prosilec - Občina Ruše

Sodba Upravnega sodišča

POVZETEK:

IP je v pritožbenem postopku presojal odločitev organa, s katero je ta zavrnil dostop do končnega poročila nadzornega odbora občine zaradi obstoja izjeme po 9. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, ker ta naj ne bi vseboval vseh obveznih sestavin, kot jih določa Pravilnik. IP je ugotovil, da navedena izjema ni podana, saj niso izpolnjeni pogoji iz citirane določbe ZDIJZ ter Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja, zato je pritožbi prosilca delno ugodil.
 

ODLOČBA:

Številka: 090-51/2024/5

Datum: 7. 3. 2024

Informacijski pooblaščenec (v nadaljevanju IP) po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik izdaja na podlagi tretjega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, številka 113/2005 in 51/2007 – ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), prvega odstavka 248. člena ter prvega odstavka 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, številka 24/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi …….. (v nadaljevanju prosilec) z dne 14. 2. 2024, zoper odločbo Občine Ruše, Trg vstaje 11, 2342 Ruše (v nadaljevanju organ), št. 090-0007/2024 z dne 14. 2. 2024, v zadevi dostopa do informacij javnega značaja, naslednjo

O D L O Č B O:

1.     Pritožbi prosilca z dne 14. 2. 2024 se delno ugodi in se odločba Občine Ruše, št. 090-0007/2024 z dne 14. 2. 2024, delno odpravi ter se odloči: Organ je dolžan prosilcu v roku enaintrideset (31) dni od vročitve te odločbe v elektronski obliki posredovati Končno poročilo o nadzoru št. 032-0006/2023-17 z dne 30. 11. 2023, pri čemer je organ dolžan prekriti:

- ime in priimek posameznice na začetku zadnje vrstice na strani 7;

- besedo za besedilom »fizična oseba« v rubriki »Kupec« v tabeli pod točko 4. na strani 40; 

- besedo pred besedo »županje« v peti vrstici prvega odstavka na strani 41;

            - besedo za besedo »županjine« v deveti vrstici prvega odstavka na strani 41;

            - dve besedi za besedo »izmed« v štirinajsti vrstici prvega odstavka na strani 41;

            - besedo za besedo »njen« v drugi vrstici drugega odstavka na strani 41;

            - besedo za besedo »osebi« v četrti vrstici drugega odstavka na strani 41;

- besedo za besedo »iz« v tretji vrstici prve alineje pod naslovom »Ugotovljena dejstva« na strani 42;

- besedo za besedo »njenega« v tretji vrstici prve alineje pod naslovom »Ugotovljena dejstva« na strani 42;

            - besedo za besedo »plačilu« v četrti vrstici zadnjega odstavka na strani 44;

- besedo za besedo »dražiteljica« v četrti vrstici prvega odstavka na strani 45;

- besedo za besedo »iz« v četrti vrstici tretjega odstavka na strani 45;

- besedo za besedo »njenega« v peti vrstici tretjega odstavka na strani 45;

- prebivališče fizične osebe v peti vrstici prvega odstavka na strani 41.

2.     Glede osebnih podatkov, ki jih je organ dolžan prekriti v skladu s prejšnjo točko tega izreka se pritožba prosilca zoper odločbo Občine Ruše, št. 090-0007/2024 z dne 14. 2. 2024, zavrne.

3.     V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

O b r a z l o ž i t e v :

(1) Prosilec je dne 9. 2. 2024 na organ naslovil zahtevo za posredovanje informacij javnega značaja v zvezi s stanovanjem št. 12 v večstanovanjski hiši pri Viaduktu 2 v Rušah, in sicer je želel v elektronski obliki prejeti:

1. inkriminirano (podpisano) Končno poročilo NO in zapisnik (sklep) o sprejetju poročila,
2. vso dokumentacijo, ki jo je s strani občine v procesu nadzora glede nakupa in prodaje stanovanj pridobil NO,
3. vso dokumentacijo, ki je nastala v zvezi s prijavo PU in KPK,
4. dokument, na osnovi katerega je županja za javnost izjavljala, da citirano stanovanje ni bilo neprofitno, direktorica pa, da je bilo profitno,
5. dokument, iz katerega bo razvidno kdo, kdaj in zakaj je odločil, da je edino eno od prodajanih neprofitnih stanovanj lahko ponujeno po znižani ceni,
6. dokument, na osnovi katerega bo razvidno, da je neprofitno stanovanje lahko prodajano na dražbi na trgu potencialnim kupcem, ki niso občani in imajo stalno prebivališče že desetletja v tujini ter so v tesnem sorodstvenem odnosu z županjo,
7. dokument, na katerega se sklicuje županja, ko trdi, da omejitve pri razpolaganju s premoženjem občine po ZIntPK in KZ ter Zakonom o stvarnem premoženju države in SLS zanjo ne veljajo,
8. vse naročilnice, pogodbe za strokovna mnenja zunanjih izvajalcev v zvezi s poročilom NO ter
9. odredbe za plačilo sejnin NO (ali dokument o zdržanju plačil članom NO).

