prosilec - Občina Moravče

POVZETEK:

IP je v pritožbenem postopku ugotovil, da je organ prve stopnje neupravičeno zavrnil del zahteve prosilca, s sklicevanjem na peti odstavek 5. člena ZDIJZ (zloraba pravice). IP je tako zahtevi prosilca v tem delu ugodil in zadevo vrnil organu prve stopnje v ponovno odločanje. Vezano na zahtevo, ki se nanaša na pogodbo z upravljavcem doma starejših občanov, ko bo ta zgrajen, katero je organ zavrnil, ker z dokumentom ne razpolaga, pa je IP pritožbo prosilca zavrnil, saj prosilec v okviru določb ZDIJZ lahko zahteva le dokumente, s katerimi organ v času odločanja že razpolaga. ZDIJZ torej prosilcem ne omogoča, da vnaprej zahtevajo dokumente, s katerimi bo organ v prihodnosti (morebiti) razpolagal.
 

ODLOČBA:

Številka: 090-256/2023/2

Datum: 4. 9. 2023

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik, v nad. IP, na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (v nad. ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (v nad. ZDIJZ), prvega odstavka 248. člena ter prvega in tretjega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nad. ZUP), o pritožbi …. (v nad. prosilec), z dne 27. 7. 2023, zoper odločbo Občine Moravče, Vegova ulica 9, 1251 Moravče (v nad. organ), št. 090-0015/2023-3 z dne 26. 7. 2023, v zadevi dostopa do informacij javnega značaja, izdaja naslednjo

O D L O Č B O

1.     Pritožbi prosilca z dne 27. 7. 2023 zoper odločbo Občine Moravče, št. 090-0015/2023-3 z dne 26. 7. 2023, se delno ugodi in se izpodbijana odločba delno odpravi ter se zadeva v delu, ki se nanaša na 1., 2., 4. in 5. točko zahteve prosilca, vrne organu v ponovno odločanje. Organ je dolžan o zadevi odločiti brez odlašanja, najpozneje pa v 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe.

2.     V preostalem delu se pritožba prosilca zavrne.

3.     V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

OBRAZLOŽITEV:

Prosilec je na organ dne 28. 6. 2023 in dne 30. 6. 2023 naslovil dve vsebinsko enaki zahtevi za posredovanje informacij javnega značaja, in sicer zahteva fotokopije sledečih dokumentov:

1.     pogodbe organa o najemu kreditov od leta 2019 do leta 2023, s priloženimi soglasji Ministrstva za finance;

2.     pogodbe o podelitvi stavbne pravice državi za zemljišče doma starejših občanov;

3.     pogodbe z upravljavcem doma starejših občanov, ko bo ta zgrajen;

4.     pogodbe o prodaji (zamenjavi) objekta doma krajanov v Veliki vasi;

5.     pogodbe z izvajalcem prizidka in telovadnice pri šoli, vključno z vsemi morebitnimi aneksi ter finančni pregled izvršenih plačil izvajalcu. Finančni pregled naj vsebuje začetno ceno projekta, vmesno morebitno povečanje, znesek nepovratnih sredstev s strani države, najete kredite občine in izvršena plačila izvajalcu.

Organ je zahtevi prosilca z odločbo, št. 090-0015/2023-3 z dne 26. 7. 2023, zavrnil. V obrazložitvi izpodbijane odločbe je organ, vezano na 3. točko zahteve prosilca, navedel, da je pri vpogledu v elektronsko bazo ODOS, v aktivno in tekočo zbirko ter v arhivske spise, ugotovil, da z zahtevanim dokumentom ne razpolaga. Preostale točke zahteve prosilca je organ zavrnil s sklicevanjem na peti odstavek 5. člena ZDIJZ. Organ je mnenja, da je prosilec doslej vse posredovane informacije javnega značaja izrabil za svojo skrajno negativno in prostaško politično propagando, ki jo širi prek različnih profilov na spletu, pa tudi v občinskem časopisu. Prav tako na vse mogoče institucije pošilja lažne prijave, da bi na kakršen koli že način zaustavil razvojne projekte v občini. Prosilec tudi sam navaja, da bo informacije objavil. Že IP je v odločbi, št. 090-203/2023/4 z dne 11. 7. 2023, ugotovil, da so zahteve prosilca neizvedljive, zato je njegovo pritožbo v celoti zavrnil. Glede na to, da je prosilec sodeloval pri vseh postopkih za gradnjo doma starejših občanov, od leta 2008 naprej, se organu zdi čudno, da zdaj zahteva podatke za znesek v višini 1,2 milijona EUR, ki bi jih moral on izročiti organu. Organ poudarja, da je prosilec v vlogi podžupana in na drugih funkcijah četrt stoletja sodeloval pri enormnemu zapravljanju javnega denarja za projekte (denimo dom starejših občanov in OŠ Jurija Vege), ki niso bili uresničeni. Danes, ko se ti projekti uresničujejo, zahteva informacije javnega značaja, da bi na tej podlagi preprečil udejanjenje tega, kar mu samemu ni uspelo. Prosilec je doslej dobil na vpogled vse papirje, za kar obstajajo komisije in zapisniki, podobno, kot vsi ostali občani. Toda vsako informacijo javnega značaja je izrabil za proizvodnjo lažnih novic, za spletkarjenje, koristolovstvo in zahrbtnost. Poleg tega, da občinsko upravo nenehno zasipa z različnimi zahtevami, ki obremenjujejo in otežujejo tekoče delo, grozi posameznim zaposlenim na občinski upravi in jih posiljuje s svojimi političnimi fantazmami. Delo občinske uprave je kar naprej obremenjeno z njegovimi nečednostmi in politično patologijo. Občinska uprava je nenehno šikanirana in ustrahovana s strani prosilca. Ker prosilec s svojim početjem škodi delu občinske uprave in dobrobiti občank in občanov, ker vsako informacijo javnega značaja malopridno sprevrne v kopico lažnivih komentarjev, organ zavrača predmetno zahtevo in vse nadaljnje takšne vloge prosilca.

