prosilec - Telekom Slovenije d.d.

POVZETEK:

Zavezanec je prosilki zavrnil dostop do zahtevanih pogodb in podatkov o stroških, ki se nanašajo na storitve izterjave strank oziroma neplačnikov zavezanca, iz razloga varstva poslovne skrivnosti. IP je v pritožbenem postopku ugotovil, da se zahtevani podatki nanašajo na pravne posle za izvajanje svetovalnih, avtorskih oziroma intelektualnih storitev, ki predstavljajo informacije javnega značaja po 1. alineji prvega odstavka 4.a členu ZDIJZ, ter tako zavezancu naložil, da prosilki oziroma javnosti razkrije absolutno javne podatke po prvem in tretjem odstavku 6.a člen ZDIJZ. IP je tako pritožbi prosilke delno ugodil.
 

ODLOČBA:

Številka: 09021-6/2020/16

Datum:  22. 9. 2023

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju: IP) izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/05, 51/07 - ZUstS-A; v nadaljevanju: ZInfP), tretjega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP2, 23/14, 50/14, 19/15 – odl. US, 102/15, 32/16, 7/18 in 141/22; v nadaljevanju: ZDIJZ) ter prvega odstavka 248. člena in prvega odstavka 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 105/06, 126/07, 65/08, 8/10, 82/13, 175/20 - ZIUOPDVE in 3/22 - ZDeb; v nadaljevanju: ZUP), v ponovnem postopku po sodbi Upravnega sodišča Republike Slovenije (v nadaljevanju: Upravno sodišče) št. I U 1870/2020-24 z dne 21. 8. 2023, o pritožbi … (v nadaljevanju: prosilka), z dne 4. 10. 2020, zoper pisni odgovor družbe TELEKOM SLOVENIJE, d.d., Cigaletova ulica 15, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju: zavezanec), z dne 29. 9. 2020, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja, naslednjo

ODLOČBO:

1.     Pritožbi prosilke z dne 4. 10. 2020 se delno ugodi in se odgovor zavezanca z dne 29. 9. 2020 delno odpravi ter se odloči:

»Zavezanec je dolžan prosilki v roku enaintridesetih (31) dni od vročitve te odločbe posredovati v elektronski obliki naslednje dokumente oziroma podatke:

-       Pogodbo o izvajanju izvensodne in sodne izterjave terjatev z dne 16. 10. 2017, na način, da prekrije vse podatke, razen podatkov o:

• pogodbenih strankah na prvi strani pogodbe (naziv ali firma, sedež, poslovni naslov in račun pravne osebe),

• vrsti posla v naslovu pogodbe,

• trajanju posla v prvem odstavku 26. člena, ter

• datumu posla na koncu pogodbe;

-       Pogodbo o izvajanju izvensodne in sodne izterjave terjatev z dne 13. 10. 2017, na način, da prekrije vse podatke, razen podatkov o:

• pogodbenih strankah na prvi strani pogodbe (naziv ali firma, sedež, poslovni naslov in račun pravne osebe),

• vrsti posla v naslovu pogodbe,

• trajanju posla v prvem odstavku 26. člena, ter

• datumu posla na koncu pogodbe;

-       Pogodbo o prevzemu in upravljanju izvršb družbe Telekom Slovenije, d.d., za sodno izterjavo terjatev z dne 17. 10. 2019, na način, da prekrije vse podatke, razen podatkov o:

• pogodbenih strankah na prvi strani pogodbe (naziv ali firma, sedež, poslovni naslov in račun pravne osebe),

• vrsti posla v naslovu pogodbe,

• trajanju posla v prvem odstavku 18. člena, ter

• datumu posla na koncu pogodbe;

-       Podatke o posameznih dejanskih izplačilih izvajalcem po predhodno navedenih pogodbah za leto 2019.«.

2.     V preostalem delu se pritožba prosilke zavrne.

3.     V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

Obrazložitev:

Prosilka je z zahtevo z dne 1. 9. 2020 od zavezanca zahtevala:

-       pogodbe o sodelovanju med zavezancem ter zunanjimi podjetji ali odvetniki, ki se nanašajo na storitve izterjave strank oziroma neplačnikov zavezanca in morebitne anekse;

-       skupni znesek stroška zavezanca z zunanjo izterjavo v letu 2019, ki je bil plačan posameznemu zunanjemu izvajalcu.

Kot način seznanitve je navedla drug e-zapis (npr. datoteka po e-pošti) na naveden e-naslov.

Zavezanec je odgovoril z elektronskim dopisom z dne 29. 9. 2020, v katerem je navedel, da zahtevo zavrača, saj se zahtevane pogodbe in podatki nanašajo na konkreten posel, ki predstavlja poslovno skrivnost družbe, njihovo razkritje pa bi huje škodovalo  konkurenčnemu položaju družbe pri nakupu storitev na trgu storitev izterjave. Skladno z navedenim informacije ne sodijo med informacije javnega značaja.

Prosilka je zoper zavrnilni del pisnega odgovora zavezanca z dne 29. 9. 2020 vložila pri IP pritožbo. Izpostavila je, da je namen ZDIJZ med drugim tudi krepitev transparentnosti in odgovornega ravnanja pri upravljanju z javnimi sredstvi in s finančnimi sredstvi poslovnih subjektov pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava. Zavezanec je namreč v večinski lasti Republike Slovenije, zato so zahtevane informacije po njenem mnenju prosto dostopne informacije, biti morajo preverljive ter zagotavljati krepitev transparentnosti in odgovornega ravnanja družbe. Nadalje je navedla, da je zahtevala informacije o sklenjenem pravnem poslu, ki se nanaša na izdatek poslovnega subjekta za naročilo storitev, in zato predstavlja informacijo javnega značaja na podlagi 4.a člena ZDIJZ. Pri informacijah, ki jih je zavezanec določil kot poslovno skrivnost po subjektivnem kriteriju, mu sicer res ni treba dokazovati, da bi z razkritjem nepooblaščeni osebi nastala občutna škoda, vendar je namen varovanja poslovne skrivnosti varstvo konkurenčne prednosti podjetja, kar pomeni, da so predmet poslovne skrivnosti lahko samo podatki, ki za podjetje pomenijo konkurenčno prednost v kakršnem koli pogledu in ne kakršni koli podatki. Kljub morebitni izpolnitvi subjektivnega in objektivnega kriterija poslovne skrivnosti, je potrebno opraviti tudi test javnega interesa, saj ustavne pravice do informacij javnega značaja ne more razvrednotiti interni pravilnik zavezanca ali drug podoben dokument, ki (vse) dokumente zavezanca označuje kot poslovno skrivnost. V zahtevanih pogodbah so namreč vsebovani podatki o porabi finančnih sredstev zavezanca za plačilo storitev, katere je pred sklenitvijo takih pogodb opravljal zavezanec sam. Javnosti mora biti preverljiva in transparentna pogodba, ki je prenesla dejavnost na zunanje izvajalce teh storitev. Tudi navedbe zavezanca, da bi z razkritjem teh informacij družba padla v slabši konkurenčni položaj, niso prepričljive. Preglednost informacij o potrošnji finančnih sredstev zavezanca namreč zagotavlja konkurenčnost in s tem prispeva k boljšemu razmerju med kakovostjo in ceno. Poleg navedenega lahko javnost le na tak način preveri razloge in upravičenost prenosa dejavnosti zunanjim izvajalcem in morebiti izrazi pomisleke zoper take odločitve, predvsem na tiste odločitve zavezanca, ki vplivajo na finančni in ekonomski položaj zavezančevih naročnikov. Ti predstavljajo veliko večino slovenskih državljanov, od katerih so neplačniki deležni dodatnega stroška pri izterjavi zapadlih terjatev, ki jih pred angažiranjem zunanje izterjave niso imeli. Poudarila je tudi, da bi ob razkritju takih pogodb zavezanec bil deležen s strani javnosti le kakovostnejših ali ugodnejših ponudb, kar bi zavezancu dodatno izboljšalo položaj na trgu. Glede na to, da se storitev zunanje izterjave plačuje (kot je razvidno iz spletnih strani največjih izterjevalskih družb, npr. …) po odstotku izterjanega, ta pa predstavlja porabo finančnih sredstev zavezanca, bi moral javni interes tudi v tem primeru prevladati nad izjemo poslovne skrivnosti, v vsakem primeru pa je na podlagi izrecne določbe 6.a člena ZDIJZ potrebno razkriti absolutno prosto dostopne informacije.