(2) O zahtevi prosilca je organ odločil z odločbo št. 090-0007/2024 z dne 14. 2. 2024 (v nadaljevanju izpodbijana odločba), na podlagi katere mu je zavrnil dostop do dokumentov, navedenih v 1. in 3. točke zahteve, v preostalih točkah pa ugodil in mu le-to tudi posredoval. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je organ zavrnil dostop do informacije iz 1. točke zahteve zaradi obstoja izjeme po 9. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Izpostavil je, da je prosilec zahteval podatek iz dokumenta, ki je v postopku izdelave in je še predmet posvetovanja v organu, njegovo razkritje pa bi povzročilo napačno razumevanje njegove vsebine. Nadalje je navedel, da nadzorni odbor pri pripravi poročila ni deloval v okviru svojih pristojnosti, saj v poročilo ni vnesel odzivnega poročila nadzorovanega organa, zaradi česar poročilo nadzornega odbora ni končno, ampak gre za osnutek poročila. Prav tako je organ zaradi neobstoja dokumentacije zavrnil posredovanje dokumentov, navedenih v 3. točki njegove zahteve. 

(3) Prosilec je dne 14. 2. 2024 pri IP vložil pritožbo, v kateri je navedel, da se pritožuje zoper molk organa (prikrivanje javnih informacij). Nadalje je navedel, da je organ sam v javnosti objavil, da končno poročilo nekateri mediji že imajo ter dodal, da nadzorni odbor organa samostojno sprejema poročila in jih lahko tudi objavlja, pri čemer ne potrebuje dovoljenja tistih, ki menijo, da jim poročilo dela preglavice. Poudaril je, da je poročilo v smislu določb ZDIJZ končno, saj sta postopek priprave in sprejema poročila končana. Od tod naprej se prične nov, drug postopek, obravnava itd. Prvi postopek pa je končan in poročilo dokončno.

 (4) Ker je bila pritožba poslana neposredno IP, kot pritožbenemu organu, jo je ta, v skladu z drugim odstavkom 239. člena ZUP, odstopil organu. Slednji jo je po preizkusu procesnih predpostavk in odločitvi, da izpodbijane odločbe ne bo nadomestil, na podlagi 245. člena ZUP, z dopisom št. 090-0007/2024 z dne 19. 2. 2024, odstopil v reševanje IP. Pritožbi je priložil dokumentacijo, ki se tiče zadeve in dve mnenji, in sicer Pravno mnenje o pristojnostih nadzornega odbora občine v zvezi z izdelavo končnega poročila o nadzoru pravilnosti in smotrnosti porabe sredstev proračuna in zaključnega proračuna občine, Inštitut za primerjalno pravo pri Pravni fakulteti v Ljubljani, februar 2024 ter Mnenje MJU v zvezi s končnim poročilom Nadzornega odbora Občine Ruše, št. 032-14/2024/2 z dne 24. 1. 2024. Ob odstopu je organ navedel, da je nadzorni odbor organa v letu 2023 opravljal nadzor nad pravilnostjo in smotrnostjo porabe sredstev proračuna in zaključnega računa proračuna organa za leto 2018 do 2022. Dne 4. 10. 2023 je nadzorni odbor organu poslal osnutek poročila, na katerega je nadzorovani organ pravočasno podal odzivno poročilo. Dne 5. 12. 2023 je organ s strani nadzornega odbora prejel »končno« poročilo, ki ga je nadzorni odbor sprejel na 8. seji, dne 30. 11. 2023. Po pregledu končnega poročila je županja in uprava ugotovila, da je nadzorni odbor pri opravljanju svoje naloge prekoračil pooblastila, ki mu jih podeljujeta Zakon o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 94/07 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZLS) ter Pravilnik o obveznih sestavinah poročila nadzornega odbora občine (Uradni list RS, št. 23/09; v nadaljevanju Pravilnik). Nadzorni odbor v »končno« poročilo ni vključil odzivnega poročila organa, tako da iz poročila niso razvidna mnenja, pripombe in pojasnila, ki jih je organ podal v odzivnem poročilu. V poročilu nadzornega odbora so samo parcialno navedeni povzetki odzivnega poročila, prav tako pa se nadzorni odbor ni opredelil do navedb iz odzivnega poročila. Nadalje je nadzorni odbor v »končnem« poročilu navajal dodatno argumentacijo, pri tem pa organu ponovno ni omogočil podaje mnenja, pripomb in pojasnil. Glede na to, da Pravilnik predvideva izdajo dveh aktov v zvezi z izvedenim nadzorom: osnutek poročila in končno poročilo, pri čemer je njuna vsebina natančno predpisana – gre za kogentne norme, ki jih mora nadzorni odbor pri pripravi poročil obvezno upoštevati. Skladno s Statutom Občine Ruše (36. člen) ima nadzorovana oseba pravico, da v petnajstih dneh od prejema osnutka poročila odgovori na posamezne navedbe iz tega poročila. Gre za t.i. odzivno poročilo, preko katerega se uresničuje pravica nadzorovane osebe do izjave. Da bo lahko nadzorovana oseba to pravico dejansko (in ne zgolj formalno) uresničila, morajo ugotovitve v poročilu ustrezati zahtevam iz Pravilnika: dejansko stanje, ki izkazuje napake in pomanjkljivosti, mora biti natančno, popolno in verodostojno opisano, prav tako mora biti (konkretno) naveden predpis, ki naj bi bil z ravnanjem (ali opustitvijo) nadzorovane osebe kršen. Na podlagi osnutka poročila in odzivnega poročila se nato pripravi še končno poročilo. Končno poročilo torej poleg sestavin, ki jih mora vsebovati že osnutek poročila, vsebuje tudi navedbe organa iz odzivnega poročila, pri čemer Pravilnik (14. člen) v zvezi s tem zahteva, da mora biti v poročilu razvidno, katera pojasnila iz odzivnega poročila je nadzorni organ upošteval v posameznem ugotovitvenem delu (oziroma, zakaj ga ni upošteval). Le poročilo, ki vsebuje vsa pojasnila iz odzivnega poročila, ima lahko naravo končnega poročila. Po mnenju organa ugotovitve iz poročila, ki teh standardov ne izpolnjujejo, ostajajo le na ravni osnutka poročila, ne glede na njegovo poimenovanje (kot »končno« poročilo). V zvezi z  navedenim organ izpostavlja mnenje MJU, št. 032-14/2024/2 z dne 24. 1. 2024. To hkrati pomeni tudi, da v končno poročilo ni mogoče (na novo) vključiti dejanskih in pravnih ugotovitev, do katerih se nadzorovana oseba v odzivnem poročilu zoper osnutek poročila ni mogla opredeliti. Če nadzorni odbor po izdaji osnutka poročila (in pred pripravo končnega poročila) pride do novih ugotovitev, mora nadzorovani osebi ponovno dati možnost izjaviti se z odzivnim poročilom. Šele po tem lahko dobi poročilo (v celoti) značaj končnega poročila. Organ meni, da sicer konkretno »končno« poročilo nadzornega odbora ne vsebuje vseh obveznih sestavin, ki jih predpisuje Pravilnik, zato ne gre za končno poročilo, ampak gre poročilo, ki je še vedno v fazi osnutka poročila, kar pomeni, da je podana izjema po 9. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.

