prosilec - Stelkom d.o.o.

POVZETEK:

Prosilec je zahteval dostop do dokumentacije, ki se nanaša na pravne posle med zavezancem in nekaterimi družbami v določenem obdobju. Zavezanec je zavrnil zahtevo, ker meni, da ni (bil) pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava, in da je zahtevana dokumentacija poslovna skrivnost. IP je ugotovil, da sta izpodbijana odgovora zavezanca pavšalna in zato ni mogoče ugotoviti, na podlagi česa je zavezanec sprejel odločitev. Ni namreč razvidno niti kateri konkretni dokumenti so bili predmet njegove presoje niti v katerem obdobju naj ne bi bil zavezan po ZDIJZ, posledično tudi ni mogoče preveriti obstoja zatrjevane poslovne skrivnosti. Zaradi nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja je IP odločbo odpravil in zadevo vrnil zavezancu v ponovno odločanje z navodili, glede česa je treba postopek dopolniti.
 

ODLOČBA:

Številka: 09021-6/2023/3

Datum: 20. 6. 2023

Informacijski pooblaščenec po namestnici informacijske pooblaščenke mag. Kristini Kotnik Šumah, po pooblastilu št. 100-17/2006/213 z dne 24. 1. 2023 (v nadaljevanju IP), izdaja na podlagi tretjega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, številka 113/2005 in 51/2007 – ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP) in prvega ter tretjega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, številka 24/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju: ZUP), o pritožbi … (v nadaljevanju prosilec) z dne 22. 5. 2023, zoper dve obvestili o zavrnitvi dostopa do zahtevanih informacij družbe Stelkom d.o.o., Špruha 19, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju zavezanec), obe brez številke in z dne 12. 5. 2023, v zadevi dostopa do informacij javnega značaja, naslednjo

O D L O Č B O:

1. Pritožbi prosilca z dne 22. 5. 2023 zoper dve obvestili o zavrnitvi dostopa do zahtevanih informacij družbe Stelkom d.o.o., obe brez številke in z dne 12. 5. 2023, se ugodi in se obe izpodbijani obvestili o zavrnitvi dostopa do zahtevanih informacij odpravita ter se zadevi vrneta zavezancu v ponovno odločanje. Zavezanec mora o obeh zadevah odločiti brez odlašanja, najpozneje pa v tridesetih (30) dneh od prejema te odločbe.

2. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

O b r a z l o ž i t e v :

Prosilec je dne 17. 3. 2023 na zavezanca naslovil zahtevo za posredovanje fotokopij vse dokumentacije, ki se nanaša na pravne posle med zavezancem in družbo …. Prosilec je prosil za morebitno pogodbo in za fakture, ki jih je navedena družba izdala zavezancu od leta 2018 do dne 13. 6. 2022.

Prosilec je dne 19. 3. 2023 na zavezanca naslovil zahtevo za posredovanje fotokopij:

- vse dokumentacije (pogodbe, aneksi in fakture), ki se nanaša na vsa pravna in odvetniška svetovanja, ki so bila izvedena za zavezanca v obdobju od dne 13. 6. 2017 do dne 13. 6. 2022 (obdobje 5 let);

- vse dokumentacije (pogodbe, aneksi in fakture), ki se nanaša na vse izvajalce posla gradnje LTE baznih postaj, s katerimi je imel zavezanec sklenjene pogodbe v obdobju od dne 13. 6. 2017 do dne 13. 6. 2022 (obdobje 5 let);

- vse dokumentacije (pogodbe, aneksi in fakture), ki se nanaša na vse posle, sklenjene z družbo …, za obdobje od dne 13. 6. 2017 do dne 13. 6. 2022 (obdobje 5 let).

