iz odločbe pravilno izhaja, da je z razkritjem odločbe o višini nadomestila zasledovana pravica dostopa do informacij javnega značaja, ostali dokumenti, do katerih želi dostopati prosilec, pa predstavljajo poslovno skrivnost, v skladu z zakonom, ki ureja gospodarske družbe. S tem v zvezi je ključno dejstvo, da je organ na podlagi zahteve prosilca organ in nikakor ne stranski udeleženec, ki v tej zadevi nastopa zgolj kot stranski udeleženec – na podlagi zakona se torej presoja vprašanje porabe javnih sredstev samega organa, kar pa je v celoti zajeto v predmetni odločbi. Če bi sledili neupravičeno široki interpretaciji, ki jo zastopa prosilec, bi bilo šteti za informacijo javnega značaja vsako informacijo, ki se kakorkoli nanaša na stranskega udeleženca oziroma s katero bi stranski udeleženec razpolagal, vse zgolj iz razloga, ker se del sredstev za njegovo poslovanje zagotavlja iz javnih sredstev, kar pa je v očitnem nasprotju z vsebino ZDIJZ. V nadaljevanju stranski udeleženec zavrača navedbe prosilca, da bi moral organ prosilcu posredovati zahtevane informacije, tudi zahtevo za določitev izhodiščnega nadomestila in četrtletna poročila, saj 1. točka tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ določa absolutno javnost podatkov v zvezi s porabo javnih sredstev. Trditve prosilca so neutemeljene oziroma napačno ugotovljene, saj organ zavrne posredovanje informacije javnega značaja, če je podana ena izmed izjem iz 6. člena ZDIJZ, pri čemer hkrati ne gre za podatke po določbi tretjega odstavka 6. člena. Glede na to, da gre pri višini nadomestila za porabo javnih sredstev, so zgolj ti lahko javno dostopni, in sicer na podlagi posebne določbe 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ. Transparentnost porabe javnih sredstev ima v okviru ZDIJZ posebno mesto, namreč, kadar gre za podatke o porabi javnih sredstev, predstavlja to izjemo od splošnih izjem, določenih v prvem odstavku 6. člena ZDIJZ. Tretji odstavek 6. člena dovoljuje dostop, če gre za podatke o porabi javnih sredstev ali podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca, razen v primerih iz 1. in 5. do 8. točke prvega odstavka ter v primerih, ko zakon, ki ureja javne finance ali zakon, ki ureja javna naročila, določata drugače. Stranski udeleženec poudarja, da če subjekt v zvezi s prosilčevo zahtevo ni zavezanec po 1. členu, ampak po 1.a členu ZDIJZ, ne gre za podatke o porabi javnih sredstev. V predmetni zadevi je zlasti relevantna izjema poslovne skrivnosti, kar je organ pravilno ugotovil že v izdani odločbi, da so zahtevani podatki opredeljeni kot poslovna skrivnost v skladu z ZPosS, hkrati pa tudi 39. člen Zakona o gospodarskih družbah (v nadaljevanju ZGD-1) opredeljuje za poslovno skrivnost informacije, ki izpolnjujejo zahteve za poslovno skrivnost v skladu z zakonom, ki ureja poslovne skrivnosti. Stranski udeleženec je povzel 2. točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, 39. člen ZGD-1 in 2. člen ZPosS. Iz navedenega izhaja, da pojem poslovne skrivnosti vsebuje jasen koncept podatkov z določeno gospodarsko vrednostjo oziroma podatkov, ki predstavljajo določeno konkurenčno prednost podjetja na trgu. Upoštevaje navedeno velja poudariti, da dokumenti, ki jih prosilec navaja v zahtevi, predstavljajo poslovno skrivnost družbe, saj vsebujejo podatke iz t.i. tržne sfere delovanja stranskega udeleženca. Opredelitev izključuje informacije, ki so splošno znane ali lahko dosegljive osebam v krogih, ki se običajno ukvarjajo s to vrsto informacij. Navedena dokumentacija oz. informacije iz nje zajemajo nerazkrito strokovno znanje (interne kalkulacije strokovnih služb na tehničnem področju in področju kontrolinga stranskega udeleženca), izkušnje in poslovne informacije, ki so skrivnost, ki ni splošno znana ali lahko dosegljiva osebam v krogih, ki se običajno ukvarjajo s to vrsto informacij, in smo dolžni ukrepati, da se ohranijo kot poslovna skrivnost. Šteje se, da imajo takšno strokovno znanje, izkušnje ali poslovne informacije tržno vrednost po drugi alineji določbe o poslovni skrivnosti takrat, kadar je verjetno, da njihova nedovoljena pridobitev, uporaba ali razkritje škoduje interesom osebe, ki ima nad njimi zakonit nadzor, s tem da škoduje znanstvenemu ali tehničnemu potencialu te osebe, njenim poslovnim ali finančnim interesom, strateškim pozicijam ali konkurenčni sposobnosti. Pri tem je bistvena okoliščina, da je ZPFPPIP pravna osnova za umeščanje alternativnih virov toplote in infrastrukture, morebitno razkritje informacij, ki so predmet zahteve, pa bi za tržne subjekte, ki bi potencialno investirali v alternativne vire toplote in infrastrukture, bistveno olajšalo njihov tržni nastop in ima kot tako tržno vrednost. Zahteve za razkritje podatkov iz dokumentov ni mogoče utemeljevati z razkrivanjem informacij o porabi javnih sredstev v skladu s tretjim odstavkom 6. člena ZDIJZ, ker gre v spornem delu zahteve za dokumente, ki se nanašajo tudi na komercialno obratovanje stranskega udeleženca, s tem pa vplivajo na tržni položaj in aktivnosti družbe. Z izjemo poslovne skrivnosti se v konkretnem primeru varuje interes stranskega udeleženca, da zavaruje svoj položaj na trgu. Za dokaz o obstoju tržne vrednosti posamezne informacije zadošča, da imajo določene poslovne informacije, strokovno znanje in izkušnje, glede katerih obstaja legitimen interes za njihovo zaupnost ter legitimno pričakovanje, da se zaupnost ohrani, bodisi dejansko bodisi potencialno tržno vrednost. Kot je že pravilno ugotovil prvostopenjski organ v odločbi, je temeljni cilj stranskega udeleženca izvajanje gospodarske javne službe proizvodnje in dobave toplote distributerju toplote na območju Mestne občine Velenje in Občine Šoštanj, kot materialne javne dobrine, dokler je ni možno zagotavljati na trgu, vendar najkasneje do 30. 4. 2027. Po ZPFPPIP mora stranski udeleženec zagotoviti zanesljivo, varno, kontinuirano in stroškovno učinkovito trajnostno oskrbo Šaleške doline s toploto. Razkritje podatkov o strokovnih znanjih in izkušnjah, ki so predmet zahtevane dokumentacije, bi vplivalo na ogrozitev investicijskih projektov stranskega udeleženca na področju investicij v nove proizvodnje vire, posledično pa bi vplivalo na dobavo toplote distributerju toplote in izpolnjevanje zakonskih zavez stranskega udeleženca po ZPFPPIP. Zahtevani podatki v dokumentih imajo visoko tržno vrednost, katerih razkritje bi povzročilo finančno in poslovno škodo, izgubo konkurenčne prednosti, hkrati pa bi bil lahko stranski udeleženec izpostavljen odškodninskim zahtevkom, saj so med podatki v dokumentih tudi takšni podatki, ki so nastali na podlagi pogodbenih razmerij in se med strankami pogodb varujejo kot zaupni in se ne razkrivajo tretjim osebam (tj. pogodbene določbe z zavezami o nerazkrivanju informacij). Stranski udeleženec potrjuje navedbo zavezanca, da v danem primeru ne gre za dokumente, ki bi pripomogli k širši razpravi in razumevanju nečesa pomembnega za širšo javnost, pač pa za dokumente, ki se nanašajo na poslovanje in strateški položaj stranskega udeleženca in njegove poslovne partnerje. Kot izhaja iz sodbe upravnega sodišča opr. št. III U 80/2018-29 z dne 28. 11. 2019, pomeni test prevladujočega interesa javnosti iz drugega odstavka 6. člena ZDIJZ izjemo nad vsemi izjemami svobode informacij, zato ga je treba uporabljati s previdnostjo in skrbnostjo ter le, kadar njegova uporaba vodi k širši poglobljeni razpravi in razumevanju zadev, pomembnih za širšo javnost, pa hkrati nujna oziroma potrebna družbena razprava brez dostopa do določenih informacij sploh ne bi bila mogoča oziroma bi bila pomembno omejena. Tak interes je podan le takrat, ko se informacija nanaša na širši krog ljudi, ko gre npr. za vprašanje javnega zdravja ali javne varnosti, za vprašanje, pomembno za širšo javno razpravo, za vprašanje, ki ima lahko neposredne finančne posledice za državo ali lokalno skupnost, ali kadar gre za oškodovanje državnih sredstev ali sredstev lokalnih skupnosti, pri čemer iz citirane sodbe tudi izhaja, je prevladujoč interes pojem, ki ga je potrebno vsakič posebej izkazati ter konkretno opredeliti, ob upoštevanju njegove izjemnosti. Enako stališče izhaja tudi iz drugih sodb upravnega sodišča, ki predstavljajo ustaljeno sodno prakso s tem v zvezi. Upravno stališče je tako že večkrat zavzelo stališče, da se javni interes za razrijte informacij nanaša na konkreten podatek in ne more izhajati iz splošne zahteve po transparentnosti določenih postopkov. Javni interes bi bil močnejši le, če bi bile ogrožene take vrednote, kot so na primer življenje, zdravje ali varnost ljudi ali če bi grozila neposredna škoda za premoženje večje vrednosti. Tako npr. sodbe Upravnega sodišča RS št. I U 1488/2011, I U 1992/2010 in I U 54/2017. V predmetni zadevi takšne vrednote zagotovo niso ogrožene. Posledično pogoji za razkritje zahtevanih informacij, na podlagi drugega odstavka 4.a člena v povezavi z drugim odstavkom 6. člena ZDIJZ, niso izpolnjeni, oziroma je vložena pritožba, iz razloga napačne uporabe materialnega prava, neutemeljena. Po mnenju stranskega udeleženca je odločitev organa, da se vlogi prosilca za dostop dokumentov, navedenih v drugi točki izreka odločbe, ne ugodi, pravilna, saj test prevlade javnega interesa predstavlja poseg v ustavno zagotovljeno pravico do svobodne gospodarske pobude, zaradi česar mora biti njegova uporaba podvržena strogemu testu sorazmernosti, katerega pogoji pa v konkretnem primeru nikakor niso izpolnjeni. Če pride do presoje, ali prevlada javni interes za razkritje nad ustavno pravico zavezanca do zaščite svojih poslovnih skrivnosti, je to presojo nujno potrebno izvesti za vsak konkretni dokument oziroma podatek posebej. Stranski udeleženec hkrati vztraja pri vseh navedbah, ki jih je podal v odgovoru na zaprosilo, hkrati pa navaja, da so v konkretnem primeru izpolnjene vse zahteve določene v 2. členu ZPosS, za opredelitev podatkov v zahtevani dokumentaciji kot poslovnih skrivnosti, pri čemer nadalje uporaba izjeme prevladujočega interesa javnosti ni upravičena, posledično pa se podatki ne razkrivajo tretjim osebam. Glede na vse zgoraj navedeno stranski udeleženec navedbe prosilca in pritožbene razloge zavrača kot neutemeljene, ter potrjuje vsebinsko pravilno in zakonito odločbo organa, da ta navedenih dokumentov oz. informacij prosilcu ne razkrije, hkrati pa predlaga IP, da pritožbo zavrne kot neutemeljeno in potrdi odločitev organa.