Pritožba je delno utemeljena.

(5) IP je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan izpodbijano odločbo preizkusiti v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

(6) Prosilec je v pritožbi z dne 14. 2. 2024 navedel, da se pritožuje zoper molk organa, pri čemer se izrecno pritožuje zgolj zoper odločitev organa, s katero mu je ta zaradi obstoja izjeme po 9. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ zavrnil dostop do inkriminiranega (podpisanega) Končnega poročila NO. Predmet presoje tega pritožbenega postopka je tako vprašanje, ali je organ ravnal pravilno, ko je prosilcu zavrnil dostop do citiranega poročila z navedbo, da gre za podatke iz dokumenta, ki je v postopku izdelave in je še predmet posvetovanja v organu, njegovo razkritje pa bi povzročilo napačno razumevanje njegove.

(7) V zvezi z navedbo prosilca, da vlaga pritožbo zoper molk organa, IP ugotavlja, da v predmetnem primeru niso izpolnjeni pogoji za postopanje v skladu s prvim odstavkom 255. člena ZUP, saj je o njegovi zahtevi, med drugim tudi o dostopu do zahtevanega poročila, organ odločil z izpodbijano odločbo, ki je predmet presoje tega postopka.

(8) ) Ker je organ prosilcu zavrnil dostop do zahtevanega dokumenta na podlagi 9. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, je IP v nadaljevanju presojal, ali je bila takšna odločitev pravilna in na zakonu utemeljena. IP ugotavlja, da v zadevi ni sporno, da organ razpolaga z zahtevanim dokumentom, in sicer je to dokument nadzornega odbora organa, z naslovom Končno poročilo o nadzoru št. 032-0006/2023-17 z dne 30. 11. 2023 (v nadaljevanju zahtevano poročilo), ki ga je IP dostavil ob odstopu pritožbe.

(9) Opredelitev izjeme iz 9. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ ima tri elemente, ki morajo biti podani kumulativno:

- dokument mora biti še v postopku izdelave,

- dokument mora biti še predmet posvetovanja,

- specifični škodni test (razkritje dokumenta bi povzročilo napačno razumevanje njegove vsebine).

(10) Podrobnejši kriterij za določitev dokumentov, ki so še v postopku izdelave, vsebuje Uredba o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 24/16 in nasl.; v nadaljevanju Uredba), ki v 4. členu določa, da se za podatke iz dokumenta, ki je v postopku izdelave in je še predmet posvetovanja v organu, štejejo podatki v dokumentu, ki ga še ni podpisala in odposlala ali kako drugače zaključila uradna oseba organa, ki je v skladu z veljavnimi predpisi pooblaščena za odločanje.

(11) Iz izpodbijane odločbe in pojasnil organa izhaja njegovo stališče, da zahtevano poročilo ne vsebuje vseh sestavin, ki jih Pravilnik določa kot obvezne, zaradi česar ne gre za končno poročilo, temveč za osnutek in posledično dokument, ki je še v postopku izdelave. Pri tem organ z ničemer ni pojasnil, ali so izpolnjeni pogoji iz 4. člena Uredbe.