Zavezanec je dne 12. 5. 2023 o zahtevah prosilca odločil z dvema obvestiloma o zavrnitvi dostopa do zahtevanih informacij (v nadaljevanju izpodbijana odgovora), ki ju je prosilcu poslal na podlagi 26.a člena ZDIJZ. V izpodbijanem odgovoru na zahtevo z dne 17. 3. 2023 je zavezanec kot primarni razlog za zavrnitev dostopa navedel, da ga ni mogoče šteti za zavezanca po ZDIJZ, saj ne izpolnjuje pogojev za zavezanca po ZDIJZ, oziroma so zahtevane informacije javnega značaja nastale v času, ko ni bil pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava. V času nastanka oziroma sklenitve dokumentov, na katere se nanaša zahteva prosilca, v zavezancu glede na tedanjo lastniško strukturo in tedaj veljavna določila družbene pogodbe (tj. »Pogodbe o ustanovitvi družbe Stelkom d.o.o.«) noben od družbenikov ni imel sam pravice do nadzora večine ali imenovanja več kot polovice članov poslovodnega ali nadzornega organa (odločba IP št. 09021-2/2023). Skladno s petim odstavkom 3.b člena ZDIJZ je treba zahtevo prosilca za dostop v celoti zavrniti že iz tega razloga. Tudi če bi se štelo, da je zavezanec po ZDIJZ (kot poslovni subjekt pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava v smislu 1.a člena ZDIJZ), zavezanec zavrača prosilcu dostop na podlagi prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Pogodbe in podatki o višini sredstev, ki jih je zavezanec v obdobju od leta 2018 do dne 13. 6. 2022 plačal družbi …, so označeni kot poslovna skrivnost, med drugim, v samih poslovnih pogodbah z družbo …, pri čemer se poslovanje nanaša tudi na podatke, ki predstavljajo poslovno skrivnost proti drugim poslovnim subjektom. Zahtevane informacije torej predstavljajo poslovno skrivnost v skladu z 2. členom Zakona o poslovni skrivnosti (Uradni list RS, št. 22/19; v nadaljevanju ZPosS), na katerega napotuje 39. člen Zakona o gospodarskih družbah (Uradni list RS, št. 65/09 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZGD-1), saj vsebujejo tudi nerazkrito strokovno znanje, izkušnje in poslovne informacije, ki niso splošno znane ali lahko dosegljive osebam v krogih, ki se običajno ukvarjajo s to vrsto informacij, pri čemer imajo tudi tržno vrednost. Poleg navedenega informacije, do katerih prosilec zahteva dostop, predstavljajo podatke o poslih, katerih razkritje bi huje škodovalo konkurenčnemu položaju zavezanca na trgu. Zahteva prosilca se nanaša na informacije o pravnih poslih, ki so sklenjeni za opravljanje osnovne dejavnosti zavezanca in ki sodijo v bistvo poslovnih dejavnosti, ki jih družba opravlja na trgu telekomunikacijskih storitev. Zahtevane informacije nimajo zgolj pomožnega oziroma podpornega značaja in zato tudi v skladu s sodno prakso in prakso IP ne morejo predstavljati informacij javnega značaj (npr. UPRS Sodba I U 1098/2019-25 v zvezi z zadevo pri IP št. 0902-1/2019). Skladno z navedenim zavezanec v celoti zavrača dostop tudi na podlagi tretjega odstavka 6.a člena ZDIJZ.

V izpodbijanem odgovoru na zahtevo z dne 19. 3. 2023 je zavezanec navedel enake razloge, zakaj meni, da ni zavezanec po ZDIJZ, kot so povzeti že v izpodbijanem odgovoru na zahtevo z dne 17. 3. 2023. Nadalje se je skliceval na prvi odstavek 6. člena ZDIJZ in pojasnil, da je razmerje do odvetnika varovano po Zakonu o odvetništvu in celo organi pregona nimajo dostopa do komunikacije oz. pogodb med odvetniki in stranko. Zavezanec je povzel preostali del zahteve prosilca in navedel, da je ta dokumentacija označena kot poslovna skrivnost ter ponovil obrazložitev iz izpodbijanega odgovora na zahtevo z dne 17. 3. 2023.

Zoper oba odgovora zavezanca z dne 12. 5. 2023 je prosilec dne 22. 5. 2023 pri IP vložil pritožbo. Glede trditve zavezanca, da ni zavezanec po ZDIJZ, je prosilec povzel 1a. člen ZDIJZ in navedel konkretne deleže pravnih oseb v kapitalu zavezanca ter priložil tudi izpise iz baze AJPES. Na podlagi obširne utemeljitve je prosilec zaključil, da je zavezanec poslovni subjekt pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava, saj ima Republika Slovenija večinski delež vpisanega kapitala. Glede zatrjevanja zavezanca, da naj bi zahtevani podatki predstavljali poslovno skrivnost, je prosilec zelo obširno navedel razloge, na podlagi katerih temu v celoti nasprotuje. Prosilec meni, da je treba njegovi pritožbi ugoditi in mu dovoliti dostop do zahtevanih dokumentov.

Pritožba je utemeljena.