IP je z dopisom, št. 09021-6/2020/4 z dne 12. 10. 2020, seznanil zavezanca s pritožbo prosilke in ga pozval na predložitev zahtevanih dokumentov, oziroma podatkov ter morebitno opredelitev do pritožbenih navedb.

Zavezanec je z dopisom, št. 170-IJZ-715 z dne 20. 10. 2020, posredoval IP dokumente in podatke, ki so predmet zahteve, pa tudi relevantne pravilnike o poslovni skrivnosti. Navedel je, da so predmet zahtevanih pogodb izvensodne in sodne izterjave zapadlih terjatev zavezanca. Pogodbe in zahtevani podatki sicer spadajo v kategorijo podatkov, ki jih zajema 1. alineja prvega odstavka 4.a člena ZDIJZ, saj obsegajo informacije iz sklenjenega pravnega posla, ki se nanaša na izdatke poslovnega subjekta za izvajanje drugih storitev, vendar sta pri zahtevanih pogodbah in podatkih podani izjema po 2. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ in tudi po tretjem odstavku 6.a člena ZDIJZ. Vse pogodbe vsebujejo določila, po katerih so poslovna skrivnost vsi podatki in dokumentacija, ki se nanaša na predmet pogodbe, torej tudi zahtevane pogodbe in podatki. Vse pogodbe so tudi označene z oznako »Poslovna skrivnost«. Pogodbe in podatki so poslovna skrivnost tudi v skladu z Zakonom o poslovni skrivnosti (v nadaljevanju: ZPosS) in internimi akti zavezanca - pravilniki o poslovni skrivnosti. Nadalje je navedel, da storitve izvensodne in sodne izterjave kupuje na trgu, kjer se za izvajanje storitev izterjave pogaja s ponudniki le-teh. Razkritje konkretnih dogovorjenih pogojev sodelovanja s posameznim ponudnikom bi po mnenju zavezanca zmanjšalo njegove pogajalske možnosti in pogajalsko moč, tako v pogajanjih za obnovo/podaljšanje pogodb za storitve izterjave (po izteku pogodbe, ki je predmet te zadeve) s tem konkretnim ponudnikom, in še pomembneje v pogajanjih z drugimi ponudniki storitev izterjave. Do vidikov zmanjšanja pogajalskih zmožnosti česar se je tudi konkretneje opredelil. V zvezi s pritožbenimi navedbami prosilke pa je pojasnil, da morebitno tehtanje javnega interesa po razkritju v primerjavi z interesom za omejitev dostopa v skladu z drugim odstavkom 6. člena ZDIJZ določa ZDIJZ le za nekatere izjeme po prvem odstavku 6. člena ZDIJZ, vendar pri uporabi izjeme po tretjem odstavku 6.a člena pa ZDIJZ ne določa omejitev uporabe iz drugega odstavka 6. člena, kot to v svoji pritožbi napačno navaja prosilka. Tako za izjemo po tretjem odstavku 6.a člena ZDIJZ ne pride v poštev morebitno tehtanje javnega interesa glede razkritja v primerjavi z interesom za omejitev dostopa, kot je to v na več mestih v pritožbi napačno izpeljala in povezala prosilka. Prav tako izjema po tretjem odstavku 6.a člena v predmetni zadevi velja tudi za razkritje osnovnih podatkov o poslih.

IP je z odločbo št. 09021-6/2020/6 z dne 29. 10. 2020 zahtevi prosilke delno ugodil na način, da je organu naložil posredovanje absolutno javnih podatkov po prvem odstavku 6.a člena ZDIJZ iz zadevnih treh poslov. Zavezanec je zoper odločbo IP vložil tožbo, o kateri je Upravno sodišče Republike Slovenije (v nadaljevanju: Upravno sodišče) odločilo s sodbo št. I U 1870/2020-24 z dne 21. 8. 2023. Upravno sodišče je odločbo IP odpravilo in zadevo vrnilo IP v ponovni postopek.

Pritožba je delno utemeljena.

Meje preizkusa s strani pritožbenega organa

IP uvodoma pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo izpodbija prosilec. Odločbo torej preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon. V skladu s četrtim odstavkom 26.a člena ZDIJZ se namreč pisni odgovor poslovnega subjekta pod prevladujočim vplivom šteje kot zavrnilna odločba.

IP ugotavlja, da prosilka izpodbija odgovor zavezanca v celoti.

Nadalje IP ugotavlja, da je družba TELEKOM SLOVENIJE, d.d., zavezanec po prvem odstavku 1.a člena ZDIJZ, torej kot poslovni subjekt pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava. IP se je do tega opredeljeval obširneje že v svojih predhodnih odločbah[1], tako pa izhaja tudi iz sodne prakse[2].

V obravnavani zadevi je bil s pravnomočno sodbo Upravnega sodišča št. I U 1870/2020-24 z dne 21. 8. 2023 odpravljen akt drugostopenjskega upravnega organa, torej odločba IP. Če se upravni akt odpravi s pravnomočno sodbo, se odpravijo tudi posledice, ki so iz njega nastale (tretji odstavek 64. člena ZUS-1), in se upravna zadeva vrne v stanje, v katerem je bila pred odločanjem o tožbi. Takšne posledice, z učinkom ex tunc, v zvezi z odpravo upravnega akta so določene tudi v prvem odstavku 281. člena ZUP. V obravnavani zadevi to pomeni vrnitev v stanje pred izdajo odpravljene odločbe IP št. 09021-6/2020/6 z dne 29. 10. 2020, to je v stanje odločanja o pritožbi prosilke z dne 4. 10. 2020.

