prosilec - Občina Slovenska Bistrica

POVZETEK:

Organ je prosilcu zavrnil dostop do zahtevanih dokumentov na podlagi 2. in 3. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. IP je v pritožbenem postopku ugotovil, da zahtevani deli Pogodbe sicer izpolnjujejo pogoje za poslovno skrivnost po prvem in drugem odstavku 2. člena ZPoS, vendar je IP upošteval še določbo tretjega odstavka 2. člena ZPosS, ki določa, kateri podatki se ne morejo določiti za poslovno skrivnost. Ugotovil je, da je treba nedvomno v obravnavanem primeru upoštevati 1. alinejo tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, na podlagi katere se dostop do zahtevane informacije dovoli, če gre za podatke o porabi javnih sredstev. Nadalje je IP ugotovil, da pogoji za opredelitev podatkov za poslovno skrivnost niso podani pri dokumentu Dopolnilo o varstvu podatkov. Predmetni dokument se namreč nanaša na obdelavo osebnih podatkov pri izpolnjevanju pogodbenih obveznosti obeh pogodbenih strank, pri čemer pa je področje obdelave osebnih podatkov zakonsko urejeno in ga lahko pogodbeni stranki tako posledično urejata le v okviru predmetnih pravnih podlag. Upoštevaje predmetne materialne predpise, ki opredeljujejo pojem poslovne skrivnosti po določbah ZGD-1, pa je IP ugotovil, da tudi pri zahtevanem pooblastilu ni mogoče govoriti o poslovni skrivnosti. V zvezi z osebnimi podatki pa je IP ugotovil, da v obravnavanem primeru ne gre za osebne podatke, ki bi bili varovani po relevantnih materialnih predpisih. IP je tako zaključil, da je pritožba prosilca utemeljena, zato ji je ugodil in odločbo organa odpravil na podlagi prvega odstavka 252. člena ZUP.

ODLOČBA:

Številka: 090-21/2022/4

Datum: 24. 2. 2022

Informacijski pooblaščenec po namestnici informacijske pooblaščenke mag. Kristini Kotnik Šumah, po pooblastilu št. 100-17/2006/161 z dne 25. 5. 2018 (v nadaljevanju: IP), izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/05 in 51/07 - ZUstS-A; v nadaljevanju ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP2, 23/14, 50/14, 19/15 – odl. US, 102/15, 32/16 in 7/18; v nadaljevanju: ZDIJZ), ter prvega odstavka 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10, 82/13 in 175/20 – ZIUOPDVE; v nadaljevanju: ZUP), o pritožbi … (v nadaljevanju: prosilec), z dne 12. 1. 2022, zoper odločbo Občine Slovenska Bistrica, Kolodvorska ulica 10, 2310 Slovenska Bistrica (v nadaljevanju: organ), št. 090-1/2022-3 z dne 11. 1. 2022, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja naslednjo

ODLOČBO:

Pritožbi prosilca z dne 12. 1. 2022 se ugodi in se odločba Občine Slovenska Bistrica, št. 090-1/2022-3 z dne 11. 1. 2022, odpravi ter se odloči:
»Organ je dolžan v roku enaintridesetih (31) dni od vročitve te odločbe posredovati prosilcu v obliki fotokopije naslednje dokumente:

-       Power of attorney … za zastopanje družbe … d.o.o. pri sklenitvi Pogodbe o sodelovanju na področju mobilnega plačevanja parkirnin (MPP) z organom z dne 24. 6. 2021, na način, da prekrije vse, razen naziva dokumenta, prvega in tretjega odstavka, prvega stavka zadnjega odstavka ter podatkov o podpisnikih pooblastila;

-       prvo (1) in zadnjo stran Pogodbe o sodelovanju na področju mobilnega plačevanja parkirnin (MPP) z organom z dne 24. 6. 2021;

-       osmo (8) stran Pogodbe o sodelovanju na področju mobilnega plačevanja parkirnin (MPP) z organom z dne 24. 6. 2021, na način, da prekrije vse, razen določbe 15. oziroma 15.1;

-       Dopolnilo o varstvu podatkov z dne 24. 6. 2021.«.

V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.
 

Obrazložitev:

Prosilec je z zahtevo z dne 13. 12. 2021 zahteval pooblastilo …, ki je z organom podpisal pogodbo glede …– aplikacija za parkiranje. Ob tem je navedel, da ga v javno dostopnih evidencah ni najti kot zastopnika, nesprejemljiv pa je odgovor organa, da je imenovani … in je pogodbo podpisal v tem svojstvu. Zahteval je tudi prvo in zadnjo stran predmetne pogodbe s podpisniki predmetne pogodbe, ter člen pogodbe, ki določa varstvo, namen in morebitno uporabo osebnih podatkov v skladu z zakonom.

Organ je o zahtevi odločil z odločbo št. 090-11/2022 - 3 z dne 11. 1. 2022, s katero je zahtevo prosilca zavrnil v celoti. Pri obravnavi zahteve je najprej ugotavljal, kateri dokumenti predstavljajo informacijo javnega značaja v zadevi, upoštevaje prvi odstavek 4. člena ZDIJZ. Nadalje je organ ob dejstvu, da je na dokumentih, ki jih zahteva prosilec, oznaka »strogo zaupno«, o zahtevi za dostop do dokumentov obvestil nasprotno stranko in zaprosil za podajo dovoljenja, da se dokumenti posredujejo prosilcu. Nasprotna stranka je organ po telefonu obvestila, da so vsi dokumenti, vezani na sklenitev predmetne  pogodbe, strogo zaupni, saj vsebujejo osebne podatke in podatke, katerih razkritje bi povzročilo škodo, zaradi česar ne dovoli posredovanja dokumentov. Na podlagi navedenega je organ odločil, da se prosilcu zavrne dostop do zahtevanih podatkov, saj se v skladu s 6. členom ZDIJZ prosilcu zavrne dostop do zahtevanih informacij, ki se nanašajo na 2. in 3 točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.