(7)            IP je na podlagi 9. člena ZUP prosilcu v vednost in izjasnitev poslal dopisa stranskega udeleženca z dne 5. 12. 2025 in z dne 30. 9. 2025.

Pritožba je delno utemeljena.

(8)            IP je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan izpodbijano odločbo preizkusiti v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

(9)            Prosilčeve pritožbene navedbe se nanašajo na zavrnilni del odločbe št. 090-122/2025-2570-7 z dne 20. 10. 2025 (v nadaljevanju izpodbijana odločba), zato je IP v nadaljevanju presojal utemeljenost odločitve organa v 2. točki izreka.

1. Absolutna bistvena kršitev postopka

(10)         IP se strinja s pritožbenimi navedbami prosilca glede bistvene kršitve postopka po 3. točki drugega odstavka 237. člena ZUP, zato se v izogib ponavljanju v zvezi s tem sklicuje na navedbe prosilca. IP je dopolnil postopek in odpravil omenjeno bistveno kršitev postopka s tem, da je prosilca v prilogah dopisa št. 090-529/2025/8 z dne 19. 12. 2025 seznanil z navedbami stranskega udeleženca. Poleg tega je organ storil bistveno kršitev postopka tudi po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP s tem, da niti iz izreka niti iz obrazložitve ni razvidno, glede katerih konkretnih dokumentov, s katerimi razpolaga, je zahtevo zavrnil, saj je organ le povzel zahtevo prosilca, zaradi česar se odločbe ne da preizkusiti. IP je zato organ pozval za dodatna pojasnila in dokumentacijo z dopisom št. 090-529/2025/4 z dne 27. 11. 2025 in na podlagi odgovora organa ugotovil, s katerimi izmed zahtevanih dokumentov organ razpolaga in kateri konkretni dokumenti so to. Na ta način je IP odpravil tudi omenjeno pomanjkljivost postopka na prvi stopnji.

(11)         IP je spoznal, da je treba na podlagi dejstev, ugotovljenih v dopolnilnem postopku, zadevo rešiti drugače, kot je bila rešena z izpodbijano odločbo, zato jo je na podlagi drugega odstavka 251. člena ZUP odpravil in s svojo odločbo sam rešil zadevo, kot je pojasnjeno v nadaljevanju te obrazložitve.

2. Predmet presoje in kriterij materializirane oblike

(12)         IP ugotavlja, da je organ v 2. točki izreka izpodbijane odločbe zavrnil 1., 2., 4., 5. in 6. točko zahteve prosilca. Ker iz izpodbijane odločbe ni razvidno, kateri konkretni dokumenti so predmet posamezne točke zahteve, se je IP najprej opredelil do vprašanja, ali zahtevane informacije javnega značaja sploh obstajajo.

(13)         Za obstoj informacije javnega značaja po prvem odstavku 4. člena ZDIJZ morajo biti kumulativno izpolnjeni naslednji pogoji:

- informacija mora izvirati iz delovnega področja organa,

- organ mora z njo razpolagati in

- nahajati se mora v materializirani obliki.

(14)         Po pregledu dokumentacije, prejete v prilogah dopisa organa št. 090-122/2025-2570-10 z dne 19. 11. 2025 in dokumentacije ter pojasnil v dopisu organa št. 090-122/2025-2570-19 z dne 2. 1. 2026, je IP ugotovil, da organ razpolaga z dokumenti, ki jih je prosilec zahteval v:

- 1. točki zahteve, in sicer je to dokument z naslovom: i1._Prvi načrt obratovanja (priloga k odločbi);

- 2. točki zahteve, in sicer so to dokumenti z naslovi: i2._Zahteva za določitev letnega nadomestila, i2._PN 2025-2027 (priloga k zahtevi) in i2._Dopolnitev zahteve za določitev letnega nadomestila 2025_podpisano;

- 4. točki zahteve, in sicer so to dokumenti z naslovi: i4._Q1 poročilo po ZPFPPIP s planom do konca leta_revizija_26.8.2025_podpisano, i4._Q2 6 2025 Poročilo o poslovanju TEŠ_podpisano in i4._Q2 Poročilo po ZPFPPIP s planom do konca leta_revizija_26.8.2025_podpisano.

(15)         V obravnavani zadevi tako ni sporno, da navedeni dokumenti izpolnjujejo vse tri kriterije za obstoj informacije javnega značaja, zato je IP v nadaljevanju ugotavljal, ali je dostop do teh dokumentov v celoti dopusten, oziroma ali obstajajo izjeme, ki bi v konkretnem primeru pomenile razlog za zavrnitev dostopa.