Predmet presoje IP so bili (glede na predmet zahteve in pritožbe ter posredovane dokumente oziroma podatke) naslednji dokumenti:

-       Pogodba o izvajanju izvensodne in sodne izterjave terjatev z dne 16. 10. 2017;

-       Pogodba o izvajanju izvensodne in sodne izterjave terjatev z dne 13. 10. 2017;

-       Pogodba o prevzemu in upravljanju izvršb družbe Telekom Slovenije, d.d., za sodno izterjavo terjatev z dne 17. 10. 2019;

-       podatki o stroških za zunanje izvajalce po predhodnih pogodbah za leto 2019 (Priloga 4).

Glede na to, da poslovni subjekti pod prevladujočim vplivom niso zavezani po ZDIJZ na celotnem področju svojega delovanja, se IP v nadaljevanju opredeljuje najprej do pojma informacije javnega značaja.

V ponovljenem pritožbenem postopku je IP presojal, ali so zahtevani dokumenti oziroma podatki informacije javnega značaja po 4.a členu ZDIJZ, in če so, ali so prosto dostopni, upoštevaje napotila Upravnega sodišča v sodbi št. I U 1870/2020-24 z dne 21. 8. 2023. IP je tako pri presoji primarno izhajal iz določbe 1. alineje prvega odstavka 4.a člena ZDIJZ.

Informacija javnega značaja pri poslovnih subjektov pod prevladujočim vplivom

Informacijo javnega značaja poslovnih subjektov pod prevladujočim vplivom opredeljuje 4.a člen ZDIJZ. Le-ta v 1. alineji prvega odstavka kot informacijo javnega značaja določa med drugim informacijo iz sklenjenega pravnega posla, ki se nanaša na izdatke poslovnega subjekta za naročilo svetovalnih ali drugih storitev ter avtorskih pogodb in drugih pravnih poslov, s katerimi se dosega enak učinek.

Upoštevaje predhodno navedeno določbo je IP ocenil, da so v obravnavanem primeru izpolnjeni pogoji za informacijo javnega značaja po določbi 1. alineje prvega odstavka 4.a člena ZDIJZ, to odločitev pa je konkretneje utemeljil v nadaljevanju. Zahtevani podatki se namreč po presoji IP nanašajo na izdatke zavezanca v zvezi s storitvami zastopanja in svetovanja z določenega področja ter tudi pravno in drugo pomoč. Povedano drugače, zahtevani podatki se nanašajo na pravne posle za izvajanje svetovalnih, avtorskih oziroma intelektualnih storitev, ki predstavljajo informacije javnega značaja po 1. alineji prvega odstavka 4.a členu ZDIJZ, in ne na druge storitve kot to meni zavezanec.

Presoja IP se v nadaljevanju nanaša na vse tri zadevne pogodbe, saj imata dve pogodbi skoraj povsem identičen okvir predmeta pogodbe, tretja pa se nanaša samo na sodno izterjavo terjatev, vse pa na izterjavo terjatev zavezanca iz naslova prodaje blaga in storitev do pravnih in fizičnih oseb ter fizičnih oseb, ki opravljajo dejavnost.

Odločitev IP temelji na naslednjih ugotovitvah:

-       Zavezanec je zadevne pogodbe sklenil zaradi upravljanja neplačanih zapadlih terjatev iz naslova prodaje blaga in storitev, posamezni sopogodbeniki pa so registrirani za opravljanje takšne dejavnosti in razpolagajo z ustreznim strokovnim znanjem, kadrom ter informacijsko podprtim sistemom s področja izterjave zapadlih neplačanih terjatev (kot izhaja iz vsake od treh zadevnih pogodb). Izvajalci storitev so tako po posamezni pogodbi zavezani, da kot strokovnjaki na področju, v okviru izvensodne izterjave terjatev, izvedejo vsa potrebna opravila, potrebna za učinkovito, hitro in popolno izterjavo, po svoji lastni strokovni presoji. V okviru sodne izterjave pa mora izvajalec storitev prav tako opravljati in delovati po svojem najboljšem znanju in vesti v interesu naročnika. Glede na navedene obveznosti izvajalcev po zadevnih pogodbah je IP v nadaljevanju izpostavil še okviren pomen poravnave, saj so pogodbena določila splošna in ne zapolnijo vsebine, na katero se nanašajo nadaljnja ravnanja izvajalcev izterjave. Izvensodna poravnava je pogodba, s katero pogodbeni stranki na podlagi vzajemnega popuščanja uredita medsebojne pravice in obveznosti, in ker taka poravnava ne predstavlja izvršilnega naslova, lahko v primeru, da pogodbena stranka s poravnavo prevzetih obveznosti ne izpolni, druga stranka (tako kot pri vsaki pogodbi) zahteva sodno varstvo (izpolnitev dogovorjene obveznosti).[3] Sodna poravnava pa je po svoji pravni naravi prav tako pogodba, vendar z učinkom pravnomočnosti in izvršljivosti, zato veže tako udeležence postopka kot sodišče.[4] Iz navedenega tako po oceni IP nedvomno izhaja, da je zavezanec zadevne pogodbe sklenil, ker je potreboval določeno strokovno znanje in druge storitve v zvezi z izvajanjem izvensodne in sodne izterjave terjatev (kot že navedeno to dejansko izhaja že iz uvodnih ugotovitev pogodbenih strank). Zavezanec je v ta namen sklenil zadevne pogodbe z odvetniki, pa tudi s poslovnim subjektom, ki je registriran za opravljanje takšne dejavnosti. Če za upravljanje s terjatvami ne bi bilo potrebno določeno strokovno znanje, bi zavezanec lahko pogodbo sklenil s komer koli, tako pa je zadevne pogodbe sklenil z odvetniki in družbo, ki je med drugim registrirana za upravljanje s terjatvami. Ne nazadnje predstavlja upravljanje s terjatvami zavezanca upravljanje s finančnim premoženjem zavezanca, česar pa po mnenju IP ni mogoče uvrstiti med precej enostavne posle, kot je to utemeljeval zavezanec v tožbi zoper predhodno odločbo IP. V tej zadevi zahtevanih pogodb torej nedvomno ni mogoče šteti za mandatne pravne posle po Obligacijskem zakoniku (v nadaljevanju: OZ), ki se nanašajo samo na zelo preprosta in avtomatska opravila. Nedvomno po oceni IP tega ni mogoče posplošeno trditi za sodno poravnavo, ki predstavlja izvršilni naslov.

-       Kot izhaja to že iz sodne prakse, posamezne pogodbe ni mogoče vedno uvrstiti a priori samo v eno kategorijo pravnega posla in tako tudi v obravnavanem primeru po mnenju IP ni mogoče enostavno govoriti o teh poslih kot »samo« pogodbah o naročilu (mandatu) po OZ (766. člen). Tudi pravni posel, sklenjen z odvetnikom, je mandatna pogodba, pa ne predstavlja samo prevzema obligacije prizadevanja odvetnika za dosego uspeha v postopku, kot je to splošna opredelitev mandatne pogodbe po OZ. Vsekakor je pri vseh tovrstnih pogodbah bistveno, da se prevzemnik naročila zavezuje naročitelju, da bo zanj opravil določene posle, vendar je ta opredelitev zelo splošna in je nedvomno nadalje pomembna še vsebinska presoja posla. Nikakor torej po oceni IP ni mogoče slediti zatrjevanju zavezanca, da gre pri vodenju postopkov izvensodne in sodne poravnave samo za administrativna in administrativno-tehnična opravila in storitve. Če bi bilo pri izterjavah vse tako avtomatsko in enostavno, kot to poskuša prikazati zavezanec, bi lahko vse to opravil sam in ne bi v ta namen sklepal poslov s subjekti, ki razpolagajo z ustreznim specializiranim znanjem.