Prosilec je zoper odločbo, na podlagi 27. člena ZDIJZ, vložil pritožbo z dne 12. 1. 2022. V pritožbi je navedel, da mu pristojni organ ni posredoval zahtevanih podatkov, ki se nanašajo na podpisano pogodbo med …, kot … gospodarskega subjekta …, in organom. V tem primeru mu ni bila posredovana zahtevana dokumentacija, in sicer prva in zadnja stran s podpisniki predmetne pogodbe, niti stran, kjer je zaveden člen o varovanju zbirke podatkov, ki se zbirajo ob vzpostavitvi aplikacija za parkiranje. Prav tako mu ni bil posredovan dokument, pooblastilo, ki bi izkazoval zakonito zastopanje … za sklepanje tovrstnih pogodb z lokalno skupnostjo v javnem prometu. Prosil je, da se pritožba obravnava skladno z ZDIJZ ter se mu posreduje zahtevane podatke oziroma kopije le-teh.

Organ po prejemu pritožbe izpodbijane odločbe ni nadomestil z novo ter je pritožbo prosilca, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe, z dopisom št. 090-1/2022-7-1032 z dne 17. 1. 2022, poslal v pristojno odločanje IP. S pritožbo je posredoval tudi kopije dokumentov spisa zadeve št. 090-1/2022. Ob odstopu pritožbe je organ navedel še, da po njegovem mnenju pritožba ni utemeljena, saj je organ prosilcu pojasnil, da je nasprotna stranka podala ustno pojasnilo, da se morajo dokumenti, vezani na zahtevano informacijo, obravnavati kot tajen podatek in jih zaradi navedenega organ ne more posredovati.

Z dopisom št. 090-21/2022/2 z dne 3. 2. 2022 je IP s pritožbo seznanil družbo … (v nadaljevanju: stranski udeleženec). Stranski udeleženec je priglasil udeležbo v postopku z dopisom z dne 21. 2. 2022. Navedel je, da v celoti vztraja, da se zahteva prosilca zavrne. Podatek o tem, kakšna pooblastila ima … za zastopanje v predmetni zadevi, je poslovna skrivnost, prav tako je poslovna skrivnost tudi pogodba. Ob tem je izpostavil določbo 2. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ ter se v nadaljevanju skliceval na 39. člen ZGD-1, ki napotuje na določbe ZPosS, ki so začele veljati 20. 4. 2019. Glede na to, da so presojani dokumenti v obravnavanem primeru nastali po uveljavitvi ZPosS, je treba po oceni stranskega udeleženca pri presoji poslovne skrivnosti upošteval določbe ZPosS, torej pojem poslovne skrivnosti po prvem in drugem odstavku 2. člena ZPosS. Glede na navedene določbe so torej poslovna skrivnost le tisti podatki, pri katerih so kumulativno izpolnjene vse tri zahteve. Kot izhaja iz komentarja k 2. členu predloga zakona, poslovna skrivnost pomeni strokovno znanje in izkušnje ter dragocene poslovne informacije, ki imetnikom omogočajo večjo konkurenčnost in uspešnost na trgu in s tem povečujejo donosnost, zaradi česar je v interesu imetnikov poslovnih skrivnosti, da te ostanejo nerazkrite oziroma zaupne. Notranja razmerja med zastopnikom in lastniki, kakor tudi pooblastila, ki jih ima …, so torej po volji lastnika in zastopnika, poslovna skrivnost. Dodal je še, da gre za podatke, ki niso splošno dostopni, enako pa velja tudi za sklenjeno pogodbo.

Pritožba je utemeljena.

Meje preizkusa s strani pritožbenega organa

IP kot organ druge stopnje je v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik izpodbija. Prvostopenjsko odločbo tako preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in, ali ni bil prekršen materialni zakon. 

IP ugotavlja, da prosilec izpodbija odločba organa v celoti.

Nadalje IP ugotavlja, da v obravnavanem primeru ni sporno, da je organ zavezanec po ZDIJZ in da z zahtevano dokumentacijo razpolaga v materializirani obliki. Organ jo je namreč IP tudi posredoval. Navedeno pomeni, da so pogoji za informacijo javnega značaja v obravnavanem primeru izpolnjeni. 

Predmet presoje IP v obravnavanem primeru so, upoštevaje zahtevo in pritožbo prosilca, naslednji dokumenti oziroma podatki:

-       Power of attorney … za zastopanje družbe … d.o.o. pri sklenitvi Pogodbe o sodelovanju na področju mobilnega plačevanja parkirnin (MPP) z organom z dne 24. 6. 2021 (v nadaljevanju: Pogodba);

-       prva in zadnja stran Pogodbe;

-       osma stran Pogodbe, določba 15 oziroma 15.1; in

-       Dopolnilo o varstvu podatkov z dne 24. 6. 2021.

Ob tem IP pojasnjuje, da je Dopolnilo o varstvu podatkov štel kot del zahteve prosilca, glede na to, da je predmet zahteve prosilca tudi člen pogodbe, ki določa varstvo, namen in morebitno uporabo osebnih podatkov v skladu z zakonom. Odločitev IP sledi dejstvu, da Pogodba že v uvodu na 1. strani določa sestavne dele Pogodbe, med katerimi je tudi predmetno Dopolnilo o varstvu podatkov kot Dodatek 1. Nadalje se na predmetno dopolnilo sklicuje določba 15.1 Pogodbe, ki tako tudi določa, da je Dodatek 1 priložen Pogodbi. Povedano drugače, Dopolnilo o varstvu podatkov je torej del zahtevane določbe Pogodbe in sestavni del Pogodbe.

Ker je organ zavrnil dostop do zahtevanih informacij na podlagi izjem od dostopa po 2. in 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, se IP v nadaljevanju opredeljuje najprej do izjeme od dostopa po 2. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.