(16)         Glede dokumentov v 5. in 6. točki prosilčeve zahteve je IP ugotovil, da jih v trenutku izdaje izpodbijane odločbe organ ni imel.

(17)         Iz prvega odstavka 4. člena ZDIJZ izhaja, da informacijo javnega značaja predstavlja samo dokument, ki že obstaja, je že ustvarjen, oziroma dokument, ki ga je organ v okviru svojega delovnega področja že izdelal oziroma pridobil. Gre za pogoj, ki je v teoriji poznan kot »kriterij materializirane oblike«. Organi, ki so zavezanci po ZDIJZ, so namreč dolžni omogočiti dostop le do že obstoječih informacij in niso dolžni ustvariti novega dokumenta ali pridobiti oziroma vzpostaviti dokumenta, ki ga v času zahteve nimajo. To pomeni, da organi na podlagi ZDIJZ niso dolžni odgovarjati na vprašanja, podajati mnenj, zbirati informacij, opravljati raziskav ali analizirati podatkov, pridobivati dokumentov od drugih organov, dopolnjevati ali kakor koli drugače spreminjati informacij, s katerimi razpolagajo, da bi zadostili zahtevi prosilca. Iz samega ZUP, Uredbe o upravnem poslovanju ter načela prijazne in odprte javne uprave sicer izhaja obveznost organov, da odgovorijo na vsako vlogo stranke, torej, da po svojih najboljših močeh, predvsem pa upoštevajoč svojo (predvsem stvarno) pristojnost, pomagajo prosilcu, da pride do želenih podatkov. Vendar pa ZDIJZ ne predstavlja instrumenta za zagotavljanje informiranosti prosilcev izven dometa samega zakona, ki konkretizira pravico pridobivanja že ustvarjenih dokumentov, s katerimi organ tudi dejansko (fizično oz. elektronsko) razpolaga.

(18)         IP je v okviru ugotovitvenega postopka na drugi stopnji ugotovil, da je stranski udeleženec v dopisu z dne 30. 9. 2025 navedel, da dokumenta letni načrt obratovanja gospodarske javne službe iz 3. člena ZPFPPIP in zahteva za določitev izhodiščne višine letnega nadomestila iz prvega odstavka 17. člena ZPFPPIP, ki sta vložena do 1. 10. 2025 za prihodnje leto (leto 2026), še nista bila vložena in z njima organ ne razpolaga. Smiselno enako izhaja tudi iz navedb organa, zato je IP zaključil, da organ z dokumentom, ki je predmet 5. točke zahteve prosilca, ne razpolaga. Glede ocene posledic neizplačila ali začasnega zadržanja izplačila nadomestila za izvajanje gospodarske javne službe iz 10. člena ZPFPPIP je stranski udeleženec v dopisu z dne 30. 9. 2025 pojasnil, da ne obstaja. V zvezi s tem je organ v dopisu št. 090-122/2025-2570-19 z dne 2. 1. 2026 pojasnil, da dokument, ki bi imel oznako »Ocena posledic neizplačila ali začasnega zadržanja izplačila nadomestila za izvajanje gospodarske javne službe iz 10. člena ZPFPPIP« v materializirani obliki pri organu ne obstaja. Organ je navedel, da je mogoče navedene podatke posredno pridobiti iz drugih dokumentov zadeve, pri čemer je najprej navedel dokumente z naslovi: Deloitte_TEŠ Q1_planiran IDT mnenje, Deloitte_TEŠ Q2_dejanski IDT mnenje, Deloitte_TEŠ Q2_planiran IDT mnenje, Deloitte_TEŠ Q1_dejanski IDT mnenje. Gre za dokumente, ki po vsebini predstavljajo neodvisno poročilo o omejenem zagotovilu o preverjanju predračunskih računovodskih informacij in poročilo o preiskavi v medletnih računovodskih informacij, in vsebujejo zgolj splošne sklepe oziroma mnenja, brez konkretnih podatkov o poslovanju stranskega udeleženca, zato IP ugotavlja, da v njih ni podatkov, ki bi jih bilo mogoče opredeliti kot »Ocena posledic neizplačila ali začasnega zadržanja izplačila nadomestila za izvajanje gospodarske javne službe iz 10. člena ZPFPPIP«, kot je zmotno navedel organ v dopisu št. 090-122/2025-2570-19 z dne 2. 1. 2026. V nadaljevanju je organ v dopisu št. 090-122/2025-2570-19 z dne 2. 1. 2026 navedel, da so posledice neizplačila ali začasnega zadržanja izplačila nadomestila razvidne tudi v dokumentih: Zahteva za določitev izhodiščne višine letnega nadomestila in mesečne dinamike izplačil v prvem letu izvajanja GJS (mapa i2), Poslovni načrt TEŠ za leto 2025 z indikativno oceno do leta 2027 (mapa i1), Dopolnitev k zahtevi za določitev izhodiščne višine letnega nadomestila in mesečne dinamike izplačil v prvem letu izvajanja GJS z dne 15. 1. 2025 (mapa i2) in Prvi načrt obratovanja (mapa i2). Organ je pojasnil, da so v navedenih dokumentih med finančnimi podatki navedena odstopanja med povečanjem in zmanjšanjem prihodkov od prodaje električne in toplotne energije, trgovanje z emisijskimi kuponi, podatki o proizvodnji električne in toplotne energije s porabo in zalogo energentov ter cenami na trgu in nenazadnje tudi podatki o stroških dela ter poslovnem izidu pravne osebe. Iz podatkov v navedenih dokumentih je po mnenju organa nedvomno mogoče oceniti posledice neizplačila ali začasnega zadržanja izplačila nadomestila za izvajanje gospodarske javne službe, ali rečeno drugače, iz navedenih dokumentov je mogoče oceniti in pridobiti podatek o posledicah, ki bi se zgodile pri pravni osebi, v primeru, da nadomestilo ne bi bilo izplačano ali v primeru, ko bi bilo izplačilo nadomestila začasno zadržano. IP ugotavlja, da so vsi dokumenti, na katere se v tem delu sklicuje organ, že predmet 1. in 2. točke zahteve prosilca, zato jih IP ni štel kot predmet 6. točke zahteve prosilca, v kateri je prosilec izrecno zahteval »oceno posledic neizplačila ali začasnega zadržanja izplačila nadomestila za izvajanje gospodarske javne službe iz 10. člena ZPFPPIP«. IP je zato zaključil, da organ z dokumentom, ki je predmet 6. točke zahteve prosilca, ne razpolaga. To pa potrjuje tudi navedba stranskega udeleženca v dopisu z dne 30. 9. 2025 pojasnil, da obravnavana ocena ne obstaja.

(19)         Na podlagi vsega navedenega IP nima razloga, da ne bi sledil tistim navedbam organa in stranskega udeleženca, iz katerih izhaja, da ne razpolaga z dokumenti, ki jih je prosilec zahteval v 5. in 6. točki zahteve. IP tudi ne vidi razlogov, na podlagi katerih bi lahko sklepal, da organ teh dokumentov prosilcu ne želi v celoti ali delno posredovati (drugi odstavek 10. člena ZInfP), pri čemer bi tvegal uvedbo postopka o prekršku po prvem odstavku 15. člena ZInfP. Navedena ugotovitev pa pomeni, da niso izpolnjeni vsi pogoji za informacijo javnega značaja iz 4. člena ZDIJZ. Ker organ v tem delu zahteve prosilca ni zavrnil zaradi neobstoja zahtevane informacije javnega značaja, ampak s sklicevanjem na poslovno skrivnost, je IP ugotovil, da so bile v postopku na prvi stopnji pomanjkljivosti, ki pa za odločitev niso bile bistvene, je IP pritožbo prosilca glede 5. in 6. točke zahteve, na podlagi drugega odstavka 248. člena ZUP zavrnil, kot izhaja iz 2. točke izreka te odločbe.