IP dalje ocenjuje, da v obravnavanem primeru zadevne pogodbe oziroma izdatki na podlagi teh pogodb ne predstavljajo informacije javnega značaja, ki spada v samo bistvo zavezančevih konkurenčnih prednosti in poslovnih dejavnosti. Glavna dejavnost zavezanca v skladu z Uredbo o standardni klasifikaciji dejavnosti (v nadaljevanju: Uredba)[5], ki izhaja iz Poslovnega registra Slovenije, objavljenega na spletnih straneh Agencije Republike Slovenije za javnopravne evidence in storitve, je namreč opravljanje telekomunikacijskih dejavnosti po vodih (61.100). Podrazred 61.100 telekomunikacijske dejavnosti po vodih, citirano: »vključuje dejavnosti obratovanja, vzdrževanja ali omogočanja pristopa do naprav za prenos glasu, podatkov, besedila, zvoka ali slike s pomočjo telekomunikacijske infrastrukture na osnovi vodov. Prenosne naprave za izvajanje teh dejavnosti so lahko izdelane na osnovi ene tehnologije ali kombinacije več tehnologij. Posebej te dejavnosti vključujejo:

1)     obratovanje in vzdrževanje preklopnih in prenosnih naprav za zagotavljanje točkovnih zvez po zemeljskih vodih, s pomočjo mikrovalov ali s kombinacijo zemeljskih vodov in satelitskih zvez,

2)     obratovanje kabelskih distribucijskih sistemov (npr. za prenos podatkov in televizijskega signala), in

3)     nudenje telegrafskih in drugih neglasovnih komunikacij prek lastnih naprav.

Kupovanje pristopnih in omrežnih zmogljivosti od njihovih lastnikov in omrežnih operatorjev ter nudenje telekomunikacijskih storitev z uporabo teh zmogljivosti podjetjem in gospodinjstvom spada v ta podrazred.

Ta podrazred vključuje tudi pristop do interneta, ki ga zagotavljajo operaterji infrastrukture na osnovi vodov.«.[6]

Predmetni podatki tako, ob upoštevanju ustavnoskladne razlage ZDIJZ, ne predstavljajo podatkov iz pravnih poslov, ki so sklenjeni za opravljanje osnovne dejavnosti zavezanca. Za takšne informacije pa ne bi šlo v primeru, če bi zavezanec storitve izterjave opravljal kot svojo osnovno dejavnost. Takšno stališče izhaja tudi iz novejše sodbe Upravnega sodišča št. IU 239/2020-19 z dne 18. 1. 2023.

IP je tako na podlagi navedenega ugotovil, da zahtevani podatki v obravnavanem primeru:

1.     predstavljajo informacijo javnega značaja po prvem odstavku 4.a člena ZDIJZ,

2.     zavezanec z zahtevanimi informacijami javnega značaja razpolaga v materializirani obliki (saj jih je tudi posredoval IP).

Povedano drugače, pri zahtevanih podatkih so tako v obravnavanem primeru izpolnjeni pogoji za informacijo javnega značaja.

Sporno v obravnavanem primeru nadalje je, ali so zahtevane pogodbe poslovna skrivnost zavezanca, zato se IP v nadaljevanju najprej opredeljuje do izjeme varstva poslovne skrivnosti.

Izjema po 2. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ

Zavezanec v skladu z 2. točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ zavrne dostop do zahtevanih informacij, če se zahteva nanaša na podatek, ki je opredeljen kot poslovna skrivnost v skladu z zakonom, ki ureja gospodarske družbe. Zakon o gospodarskih družbah (v nadaljevanju: ZGD-1) pa nadalje v 39. členu določa, da se za poslovno skrivnost štejejo informacije, ki izpolnjujejo zahteve za poslovno skrivnost v skladu z zakonom, ki ureja poslovne skrivnosti. ZGD-1 tako napotuje na določbe ZPosS, ki so začele veljati 20. 4. 2019. Glede na to, da sta bili dve pogodbi sklenjeni v letu 2017, torej pred uveljavitvijo ZPosS, je IP pri presoji poslovne skrivnosti teh dveh pogodb upošteval določbe členov 39 in 40 ZGD-1, ki sta veljala v času nastanka zahtevanih podatkov. ZPosS je torej IP upošteval le pri pogodbi, ki je bila sklenjena po uveljavitvi tega zakona.

Izhajajoč iz člena 39 ZGD-1 je ugotoviti, da je zakon razlikoval dva kriterija za določitev poslovne skrivnosti, subjektivnega (prvi odstavek 39. člena ZGD-1) in objektivnega (drugi odstavek 39. člena ZGD-1), odvisno od tega, na kakšni podlagi so se podatki šteli za poslovno skrivnost.

Upoštevaje določbe 39. člena ZGD je IP najprej presojal obstoj subjektivnega kriterija. Kot izhaja iz pravne teorije, se ta odraža v tem, da upravičenec sam, s svojim aktom in s svojo voljo, označi podatek kot zaupen in prepove njegovo neupravičeno sporočanje.[7] Ta kriterij tako zahteva izrecno odredbo o tem, kateri podatki se štejejo za poslovno skrivnost, odredba je lahko dana v splošnem aktu (npr. pravilniku) ali posamično, biti mora pisna in z njo morajo biti seznanjene osebe, ki so dolžne podatek varovati. Pri subjektivnem kriteriju se tako zakon ni spuščal v vprašanje, kakšen pomen imajo zaupni podatki za poslovni subjekt, določitev je bila prepuščena njemu samemu. Kot izhaja npr. iz sodbe Upravnega sodišča št. I U 764/2015-27 (točka 12), ni mogoče posegati v avtonomijo gospodarskega subjekta, da sam določi s pisno odredbo oziroma sklepom, kaj šteje za poslovno skrivnost, če niso podane zakonsko določene izjeme po tretjem odstavku 39. člena ZGD-1. Subjektivni kriterij se odraža v tem, da upravičenec sam s svojim aktom in s svojo voljo označi podatek kot zaupen in prepove njegovo neupravičeno sporočanje. Nosilec lahko kot poslovno skrivnost določi tudi morebitne manj pomembne podatke, saj je določitev poslovne skrivnosti prepuščena njemu samemu. Dejstvo, kateri podatki bodo opredeljeni kot poslovna skrivnost, je torej odvisno od družbe. Povedano drugače, po tem kriteriju ni pomembno, kakšen pomen imajo ti podatki objektivno za družbo, temveč gre za subjektivno odločitev družbe, da hoče zavarovati določen podatek kot poslovno skrivnost. Ne glede na to, pa mora biti za izpolnitev tega kriterija podana izrecna odredba o tem, kateri podatki se štejejo za poslovno skrivnost. Ta odredba je lahko dana v splošnem aktu (npr. v pravilniku o poslovni skrivnosti), lahko pa je tudi posamična. Zaradi določnosti in preprečevanja nejasnosti mora biti odredba pisna, z njo pa morajo biti seznanjene osebe, ki so dolžne podatek varovati. S pisnim sklepom družba določi tudi način varovanja poslovne skrivnosti in odgovornost oseb, ki so dolžne varovati poslovno skrivnost (prvi odstavek 40. člena ZGD-1).