(12) V drugem odstavku 38. člena Poslovnika Nadzornega odbora Občine Ruše (Uradno glasilo slovenskih občin, št. 39/2023; v nadaljevanju Poslovnik) je določeno, da se poročilo o nadzoru pripravi na podlagi osnutka poročila in odzivnega poročila in vsebuje tudi priporočila in predloge. Poročilo je dokončni akt nadzornega odbora in mora biti v naslovu kot tako navedeno. Po pregledu dokumentacije, ki jo je posredoval organ ob odstopu pritožbe, IP ugotavlja, da je bilo zahtevano poročilo pripravljeno na podlagi osnutka poročila nadzornega odbora z dne 27. 9. 2023 in odzivnega poročila organa št. 4103-0002/2023 z dne 18. 10. 2023. V skladu z drugim odstavkom 38. člena Poslovnika ima zahtevano poročilo naslov Končno poročilo o nadzoru, da gre dejansko za končno poročilo, pa potrjuje tudi dejstvo, da je zahtevano poročilo v takšni obliki sprejel nadzorni odbor na svoji 8. seji dne 30. 11. 2023. Poročila nadzornega odbora na podlagi tretje alineje 27. člena Poslovnika podpiše predsednik nadzornega odbora. Na podlagi vpogleda v zahtevano poročilo IP ugotavlja, da ga je podpisal predsednik nadzornega odbora. V sedmem odstavku 38. člena Poslovnika je določeno, da se poročilo o nadzoru pošlje nadzorovani osebi, občinskemu svetu in županu, po potrebi pa tudi računskemu sodišču in pristojnemu ministrstvu. Iz navedb organa v dopisu št. 090-0007/2024 z dne 19. 2. 2024 izhaja, da je organ od nadzornega odbora prejel zahtevani dokument 5. 12. 2023. Upoštevaje vse navedeno IP ugotavlja, da nista izpolnjena ne prvi ne drugi izmed pogojev iz 9. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, saj ne gre za dokument v nastajanju niti v posvetovanju, ker je zahtevano poročilo nadzorni odbor že sprejel, podpisal ga je predsednik nadzornega odbora, nato pa je bil poslan organu.

(13) IP pojasnjuje, da ne zdržijo resne pravne presoje navedbe organa, da nadzorni odbor pri pripravi zahtevanega poročila ni deloval v okviru svojih pristojnosti, v zahtevano poročilo ni vnesel odzivnega poročila nadzorovanega organa, zaradi česar poročilo nadzornega odbora ni končno, ampak gre za osnutek poročila. Kdaj poročilo nadzornega odbora postane končno poročilo, jasno izhaja iz zgoraj navedenih določb Poslovnika, pri čemer nastanek končnega poročila z ničemer ni povezan z oceno oziroma mnenjem organa glede pravilnosti in zakonitosti tega dokumenta. Organ ima v postopku izdelave tega poročila možnost podati svoje odgovore v odzivnem poročilu na osnutek poročila, ko pa nadzorni odbor na svoji seji sprejme končno poročilo, je ta akt dokončen. V primeru, da obstaja utemeljen dvom v ugotovitve in priporočila nadzornega odbora, ki so vsebovana v poročilu o nadzoru, ima organ na podlagi 41. člena Poslovnika pravico pridobiti mnenje neodvisne strokovne službe (neodvisni strokovnjak) ali mnenje pristojnega ministrstva o ugotovitvah nadzornega odbora. V primeru, da pristojno ministrstvo, ki izvaja nadzor nad zakonitostjo dela organov občine na svojem področju, ali neodvisna strokovna služba (neodvisni strokovnjak) potrdi nepravilnost ugotovitev nadzornega odbora, jih nadzorovana oseba ni dolžna upoštevati. Iz navedene določbe Poslovnika izhaja, da ni predvidena možnost, da bi se zaradi nestrinjanja organa z vsebino končnega poročila vsebina slednjega spreminjala, temveč organ ni dolžan upoštevati ugotovitev iz obstoječega končnega poročila v primeru, če se potrdi njihova nepravilnost. IP meni, da navedeno še dodatno potrjuje dejstvo, da je zahtevano poročilo končno poročilo in ne zgolj osnutek poročila. Zahtevano poročilo je torej nedvomno dokument, ki ni več v nastajanju. Iz podatkov na spletni strani organa[1] izhaja, da je organ skladno z 41. členom Poslovnika tudi dejansko zaprosil za mnenje neodvisne strokovne službe ter mnenje pristojnega ministrstva v zvezi z ugotovitvami nadzornega odbora. Na tej spletni strani organ zahtevanega poročila ne poimenuje kot osnutek poročila nadzornega odbora, temveč končno poročilo, kar pomeni, da so navedbe organa v izpodbijani odločbi in navedbe organa v novici, objavljeni za širšo javnost, kontradiktorne in hkrati v prid ugotovitvi IP, da zahtevani dokument niti ni več v postopku izdelave niti ni predmet posvetovanja pri nadzornem odboru. Organ je v predmetnem postopku IP dostavil omenjeni mnenji, in sicer Pravno mnenje o pristojnostih nadzornega odbora občine v zvezi z izdelavo končnega poročila o nadzoru pravilnosti in smotrnosti porabe sredstev proračuna in zaključnega proračuna občine, Inštitut za primerjalno pravo pri Pravni fakulteti v Ljubljani, februar 2024 ter Mnenje MJU v zvezi s končnim poročilom Nadzornega odbora Občine Ruše, št. 032-14/2024/2 z dne 24. 1. 2024. Gre za mnenji v zvezi s pristojnostmi nadzornega odbora ter skladnostjo zahtevanega poročila, zlasti z vidika ZLS ter Pravilnika. IP pojasnjuje, da navedbe organa, da nadzorni odbor pri pripravi zahtevanega poročila ni deloval v okviru svojih pristojnosti in zato posledično ne vsebuje vseh obveznih sestavin za ta postopek niso pravno relevantne, zato se do njih ni posebej opredeljeval. Iz istega razloga se IP ni opredeljeval do vsebine posredovanih mnenj. IP izpostavlja, da v pritožbenem postopku dostopa do informacij javnega značaja nima pristojnosti, da bi se spuščal v presojo zakonitosti in smotrnosti ravnanja nadzornega odbora ter v vprašanje, zakaj je nadzorni odbor zahtevano poročilo sprejel s točno takšno vsebino. V postopku dostopa do informacij javnega značaja se namreč lahko presoja le vprašanje, ali zahtevane informacije javnega značaja dejansko obstajajo v materializirani obliki in ali so prosto dostopne, ne pa vprašanje, ali bi morale obstajati v drugačni obliki. IP namreč ni organ, ki bi se v okviru pritožbenega postopka po ZDIJZ lahko spuščal v presojo pravilnosti in zakonitosti postopkov, ki jih izvaja nadzorni odbor.