Izjema varstva poslovne skrivnosti

Organ v skladu z 2. točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ zavrne dostop do zahtevanih informacij, če se zahteva nanaša na podatek, ki je opredeljen kot poslovna skrivnost v skladu z zakonom, ki ureja gospodarske družbe. Zakon o gospodarskih družbah (v nadaljevanju: ZGD-1)[1] pa nadalje v 39. členu določa, da se za poslovno skrivnost štejejo informacije, ki izpolnjujejo zahteve za poslovno skrivnost v skladu z zakonom, ki ureja poslovne skrivnosti. ZGD-1 tako napotuje na določbe Zakona o poslovni skrivnosti (v nadaljevanju: ZPosS)[2], ki so začele veljati 20. 4. 2019. Glede na to, da je presojana Pogodba v obravnavanem primeru nastala po uveljavitvi ZPosS, je IP pri presoji poslovne skrivnosti upošteval določbe ZPosS, za predmetno pooblastilo, ki je nastalo pred uveljavitvijo ZPosS, pa je IP upošteval določbe 39. in 40. člena ZGD-1.

Pojem poslovne skrivnosti po prvem in drugem odstavku 2. člena ZPosS zajema nerazkrito strokovno znanje, izkušnje in poslovne informacije, ki izpolnjuje naslednje zahteve:

- je skrivnost, ki ni splošno znana ali lahko dosegljiva osebam v krogih, ki se običajno ukvarjajo s to vrsto informacij;

- ima tržno vrednost;

- imetnik poslovne skrivnosti je v danih okoliščinah razumno ukrepal, da jo ohrani kot skrivnost.

Domneva se, da je zahteva iz tretje alineje prejšnjega odstavka izpolnjena, če je imetnik poslovne skrivnosti informacijo določil kot poslovno skrivnost v pisni obliki in o tem seznanil vse osebe, ki prihajajo v stik ali se seznanijo s to informacijo, zlasti družbenike, delavce, člane organov družbe in druge osebe. Za poslovno skrivnost se ne morejo določiti informacije, ki so po zakonu javne, ali informacije o kršitvi zakona ali dobrih poslovnih običajev.

Glede na navedeno so torej poslovna skrivnost le tisti podatki, pri katerih so kumulativno izpolnjene vse tri zgoraj naštete zahteve. Kot izhaja iz komentarja k 2. členu predloga zakona[3], poslovna skrivnost pomeni strokovno znanje in izkušnje ter dragocene poslovne informacije, ki imetnikom omogočajo večjo konkurenčnost in uspešnost na trgu in s tem povečujejo donosnost, zaradi česar je v interesu imetnikov poslovnih skrivnosti, da te ostanejo nerazkrite oziroma zaupne. Upoštevaje navedeno je IP presojal zahtevane informacije z vidika obstoja zgoraj navedenih treh zahtev, ki opredeljujejo poslovno skrivnost. 

Pogodba – glavne določbe

Najprej je mogoče ugotoviti, da že iz narave stvari izhaja, da predstavlja predmetna pogodba konkreten posel, ki ga je sklenil na eni strani stranski udeleženec kot družba, ki nastopa na prostem trgu, in kot taka nedvomno vsebuje določene poslovne informacije. Informacije se namreč nanašajo na sistem mobilnega parkiranja »Sistem …«, ki ga je razvil stranski udeleženec. Iz določb dokumenta tako med drugim izhajajo informacije o namenu sklenitve posla, pravicah intelektualne lastnine, obveznostih vsake pogodbene stranke, plačilu, odgovornosti, veljavnosti in odpovedi pogodbe, zaupnosti, …. Vsebina Pogodbe je tako nedvomno podatek, ki ni splošno znan ali lahko dosegljiv osebam v krogih, ki se običajno ukvarjajo s to vrsto dejavnosti. Navedeno potrjuje tudi dejstvo, da je stranski udeleženec Pogodbo označil kot »strogo zaupno«. IP tako meni, da je podan prvi pogoj, ki mora biti izpolnjen, da lahko govorimo o poslovni skrivnosti po ZPosS.

Kot nadalje izhaja iz 2. člena ZPosS morajo imeti informacije »tržno vrednost«, kot drugi pogoj za obstoj poslovne skrivnosti. Predlagatelj zakona je v predlogu zakona zapisal: »Strokovno znanje, izkušnje ali informacije morajo imeti dejansko ali potencialno tržno vrednost. Šteje se, da imajo tako strokovno znanje in izkušnje ali informacije tržno vrednost takrat, kadar je verjetno, da bi njihova nedovoljena pridobitev, uporaba ali razkritje škodovalo interesom osebe, ki ima nad njimi zakonit nadzor (škodovala znanstvenemu ali tehničnemu potencialu te osebe, njenim poslovnim ali finančnim interesom, strateškim pozicijam ali konkurenčni sposobnosti)[4]«. V zakonu torej pojem tržne vrednosti ni definiran, predlagatelj zakona pa je v komentarju k predlogu drugega člena dokazno oceno zahtevanega pogoja usmeril v izkazovanje »škode«, ki je logično na strani tistega, ki poslovno skrivnost zatrjuje. Povedano drugače, o »tržni vrednosti« informacij lahko govorimo takrat, kadar bi njihovo razkritje škodovalo konkurenčni sposobnosti poslovnega subjekta, finančnim in poslovnim interesom, ipd. »Tržna vrednost« torej ni mišljena zgolj kot nek »znesek«, ki bi ga poslovni subjekt na trgu dosegel s strokovnim znanjem, izkušnjo ali poslovno informacijo, temveč kot izkaz konkretne opredelitve do dejanske ali potencialne škode, ki bi poslovnemu subjektu nastala z razkritjem strokovnega znanja, izkušenj ali poslovne informacije. Ob tem IP pripominja, da je v skladu s slovensko sodno prakso dokazno breme pri pojasnjevanju, zakaj zahtevane informacije pomenijo konkurenčno prednost, na subjektu, ki poslovno skrivnost zatrjuje.[5]