IP je tako vpogledal v akt, ki ga je zavezanec priložil posredovanim dokumentom v namen utemeljevanja poslovne skrivnosti, in sicer Pravilnik o poslovni skrivnosti, veljaven od 28. 11. 2011 do 28. 4. 2019. Ta pravilnik je med drugim štel za poslovno skrivnost podatke, za katere je očitno, da bi nastala občutna škoda, če bi zanje izvedela nepooblaščena oseba, določal pa je tudi, da je treba v dvomu šteti, da je podatek poslovna skrivnost (3. člen), Za poslovno skrivnost je tudi štel zlasti tekoče podatke in informacije o poslovanju zavezanca (prvi odstavek 4. člena), pa tudi podatke, za katere je očitno, da bi nastala občutna škoda, če bi zanje izvedela nepooblaščena oseba, ne glede na to, ali so podatki določeni ali ustrezno označeni s tem pravilnikom (drugi odstavek 4. člena). Ugotoviti je torej mogoče, da je zavezanec s svojim aktom opredelil Pogodbo o izvajanju izvensodne in sodne izterjave terjatev z dne 16. 10. 2017 in Pogodbo o izvajanju izvensodne in sodne izterjave terjatev z dne 13. 10. 2017 kot poslovno skrivnost. Gre namreč nedvomno za dokumenta, ki se nanašata na področje poslovanja zavezanca. Prav tako sta pogodbi vidno označeni kot »poslovna skrivnost«.

Ker ob izkazanem subjektivnem kriteriju poslovne skrivnosti ni potrebe po ugotavljanju, ali je podan tudi objektivni kriterij poslovne skrivnosti, je IP v nadaljevanju presojal še obstoj poslovne skrivnosti pri pogodbi, sklenjeni po uveljavitvi ZPosS, torej pri Pogodbi o prevzemu in upravljanju izvršb družbe Telekom Slovenije, d.d., za sodno izterjavo terjatev z dne 17. 10. 2019.

IP je po vpogledu v pogodbo ugotovil, da obsega informacije, ki nedvomno izkazujejo poslovne informacije, saj je zavezanec družba, ki deluje na trgu. Zahtevani podatki se namreč nanašajo na podatke, s kom zavezanec posluje na področju izvensodnih in sodnih poravnav in na podatke, ki se nanašajo na ureditev poslovnega razmerja med zavezancem in posameznim izvajalcem storitev. Po mnenju IP je s tem prvi pogoj za opredelitev podatka kot poslovno skrivnost po 1. alineji prvega odstavka 2. člena ZPosS izpolnjen, saj gre za podatke, ki niso splošno znane ali lahko dosegljiva osebam v krogih, ki se običajno ukvarjajo s to vrsto informacij.

Kot drugi pogoj za opredelitev podatka kot poslovno skrivnost določa ZPosS »tržno vrednost« podatka. Po mnenju zavezanca je za neodvisno delovanje na trgu in pri pogajanjih z zavezancem za nakup tovrstnih storitev pomembno, da le-ti ne razpolagajo s podatki o tekočem poslovanju zavezanca. S tem je mogoča zdrava konkurenca med ponudniki, ki zavezancu omogoča doseganje kar najugodnejših pogojev nabave storitev izterjave. Prav tako lahko zavezanec, kot največji operater v Sloveniji, glede na obseg naročnikov (in s tem strank, ki terjatev ne plačajo v rokih), zaradi velikega obsega poslovanja z izvajalci storitev izterjave doseže ugodne pogoje nakupa storitev izterjave, ki pa so jih le-ti kot dobavitelji, ki delujejo na konkurenčnem trgu, kjer zavezanec ni edini kupec, pripravljeni zagotoviti ob upoštevanju varovanja poslovne skrivnosti. S tem se dobavitelji namreč varujejo pred pritiski drugih kupcev na njihove cene. Posledično bi dobavitelji v prihodnje zavezancu zagotavljali storitve pod manj ugodnimi pogoji, s čimer bi se povečali stroški zavezanca. Po oceni IP je zavezanec s svojimi navedbami izkazal, da je v obravnavanem primeru izpolnjena tudi zahteva, da bi razkritje zahtevanih podatkov potencialno škodovalo poslovnim interesom in konkurenčni sposobnosti zavezanca, kar pomeni, da imajo zahtevani podatki za zavezanca določeno tržno vrednost. IP je pri tem upošteval obrazložitev predlagatelja ZPosS, ki je predlogu zakona zapisal: »Strokovno znanje, izkušnje ali informacije morajo imeti dejansko ali potencialno tržno vrednost. Šteje se, da imajo tako strokovno znanje in izkušnje ali informacije tržno vrednost takrat, kadar je verjetno, da bi njihova nedovoljena pridobitev, uporaba ali razkritje škodovalo interesom osebe, ki ima nad njimi zakonit nadzor (škodovala znanstvenemu ali tehničnemu potencialu te osebe, njenim poslovnim ali finančnim interesom, strateškim pozicijam ali konkurenčni sposobnosti)[8]«. V zakonu torej pojem tržne vrednosti ni definiran, predlagatelj zakona pa je v komentarju k predlogu drugega člena dokazno oceno zahtevanega pogoja usmeril v izkazovanje »škode«, ki je logično na strani tistega, ki poslovno skrivnost zatrjuje, in tudi v skladu s slovensko sodno prakso je dokazno breme pri pojasnjevanju, zakaj zahtevane informacije pomenijo konkurenčno prednost, na subjektu, ki poslovno skrivnost zatrjuje.[9]

V zvezi s tretjim pogojem po 3. alineji prvega odstavka 2. člena ZPosS pa je IP vpogledal v posredovani Pravilnik o poslovni skrivnosti z dne 24. 4. 2019, veljaven od 29. 4. 2019. Iz prvega odstavka 2. člena tega pravilnika tako izhaja, da so poslovna skrivnost podatki, ki jih družba poseduje, imajo tržno vrednost, so unikatni in niso splošno znani ali dosegljivi v panogi ali v javnosti in jih ni mogoče preprosto ugotoviti ali ustvariti ter imajo določeno vrednost za družbo in konkurenčne družbe, saj zagotavljajo vidno prednost pred konkurenčnimi podjetji. Drugi odstavek istega člena določa, da je v dvomu šteti, da je podatek poslovna skrivnost. Iz tretjega odstavka 2. člena pa nadalje izhaja, da se za poslovno skrivnost štejejo zlasti podatki iz Seznama, ki je priloga 2 k Pravilniku, pri čemer priloženi Seznam določa med drugim kot poslovno skrivnost zavezanca tekoče podatke in informacije o poslovanju družbe. Pravilnik opredeljuje tudi varnostno klasifikacijo poslovnih skrivnosti, določanje in označevanje poslovne skrivnosti, pa tudi dostop do teh podatkov, posredovanje tretjim osebam, varovanje in odgovornost za varovanje poslovne skrivnosti. Poleg tega pa je tudi ta pogodba vidno označena kot »Poslovna  skrivnost« na vsaki strani dokumenta, zgoraj. Ugotoviti je torej, da je izpolnjen tudi ta pogoj za opredelitev podatka kot poslovno skrivnost.