3. Glede obstoja izjem od prostega dostopa

(20)         V nadaljevanju je IP ugotavljal, ali se je organ utemeljeno skliceval na obstoj poslovne skrivnosti (2. točka prvega odstavka 6. člena ZDIJZ) v zvezi z dokumenti, ki jih je prosilec zahteval v 1., 2. in 4. točki zahteve (v nadaljevanju obravnavani dokumenti).

3.1 Poslovna skrivnost

(21)         Za poslovno skrivnost, kot izjemo iz 2. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, štejejo informacije, ki izpolnjujejo zahteve za poslovno skrivnost v skladu z zakonom, ki ureja poslovne skrivnosti. Pojem poslovne skrivnosti po 2. členu Zakona o poslovni skrivnosti (Uradni list RS, št. 22/19, v nadaljevanju ZPosS) zajema nerazkrito strokovno znanje, izkušnje in poslovne informacije, ki kumulativno izpolnjuje naslednje zahteve:

- je skrivnost, ki ni splošno znana ali lahko dosegljiva osebam v krogih, ki se običajno ukvarjajo s to vrsto informacij;

- ima tržno vrednost;

- imetnik poslovne skrivnosti je v danih okoliščinah razumno ukrepal, da jo ohrani kot skrivnost.

Domneva se, da je zahteva iz tretje alineje prejšnjega odstavka izpolnjena, če je imetnik poslovne skrivnosti informacijo določil kot poslovno skrivnost v pisni obliki in s tem seznanil vse osebe, ki prihajajo v stik ali se seznanijo s to informacijo, zlasti družbenike, delavce, člane organov družbe in druge osebe. Za poslovno skrivnost se ne morejo določiti informacije, ki so po zakonu javne, ali informacije o kršitvi zakona ali dobrih poslovnih običajev.

(22)         IP poudarja, da mora organ v primeru sklicevanja na poslovno skrivnost za konkretne podatke v zahtevani dokumentaciji izkazati izpolnjevanje pogojev, ki so določeni v 2. členu ZPosS. IP najprej ugotavlja, da je organ pravilno v postopek pritegnil stranskega udeleženca. Nikakor pa za utemeljitev odločbe ni dovolj zgolj povzemanje splošnih navedb stranskega udeleženca in sklicevanje na obstoj pravilnika o varstvu poslovne skrivnosti. Ob tem IP pojasnjuje, da sama pisnost oziroma označitev dokumentov za obstoj poslovne skrivnosti ne zadošča. Slednje lahko zadosti zgolj tretjemu pogoju, da je »imetnik poslovne skrivnosti v danih okoliščinah razumno ukrepal, da jo ohrani kot skrivnost«. Organ mora poleg tega konkretno dokazati tudi, da gre za nerazkrito strokovno znanje, izkušnje in poslovne informacije, ki so skrivnost, ki ni splošno znana ali lahko dosegljiva osebam v krogih, ki se običajno ukvarjajo s to vrsto informacij ter da ima tržno vrednost. Poslovna skrivnost so le tisti podatki, pri katerih so vse tri zgoraj naštete zahteve kumulativno izpolnjene, na strani organa pa je, da jih izkaže. Dokazno breme glede obstoja poslovne skrivnosti je sicer primarno na subjektu, čigar poslovno skrivnost se varuje, vendar pa je vselej dolžnost organa, da sam oceni, ali zahtevani podatki dejansko predstavljajo zatrjevano izjemo oziroma da kritično presodi navedbe stranskega udeleženca, ki morajo biti konkretne in jasne (npr. stranski udeleženec se mora konkretno opredeliti do dejanske ali potencialne škode, ki bi mu nastala z razkritjem konkretnega strokovnega znanja, izkušenj ali poslovnih informacij). Tako ne zadoščajo, denimo, zgolj pavšalne navedbe organa, kot izhaja iz izpodbijane odločbe, da »Dokumenti vsebujejo nerazkrito strokovno znanje, interne kalkulacije strokovnih služb na tehničnem področju in na področju kontrolinga in imajo tržno vrednost. Uporaba tovrstnih dokumentov ali njihovo razkritje bi stranskemu udeležencu povzročila škodo na trgu, vplivala bi na strateške pozicije stranskega udeleženca in njegovo konkurenčno spodobnosti, kakor tudi na znanstveni in tehnični potencial stranskega udeleženca.«, »Dokumenti vsebujejo podatke z znanjem in izkušnjami strokovnjakov stranskega udeleženca, kot tudi zunanjih pogodbenih partnerjev in so namenjeni poslovanju stranskega udeleženca. Dokumenti imajo finančno in tržno vrednost in pomenijo poslovne odločitve in strateške usmeritve, s katerimi stranski udeleženec nastopa na trgu in so po notranjem aktu stranskega udeleženca določeni kot poslovna skrivnost in kot taki dostopni le poslovodstvu stranskega udeleženca, za potrebe postopkov v ministrstvu, pa tudi organu ministrstva.« in »Z razkritjem podatkov v dokumentih, bi prišlo do razkritja pomembnih strateških informacij, kar bi vplivalo na položaj na trgu, saj bi lahko konkurenti prevzeli projekte in jih izvedli na trgu brez lastnega denarnega vložka, s čimer bi pridobili konkurenčno prednost na trgu. Stranski udeleženec bi bil tudi izpostavljen odškodninskim zahtevkom, saj so med podatki v dokumentih tudi takšni podatki, ki so nastali na podlagi pogodbenega razmerja s stranskim udeležencem, in se med strankami pogodbe varujejo kot zaupni in se ne razkrivajo tretjim osebam«. Organ s takšnimi in podobnimi pavšalnimi navedbami, na podlagi katerih ni mogoče ugotoviti, na katere konkretne podatke in iz katerih konkretnih dokumentov se nanašajo, ni uspel izkazati obstoja nobene izmed zahtev iz 2. člena ZPosS. Navedbe stranskega udeleženca v dopisu z dne 30. 9. 2025 so sicer nekoliko bolj konkretizirane, saj ta na šesti strani omenja konkretne dokumente, vendar še vedno zelo na splošno in le v povezavi z zahtevo, da je »imetnik poslovne skrivnosti v danih okoliščinah razumno ukrepal, da jo ohrani kot skrivnost«, ostali dve zahtevi pa je tudi stranski udeleženec utemeljeval pavšalno za vse zahtevane dokumente skupaj. Kljub temu, da je stranski udeleženec za vse dokumente iz 1., 2. in 4. točke zahteve zaključil, da je treba zahtevo v navedenih delih zavrniti zaradi obstoja poslovne skrivnosti, pa je glede določenih podatkov navedel tudi, da so javni, ker gre za podatke o porabi javnih sredstev (npr. zneski posameznih že plačanih obrokov) oziroma za že objavljene podatke (npr. podatki o cenah toplote in Tarifni sistem in struktura realiziranih upravičenih prihodkov). Stranski udeleženec se pri tem ni opredelil glede možnosti delnega dostopa do konkretnih zahtevanih dokumentov, čeprav je ugotovil, da niso vsi podatki v obravnavanih dokumentih poslovna skrivnost. IP tako zaključuje, da niti organ niti stranski udeleženec nista uspela izkazati izpolnjevanja pogojev, ki so določeni v 2. členu ZPosS. Četudi bi uspela izkazati obstoj poslovne skrivnosti, pa IP v nadaljevanju ugotavlja, da gre za podatke, povezane s porabo javnih sredstev in opravljanjem javne funkcije, in zato za absolutno javne podatke na podlagi prve alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ.