(14) Četudi bi IP sprejel stališče organa, da je zahtevano poročilo osnutek poročila, pa dostopa do tega dokumenta ne bi bilo mogoče zavrniti na podlagi drugega odstavka 3. člena Pravilnika, na katerega se sklicuje organ v izpodbijani odločbi, in ki določa, da osnutek poročila ni informacija javnega značaja. Pravilnik je namreč podzakonski akt, s podzakonskim aktom pa se ne more ožiti pogojev za dostop do informacij javnega značaja in pravic prosilcev, ki jih določa ZDIJZ.[2] Iz splošnega načela zakonitosti namreč izhaja, da mora imeti vsak podzakonski akt neposredno podlago v zakonu. Obravnavani Pravilnik v nobenem zakonu nima neposredne podlage, da bi določal, kaj je informacija javnega značaja, oziroma katere so izjeme od prostega dostopa do informacij javnega značaja.

(15) V izpodbijani odločbi se je organ le na splošno skliceval na tretji element izjeme po 9. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ in z ničemer ni konkretno navedel, kako bi razkritje zahtevanega poročila povzročilo napačno razumevanje njegove vsebine. Takšna pavšalna utemeljitev ne more biti podlaga za uporabo izjeme iz 9. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Kljub temu, da je dokazno breme v primeru zatrjevanja izjeme od prostega dostopa na organu, je IP ugotavljal obstoj omenjenega elementa in ugotovil, da zahtevani dokument že po naravi ne vsebuje informacij, katerih razkritje javnosti bi lahko povzročilo napačno razumevanje njegove vsebine. Končno poročilo nadzornega odbora se namreč na podlagi 37. člena Statuta Občine Ruše objavi v katalogu informacij javnega značaja na spletni strani občine. Zahtevanega poročila organ še ni objavil na svoji spletni strani, na kateri pa se sicer nahaja že mnogo drugih istovrstnih poročil.[3] Po naravi stvari je torej vsebina zahtevanega poročila takšna, da je namenjena javnosti, ki z dostopom do tega dokumenta lahko preveri, kako je potekal postopek nadzora, do kakšnih ugotovitev je po opravljenem nadzoru prišel nadzorni odbor in kakšna priporočila je sprejel. Tudi po pregledu dejanske vsebine zahtevanega poročila IP ne vidi razlogov, na podlagi katerih bi bilo mogoče zaključiti, da bi razkritje zahtevanega poročila povzročilo napačno razumevanje njegove vsebine.

(16) IP zaključuje, da ni izpolnjen noben od pogojev za obstoj izjeme iz 9. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. IP je ugotovil, da je Končno poročilo nadzorni odbor sprejel 30. 11. 2023, podpisal pa ga je predsednik nadzornega odbora, poslan pa je bil tudi organu. Organ z ničemer ni konkretno zatrjeval, da bi razkritje zahtevanega dokumenta povzročilo napačno razumevanje njegove vsebine. IP pa je v pritožbenem postopku ugotovil, da glede na vsebino zahtevanega dokumenta in že po naravi stvari njegovo razkritje ne bi moglo povzročiti napačnega razumevanja njegove vsebine.