Po oceni IP je tako mogoče v obravnavanem primeru ugotoviti, da so izpolnjeni pogoji za omejitev dostopa do zahtevanih podatkov zaradi varstva poslovne skrivnosti po ZPosS pri vseh treh zadevnih pogodbah.

IP pa je nadalje moral ugotoviti še, ali v obravnavanem primeru pridejo v poštev določbe tretjega odstavka 39. člena ZGD-1 in tretjega odstavka 2. člena ZPosS, po katerih se kot poslovna skrivnost ne morejo označiti tisti podatki, ki so po zakonu javni. V skladu s slednjim je tako IP upošteval določbe ZDIJZ, ki opredeljujejo absolutno javne podatke.

Na podlagi prvega odstavka 6.a člena ZDIJZ se dovoli dostop do zahtevanega podatka, ne glede na izjemo varstva poslovne skrivnosti, če gre za osnovne podatke o sklenjenih pravnih poslih iz prve alineje prvega odstavka 4.a člena tega zakona, med katere sodi podatek o vrsti posla, o pogodbenem partnerju (za pravno osebo: naziv ali firma, sedež, poslovni naslov in račun pravne osebe), pogodbeni vrednosti in višini posameznih izplačil ter datumu in trajanju posla. To so torej absolutno javno dostopni podatki, kar izhaja tudi iz sodne prakse[10]. Povedano drugače, osnovni podatki iz svetovalnih, avtorskih oziroma intelektualnih pravnih poslov so absolutno javni na podlagi določbe prvega odstavka 6.a člena ZDIJZ, in pri teh poslih ni mogoče uporabiti določbe o uveljavljanju hujše škode konkurenčnemu položaju na trgu po tretjem odstavku 6.a člena ZDIJZ. Iz določbe tretjega odstavka 6. a člena ZDIJZ namreč jasno izhaja, da se zavezanec lahko nanjo sklicuje le v primeru, če:

-       gre za zavezanca, katerega informacije javnega značaja se ne posredujejo v svetovni splet v skladu s četrtim odstavkom 10.a člena tega zakona,

-       ne gre za pravne posle, ki obsegajo donatorske, sponzorske, svetovalne, avtorske ali druge intelektualne storitve ali druge pravne posle, s katerimi se dosega enak učinek.

Uporaba tretjega odstavka 6.a člena ZDIJZ je torej pri zadevnih podatkih izrecno izključena. Tehtanje med različnimi pravicami (pravico določiti poslovno skrivnost oziroma sklicevati se nanjo in ustavno pravico dostopa do informacij javnega značaja) je opravil že zakonodajalec, ki je presodil in taksativno zapisal v zakon (ZDIJZ) podatke iz tistih pogodb, za katere meni, da javni interes na njihovem razkritju prevlada nad interesom poslovnih subjektov pod prevladujočim vplivom in njihovih pogodbenih partnerjev na njihovi avtonomiji določiti podatke za poslovno skrivnost.

V zvezi z navedbami zavezanca glede škode, ki bi mu nastala ob razkritju zahtevanih podatkov, in jih je izpostavilo tudi Upravno sodišče v zadevni sodbi, pa IP dodaja, da je zavezanec utemeljeval škodo na enak način tudi pri odvetniških in drugih storitvah, katerih izdatki so bili predmet presoje IP v drugi zadevi. Zadevne pogodbe nedvomno ne sodijo v bistvo zavezančevih poslovnih dejavnosti, poleg tega velja za vsakršno sklepanje pravnih poslov na trgu, da se stranke medsebojno dogovarjajo in pogajajo ter da so dogovori različni. Zavezanec po oceni IP tako morebitne škode ni v ničemer konkretno utemeljil, pavšalno sklicevanje na pogajanja in individualne dogovore pa je mogoče pri vseh pravnih poslih. Poleg tega pa v obravnavanem primeru javnosti ne bodo dostopne podrobnosti dogovora, ampak le osnovni podatki v omejenem obsegu, kot jih določa prvi odstavek 6.a člena ZDIJZ.

Ker so torej absolutno javni tudi podatki o pogodbeni vrednosti in višini posameznih izplačil, je IP odločil še o prosti dostopnosti le-teh, kot izhajajo iz posredovanih podatkov v Prilogi 4. Gre namreč za primere pogodb, ko ob podpisu pogodbe ni bila znana pogodbena vrednost ali višina posameznih izplačil ter je dejansko informacija javnega značaja nastala naknadno. Upoštevaje navedeno in predmet zahteve prosilke, je IP odločil, da je dolžan organ posredovati prosilki podatke o posameznih dejanskih izplačilih izvajalcem po predmetnih pogodbah za leto 2019. Da se podatek o pogodbeni vrednosti in višini posameznih izplačil izpolni, ko zavezanec z njim razpolaga, če gre za primer, da ob podpisu pogodbe pogodbena vrednost ali višina posameznega izplačila ni znana, izhaja tudi iz mnenja Službe za transparentnost, integriteto in politični sistem, Ministrstva za javno upravo, št. 090-164/2014/2 z dne 23. 1. 2015. Ob tem IP dodaja, da je v 28. točki obrazložitve odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-52/16-17 z dne 12. 1. 2017 izrecno navedeno, da samo podatek o denarni vrednosti pogodbe brez korelativnega natančnega in podrobnega opisa količine in kvalitete obljubljene protistoritve dejansko ne da vseh potrebnih podatkov za celovito ekonomsko-poslovno oceno neke pogodbe, ki bi lahko koristila konkurenci zavezanca in njegovih poslovnih partnerjev.