IP je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo tako preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

IP pojasnjuje, da se pisni odgovor zavezanca šteje kot zavrnilna odločba (četrti odstavek 26.a člena ZDIJZ) in ugotavlja, da prosilec v celoti izpodbija dva odgovora zavezanca z dne 12. 5. 2023, s katerima sta bili v celoti zavrnjeni njegovi zahtevi z dne 17. 3. 2023 in 19. 3. 2023.

Ob preizkusu izpodbijanih odgovorov je IP ugotovil, da zavezanec kot primarni razlog za zavrnitev navaja, da ga ni mogoče šteti za zavezanca po ZDIJZ, oziroma da so zahtevane informacije javnega značaja nastale v času, ko ni bil pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava, pri čemer je ta njegova navedba povsem pavšalna in z ničemer konkretizirana. Iz zavrnilnih odgovorov namreč ni razvidno, kateri konkretni dokumenti so predmet zahteve prosilca oziroma kdaj točno so ti dokumenti nastali. Posledično sploh ni mogoče ugotavljati, ali je bil zavezanec v trenutku nastanka zahtevanih dokumentov zavezan po ZDIJZ. Pa tudi sicer se zavezanec v obeh zavrnilnih odgovorih glede obdobja, v katerem naj ne bi bil zavezanec po ZDIJZ, le na splošno sklicuje na »tedanjo lastniško strukturo in tedaj veljavna določila družbene pogodbe«, ne da bi kakorkoli navedel, kakšna je bila konkretna lastniška struktura v obdobju nastanka obravnavanih dokumentov, ali katere konkretne določbe družbene pogodbe so bile podlaga za njegovo odločitev. Iz obrazložitve izpodbijanega odgovora zato ni mogoče ugotoviti, na kakšen način je zavezanec prišel do zaključka, da ga ni mogoče šteti za zavezanca po ZDIJZ, oziroma da so zahtevane informacije javnega značaja nastale v času, ko ni bil pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava. Takšen ugotovitveni postopek je po mnenju IP pomanjkljiv in je zato vodil do nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja, ki (glede na to, da iz izpodbijanih odgovorov ni razvidno, kateri dokumenti so predmet presoje v obravnavanem primeru) ne omogoča, da bi IP nadalje ugotavljal, ali je glede zahtevanih informacij javnega značaja podana izjema poslovne skrivnosti, ki jo v nadaljevanju izpodbijanih odgovorov podredno utemeljuje zavezanec.

Iz izpodbijanih odgovorov ne izhaja, na kaj je zavezanec oprl zgoraj izpostavljene dele svojih ugotovitev, kar pomeni, da je zavezanec v tem delu nepopolno ugotovil dejansko stanje. Zato obrazložitev izpodbijanih odgovorov nima vseh potrebnih sestavin, zaradi česar je pomanjkljiva in je v tem delu ni mogoče preizkusiti. To posledično pomeni, da je podana bistvena kršitev pravil postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP. IP je zato moral izpodbijana odgovora v celoti odpraviti in odločiti, kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe.

Ker je IP kot drugostopenjski organ, enako kot zavezanec, dolžan spoštovati temeljna načela upravnega postopka, je dolžan upoštevati tudi načelo ekonomičnosti postopka iz 14. člena ZUP. Postopek je torej treba voditi hitro, kar pomeni tudi s čim manjšo zamudo za stranke in druge udeležence v postopku, vendar tako, da se preskrbi vse, kar je potrebno, da se lahko ugotovi dejansko stanje, zavarujejo pravice in pravne koristi stranke ter izda zakonita in pravilna odločba. IP je ocenil, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil zavezanec, ki razpolaga z zahtevanimi dokumenti in podrobno pozna vsa relevantna dejstva v zvezi s temi dokumenti ter tudi glede vprašanja, v katerem obdobju je (bil) poslovni subjekt pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava.

V skladu s tretjim odstavkom 251. člena ZUP mora organ druge stopnje, kadar odpravi izpodbijano odločbo in zadevo vrne zavezancu v ponovno odločanje, s svojo odločbo opozoriti zavezanca, glede česa je treba dopolniti postopek, zavezanec pa mora vseskozi ravnati po tej odločbi in brez odlašanja, najpozneje pa v 30 dneh od prejema zadeve, izdati nov odgovor, zoper katerega ima stranka pravico pritožbe.