IP ugotavlja, da se stranski udeleženec glede poslovne skrivnosti ni konkretneje opredelil. Na splošno je navedel, da gre za podatke, ki niso splošno dostopni, ter se pri tem skliceval na določbe prvega in drugega odstavka 2. člena ZPosS ter komentar k 2. členu predloga zakona. Glede na to, da je predmet presoje IP v obravnavanem primeru Pogodba, ki jo je organ sklenil s poslovnim subjektom, ki deluje na trgu, in da te informacije načeloma niso prosto dostopne, IP ocenjuje, da je podan tudi drugi pogoj, ki ga ZPosS zahteva za opredelitev neke informacije za poslovno skrivnost. IP namreč ugotavlja, da predstavljajo predmetna pogodbena določila informacije, katerih razkritje bi lahko potencialno škodovalo poslovnim in finančnim interesom stranskega udeleženca ter posledično konkurenčni sposobnosti. Slednje pomeni, da ima predmetna pogodba tudi tržno vrednost.

IP nadalje ugotavlja tudi, da so zagotovljeni ukrepi, da se zaupnost ohrani, in sicer z oznako »strogo zaupno« na vsaki strani Pogodbe spodaj ter pogodbenim določilom 16. 1, ki opredeljuje zaupnost. IP s tem ugotavlja, da je izpolnjen tudi tretji pogoj, ki mora biti izpolnjen, da lahko govorimo o poslovni skrivnosti po ZPosS. Za opredelitev Pogodbe za poslovno skrivnost ni bil posebej posredovan noben akt o poslovni skrivnosti, izhaja pa torej pisna odredba o poslovni skrivnosti iz same Pogodbe, in Pogodba je tudi vidno označena kot zaupna. ZPosS namreč ne zahteva pisne odredbe o poslovni skrivnosti v obliki posebnega akta, ampak je dovolj, da informacijo določi kot poslovno skrivnost v pisni obliki in o tem seznani vse osebe, ki prihajajo v stik ali se seznanijo s to informacijo. Slednje je podano z oznako »strogo zaupno« na vsaki strani Pogodbe in že predhodno izpostavljenim pogodbenim določilom.

Glede na navedeno in ob upoštevanju domneve iz drugega odstavka 2. člena ZPosS, IP tako ugotavlja, da so izpolnjene vse alineje prvega odstavka 2. člena ZPosS, torej, da gre pri zahtevanih delih Pogodbe za informacije, ki niso splošno znane in imajo tržno vrednost ter da so zagotovljeni ukrepi, da se zaupnost ohrani. 

Nadalje pa je treba upoštevati še, da je za odločitev v obravnavanem primeru bistvenega pomena dejstvo, da je stranski udeleženec sklenil Pogodbo z organom, ki je subjekt javnega prava. IP je tako predmetno pogodbo oziroma njene zahtevane dele preskusil še iz vidika, ali vsebujejo informacije, ki so po zakonu javne, ali informacije o kršitvi zakona ali dobrih poslovnih običajev, ki se, skladno s tretjim odstavkom 2. člena ZPosS, ne morejo določiti za poslovno skrivnost. Gre za t.i. absolutno javne podatke, tj. podatke, na katerih razkritje volja »prizadetega« poslovnega subjekta nima vpliva. 

V obravnavanem primeru nedvomno pride v poštev 1. alineja tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, ki določa, da se ne glede na določbe prvega odstavka 6. člena ZDIJZ (torej ne glede na podano izjemo poslovne skrivnosti), dostop do zahtevane informacije dovoli, če gre za podatke o porabi javnih sredstev, razen v primerih iz 1. in 5. do 8. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ ali v primerih, ko zakon, ki ureja javne finance ali zakon, ki ureja javna naročila, določata drugače. V obravnavani zadevi gre za izjemo po 2. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, torej ne gre za nobeno od v prvi alineji tretjega odstavka tega člena omenjenih izjem, niti za primer slednjih dveh zakonov. Povedano drugače, v obravnavanem primeru je torej izjemo od izjem, ki se nanaša na porabo javnih sredstev, mogoče upoštevati. Ob tem IP pripominja, da je tretji odstavek 6. člena ZDIJZ institut nadzora, ki omogoča vsem, da se lahko seznanijo s podatki o porabi javnih sredstev. 

Ker ZDIJZ ne vsebuje definicije porabe javnih sredstev, se je ta za potrebe postopkov dostopa do informacij javnega značaja izoblikovala s prakso IP, Upravnega in Vrhovnega sodišča. Pojem porabe (javni sredstev) je sicer potrebno razlagati širše (tako sodba Upravnega sodišča I U 764/2015-27 z dne 24. 8. 2016), kar pomeni, da je to vsako odplačno ali neodplačno razpolaganje z premoženjem, tudi sprememba ali pretvorba premoženja iz ene oblike v drugo, in tako poraba javnih sredstev niso le odlivi z računa neke javne inštitucije, ampak tudi vse druge odplačne ali neodplačne oblike razpolaganja z javnimi sredstvi. Povedano drugače, poraba javnih sredstev ni zgolj »trošenje«, pač pa vse oblike razpolaganja z javnimi sredstvi, kot sledi.[6]

Zahtevani podatki v obravnavanem primeru sicer ne vsebujejo podatkov, ki bi izkazovali neposredno izplačilo javnih sredstev, vendar kot že navedeno, se vsebina teh podatkov nanaša na področje opravljanja lokalnih zadev javnega pomena, konkretno na javno službo za vzdrževanje javnih parkirnih površin in pobiranje parkirnin in s tem na razpolaganje z javnimi sredstvi. Razpolaganje organa s parkirišči oziroma pobiranje parkirnin bi bilo namreč drugačno, če ne bi bila sklenjena predmetna pogodba.