Da delujejo poslovni subjekti pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava na trgu, torej tudi zavezanec, se je zavedal že zakonodajalec, ko je z zakonom določil njihovo dolžnost posredovanja določenih informacij kot informacij javnega značaja. Zakonodajalec je namreč izhajal iz dejstev, da gre za poslovne subjekte, ki sicer nastopajo na trgu, vendar na drugi strani razpolagajo z državnim premoženjem oziroma finančnimi sredstvi države. Kot izhaja iz predloga ZDIJZ-C, je bil krog zavezancev za posredovanje informacij javnega značaja razširjen iz razloga upravičenega pričakovanja države oziroma državljanov, da bodo poslovni subjekti pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava opravljali vse posle kot dober in skrben gospodarstvenik. Država je primarno v gospodarskih družbah, kjer nastopa kot večinski delničar, kot je v primeru zavezanca, zainteresirana, da družba ravna pri izdatkih z vso skrbnostjo. Transparentnost sklepanja poslov, ki zadevajo izdatke družbe, je eden izmed pomembnih dejavnikov in izkazov solidnega in na temelju konkurenčnosti zasnovanega poslovanja družbe, ki od odločevalcev terja povečano stopnjo odgovornosti ter premišljeno sprejemanje odločitev glede izdatkov družbe. Namen sprejete novele je torej bil v krepitvi transparentnosti poslovanja, zavezanosti javnosti, odgovornosti in integriteti pri upravljanju poslovnih subjektov pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava. Eden od glavnih ciljev novele ZDIJZ-C je bil, da se preko dviga stopnje transparentnosti pri sklepanju poslov pripomore k bolj učinkovitemu upravljanju s premoženjem in finančnimi sredstvi poslovnih subjektov pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava, predvsem tudi gospodarskih družb v lasti države. To naj bi pripomoglo tudi k vzpostavitvi konkurenčnih pogojev na trgu, predvsem za male in srednje velike gospodarske družbe, ki želijo poslovati oziroma konkurirati gospodarskim subjektom pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava. Med glavnimi načeli je med drugim tako ZDIJZ-C opredelil načelo večje transparentnosti poslovanja poslovnih subjektov, ki upravljajo s premoženjem in finančnimi sredstvi oseb javnega prava. V skladu s temi nameni je predlagatelj tako opredelil kot absolutno javne osnovne podatke o izdatkih poslovnih subjektov iz svetovalnih, avtorskih oziroma intelektualnih pravnih poslov. Predhodne navedbe iz novele ZDIJZ-C je IP navedel z namenom poudarka dejstva, da v obravnavanem primeru ne gre za katerokoli gospodarsko družbo, ki deluje na trgu, ampak za gospodarsko družbo, katere večinski lastnik je Republika Slovenija, kar je tudi ena od pritožbenih navedb prosilke.

Ker gre v obravnavani zadevi za primer, ko javnost podatkov izrecno določa zakon (6.a člen ZDIJZ), IP v postopek kot stranskih udeležencev ni pritegnil posameznih subjektov, na katere se nanašajo predmetni podatki. Z novelo ZDIJZ-F, ki se uporablja od leta 2018 dalje, je bila v ZDIJZ umeščena določba a26.a člena, s katero je bila stranska udeležba v postopku po ZDIJZ omejena. V postopku z zahtevo za dostop do informacije javnega značaja je stranka postopka samo prosilec, če je predmet odločanja dostop do podatkov, za katere je z zakonom določeno, da so javni.

Test javnega interesa

Ker je prosilka v pritožbi med drugim izpostavila javni interes v obravnavanem primeru, se IP opredeljuje še do tega, in sicer glede podatkov, za katere je IP ugotovil obstoj izjeme varstva poslovne skrivnosti. Test interesa javnosti namreč ne pride v poštev pri podatkih, ki so absolutno javni, kar pomeni, da je tehtanje za te podatke opravil že zakonodajalec.

Iz določbe drugega odstavka 6. člena ZDIJZ izhaja, da se dostop do zahtevane informacije dovoli, če je javni interes glede razkritja močnejši od javnega interesa ali interesa drugih oseb za omejitev dostopa do zahtevane informacije, razen v zakonsko določenih primerih, med katerimi pa ni izjeme varstva poslovne skrivnosti.

Bistvo te presoje je v možnosti relativizacije določene izjeme, ki mora biti omejena zgolj na tiste primere, ko je interes javnosti za razkritje določene izjeme močnejši od interesa, zaradi katerega je določena informacija zavarovana kot izjema. Pri uporabi testa prevladujočega interesa javnosti je treba presoditi tudi, ali je interes javnosti za razkritje informacije javnega značaja lahko močnejši od potencialno storjene škode, ki bi nastala z razkritjem informacije. V teoriji se poudarja, da ga je treba uporabljati z veliko mero previdnosti in skrbnosti, saj test interesa javnosti zahteva bistveno večjo kakovost odločanja v obliki tehtanja posameznih nasprotujočih si pravic oziroma interesov. Test interesa javnosti zato pomeni izjemo od izjem, ki se mora uporabljati zelo premišljeno in zgolj takrat, ko bi s pomočjo tega testa odkrili nekaj, kar bi pripomoglo k širši razpravi in razumevanju nečesa pomembnega za širšo javnost.

Interes javnosti kot splošen interes, ki ne služi samo interesom ozke skupine oseb, je torej opredeljen kot nekaj, kar bi koristilo javnemu vedenju in s tem omogočilo nadzor in sodelovanje javnosti pri oblikovanju tistih tematik, nad katerimi bi morala ta bdeti z vso skrbnostjo. Javni interes za razkritje je na primer močan v situacijah, ki se navezujejo na pridobivanje ali porabo javnih sredstev, javno varnost, javno zdravje, odgovornost in transparentnost odločanja, ki sprožijo javno ali parlamentarno razpravo, ipd. Pojem interesa javnosti ni v vsaki zadevi enak ali vnaprej definiran, temveč se lahko kaže v različnih pojavnih oblikah. Prav tako se lahko interes javnosti s časom spreminja, saj je odvisen od številnih dejanskih okoliščin. Zasnova interesa javnosti torej ni konstantna, ampak spremenljiva in odvisna od trenutnega dejanskega stanja. S tem pa je pri izvajanju testa interesa javnosti omogočena presoja od primera do primera, ki upošteva različne in prav tako spremenljive dejavnike, ki tvorijo interes javnosti za razkritje. Pri tem IP izpostavlja še stališče sodne prakse, iz katere izhaja, da bi bil javni interes glede razkritja podan, »če bi bile ogrožene take vrednote kot je npr. življenje, zdravje ali varnost ljudi in podobno«.[11] Interes javnosti kot splošen interes, ki ne služi samo interesom ozke skupine oseb, je torej opredeljen kot nekaj, kar bi koristilo javnemu vedenju in s tem omogočilo nadzor in sodelovanje javnosti pri oblikovanju tistih tematik, nad katerimi bi morala ta bdeti z vso skrbnostjo.