V ponovljenem postopku je zavezanec dolžan določno navesti, kateri dokumenti so predmet njegove presoje in kateri dokumenti oziroma informacije v teh dokumentih so informacije javnega značaja. IP pojasnjuje, da so pri poslovnih subjektih pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava informacije javnega značaja le tiste informacije, ki jih ZDIJZ taksativno navaja v 4.a členu. V zvezi z opredelitvijo informacij javnega značaja IP zavezanca napotuje na svojo prakso v bistveno podobnih zadevah (na primer odločbe IP št. 0902-12/2019 z dne 27. 2. 2020, št. 09021-7/2020 z dne 22. 10. 2020, št. 09021-9/2020 z dne 4. 1. 2021).

Ko bo zavezanec ugotovil, kateri dokumenti oziroma informacije so predmet obravnavnih zahtev, bo v ponovljenem postopku moral ugotoviti, ali so ti nastali v obdobju, ko je bil zavezanec pravna oseba pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava, in nadalje, ali gre za prosto dostopne informacije javnega značaja. Ker zavezanec v izpodbijanih odgovorih le pavšalno zatrjuje, da ni (bil) pravna oseba pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava, IP poudarja, da iz Registra zavezancev za informacije javnega značaja, kamor je bil zavezanec vpisan dne 5. 10. 2014, izhaja nasprotno. Zato IP pojasnjuje, da je prevladujoč vpliv oseb javnega prava, skladno s prvo alinejo drugega odstavka 1.a člena ZDIJZ, zagotovljen, kadar Republika Slovenija, samoupravne lokalne skupnosti ali druge osebe javnega prava, posamično ali skupaj v gospodarski družbi, neposredno ali posredno prek druge gospodarske družbe ali druge pravne osebe zasebnega prava, lahko izvajajo prevladujoč vpliv na podlagi večinskega deleža vpisanega kapitala ali imajo pravico nadzora večine ali lahko imenujejo več kot polovico članov poslovodnega ali nadzornega organa. Iz Registra zavezancev za informacije javnega značaja izhaja, da je skupni delež pravnih oseb javnega prava v kapitalu zavezanca 57,2%. Tudi iz podatkov javno dostopnega Poslovnega registra Slovenije, ki ga vodi Agencija Republike Slovenije za javnopravne evidence in storitve, ne izhaja, da je bil ta delež v obdobju, na katerega se nanašata zahtevi prosilca, kdaj nižji. Zavezanec mora zato v ponovljenem postopku na podlagi določb ZDIJZ natančno ugotoviti, ali je bil v zadevnem obdobju pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava, in to tudi določno navesti v odgovoru prosilcu. Ob tem IP zavezanca napotuje na svojo prakso, kot sta, denimo, odločbi IP št. 09021-2/2023 z dne 28. 3. 2023 in št. 0902-22/2016 z dne 23.01.2017 (potrjena s sodbo Upravnega sodišča RS št. IU 350/2017-21 z dne 22. 8. 2018), iz katerih izhaja, da se pri izračunu skupnega deleža pravnih oseb javnega prava v kapitalu zavezanca upoštevajo deleži vseh tistih družb, ki so tudi same v večinski lasti oseb javnega prava.

V zvezi z dokumenti, za katere bo zavezanec ugotovil, da so informacije javnega značaja, ki so nastale v obdobju, ko je bil zavezanec po ZDIJZ, lahko zavezanec v ponovljenem postopku ugotovi tudi obstoj izjem od prostega dostopa po določbah 5.a in 6. člena ZDIJZ. Zaradi učinkovitejšega vodenja ponovljenega postopka in upoštevaje, da se je zavezanec v izpodbijanem odgovoru skliceval na izjemo poslovne skrivnosti, IP še pripominja, da druga točka prvega odstavka 6. člena ZDIJZ določa, da se dostop do zahtevane informacije zavrne, če se zahteva nanaša na podatek, ki je opredeljen kot poslovna skrivnost v skladu z zakonom, ki ureja gospodarske družbe. Sedaj veljavni ZGD-1 v 39. členu določa, da se za poslovno skrivnost štejejo informacije, ki izpolnjujejo zahteve za poslovno skrivnost v skladu z zakonom, ki ureja poslovne skrivnosti. ZPosS je bil objavljen v Uradnem listu št. 22/2019, z dne 5. 4. 2019 in je glede na prehodne določbe (14. člen) začel veljati 15. dan po objavi, torej 20. 4. 2019. Glede na to, da se obravnavani zahtevi nanašata tudi na obdobje pred tem datumom, iz izpodbijanega odgovora pa izhaja, da se je zavezanec pri presoji, ali je podana izjema varstva poslovne skrivnosti, skliceval le na ZPosS, IP opozarja, da je vsaj v delu obravnavane zahteve za presojo, ali je podana izjema varstva poslovne skrivnosti, treba uporabiti ureditev, ki je veljala pred ZPosP, torej Zakon o gospodarskih družbah (Uradni list RS, št. 65/09 – uradno prečiščeno besedilo, 33/11, 91/11, 32/12, 57/12, 44/13 – odl. US, 82/13, 55/15 in 15/17). IP še poudarja, da je dokazno breme glede obstoja poslovne skrivnosti primarno na gospodarskem subjektu, čigar podatki naj bi se s poslovno skrivnostjo varovali. Zavezanec mora torej v ponovljenem postopku za vsakega izmed zahtevanih dokumentov posebej, skladno z relevantnimi predpisi, natančno ugotoviti, ali so izpolnjeni vsi pogoji za obstoj poslovne skrivnosti, in to tudi določno navesti v odgovoru prosilcu.