3.2. Glede porabe javnih sredstev in opravljanja javne funkcije

(23)         IP je v nadaljevanju v zvezi z dokumenti, ki so predmet 1., 2. in 4. točke zahteve prosilca, glede katerih organ in stranski udeleženec zatrjujeta obstoj poslovne skrivnosti, ugotavljal, ali vsebujejo podatke, ki morajo biti javni na podlagi 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, ki jo je z vidika javnosti treba razlagati široko. Zato se mora, kdor stopa v postopek, ki ima elemente javnopravnega delovanja, zavedati, da postanejo določeni podatki javni, ravno zaradi zahteve po transparentnem delovanju. V obravnavani zadevi zahtevani dokumenti so bili pridobljeni v postopku za določitev izhodiščne višine letnega nadomestila in mesečne dinamike izplačil nadomestila v prvem letu izvajanja gospodarske javne službe, ki se vodi na podlagi 35. člena in prvega odstavka 17. člena Zakona o prehodnem financiranju pospešenega in pravičnega izstopa iz premoga (Uradni list RS, št. 109/24, v nadaljevanju ZPFPPIP). Zato so dokumenti, ki jih je organ pridobil od stranskega udeleženca v omenjenem postopku, neposredno povezani z opravljanjem javne funkcije. Pojem »javne funkcije« namreč ni vezan zgolj na funkcionarje v državnih organih in organih lokalnih skupnosti, saj ne gre terminus technicus. Pojem »javna funkcija« iz tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ je treba s sistematično in teleološko razlago povezati z opravljanjem kakršnihkoli javnopravnih nalog – takšno stališče je zavzelo tudi Upravno sodišče RS v sodbi št. U I 1410/2010, z dne 25. 5. 2011 (tako tudi IP v odločbi št. 090-47/2014/6 z dne 22. 4. 2014 in v odločbi št. 090-55/2014/2 z dne 16.05.2014). Podatki, povezani z izvajanjem javne službe, posledično predstavljajo informacijo, ki je skladno s tretjim odstavkom 6. člena ZDIJZ vedno javna. Ker ni nobenega dvoma, da je vse dokumente, ki jih je prosilec zahteval v 1., 2. in 4. točki zahteve, stranski udeleženec na podlagi 17. člena ZPFPPIP dolžan posredovati organu v postopku za določitev izhodiščne višine letnega nadomestila in mesečne dinamike izplačil nadomestila v prvem letu izvajanja gospodarske javne službe, so ti dokumenti v celoti in neposredno povezani z izvajanjem javne službe in posledično predstavljajo absolutno javne informacije na podlagi tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ.

(24)         Upoštevati je treba tudi dejstvo, da je stranski udeleženec na podlagi prvega odstavka 10. člena ZPFPPIP kot izvajalec gospodarske javne službe upravičen do nadomestila za izvajanje gospodarske javne službe, ki je neposredno povezano tudi s porabo javnih sredstev. Na podlagi drugega odstavka 10. člena ZPFPPIP se namreč sredstva za navedeno nadomestilo zagotavljajo v proračunu Republike Slovenije. Obseg načrtovanih pravic porabe za izvajanje gospodarske javne službe se ugotovi z odločbo iz petega odstavka 17. člena ZPFPPIP, dostop do katere je prosilec zahteval s 3. točko zahteve, organ pa mu jo je v celoti tudi posredoval na podlagi 1. točke izreka izpodbijane odločbe. Navedeno kaže na to, da je organ podatke, ki so v omenjeni odločbi povzeti med drugim tudi iz dokumentov, ki so predmet 1., 2. in 4. točke zahteve prosilca, kljub zatrjevanju stranskega udeleženca, da gre za poslovno skrivnost, pravilno prepoznal kot absolutno javne podatke. Kot že rečeno, se skladno s 1. alinejo tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, ne glede na morebitni obstoj izjeme (npr. izjeme poslovne skrivnosti), dostop do informacije vedno dovoli, ko gre za podatke o porabi javnih sredstev. Podatki o porabi javnih sredstev so posledično absolutno javne informacije javnega značaja. V tem delu IP še poudarja, da se mora vsak, ki sklene pravni posel z osebo javnega prava, zavedati, da sklepa posel z javnim sektorjem, v katerem veljajo posebna pravila o transparentnosti, javnosti in odgovornosti. Vsakdo ima pravico vedeti, kako se razpolaga z javnimi sredstvi ne glede na to, ali je drug partner v nekem poslu, kjer javnopravni subjekt razpolaga z javnimi sredstvi, oseba javnega prava ali zasebnopravni subjekt. Podatki o porabi javnih sredstev so tako vedno javni. Takšno stališče je IP zavzel že v odločbi št. 090-210/2014/15 z dne 22. 4. 2016, Upravno sodišče RS pa je takšnemu stališču IP pritrdilo v sodbi št. I U 764/2015-27 z dne 24. 8. 2016. Kako se razpolaga z javnimi sredstvi v primeru nadomestila za izvajanje gospodarske javne službe proizvodnja in dobava toplote distributerju toplote po ZPFPPIP, javnost lahko preveri le, če ima dostop do vseh dokumentov, ki so bili podlaga za izračun tega nadomestila. To pa so nedvomno tudi dokumenti, ki jih je prosilec zahteval v 1., 2. in 4. točki zahteve. Kot pravilno navaja prosilec v pritožbi, informacije v obravnavanih dokumentih namreč predstavljajo bodisi podlago za določitev višine letnega nadomestila (načrt obratovanja in zahteva za določitev izhodiščnega nadomestila) bodisi predstavljajo podlago za nadzor primernosti določitve višine letnega nadomestila in mesečne dinamike izplačil (četrtletna poročila). Iz vsega navedenega zato izhaja sklep, da so ti dokumenti neposredno povezani tudi s porabo javnih sredstev in zato absolutno javni.

3.3. Glede obstoja javnega interesa za razkritje obravnavanih dokumentov

(25)         Upoštevaje vse navedeno v prejšnjih točkah IP meni, da ni nobenega dvoma, da so vsi dokumenti, ki jih je prosilec zahteval v 1., 2. in 4. točki zahteve prosto dostopne informacije javnega značaja. Iz previdnosti pa IP v nadaljevanju še dodatno utemeljuje, da je glede teh informacij tudi javni interes glede razkritja močnejši od javnega interesa ali interesa drugih oseb za omejitev dostopa. Na podlagi drugega odstavka 6. člena ZDIJZ se ne glede na obstoj katerekoli izjeme iz prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, tudi izjeme poslovne skrivnosti, dostop do zahtevane informacije dovoli, če je javni interes glede razkritja močnejši od javnega interesa ali interesa drugih oseb za omejitev dostopa do zahtevane informacije (razen če gre za določene tajne ali davčne podatke oziroma podatke poročevalskih enot za potrebe državne statistike, za kar pa v obravnavani zadevi ne gre).

(26)         Test javnega interesa zato pomeni izjemo od izjem, ki se uporablja zelo premišljeno in zgolj takrat, ko bi s pomočjo tega testa odkrili nekaj, kar bi pripomoglo k širši razpravi in razumevanju nečesa pomembnega za širšo javnost. Pri testu javnega interesa gre za tehtanje, s katerim mora organ pretehtati, kdaj prevlada pravica javnosti vedeti nad kakšno drugo pravico oziroma izjemo iz ZDIJZ. Pri uporabi testa prevladujočega javnega interesa je treba presoditi, ali je interes javnosti za razkritje informacije javnega značaja lahko močnejši od potencialno storjene škode, ki bi nastala z razkritjem informacije.

(27)         Temeljni namen ZDIJZ je namreč v tem, da si organi prizadevajo, da dosežejo čim večjo obveščenost javnosti o svojem delovanju (drugi odstavek 2. člena v zvezi z 5. členom ZDIJZ), tako da so posledično tudi situacije, ko dostop do informacije javnega značaja ni dovoljen, v zakonu opredeljene kot izjeme od splošnega pravila (člen 5.a in člen 6. ZDIJZ). Po splošnih pravilih oziroma metodah razlage prava pa je treba izjeme razlagati restriktivno. Tudi narava zatrjevanega razloga za nerazkritje zahtevanih podatkov v obravnavani zadevi je takšna, da se upravičeno od organa in stranskega udeleženca zahteva, da nosita primarno dokazno breme, saj poznata podrobnosti oziroma splet razlogov, ki govorijo za uporabo izjeme od prostega dostopa do informacije javnega značaja. Tega dokaznega bremena ne organ ne stranski udeleženec v konkretnem primeru nista uspela izkazati, kot je podrobno pojasnjeno že zgoraj. Kljub temu je IP pri uporabi metode tehtanja javnega interesa tehtal, ali je poslovni interes stranskega udeleženca, da vsebina obravnavanih dokumentov ostane nerazkrita, močnejši od javnega interesa za razkritje (delno ali v celoti) vsebine obravnavanih dokumentov.