V obravnavanem primeru so razlogi za varovanje določenih delov zahtevanih dokumentov navedeni že zgoraj, pri utemeljitvi izjeme od prostega dostopa iz 2. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. V izogib ponavljanju IP na tem mestu le povzema, da se s to izjemo v obravnavanem primeru varuje interes zavezanca, da varuje svojo poslovno skrivnost. Na drugi strani pa prosilka v pritožbi ne navaja nobenih konkretnih argumentov, iz katerih bi izhajalo, zakaj je celotno razkritje predmetnih pogodb v javnem interesu, to je v interesu širšega kroga ljudi. Po mnenju IP navedbe prosilke, da ustavne pravice do informacij javnega značaja ne more razvrednotiti interni pravilnik zavezanca ali drug podoben dokument, ki (vse) dokumente zavezanca označuje kot poslovno skrivnost, niso zadostne. Ustava Republike Slovenije res določa pravico dostopa do informacij javnega značaja, vendar je treba nadalje upoštevati tudi to, da to pravico konkretno ureja ZDIJZ in da ta predvideva tudi izjeme od prostega dostopa do zahtevanih informacij, med drugim tudi zaradi varstva podatkov, ki predstavljajo poslovno skrivnost. Kot že navedeno, izhaja pa tudi iz prakse IP in sodne prakse, subjekti lahko določijo podatke, ki po njihovi presoji predstavljajo poslovno skrivnost z internimi akti. Zadostne tudi niso navedbe prosilke, da so v zahtevanih pogodbah podatki o porabi finančnih sredstev zavezanca za plačilo storitev, katere je pred sklenitvijo takih pogodb opravljal zavezanec sam. Ti podatki so namreč absolutno javni, kot že navedeno, pri čemer podatki o sami vrednosti pogodbe in višini posameznih izplačil iz predmetnih pogodb niti ne izhajajo, saj niso zastavljene na takšen način in je plačilo odvisno od določenih dejavnikov (npr. ali je prišlo do izvensodne poravnave in na kakšen način, ipd.). Prav tako pa po mnenju IP niso zadostne niti druge navedbe prosilke, med drugim tudi ta, da lahko javnost le na tak način preveri razloge in upravičenost prenosa dejavnosti zunanjim izvajalcem in morebiti izrazi pomisleke zoper take odločitve predvsem na tiste odločitve zavezanca, ki vplivajo na finančni in ekonomski položaj zavezančevih naročnikov. Tudi ta navedba prosilke je po oceni IP preveč pavšalna, saj se pogodbe nanašajo na določeno področje, ki je pravno urejeno (izvensodne in sodne poravnave) in nič neobičajnega ni, če si poslovni subjekti zagotovijo pri tem pomoč zunanjih izvajalcev, ki se s temi zadevami ukvarjajo.

IP poudarja, da pri presoji, ali je izkazan javni interes za dostop do zahtevane informacije na podlagi ZDIJZ, ni mogoče izhajati iz splošnega stališča, da bi bilo za javnost koristno in torej v javnem interesu, da bi bile zahtevane informacije prosto dostopne, temveč mora biti izkazan konkreten javni interes za konkreten dokument oziroma del dokumenta. Splošno sklicevanje s pavšalnimi argumenti, po oceni IP ni dovolj, da bi omogočilo razkritje sicer varovanih informacij. Torej zgolj konkretni razlogi (npr. konkretni, in ne zgolj domnevni, razlogi za dvom v primernost vloge ali zastopanja izvajalca, nezadosten interes zavezanca, da terjatve izterja, ipd.) za obravnavani primer so lahko podlaga za razkritje informacije s testom javnega interesa. Vendar pa prosilka po oceni IP ni uspela dovolj konkretno navesti razlogov, zakaj je javni interes po večji transparentnosti izražen prav za obravnavane informacije, tega pa po uradni dolžnosti ni ugotovil niti IP. Ugotoviti je mogoče namreč tudi, da zahtevani dokumenti ne vsebujejo podatkov, ki se nanašajo na družbeno pomembna področja, kot je javno zdravje ali javna varnost. IP pa meni tudi, da razkritje celotne vsebine obravnavanih pogodb ne bi bistveno prispevalo niti k odgovornosti in transparentnosti odločanja niti k javni razpravi.

Po oceni IP v obravnavanem primeru torej niso ogrožene takšne vrednote, da bi se tehtnica prevesila v prid javnega interesa za razkritje preostalih delov pogodb. V obravnavanem primeru ima močno težo tudi dejstvo, da je tehtanje med različnimi pravicami (pravico določiti poslovno skrivnost oziroma sklicevati se nanjo in ustavno pravico dostopa do informacij javnega značaja) opravil že zakonodajalec, ki je presodil in taksativno zapisal v zakon (ZDIJZ) podatke iz tistih pogodb, za katere meni, da javni interes na njihovem razkritju prevlada nad interesom poslovnih subjektov pod prevladujočim vplivom pravnih oseb javnega prava in njihovih pogodbenih partnerjev na njihovi avtonomiji določiti podatke za poslovno skrivnost, o čemer je IP podrobneje pisal že predhodno.

Izhajajoč iz navedenega je IP zaključil, da v obravnavanem primeru javni interes za razkritje celotne vsebine obravnavanih pogodb ne prevlada nad interesom zaradi katerega je to vsebino treba varovati na podlagi 2. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.

Delni dostop

Zavezanec je torej ravnal napačno, ko je prosilki v celoti zavrnil dostop do podatkov, ki so javni po prvem in tretjem odstavku 6.a člena ZDIJZ. Zavezanec (posledično) tudi ni uporabil določbe 7. člena ZDIJZ in 19. člena Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (19. člen). Ker je delni dostop v obravnavanem primeru mogoč, je IP odločil kot izhaja iz točke 1 izreka te odločbe.

Sklepno

IP je na podlagi navedenih argumentov in pravnih podlag zaključil, da je pritožba prosilke delno utemeljena, zato ji je, na podlagi prvega odstavka 252. člena ZUP, delno ugodil, kot to izhaja iz 1. točke izreka te odločbe. V preostalem delu pa je pritožbo prosilke zavrnil, kot to izhaja iz 2. 2očke izreka te odločbe, in sicer na podlagi prvega odstavka 248. člena ZUP.

Na podlagi petega odstavka 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP ugotavlja, da v tem postopku posebni stroški niso nastali, zato je odločil, kot izhaja iz 3. točke izreka te odločbe.

Ta odločba je v skladu s trideseto točko 28. člena Zakona o upravnih taksah oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve odločbe na Upravno sodišče RS, Fajfarjeva 33, 1000 Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali neposredno pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

Postopek vodila:

Nataša Siter, univ. dipl. prav.

svetovalka IP

Informacijski pooblaščenec:

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.

informacijska pooblaščenka

[1] Npr. odločbi IP št. 0902-17/2014/13 in št. 0902-17/2014/22.

[2] Npr. sodbi Upravnega sodišča št. I U 390/2015-11 in št. I U 1149/2015-16.

[3] Npr. sodba Vrhovnega sodišča št. II Ips 353/99, sodba Višjega sodišča v Ljubljani II Cp 2672/2017.

[4] Npr. sodba Vrhovnega sodišča št. II Ips 268/2011, sklep Višjega sodišča v Ljubljani št. sklep I Cp 1326/2015.

[5] Uradni list RS, št. 69/07 in 17/08.

[6] Priloga II: Pojasnila k standardni klasifikaciji dejavnosti – SKD 2008 k Uredbi o standardni klasifikaciji dejavnosti.

[7] Zakon o gospodarskih družbah s komentarjem, 1. knjiga, GV Založba 2002.

[8] Enako je zapisano v Direktivi 2016/943.

[9] Tako upravno sodna praksa, ki se sicer nanaša na določbe ZGD-1, ki so veljale pred uveljavitvijo ZPosS, vendar pravno vprašanje po mnenju IP ostaja enako: npr. sodbe, št. U 284/2008 z dne 27. 5. 2009, št. U 1276/2008 z dne 11. 2. 2010, št. I U 1132/2015 z dne 27. 1. 2016.

[10] Npr. sodba Upravnega sodišča št. I U 1149/2015-16 z dne 8. 7. 2015.

[11] Npr. sodbi Upravnega sodišča št. I U 1488/2011-95 in št. I U 199272010-28.