Če bo zavezanec v ponovljenem postopku ugotovil, da so pogoji za obstoj poslovne skrivnosti izpolnjeni, bo moral nadalje presojati, ali gre za podatke, ki so po zakonu javni ali za podatke o kršitvi zakona ali dobrih poslovnih običajev, ki se, skladno s tretjim odstavkom 2. člena ZPosS (oziroma tretjim odstavkom 39. člena ZGD-1, ki je veljal pred veljavnostjo ZPosS), ne morejo določiti za poslovno skrivnost. Ob tem IP opozarja, da mora zavezanec v ponovljenem postopku upoštevati tudi, da so določeni podatki o sklenjenih pravnih poslih na podlagi določb ZDIJZ absolutno javni, pri čemer zavezanca napotuje na svojo prakso, na primer odločbi IP št. 09021-4/2021 z dne 10. 12. 2021 (ker se zavezanec v zavrnilnem odgovoru sklicuje tudi na zaupnost komunikacije med odvetnikom in stranko, IP mimogrede pripominja še, da je ta odločba primer, iz katerega je razvidno, katere informacije v zvezi z odvetniškimi storitvami so prosto dostopne informacije javnega značaja) in št. 09021-2/2020 z dne 10. 7. 2020. Ker zavezanec v izpodbijanem odgovoru pavšalno zatrjuje, da se zahtevi prosilca nanašata na opravljanje osnovne dejavnosti zavezanca, IP dodaja še, da je to sicer lahko razlog za zavrnitev zahteve, vendar le v primeru, če so izpolnjeni pogoji, kot jih določa tretji odstavek 6.a člena ZDIJZ. Vendar pa mora zavezanec v ponovljenem postopku to določno utemeljiti za vsako zahtevano informacijo javnega značaja posebej, z obrazložitvijo, na katero konkretno njegovo osnovno dejavnost se nanaša konkretna informacija. Primeroma IP napotuje na svoji odločbi št. 0902-13/2015/21 z dne 10. 2. 2023 in št. 0902-1/2019 z dne 27.05.2019, ki jo je potrdilo tudi Upravno sodišče RS s sodbo št. IU 1098/2019-25 z dne 23. 3. 2022.

Na podlagi tako izvedenega ugotovitvenega postopka mora zavezanec odločiti o obeh obravnavanih zahtevah prosilca, pri čemer mora v morebitnem pisnem odgovoru (torej, če bo kakšno zahtevo ali del zahteve zavrnil) jasno navesti vse dokumente oziroma dele dokumentov, ki so bili predmet njegovega odločanja (smiselna uporaba 213. člena ZUP), in določno (ne zgolj pavšalno) opredeliti razloge, zaradi katerih zahtevanih informacij ne more posredovati prosilcu (drugi odstavek 26.a člena ZDIJZ).

Na podlagi vsega navedenega je IP pritožbi prosilca ugodil ter oba izpodbijana odgovora zavezanca z dne 12. 5. 2023, na podlagi prvega in tretjega odstavka 251. člena ZDIJZ, odpravil in zadevo v tem delu vrnil zavezancu v ponovni postopek, kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe. Zavezanec mora o zadevi odločiti najpozneje v tridesetih (30) dneh od prejema te odločbe, pri čemer mora upoštevati napotke IP, ki so podani v tej odločbi.

Na podlagi petega odstavka 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali (kot to izhaja iz 2. točke izreka te odločbe).

Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/2010 – UPB5, s spremembami in dopolnitvami) oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor.

Postopek vodila:

Jasna Duralija, univ. dipl. prav.,

svetovalka IP

Informacijski pooblaščenec:          

mag. Kristina Kotnik Šumah, univ. dipl. prav.,

namestnica informacijske pooblaščenke