(28)         IP poudarja, da je Upravno sodišče v svoji sodni praksi^[1] izpeljalo interpretacijo ZDIJZ, da kljub temu, da prosilcu ni treba utemeljiti pravnega interesa oziroma zahteve za dostop do informacije javnega značaja (tretji odstavek 17. člena ZDIJZ; drugi odstavek 39. člena v zvezi z petim odstavkom 15. člena Ustave), so okoliščine, v zvezi s katerimi prosilec zahteva dostop, pravno relevantne ravno pri uporabi testa javnega interesa oziroma sorazmernosti, ko se medsebojno tehtajo nasprotujoči si legitimni interesi. V tem smislu je tudi za obravnavani primer pomembno, kdo podaja zahtevo za dostop do informacije javnega značaja, katero konkretno informacijo zasleduje in za kakšen namen. V konkretnem primeru je zato kot eno pomembnih okoliščin treba upoštevati dejstvo, da je za informacijo zaprosila nevladna organizacija, ki deluje v javnem interesu na različnih področjih.[2] Iz predstavitve prosilca na njegovi spletni strani[3] izhaja, da si prizadeva za učinkovito varstvo pravic, za spodbujanje razvoja pravne misli in iskanja naprednejših, bolj demokratičnih in bolj humanih rešitev, za krepitev civilnega dialoga in položaja nevladnih organizacij, za vključevanje javnosti v procese odločanja ter enostavnejšo in razumljivejšo zakonodajo. Prosilec torej svoje poslanstvo opravlja med drugim tudi s krepitvijo civilnega dialoga. S tem namenom objavlja novice[4] in izvaja različne projekte.[5] Zato je v tem delu brez dvoma zaželeno, da javni diskurz v čim večji meri temelji na verodostojnih dejstvih in ne na pavšalnih oziroma površnih govoricah. IP v obravnavani zadevi nima pomislekov glede dobre vere prosilca, ki ga vodi skrb za seznanitev javnosti s točnimi podatki v luči težnje po razvitju strokovnega in kakovostnega javnega diskurza in posledično javnega nadzora na področju izvajanja gospodarske javne službe, ki je takšne narave, da ima velik vpliv tako na porabo javnih sredstev kakor tudi na okolje in posledično tudi zdravje ljudi. IP se v izogib ponavljanju na tem mestu sklicuje na argumente, ki jih je prosilec v pritožbi navedel v prid javnemu interesu za razkritje zahtevanih podatkov in jim tudi pritrjuje. IP poudarja, da prosilec z vložitvijo obravnavane zahteve in pritožbe kot nevladna organizacija, ki deluje v javnem interesu, udejanja aktivni vidik svoje ustavne pravice do svobode izražanja (39. člen Ustave RS), ki se kaže v varovanju svobode do posredovanja informacij in mnenj[6] in smiselno enako kot mediji opravlja pomembno vlogo »javnega čuvaja« (»public watchdog«). Te naloge pa prosilec ne bi mogel opravljati, če, na drugi strani, javnost ne bi imela pravice teh informacij prejeti.[7]

(29)         Druga pomembna okoliščina, ki prav tako močno vpliva na previs tehtnice v smer interesa za razkritje zahtevanih dokumentov, je že zgoraj utemeljeno dejstvo, da so vsi obravnavani dokumenti povezani z opravljanjem javne funkcije in porabo javnih sredstev. IP poudarja, da je bil v preteklosti projekt TEŠ (6) predstavljen kot velik uspeh, čez leta pa je bil deležen velike porabe javnih sredstev, sumov korupcije in nepravilnosti, ustanovljena je bila tudi preiskovalna komisija DZ za TEŠ 6, ki je ugotavljala politično odgovornost nosilcev javnih funkcij, sproženi so bili tudi kazenski postopki, nenazadnje pa so se pokazale tudi okoljevarstvene potrebe prehoda na zeleno energijo itd. To vse so okoliščine, ki same po sebi govorijo, da ni samo prav, temveč je nujno in legitimno, da so informacije, vezane na stranskega udeleženca in izvajanje gospodarske javne službe, dostopne javnosti, saj je le tako zagotovljen učinkovit nadzor, s čimer se zmanjša možnost korupcije, ter veča vestnost, poštenost, skrbnost in finančna učinkovitost upravljanja. Stranski udeleženec je v 100% lasti Republike Slovenije, kar že v temelju slabi njegovo pravico do varovanja informacij v obravnavanih dokumentih. Poleg tega je stranski udeleženec ena glavnih elektrarn v Sloveniji in zagotavlja pomemben delež električne energije, kar je ključno za stabilnost elektroenergetskega sistema, za Šaleško dolino pa še vedno edini vir toplote ter eden glavnih zaposlovalcev. Zato je v obravnavanem primeru in danih okoliščinah, ko je država s posebnim zakonom in dodatnimi sredstvi posegla v delovanje stranskega udeleženca, javni interes po podatkih iz obravnavanih dokumentov izkazan v interesu vseh davkoplačevalcev v Republiki Sloveniji, pa tudi vseh zaposlenih v stranskem udeležencu (zaradi morebitne finančne neučinkovitosti upravljanja in prestrukturiranja lahko pride do ukinitve delovnih mest, kar bi imelo velik vpliv na lokalno gospodarstvo in socialni status prebivalcev) ter vseh uporabnikov toplotne energije v Šaleški dolini. Javni interes po dostopu do informacij v obravnavanih dokumentih je torej kompleksen in prepleten med potrebo po informacijah o razpolaganju z javnimi sredstvi, o pravičnem prehodu in opustitvi rabe premoga, ekonomskimi posledicami in nenazadnje tudi posledičnim vplivom delovanja stranskega udeleženca na okolje in zdravje ljudi.

(30)         O javnem interesu govorimo tudi takrat, kadar so zahtevane informacije pomembne za kvalitetno javno razpravo, ko je govora o pomembnih družbenih temah, kar financiranje za začasno zagotavljanje proizvodnje in dobave toplote na območju Mestne občine Velenje in Občine Šoštanj zagotovo je. Javni interes za dostop do obravnavanih dokumentov je zato treba opredeliti bistveno širše, kot ga opredeljujeta organ in stranski udeleženec, saj gre za pomembno družbeno temo. Kot že rečeno, se je v zvezi s projektom TEŠ (6) v preteklosti pojavljalo mnogo vprašanj, ki se nanašajo na širši krog ljudi in so pomembna za širšo javno razpravo, kar se kaže tudi v številnih objavah v medijih, ki se med drugim nanašajo tudi na načine financiranja izvajanja gospodarske javne službe. IP primeroma navaja naslednje medijske objave:

- »324 milijonov evrov za toploto: Kako država rešuje Teš in Velenje«, objavljeno 9. 9. 2025 na: https://slo24.si/324-milijonov-evrov-za-toploto-kako-drzava-resuje-tes-in-velenje/

- »Teš tudi s prodajo elektrike in sadre financira izvajanje gospodarske javne službe«, objavljeno 26. 3. 2025 na: https://siol.net/novice/slovenija/tes-tudi-s-prodajo-elektrike-in-sadre-financira-izvajanje-gospodarske-javne-sluzbe-658658;

- »Vlada in Teš sklenila pogodbo o javni službi zagotavljanja toplote«, objavljeno 9. 9. 2025 na: https://www.dnevnik.si/novice/lokalno/vlada-in-tes-sklenila-pogodbo-o-javni-sluzbi-zagotavljanja-toplote-2754150/;

- »Teš v novem režimu delovanja«, objavljeno 1. 1. 2025 na: https://forbes.n1info.si/novice/tes-v-novem-rezimu-delovanja/.