Organ je namreč upravljavec javnih parkirišč. Iz Statuta Občine Slovenska Bistrica[7] izhaja, da občina samostojno opravlja lokalne zadeve javnega pomena (izvirne naloge), določene z zakonom in s tem statutom, med katerimi je tudi upravljanje, gradnja in vzdrževanje javnih parkirnih prostorov (7. člen, točka 11). Da sodijo parkirišča med stvarno premoženje organa pa izhaja tudi iz Odloka o oddaji stvarnega premoženja, ki je v lasti in upravljanju Občine Slovenska Bistrica, v najem[8]. Pri upravljanju s parkirišči opravlja torej organ javnopravne naloge, te pa so izrazito namenjene zadovoljevanju javnih potreb.

Nadaljnji argument za razkritje predmetnih podatkov je tudi dejstvo, da je organ pri razpolaganju s premoženjem zavezan postopati po Zakonu o stvarnem premoženju države in samoupravnih lokalnih skupnosti (v nadaljevanju: ZSPDSLS-1)[9]. Po definiciji iz 3. člena ZSPDSLS stvarno premoženje predstavljajo nepremičnine in premičnine, ravnanje s stvarnim premoženjem pa pomeni pridobivanje, razpolaganje, upravljanje in najemanje tega premoženja. ZSPDSLS-1 v 8. in 9. členu, kot dve izmed glavnih načel ravnanja s stvarnim premoženjem, določa načelo preglednosti in načelo javnosti. V postopkih ravnanja s stvarnim premoženjem in pri sprejemanju odločitev se zagotavlja preglednost vodenja postopkov in sprejemanja odločitev. Ravnanje s stvarnim premoženjem je javno, če zakon ne določa drugače, ki pa za obravnavani primer IP ni znan. V obravnavanem primeru gre namreč nedvomno za razpolaganje z nepremičninami organa kot organa lokalne samouprave, za katerega veljajo navedene določbe ZSPDSLS-1.

IP pa ob navedenem dodaja še, da je transparentnost predmetnih podatkov pomembna tudi zato, ker je organ s sklenitvijo Pogodbe prevzel določene obveznosti.

K navedenim argumentom pa se nedvomno pridružuje še dejstvo, da je organ dolžan upoštevati tudi določbe Zakona o javnih financah (v nadaljevanju: ZJF)[10], ki v tretjem odstavku 2. člena kot enega od načel zakona določa načelo učinkovitosti in gospodarnosti. Organ je namreč porabnik javnih sredstev, zato na trgu ne nastopa brez omejitev, česar se morajo zavedati tudi poslovni subjekti, ki vstopajo v takšna obligacijska razmerja. IP ob tem poudarja, da je kot podatke o porabi javnih sredstev treba šteti vse podatke, ki izkazujejo, ali je organ pri sklepanju pogodbe ravnal gospodarno, kakšne obveznosti je prevzel in pod kakšnimi pogoji ter kakšne finančne posledice ima to pogodbeno razmerje za proračun oziroma kakšne, kratkoročne in dolgoročne obveznosti in pravice iz njega izhajajo za organ. Za zagotavljanje transparentnosti delovanja organa, ki ga določa ZDIJZ v 2. členu, je treba kot podatek o porabi javnih sredstev šteti vse podatke, ki imajo finančni učinek in za organ ustvarjajo finančne obveznosti ali pravice. 

IP v zvezi s svojim navedbami izpostavlja tudi eno zadnjih sodb Upravnega sodišča, ki se nanaša na razpolaganje s stvarnim premoženjem organa lokalne samouprave, in sicer sodbo št. I U 1544/2018-51 z dne 7. 10. 2020. V zvezi s porabo javnih sredstev je tako sodišče v 26. točki zapisalo, citirano: »Pojem porabe javnih sredstev je treba razlagati ob upoštevanju namena ZDIJZ, ki je v zagotovitvi javnosti in odprtosti delovanja organov ter omogočanju uresničevanja pravic fizičnih in pravnih oseb, da si pridobijo informacije javnega značaja. V tem smislu torej za vsako ravnanje s stvarnim premoženjem samoupravnih lokalnih skupnosti (nepremičnin in premičnin), kamor sodi njegovo upravljanje, torej skrb za pravno in funkcionalno urejenost, investicijska vzdrževalna dela, priprava, organiziranje in vodenje investicij v vseh fazah investicijskega procesa, oddajanje v najem, obremenjevanje s stvarnimi pravicami, dajanje stvarnega premoženja v uporabo in podobno. Ob upoštevanju, da je ravnanje s stvarnim premoženjem javno, če zakon ne določa drugače ter da je treba v postopkih ravnanja s stvarnim premoženjem in pri sprejemanju odločitev zagotavljati preglednost vodenja postopkov in sprejemanja odločitev, je logično, da v zvezi s pojmom »poraba javnih sredstev« ni mogoče šteti le položaja, ko bi organ lokalne skupnosti zgolj trošil javna sredstva, ampak tudi položaj, v katerem izroči svojo nepremičnino drugi pogodbeni stranki v najem ali upravljanje.«. Nadalje pa je sodišče v 27. točki zapisalo tudi, citirano: »Glede na navedeno so lahko informacije javnega značaja v obravnavani zadevi ob upoštevanju 4. člena ZDIJZ vse informacije, ki so kakorkoli povezane z upravljanjem in dajanjem v najem navedene nepremičnine. Neločljiva medsebojna povezanost določb zahtevanih pogodb pa po naravi stvari, ob pravilnem upoštevanju varstva osebnih podatkov, po presoji sodišča narekuje razkritje njihove celotne vsebine. Le na ta način je namreč zadoščeno navedenima načeloma javnosti in preglednosti pri ravnanju s stvarnim premoženjem lokalne skupnosti.«. Iz navedb sodišča tako nedvomno izhaja, da je treba pri razpolaganju s stvarnim premoženjem občine izhajati iz načel preglednosti in javnosti, kar posledično pomeni, da so iz tega izhodišča zahtevane informacije v obravnavanem primeru prosto dostopne, razen varovanih osebnih podatkov.