(17) V zvezi z opredelitvijo izjem od prostega dostopa v obravnavani zadevi je pomembno tudi dejstvo, da se je nadzor, ki ga je izvedel nadzorni odbor, nanašal na podatke o porabi javnih sredstev, saj je bila predmet nadzora pravilnost in smotrnost porabe javnih sredstev proračuna in zaključnega računa proračuna organa za leto 2018 do 2022. IP zato poudarja, da so podatki o porabi javnih sredstev absolutno javni na podlagi tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, zaradi česar ne morejo predstavljati izjeme od prostega dostopa do informacij javnega značaja. Navedeno predstavlja še dodaten argument, na podlagi katerega organ ne more v celoti zavrniti dostopa do zahtevanega poročila.

(18) Ker s strani organa zatrjevana izjema od prostega dostopa ni podana, je IP po uradni dolžnosti ugotavljal, ali je podana katera od drugih izjem iz 5.a oz. prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Glede na to, da se v obravnavanih dokumentih nahajajo podatki, ki se nanašajo na fizične osebe, je IP ugotavljal, ali so izpolnjeni pogoji iz 3. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Po navedeni določbi je izjema od prosto dostopnih informacij osebni podatek, katerega razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov, v skladu z zakonom, ki ureja varstvo osebnih podatkov. Poleg Splošne uredbe (EU) 2016/679 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 27. aprila 2016 o varstvu posameznikov pri obdelavi osebnih podatkov in o prostem pretoku takih podatkov ter o razveljavitvi Direktive 95/46/ES (v nadaljevanju Splošna uredba o varstvu podatkov), ki se uporablja neposredno, veljajo tudi določbe Zakona o varstvu podatkov (Uradni list RS, št. 163/22; v nadaljevanju ZVOP-2).

(19) V skladu z definicijo osebnega podatka po določilu prve točke 4. člena Splošne uredba o varstvu podatkov je IP po vpogledu v zahtevano poročilo ugotovil, da vsebuje naslednje osebne podatke:

- imena in priimke članov nadzornega odbora;

- ime in priimek županje;

- ime in priimek direktorice občinske uprave;

- imena in priimki samostojnih podjetnikov;

- ime in priimek posameznice, ki je bila pozvana k oddaji ponudbe, vendar se na povabilo ni odzvala, posledično ni bila izbrana;

- imena in priimki odvetnikov;

- imena in priimki članov žirije, ki je opravila izbor zmagovalca javnega natečaja;

- imena in priimki javnih uslužbencev;

- sorodstvena oziroma druga zasebna razmerja fizičnih oseb z županjo;

- prebivališče fizične osebe;

- ime, priimek, izobrazba in podpis predsednika nadzornega odbora.

(20) IP je v nadaljevanju preveril, ali je za obdelavo (kar posredovanje prosilcu oziroma javnosti nedvomno je) osebnih podatkov, ki se nahajajo v zahtevanem poročilu, podana ustrezna pravna podlaga. Obdelava osebnih podatkov je namreč zakonita le, če je podana ena od pravnih podlag, ki jih določa Splošna uredba o varstvu podatkov v prvem odstavku člena 6. Ker organ spada med upravljavce in obdelovalce osebnih podatkov, ki sodijo v javni sektor, veljajo zanj naslednje pravne podlage za obdelavo osebnih podatkov:

(a) posameznik, na katerega se nanašajo osebni podatki, je privolil v obdelavo njegovih osebnih podatkov v enega ali več določenih namenov (kadar ne gre za izvajanje javnih nalog);

(b) obdelava je potrebna za izvajanje pogodbe, katere pogodbena stranka je posameznik, na katerega se nanašajo osebni podatki, ali za izvajanje ukrepov na zahtevo takega posameznika pred sklenitvijo pogodbe;

(c) obdelava je potrebna za izpolnitev zakonske obveznosti, ki velja za upravljavca;

(e) obdelava je potrebna za opravljanje naloge v javnem interesu ali pri izvajanju javne oblasti, dodeljene upravljavcu.

(21) Obdelava osebnih podatkov (torej tudi razkritje podatkov javnosti) je torej zakonita (dopustna) med drugim, če je obdelava potrebna za izpolnitev zakonske obveznosti, ki velja za upravljavca (točka c), ali pri izvajanju javne oblasti, dodeljene upravljavcu (točka e). Zakonsko podlago za obdelavo osebnih podatkov, upoštevajoč točko c člena 6(1) Splošne uredbe o varstvu podatkov, tako predstavlja tudi ZDIJZ. V drugem odstavku 6. člena je namreč določeno, da države članice lahko ohranijo ali uvedejo podrobnejše določbe, da bi prilagodile uporabo pravil te uredbe v zvezi z obdelavo osebnih podatkov za zagotovitev skladnosti s točkama (c) in (e) odstavka 1, tako da podrobneje opredelijo posebne zahteve v zvezi z obdelavo ter druge ukrepe za zagotovitev zakonite in poštene obdelave, tudi za druge posebne primere obdelave iz poglavja IX. Na navedene določbe Splošne uredbe o varstvu podatkov se sklicuje tudi prvi odstavek 6. člena ZVOP-2 in 74. člen ZVOP-2, ki določa, da zavezanci po zakonu, ki ureja dostop do informacij javnega značaja, javnosti posredujejo osebne podatke, če so ti po zakonu javni ali če je za njihovo razkritje dan prevladujoč javni interes.