(31)         Javnost lahko legitimno in konstruktivno sodeluje v javni razpravi o pomembni družbeni temi le, če je ustrezno seznanjena z vsemi informacijami. V obravnavani zadevi gre za takšne vrste informacij, ki morajo biti javnosti dostopne, saj je le na ta način zagotovljena celostna strokovna in civilna presoja oziroma javna razprava o porabi javnih sredstev za financiranje izvajanja gospodarske javne službe, saj v primeru morebitne finančne neučinkovitosti upravljanja in prestrukturiranja stranskega udeleženca negativni učinki ne bodo omejeni samo nanj, temveč tudi na uporabnike toplotne energije v Šaleški dolini ter vse davkoplačevalce v Republiki Sloveniji. Brez seznanitve z vsebino obravnavanih dokumentov javnost ne more presojati, kakšna je učinkovitosti upravljanja in prestrukturiranja stranskega udeleženca in posledično, kakšna so tveganja za javna sredstva in tudi za samo izvajanje javne službe, do česar je javnost upravičena. Zato je razkritje vsebine obravnavanih dokumentov bistveno za uresničevanje pravice do sodelovanja javnosti pri odločanju o pospešenem in pravičnem izstopu iz premoga, ki ima pomemben vpliv na okolje, in za zagotavljanje odgovornega izvajanja gospodarske javne službe, zlasti pa za krepitev zaupanja v to, da stranski udeleženec zagotavlja zanesljivo, varno kontinuirano in stroškovno učinkovito trajnostno oskrbo Šaleške doline s toploto, kot mu to nalagajo določbe ZPFPPIP.

(32)         Interes javnosti kot splošen interes, ki ne služi samo interesom ozke skupine oseb, je opredeljen kot nekaj, kar bi koristilo javnemu vedenju in s tem omogočilo nadzor in sodelovanje javnosti pri oblikovanju tistih tematik, nad katerimi bi morala ta bdeti z vso skrbnostjo. In prav gotovo je ena takšnih tematik financiranje gospodarske javne službe, ki jo izvaja stranski udeleženec, v zvezi s financiranjem katerega so se v preteklosti že pojavljali različni dvomi, kar je pojasnjeno že zgoraj. Podatki iz obravnavanih dokumentov pa so nujni za javno razpravo o navedeni problematiki. Le celostne informacije so pregledne in povečujejo razumevanje aktualnih vsebin v javni razpravi ter prispevajo k verodostojni in odgovorni razpravi. Na ta način se izognemo temu, da bi se izpostavljale le tiste informacije, ki bi bile v korist zasebnih interesov, in prikrile informacije, ki so v škodo javnega interesa. Upoštevaje vse navedeno IP meni, da bi razkritje obravnavanih dokumentov dejansko pripomoglo k širši razpravi in razumevanju nečesa pomembnega za širšo javnost, kot to omogočajo že javno objavljeni podatki (npr. zneski posameznih že plačanih obrokov, podatki o cenah toplote in Tarifni sistem in struktura realiziranih upravičenih prihodkov) oziroma podatki, ki so javnosti dostopni v odločbi organa št. 360-17/2025/47 z dne 7. 8. 2025 (odločba o višini nadomestila), ki jo je organ prosilcu že posredoval. IP še pripominja, da prosilcu ni mogoče očitati, da so njegove pritožbene navedbe splošne in ne predstavljajo konkretno utemeljenega javnega interesa, saj prosilec ni mogel biti bolj konkreten v pritožbi ravno zato, ker nima dostopa do informacij, to pa mu posledično onemogoča argumentirano sodelovanje v širši razpravi in tudi poglobljeno razumevanje obravnavanih vsebin.

(33)         Stališče, da v takšnih primerih lahko govorimo o javnem interesu, je zavzelo tudi Upravno sodišče RS v primerljivih zadevah, in sicer v sodbi z opr. št. IV U 202/2017-19 z dne 6. 2. 2019, v točki 32, stran 13, v katerem je sodišče poudarilo, da »če se tožeči stranki (prosilki, op. IP) odreče pridobitev vseh tistih podatkov, ki jih potrebuje za presojo pravilnosti določitve izhodiščne cene toplote za daljinsko ogrevanje, ni vzpostavljen zadosten in transparenten nadzor nad določanjem izhodiščne cene, katerega temelj so vhodni podatki prizadete stranke (stranskega udeleženca, op. IP)« ter nadalje, da je »javni interes izkazan v interesu številnih uporabnikov javne službe zagotavljanja toplotne energije v Šaleški dolini, tako gospodinjskega odjema kot uporabnikov poslovnega in industrijskega odjema, ki ne morejo koristiti drugega vira toplotne energije, pri tem pa cena proizvodnje toplote nedvomno pomembno vpliva na izvajanje te javne službe. Zato uporabnikom ni mogoče odreči pravice izvedeti, kakšna je podlaga za izračun cene toplotne energije.«, kar smiselno, aplicirano na obravnavani primer, dodatno pritrjuje stališču IP, da so tudi dokumenti, ki jih je stranski udeleženec posredoval organu v postopku za določitev izhodiščne višine letnega nadomestila in mesečne dinamike izplačil nadomestila v prvem letu izvajanja gospodarske javne službe, potrebni za zadosten in transparenten nadzor nad upravljanjem s premoženjem Republike Slovenije, kar pa ni samo v interesu Šaleške doline, temveč je podan prevladujoč javni interes vseh davkoplačevalcev v državi. Glede na navedeno je posplošeno stališče organa, da v danem primeru interes javnosti za razkritje obravnavanih dokumentov ni izkazan, zmotno in v nasprotju s prakso IP in sodno prakso.

(34)        Tudi argument stranskega udeleženca, da obravnavani dokumenti vsebujejo podatke zunanjih pogodbenih partnerjev in zato predstavljajo izjemo od prostega dostopa po 2. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, ne zdrži resne pravne presoje. Obravnavani dokumenti namreč glede pogodbenih partnerjev stranskega udeleženca vsebujejo podatke o vrsti sklenjenega pravnega posla, pogodbenih partnerjih, pogodbenih vrednostih, datumih in trajanjih poslov ter enake podatke iz aneksov k pogodbam, kar pa so absolutno javni podatki že na podlagi 6.a člena ZDIJZ. Glede navedenih podatkov je torej že zakonodajalec opravil tehtanje med relevantnimi pravicami in presodil, da absolutno javni podatki ne morejo biti varovani kot poslovna skrivnost tudi v primeru, ko bi razkritje podatkov lahko škodovalo poslovnim interesom zavezanca. Smiselno enako stališče je zavzelo tudi že Upravno sodišče RS v sodbi št. IV U 55/2018-22 z dne 7. 5. 2019, ki se je nanašala na podatke iz pogodb, ki jih je stranski udeleženec sklenil s pogodbenimi partnerji in jih priložil vlogi za izdajo soglasja k izhodiščni ceni toplote za daljinsko ogrevanje ob pričetku izvajanja dejavnosti.

(35)         Upoštevajoč vse navedeno je IP ob tehtanju vseh zgoraj navedenih koristi, ki jih prinaša prosilcu in tudi širši javnosti dostop do obravnavanih dokumentov, ter na drugi strani interes, ki ga je stranski udeleženec navedel glede varovanja podatkov na podlagi izjeme po 2. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, zaključil, da javni interes za razkritje obravnavanih dokumentov prevlada nad nasprotnimi interesi, torej, da je škoda, ki bi nastala stranskemu udeležencu z razkritjem zahtevanih podatkov, manjša kot javni interes po seznanitvi javnosti z njimi. Dostop javnosti do teh dokumentov je torej dopusten ter nikakor ne more pomeniti preobsežnega in nesorazmernega posega v varstvo poslovne skrivnosti in s tem interese stranskega udeleženca.