Kot je IP že večkrat zapisal v svojih odločbah, se morajo poslovni subjekti zavedati, da so pri sklepanju pogodb z javnim sektorjem omejeni v svoji zasebnosti. Podobno stališče je zavzelo tudi Upravno sodišče v sodbi št. I U 764/2015-27 z dne 24. 8. 2016, ko je navedlo, da »vsak, ki sklene pravni posel z osebo javnega prava, se mora zavedati, da sklepa pravni posel z javnim sektorjem, v katerem veljajo posebna pravila o transparentnosti, javnosti in odgovornosti, zato niti ni bistveno, ali je tisti, ki sklepa pogodbe z javnim sektorjem oseba javnega prava ali pa ni javnopravni subjekt«. Stališče, da se morajo poslovni subjekti zavedati, da so pri sklepanju pogodb z javnim sektorjem omejeni v svoji zasebnosti, pa tudi sicer izhaja iz sodne prakse, npr. sodba Upravnega sodišča št. I U 1125/2017-62 z dne 3. 10. 2018. 

Dopolnilo o varstvu podatkov

Po mnenju IP pa pogoji za opredelitev podatkov za poslovno skrivnost niso podani pri dokumentu Dopolnilo o varstvu podatkov. Ta dokument se namreč nanaša na obdelavo osebnih podatkov, kar izhaja že iz uvodnih navedb dokumenta in dokument kot tak po oceni IP ne predstavlja podatkov, ki bi imeli za stranskega udeleženca tržno vrednost. Povedano drugače, predmetni dokument se nanaša na obdelavo osebnih podatkov pri izpolnjevanju pogodbenih obveznosti obeh pogodbenih strank, pri čemer pa je področje obdelave osebnih podatkov zakonsko urejeno in ga lahko pogodbeni stranki tako posledično urejata le v okviru predmetnih pravnih podlag. Slednje izhaja tudi iz točke B uvodnih navedb na 1. strani Dopolnila o varstvu podatkov.

Ob tem IP po uradni dolžnosti ni ugotovil druge izjeme od prostega dostopa do dokumenta po ZDIJZ ter na tem mestu še posebej poudarja, da Uredba (EU) 2016/679 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 27. aprila 2016 o varstvu posameznikov pri obdelavi osebnih podatkov in o prostem pretoku takih podatkov ter razveljavitvi Direktive 95/46/ES (v nadaljevanju: Splošna uredba o varstvu podatkov)[11] v členih 12 do 15 določa pravice posameznika, na katerega se nanašajo osebni podatki, npr. informacije, ki se zagotovijo posamezniku, kadar se osebni podatki pridobijo od posameznika, na katerega se nanašajo osebni podatki. Povedano drugače, posamezniki se imajo pravico seznaniti s tem, kateri njihovi osebni podatki se obdelujejo in tudi kateri subjekti obdelujejo njihove podatke (kar velja tudi za podobdelovalce). Poleg tega je mogoče ugotoviti, da ima stranski udeleženec na svojih spletnih straneh objavljen Pravilnik skupine … o varstvu osebnih podatkov[12]. Ta pravilnik prav tako določa, katere osebne podatke zbira stranski udeleženec in za kakšen namen uporablja osebne podatke v zvezi s storitvami, mobilno aplikacijo … k ali spletno stranjo …, in sicer z namenom, da bodo lahko posamezniki uveljavljali svoje pravice. Tudi predmetno Dopolnilo o varstvu podatkov, ki je predmet obravnavanega pritožbenega postopka, se nanaša na storitve, ki jih ponuja organu stranski udeleženec v zvezi z mobilno aplikacijo …, pri čemer prihaja do obdelave osebnih podatkov posameznikov, s tem da predmetna pravila zavezujejo obe pogodbeni stranki, med tem ko navedeni pravilnik zavezuje le stranskega udeleženca.

Pooblastilo

Izhajajoč iz člena 39 ZGD-1 je ugotoviti, da je zakon razlikoval dva kriterija za določitev poslovne skrivnosti, subjektivnega (prvi odstavek 39. člena ZGD-1) in objektivnega (drugi odstavek 39. člena ZGD-1), odvisno od tega, na kakšni podlagi so se podatki šteli za poslovno skrivnost. Prvi in drugi odstavek 40. člena ZGD-1 pa sta nadalje določala, da družba določi način varovanja poslovne skrivnosti in odgovornost oseb, ki morajo varovati poslovno skrivnost s pisnim sklepom, podatke, ki so poslovna skrivnost družbe, pa morajo varovati tudi osebe zunaj družbe, če so vedele ali če bi glede na naravo podatka morale vedeti, da je podatek poslovna skrivnost.