(22) Glede podatkov, povezanih z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca, IP poudarja, da se, v skladu s 1. alinejo tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, dostop do zahtevane informacije dovoli ne glede na določbe prvega odstavka istega člena, če gre za podatke o porabi javnih sredstev ali podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca, razen v primerih iz 1. in 5. do 8. točke prvega odstavka ter v primerih, ko zakon, ki ureja javne finance ali zakon, ki ureja javna naročila, določata drugače. Sprejeto je stališče, da posamezni javni funkcionar oziroma javni uslužbenec ni upravičen pričakovati zasebnosti glede svojega imena, naziva, položaja, plače, službenega naslova in vseh ostalih podatkov, ki so povezani z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca. Ker zahtevano poročilo med drugim vsebuje osebne podatke, ki so povezani z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca, so ti podatki absolutno javni na podlagi tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ in torej izjema na podlagi 3. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ glede teh podatkov ni podana. Navedena določba je zato podlaga za razkritje imen in priimkov članov nadzornega odbora, imena in priimka županje, imena in priimka direktorice občinske uprave, imen in priimkov članov žirije, ki je opravila izbor zmagovalca javnega natečaja, imen in priimkov javnih uslužbencev ter imena, priimka, izobrazbe in podpisa predsednika nadzornega odbora.

(23) Prav tako med varovane osebne podatke ne sodijo imena in priimki odvetnikov, ki so navedeni v obravnavani dokumentaciji. Ti podatki so namreč že javno dostopni v imeniku odvetnikov, ki je objavljen na spletni strani Odvetniške zbornice Slovenije,[4] v obravnavani dokumentaciji pa se pojavljajo v popolnoma istem kontekstu oziroma z istim namenom, tj. v vlogi opravljanja odvetniškega poklica. Glede na to, da odvetniki v konkretnem primeru ne nastopajo kot fizične osebe, ampak kot poslovni subjekti v zvezi z opravljanjem odvetniškega poklica, njihovih imen in priimkov ni mogoče šteti za varovan osebni podatek. Takšno stališče v zvezi z osebnimi podatki odvetnikov je IP zavzel že v preteklih odločitvah.[5]

(24) Tudi imena in priimki samostojnih podjetnikov, s katerimi ti nastopajo kot poslovni subjekti na trgu in so v tem smislu navedeni tudi v zahtevanem poročilu, ne predstavljajo varovanih osebnih podatkov. Samostojni podjetnik posameznik je namreč glede na veljavno statusno pravno ureditev gospodarskih subjektov, fizična oseba, ki na trgu samostojno opravlja pridobitno dejavnost kot svojo izključno dejavnost. Samostojni podjetnik torej ni pravna oseba in tudi ni gospodarska družba, je pa nosilec gospodarskega podjema, »imetnik« podjetja in zato enakovreden gospodarski subjekt nasproti npr. gospodarskim družbam. Samostojni podjetnik uživa varstvo po določbah Splošne uredbe o varstvu podatkov oziroma ZVOP-2 samo, kadar nastopa kot fizična oseba v smislu posameznika, torej kot negospodarski subjekt.[6] Osebni podatki posameznikov, ki se nanašajo nanje kot na poslovne subjekte, se torej ne štejejo kot osebni podatki v smislu Splošne uredbe o varstvu osebnih podatkov. Poleg tega so ti podatki skladu z Zakonom o sodnem registru (Uradni list RS, št. 54/07 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami) in Zakonom o gospodarskih družbah (Uradni list RS, št. 65/09 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami) javno dostopni v Poslovnem registru Slovenije. Posledično navedeni podatki ne predstavljajo izjeme po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.

(25) IP ugotavlja, da varovane osebne podatke (osebnih podatkov, za razkritje katerih ni podana pravna podlaga) v zahtevanem poročilu predstavljajo:

- ime in priimek posameznice (na začetku zadnje vrstice na strani 7),[7] ki je bila pozvana k oddaji ponudbe, vendar se na povabilo ni odzvala in posledično ni bila izbrana, zato ti podatki niso povezani s porabo javnih sredstev in jih ni mogoče razkriti na podlagi tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ;

- sorodstvena oziroma druga zasebna razmerja fizičnih oseb z županjo, ki so navezne okoliščine, na podlagi katerih bi bilo mogoče določiti posamezne osebe, hkrati pa jih v skladu z načelom sorazmernosti ni mogoče uvrstiti med informacije, ki bi bile v neposredni zvezi z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca, zato jih ni mogoče razkriti na podlagi tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ:

            - beseda za besedilom »fizična oseba« v rubriki »Kupec« v tabeli pod točko 4. na strani 40; 

            - beseda pred besedo »županje« v peti vrstici prvega odstavka na strani 41;

            - beseda za besedo »županjine« v deveti vrstici prvega odstavka na strani 41;