(36)         Glede na navedeno je IP odločil, da je prosilcu treba omogočiti dostop do obravnavanih dokumentov (s prekritimi varovanimi osebnimi podatki), s čimer se lahko pomembno prispeva h kakovostni javni razpravi. Celotna vsebina obravnavanih dokumentov je bila namreč organu posredovana v postopku za določitev izhodiščne višine letnega nadomestila in mesečne dinamike izplačil nadomestila v prvem letu izvajanja gospodarske javne službe. Tudi v nekaterih obravnavanih dokumentih je navedeno npr. da stranski udeleženec organu prilaga »podatke, relevantne za izračun mesečne dinamike izplačila državnega nadomestila« (na 2. strani dokumenta z naslovom »i4._Q1 poročilo po ZPFPPIP s planom do konca leta_revizija_26.8.2025_podpisano« in na 3. strani dokumenta z naslovom »i4._Q1 poročilo po ZPFPPIP s planom do konca leta_revizija_26.8.2025_podpisano«). Dokumenti torej ne vsebujejo podatkov, ki ne bi bili povezani z opravljanjem javne službe oziroma s porabo javnih sredstev in posledično glede katerih ne bi bil podan javni interes za razkritje (razen varovanih osebnih podatkov, kot je pojasnjeno v nadaljevanju te obrazložitve), zato IP zaključuje, da so glede celotne vsebine (z izjemo varovanih osebnih podatkov) izpolnjeni pogoji iz drugega odstavka 6. člena ZDIJZ.

3.4. Varovani osebni podatki

(37)         IP je po uradni dolžnosti preizkusil, ali so v konkretnem primeru morebiti podane katere druge izjeme, na katere se organ in stranski udeleženec nista sklicevala, po prvem odstavku 6. člena ZDIJZ ter ugotovil, da obravnavani dokumenti vsebujejo osebne podatke.

(38)         IP je po pregledu vsebine dokumentov, ki so predmet 1., 2. in 4. točke zahteve prosilca ugotovil, da nekateri vsebujejo tudi varovane osebne podatke. V skladu z definicijo osebnega podatka po določilu prve točke 4. člena Uredba (EU) 2016/679 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 27. aprila 2016 o varstvu posameznikov pri obdelavi osebnih podatkov in o prostem pretoku takih podatkov ter o razveljavitvi Direktive 95/46/ES (v nadaljevanju Splošna uredba o varstvu osebnih podatkov) pomeni osebni podatek katerokoli informacijo v zvezi z določenim ali določljivim posameznikom, pri čemer je določljiv posameznik tisti, ki ga je mogoče neposredno ali posredno določiti, zlasti z navedbo identifikatorja, kot je ime, identifikacijska številka, podatki o lokaciji, spletni identifikator, ali z navedbo enega ali več dejavnikov, ki so značilni za fizično, fiziološko, genetsko, duševno, gospodarsko, kulturno ali družbeno identiteto tega posameznika. Upoštevaje pojem osebnega podatka IP ugotavlja, da osebne podatke vsebujejo:

- dokument z naslovom »i1._Prvi načrt obratovanja (priloga k odločbi)«, in sicer ime, priimek in podpis generalnega direktorja ter ime, priimek in podpis dveh posameznikov;

- dokument z naslovom »i2._Zahteva za določitev letnega nadomestila«, in sicer ime, priimek in podpis generalnega direktorja;

- dokument z naslovom »i2._PN 2025-2027 (priloga k zahtevi)«, in sicer ime, priimek in podpis generalnega direktorja in ime, priimek in podpis pomočnika direktorja;

-           dokument z naslovom »i2._Dopolnitev zahteve za določitev letnega nadomestila 2025_podpisano«, in sicer ime, priimek in podpis generalnega direktorja;

- dokument z naslovom »i4._Q1 poročilo po ZPFPPIP s planom do konca leta_revizija_26.8.2025_podpisano«, in sicer ime, priimek in podpis generalnega direktorja;

- dokument z naslovom »i4._Q2 6 2025 Poročilo o poslovanju TEŠ_podpisano«, in sicer ime, priimek in podpis generalnega direktorja in ime, priimek in podpis pomočnika direktorja;

- dokument z naslovom »i4._Q2 Poročilo po ZPFPPIP s planom do konca leta_revizija_26.8.2025_podpisano«, in sicer ime, priimek in podpis generalnega direktorja.

(39)         IP je zato preveril, ali je za obdelavo (posredovanje prosilcu oziroma javnosti) navedenih osebnih podatkov podana ustrezna pravna podlaga. Obdelava osebnih podatkov je namreč zakonita le, če je podana ena od pravnih podlag, ki jih določa Splošna uredba o varstvu osebnih podatkov v prvem odstavku člena 6. Na to pravno podlago se v prvem odstavku 6. člena sklicuje tudi Zakon o varstvu osebnih podatkov (Uradni list RS, št. 163/22 in 40/25 – ZInfV-1).

(40)         Upoštevaje navedeno in po vpogledu v obravnavane dokumente IP ugotavlja, da niso varovani podatki o imenu, priimku, in podpisu direktorja. Podatki o imenu, priimku in položaju družbenikov, ustanoviteljev ali članov organov gospodarskih družb ter oseb, pooblaščenih za zastopanje, za katere je vpis v javni register obvezen, so namreč javni v skladu z določbami Zakona o gospodarskih družbah, Zakona o Poslovnem registru Slovenije in Zakona o sodnem registru. Ni pa podane pravne podlage za razkritje imen, priimkov in podpisov ostalih posameznikov, ki so navedeni v obravnavanih dokumentih. Ti osebni podatki so zato varovani in jih je organ na podlagi 7. člena ZDIJZ dolžan prekriti na način, kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe.

(41)         IP še pojasnjuje, da je ocenil, da interes javnosti za razkritje varovanih osebnih podatkov, ki jih vsebujejo obravnavani dokumenti, ni podan v tolikšni meri, da bi prevladal nad interesi, ki terjajo omejitev dostopa do teh podatkov iz razloga, zaradi katerih so informacije zavarovane kot izjema po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. IP je ocenil, da bo v konkretnem primeru zadoščeno interesu javnosti po transparentnosti že s tem, da se bo ta seznanila s preostalim delom obravnavanih dokumentov.

4. Sklepno

(42)         Na podlagi navedenih argumentov in pravnih podlag je IP zaključil, da je podana pravna podlaga za delni dostop do dokumentov, ki jih je prosilec zahteval v 1., 2. in 3. točki zahteve, kar pomeni, da je organ napačno uporabil materialno pravo. Izhajajoč iz navedenega je tako IP pritožbi prosilca delno ugodil ter na podlagi drugega odstavka 251. člena ZUP 2. točko izreka izpodbijane odločbe organa delno odpravil in sam odločil o zadevi. Organ je dolžan prosilcu omogočiti dostop do zahtevanih informacij, kot to izhaja iz 1. točke izreka te odločbe. V preostalem delu (glede varovanih osebnih podatkov in glede dokumentov, s katerimi organ ne razpolaga) je IP pritožbo prosilca, na podlagi drugega odstavka 248. člena ZUP, kot neutemeljeno zavrnil (kot izhaja iz 2. točke izreka te odločbe).

(43)         Posebni stroški v tem postopku niso nastali, kot izhaja iz 3. točke izreka te odločbe.

(44)        Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Ur.l. RS, št. 42/2007 - uradno prečiščeno besedilo s spremembami in dopolnitvami - ZUT-UPB3) oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:.

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

Postopek vodila:                                                                      

Jasna Duralija, univ. dipl. prav.                                                

svetovalka IP                                                                         

Informacijski pooblaščenec:  

mag. Kristina Kotnik Šumah, univ. dipl. prav.

namestnica pooblaščenke

[1] Npr. sodbi Upravnega sodišča št. IU 1688/2016 z dne 17. 10. 2018 (62. odstavek obrazložitve) in št. IU 599/2014 z dne 3. 11. 2015 (46. odstavek obrazložitve).

[2] Iz Evidence nevladnih organizacij (https://www.ajpes.si/eeno#/izbrana-neo/1273345000/2026-1-7;Naziv=Pravni%20center%20za%20varstvo%20človekovih%20pravic%20in%20okolja;Aktivnost=true;StanjeNaDan=2026-1-7) izhaja, da ima prosilec statusa nevladne organizacije v javnem interesu na področjih: kultura - drugo, notranje zadeve – migracije in okolje .

[3] https://pic.si/o-nas/

[4] https://pic.si/novice/

[5] https://pic.si/projekti/

[6] Prim.: odločba Ustavnega sodišča RS, št. Up 1391/07-13 z dne 10. 9. 2009 (točke 8-12)

[7] Sodba ESČP v zadevi Thorgeir Thorgeirson prosti Islandiji z dne 25. 6. 1992.