Upoštevaje prvi odstavek 39. člena ZGD-1, ki se nanaša na subjektivni kriterij poslovne skrivnosti, IP ugotavlja, da pooblastilo ni označeno kot zaupno in da stranski udeleženec ni predložil nobenega akta ali drugega dokumenta, iz katerega bi izhajala izrecna volja stranskega udeleženca, da označi ta dokument kot zaupen in prepove njegovo neupravičeno sporočanje.[13] Ta kriterij namreč zahteva izrecno odredbo o tem, kateri podatki se štejejo za poslovno skrivnost, odredba je lahko dana v splošnem aktu (npr. pravilniku) ali posamično, biti mora pisna in z njo morajo biti seznanjene osebe, ki so dolžne podatek varovati. Pri subjektivnem kriteriju se tako zakon ni spuščal v vprašanje, kakšen pomen imajo zaupni podatki za poslovni subjekt, določitev je bila prepuščena njemu samemu.[14] V zvezi z objektivnim kriterijem poslovne skrivnosti pa IP izpostavlja, da so po pravni teoriji[15] predmet poslovne skrivnosti podatki, ki pomenijo za podjetje konkurenčno prednost (npr. nov postopek izdelave, seznam stalnih odjemalcev, analiza trga) ali prednost v negativnem smislu (npr. večje število reklamacij), pri t.i. know-how pa so to podatki, ki so za določeno podjetje specifični in mu zato zagotavljajo konkurenčno prednost. Sem ne sodijo npr. splošna znanja, dosežena usposobljenost in spretnost, ki jih pridobi povprečna oseba sčasoma z vestnim delom in usposabljanjem v delovnem razmerju na določenem delovnem mestu. Za poslovno skrivnost gre torej takrat, kadar je vsebina dokumenta taka, da razkriva podatke o stanju, delovanju ali načrtovanih aktivnostih gospodarskih subjektov, ki jih zaradi konkurenčnih razlogov (tekma za obstoj na trgu in maksimiranje dobička v razmerju do drugih gospodarskih subjektov) ni dopustno razkrivati tretjim osebam. IP tako ugotavlja, da tudi objektivni kriterij ni podan, saj pri pooblastilu ne gre za nobene konkurenčne podatke.

IP ugotavlja, da predmetno pooblastilo izkazuje upravičenja pooblaščenega … navzven, da zastopa stranskega udeleženca. Gre torej za zunanje razmerje, ki je bilo odločilno za organ, da je sklenil Pogodbo s pooblaščeno osebo.[16] Upoštevaje predhodno navedene materialne predpise, ki opredeljujejo pojem poslovne skrivnosti po določbah ZGD-1, tako pri pooblastilu ni mogoče govoriti o poslovni skrivnosti, saj so bistvo poslovne skrivnosti podatki, ki niso namenjeni izkazovanju na zunaj.

Pooblastilo je torej kot dokument, ki je bil namenjen zunanjemu razmerju s ciljem sklenitve Pogodbe z organom, in je kot tak odločilen tudi za širšo javnost. Pogodba je bila namreč sklenjena, kot že navedeno, z osebo javnega prava, ki je prevzela s sklenitvijo le-te določene obveznosti, povezana pa je tudi s porabo javnih sredstev, kar je IP podrobneje utemeljil že predhodno.

Upoštevaje navedeno, predmet zahteve prosilca in dejstvo, da gre v obravnavanem primeru za pogodbeno razmerje na podlagi Pogodbe, ki se nanaša na mobilno plačevanje parkirnine, je IP odločil o dostopu do dela pooblastila, za katerega ocenjuje, da je relevanten za predmetno razmerje z organom, kot to izhaja iz 1. točke izreka te odločbe. Povedano drugače, IP ocenjuje, da je predmet zahteve prosilca del pooblastila, iz katerega izhaja obseg pooblastila … za sklepanje pogodb z upravljavci parkirišč, trajanje tega pooblastila in podatki o podpisnikih pooblastila. Iz navedb prosilca namreč nedvomno izhaja, da se njegova zahteva nanaša na pooblastilo imenovane osebe za sklepanje tovrstnih pogodb z lokalno skupnostjo v javnem prometu.

Varstvo osebnih podatkov

Organ na podlagi določbe 3. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ zavrne dostop do zahtevanih informacij, če se zahteva nanaša na osebni podatek, katerega razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov v skladu z zakonom, ki ureja varstvo osebnih podatkov. 

Ugotoviti gre, da se je 25. 5. 2018 začela uporabljati predhodno navedena Splošna uredba o varstvu podatkov, ki predstavlja tisti pravni akt, ki ureja varstvo osebnih podatkov in v določenih delih zamenjuje Zakon o varstvu osebnih podatkov (v nadaljevanju: ZVOP-1)[17]. V določenih delih se torej ZVOP-1 ne uporablja več. Ob tem je mogoče ugotoviti, da predmetna uredba bistveno ne spreminja definicije upravljavca in obdelovalca osebnih podatkov in ne definicije osebnega podatka ter ne spreminja definicije javnega in zasebnega sektorja. 

Upoštevaje definicijo osebnega podatka je IP ugotovil, da zahtevani dokumenti obsegajo posamezne osebne podatke, kot so imena in priimki posameznikov, njihov položaj/funkcija, elektronski naslovi, telefonske številke, podpisi. IP je tako preveril še, ali je za njihovo obdelavo (posredovanje podatkov prosilcu oziroma javnosti) podana ustrezna pravna podlaga.

Obdelava osebnih podatkov je zakonita, če je podana ena od pravnih podlag, ki jih določa Splošna uredba o varstvu podatkov v prvem odstavku člena 6. Ker organ spada med upravljavce in obdelovalce osebnih podatkov, ki sodijo v javni sektor, veljajo zanj naslednje pravne podlage za obdelavo osebnih podatkov:

(a) posameznik, na katerega se nanašajo osebni podatki, je privolil v obdelavo njegovih osebnih podatkov v enega ali več določenih namenov (kadar ne gre za izvajanje javnih nalog); 

(b) obdelava je potrebna za izvajanje pogodbe, katere pogodbena stranka je posameznik, na katerega se nanašajo osebni podatki, ali za izvajanje ukrepov na zahtevo takega posameznika pred sklenitvijo pogodbe; 

(c) obdelava je potrebna za izpolnitev zakonske obveznosti, ki velja za upravljavca; 

(e) obdelava je potrebna za opravljanje naloge v javnem interesu ali pri izvajanju javne oblasti, dodeljene upravljavcu. 