            - dve besedi za besedo »izmed« v štirinajsti vrstici prvega odstavka na strani 41;

            - beseda za besedo »njen« v drugi vrstici drugega odstavka na strani 41;

            - beseda za besedo »osebi« v četrti vrstici drugega odstavka na strani 41;

- beseda za besedo »iz« v tretji vrstici prve alineje pod naslovom »Ugotovljena dejstva« na strani 42;

- beseda za besedo »njenega« v tretji vrstici prve alineje pod naslovom »Ugotovljena dejstva« na strani 42;

            - beseda za besedo »plačilu« v četrti vrstici zadnjega odstavka na strani 44;

- beseda za besedo »dražiteljica« v četrti vrstici prvega odstavka na strani 45;

- beseda za besedo »iz« v četrti vrstici tretjega odstavka na strani 45;

- beseda za besedo »njenega« v peti vrstici tretjega odstavka na strani 45;

- prebivališče fizične osebe v peti vrstici prvega odstavka na strani 41, ki se nanaša na dražiteljico in ne gre niti za podatek o porabi javnih sredstev niti za podatek, povezan z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca.

(26) Po preučitvi celotne zadeve je IP ugotovil, da del zahtevanega poročila vsebuje varovane osebne podatke, vendar je kljub temu zahtevi prosilca, upoštevaje pravilo delnega dostopa iz 7. člena ZDIJZ, mogoče delno ugoditi, kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe. Navedeno sledi predhodni odločitvi IP, in sicer odločbi št. 090-36/2024/3 z dne 16. 2. 2024, s katero je ta presojal, ali končno poročilo o nadzoru, ki ga je opravil nadzorni odbor občine, predstavlja informacijo javnega značaja.

(27) IP še pojasnjuje, da v postopek ni pozival fizičnih in pravnih oseb, na katere se nanašajo podatki, ki jih je organ dolžan posredovati prosilcu skladno s 1. točko izreka te odločbe, saj je skladno z a26.a členom ZDIJZ v postopku z zahtevo za dostop do informacije javnega značaja stranka postopka samo prosilec, če je predmet odločanja dostop do podatkov, za katere je z zakonom določeno, da so javni. V teh primerih je namreč test tehtanja, v skladu z načelom sorazmernosti, med pravico do varovanja informacij (npr. poslovne skrivnosti, osebnih podatkov,…) in pravico do prostega dostopa, izvedel že zakonodajalec in z jasno zakonsko določbo, da gre za javne podatke, dejansko izključil možnost tretjih oseb, da bi uveljavljale svoj osebni oziroma poslovni (dejanski) interes. Ker je organ na podlagi te odločbe dolžan prosilcu omogočiti dostop le do tistih podatkov, ki so javni na podlagi zakona, IP pravnih in fizičnih oseb, na katere se le-ti nanašajo, ni pozival v postopek.

(28) V delu, v katerem je pritožba prosilca utemeljena, je IP na podlagi prvega odstavka 252. člena ZUP odločbo organa delno odpravil in v tem delu sam rešil zadevo, kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe.

(29) V delu, v katerem je IP ugotovil, da zahtevani podatki predstavljajo varovane osebne podatke, je IP na podlagi prvega odstavka 248. člena ZUP pritožbo prosilca zavrnil, kot izhaja iz 2. točke izreka te odločbe.

(30) Na podlagi petega odstavka 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali, kot to izhaja iz 3. točke izreka te odločbe.

(31) Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/2010 – UPB5, s spremembami in dopolnitvami) oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

Postopek vodila:

Mevlida Deljanin, univ. dipl. prav.

asistentka svetovalca

Informacijski pooblaščenec:

Mojca Prelesnik, univ.dipl.prav.

informacijska pooblaščenka

[1] Novica z naslovom Tiskovna konferenca glede poročila nadzornega odbora Občine Ruše z dne 1. 2. 2924, objavljena na spletni strani organa: https://www.ruse.si/objava/879987.

[2] Tako izhaja tudi iz pretekle prakse IP, npr. odločba št. 090-250/2021 z dne  9. 9. 2021 in odločba IP št. 090-225/2021 z dne 7. 9. 2021, ki je bila potrjena tudi s sodbo Upravnega sodišča št. IU 1506/2021-12 z dne 24. 8. 2022.

[3] Poročila o opravljenih nadzorih nadzornega odbora organa so objavljena na spletni strani: https://www.ruse.si/objava/317596.

[4] http://www.odv-zb.si/imenik/imenik-odvetnikov.

[5] npr. odločbi IP št. 090-31/2013/19 z dne 22. 11. 2013 in št. 090-122/2015 z dne 4. 6. 2015.

[6] Takšno stališče je zavzelo tudi Ustavno sodišče RS v odločbah št. U-I-84/03 in št. U-I-298/04.

[7] Strani zahtevanega poročila niso posebej oštevilčene, zato je IP v izreku te odločbe navedel strani na način, da je kot 1. stran štel stran, na kateri so navedeni nadzorni odbor, opravilna številka in datum dokumenta, podlaga za nastanek dokumenta ter naslov dokumenta.