Upoštevaje navedeno je mogoče v obravnavanem primeru ugotoviti, da je podana pravna podlaga za obdelavo določenih osebnih podatkov funkcionarja organa (župana) in predstavnika stranskega udeleženca, ki je podpisal predmetno pogodbo. Pravno podlago za njihovo obdelavo namreč predstavlja določba 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ. Le-ta določa, da se ne glede na obstoj izjeme (osebni podatek) dostop dovoli, če gre za podatke, povezane s porabo javnih sredstev, ter podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije oziroma delovnega razmerja javnega uslužbenca. Po oceni IP na tej pravni podlagi niso varovani tudi osebni podatki posameznika, ki je v imenu stranskega udeleženca podpisal pogodbo (čeprav ni zakoniti zastopnik stranskega udeleženca). Absolutno javni podatki so tako podatki o imenu in priimku župana in predstavniku stranskega udeleženca, podatki o funkciji funkcionarja organa in položaju predstavnika stranskega udeleženca ter njuni podpisi. Prav tako je podana pravna podlaga za dostop do podatkov o imenu in priimku zakonitega zastopnika stranskega udeleženca, ki je naveden na prvi strani Pogodbe. Kot je IP že večkrat zapisal v svojih odločbah, varovani niso osebni podatki družbenikov, ustanoviteljev ali članov organov gospodarskih družb ter oseb, pooblaščenih za zastopanje, za katere je vpis v javni register obvezen. Ti podatki so namreč javni v skladu z določbami ZGD-1, Zakona o Poslovnem registru Slovenije[18] in Zakona o sodnem registru[19].

IP po uradni dolžnosti ni ugotovil drugih izjem od prostega dostopa po ZDIJZ. Do izjeme varstva tajnih podatkov po 1. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ pa se IP ni posebej opredeljeval, ker se oznaka »strogo tajno« na predmetnih dokumentih ne nanaša na varovanje tajnih podatkov po določbah Zakona o tajnih podatkih (v nadaljevanju: ZTP)[20], ampak na varovanje podatkov, ki predstavljajo poslovno skrivnost, kar nedvomno izhaja že iz same opredelitve stranskega udeleženca do predmetne zahteve.

Sklepno

IP je na podlagi navedenih argumentov in pravnih podlag zaključil, da je pritožba prosilca utemeljena. IP je tako odločbo organa odpravil v skladu s prvim odstavkom 252. člena ZUP in odločil, kot to izhaja iz 1. točke izreka te odločbe. 

Na podlagi petega odstavka 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali (kot to izhaja iz točke 2. izreka te odločbe).

Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah[21] oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, temveč je dopustno sprožiti upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se vloži pri navedenem sodišču neposredno pisno ali pa se pošlje po pošti. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

Postopek vodila:

Nataša Siter, univ. dipl. prav.

svetovalka IP

Informacijski pooblaščenec:

mag. Kristina Kotnik Šumah, univ. dipl. prav.

namestnica pooblaščenke

 
[1] Uradni list RS, št. 65/09 – uradno prečiščeno besedilo, 33/11, 91/11, 32/12, 57/12, 44/13 – odl. US, 82/13, 55/15, 15/17, 22/19 – ZPosS, 159/20 – ZIntPK-C in 18/21.
[2] Uradni list RS, št. 22/19.
[3] Besedilo Predloga Zakona o poslovni skrivnosti, javno dostopen na spletnih straneh Državnega zbora.
[4] Enako je zapisano v Direktivi 2016/943.
[5] Tako upravno sodna praksa, ki se sicer nanaša na določbe ZGD-1, ki so veljale pred uveljavitvijo ZPosS, vendar pravno vprašanje po mnenju IP ostaja enako: npr. sodbe, št. U 284/2008 z dne 27. 5. 2009, št. U 1276/2008 z dne 11. 2. 2010, št. I U 1132/2015 z dne 27. 1. 2016.
[6] Tako tudi sodbi Upravnega sodišča št. III U 121/2017 (30. točka) in št. I U 1544/2018-51.
[7] https://www.uradni-list.si/glasilo-uradni-list-rs/vsebina?urlurid=20103082 
[8] https://www.uradni-list.si/glasilo-uradni-list-rs/vsebina?urlurid=2017484 
[9] Uradni list RS, št. 11/18 in 79/18.
[10] Uradni list RS, št. 11/11 – uradno prečiščeno besedilo, 14/13 – popr., 101/13, 55/15 – ZFisP, 96/15 – ZIPRS1617, 13/18 in 195/20.
[11] Uredba (EU) 2016/679 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 27. aprila 2016 o varstvu posameznikov pri obdelavi osebnih podatkov in o prostem pretoku takih podatkov ter o razveljavitvi Direktive 95/46/ES.
[12] https://...
[13] Zakon o gospodarskih družbah s komentarjem, 1. knjiga, GV Založba 2002.
[14] Kot izhaja npr. iz sodbe Upravnega sodišča št. I U 764/2015-27 (točka 12), ni mogoče posegati v avtonomijo gospodarskega subjekta, da sam določi s pisno odredbo oziroma sklepom, kaj šteje za poslovno skrivnost, če niso podane zakonsko določene izjeme po tretjem odstavku 39. člena ZGD-1.
[15] Zakon o gospodarskih družbah s komentarjem, 1. knjiga, GV Založba, 2002.
[16] Tako npr. sklep Vrhovnega sodišča št. II Ips 392/2010 z dne 24. 2. 2011.
[17] Uradni list RS, št. 94/07- uradno prečiščeno besedilo.
[18] Uradni list RS, št. 49/06,  33/07 – ZSReg-B, 19/15 in 54/17.
[19] Uradni list RS, št. 54/07 – uradno prečiščeno besedilo, 65/08, 49/09, 82/13 – ZGD-1H, 17/15, 54/17 in 16/19 – ZNP-1.
[20] Uradni list RS, št. 50/06 – uradno prečiščeno besedilo, 9/10 in 60/11.
[21] Uradni list RS, št. 106/10 – uradno prečiščeno besedilo, 14/15 – ZUUJFO, 84/15 – ZZelP-J, 32/16, 30/18 – ZKZaš in 189/20 - ZFRO.