Zoper odločbo organa je prosilec dne 27. 7. 2023 vložil pritožbo, v kateri oporeka odločitvi organa. Prosilec dodatno navaja, da so predmet zahteve dokumenti, ki so javno dostopni vsem občanom, sam pa je med drugim tudi občinski svetnik in jih potrebuje za svoje delo in obveščanje javnosti preko lokalnega časopisa.

IP je dne 22. 8. 2023 prejel dopis organa, št. 090-0015/2023-5 z dne 14. 8. 2023-5, s katerim mu je ta odstopil pritožbo prosilca v pristojno reševanje.

Pritožba je delno utemeljena.

IP uvodoma pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje, v skladu z 247. členom ZUP, dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oz. prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

Kot izhaja iz določbe 1. odstavka 4. člena ZDIJZ in tudi določbe 1. odstavka 1. člena ZDIJZ, informacijo javnega značaja predstavlja samo dokument, ki že obstaja, je že ustvarjen, oz. dokument, ki ga je organ v okviru svojega delovnega področja že izdelal oz. pridobil. Gre za pogoj, ki je v teoriji poznan kot »kriterij materializirane oblike«. Organi, ki so zavezanci po ZDIJZ, so namreč dolžni omogočiti dostop le do že obstoječih informacij in niso dolžni ustvariti novega dokumenta ali pridobiti oz. vzpostaviti dokumenta, ki ga v času zahteve nimajo.

K 1. točki izreka (1., 2., 4. in 5. točka zahteve prosilca)

Organ se je v izpodbijani odločbi, vezano na 1., 2., 4. in 5. točko zahteve prosilca, skliceval na zlorabo pravice dostopa do informacij javnega značaja. Navedeno ureja peti odstavek 5. člena ZDIJZ, iz katerega izhaja, da lahko organ prosilcu izjemoma zavrne dostop do zahtevane informacije, če prosilec z eno ali več funkcionalno povezanimi zahtevami očitno zlorabi pravico dostopa do informacij javnega značaja po tem zakonu, oz. je očitno, da so zahteva ali zahteve šikanoznega značaja. IP se je tako v nadaljevanju ukvarjal z vprašanjem, ali so podane okoliščine, ki utemeljujejo pravilnost odločitve organa, da se zahteva zavrne, ker gre za zlorabo pravice oz. ali je prosilec zlorabil pravico dostopa do informacij javnega značaja

ZDIJZ ne določa kriterijev, na podlagi katerih lahko organ zahtevo prosilca ocenjuje kot ravnanje, ki predstavlja zlorabo pravice, niti ne omejuje števila vlog, ki jih lahko vloži posamezen prosilec, ali dokumentov, ki jih lahko zahteva prosilec, so se pa za opredelitev zlorabe pravice v pravni teoriji in praksi razvili kriteriji, ki se lahko uporabijo tudi v zvezi s pravico dostopa do informacij javnega značaja. Ti določajo, da se mora zloraba pravice nanašati na način izvrševanja pravice, ki v nasprotju s predvidenimi legitimnimi nameni, povzroča učinke, ki posegajo v pravice tretjih oz. v javni interes. IP se je o zlorabi pravice dostopa do informacije javnega značaja že večkrat izrekel[1] in obširno obrazložil institut zlorabe pravice, pojem pravice in njene vsebinske opredelitve, navedel kriterije za opredelitev zlorabe pravice v pravni teoriji in praksi, ki se lahko uporabijo tudi v zvezi s pravico dostopa do informacij javnega značaja ter se opredelil, kdaj se zahteva prosilca šteje za šikanozno.

O zlorabi pravice dostopa do informacij javnega značaja se je izreklo tudi že Upravno sodišče RS. Tako je sodišče v sodbi št. I U 1128/2017-29 z dne 30. 10. 2018 (enajsti odstavek) zapisalo, da je »glede na upravno sodno prakso v zvezi z uporabo petega odstavka 5. člena ZDIJZ mogoče govoriti o zlorabi pravice ali pa o zahtevi šikanoznega značaja predvsem v odnosu prosilca do zavezanca, in sicer če bi šlo na primer za zahteve, s katerimi bi želel prosilec organu škodovati, na primer z žalitvami, z vlaganjem velikega števila zahtev in z zahtevami za dostop do velikega obsega informacij ali če bi šlo za prekomerno zasipavanje zavezanca z delom in s tem oviranjem pri opravljanju nalog in podobno, kar pa ne izključuje tudi zlorabe pravice s strani prosilca v razmerju do drugih prizadetih strank v postopku«. Svoje stališče je ponovilo tudi v sodbi št. I U 1136/2017-52 z dne 17. 6. 2020 in št. II U 339/2022-21 z dne 21. 4. 2023.

Torej, glede na upravno sodno prakso v zvezi z uporabo petega odstavka 5. člena ZDIJZ (npr. sodba št. II U 214/2016-12 z dne 7. 2. 2017, št. I U 1816/2016 z dne 4. 10. 2017) je prosilcu mogoče odreči dostop do zahtevanih podatkov v primerih, ko prosilec prekorači namen pravice dostopa do informacij javnega značaja z izvršitvijo ravnanja, ki predstavlja zlorabo pravice. Sodišče je v navedenih sodbah izpostavilo tudi, da je treba predmetno določbo kot izjemo od splošnega dostopa razlagati ozko, v skladu z namenom, ki ga je zasledoval zakonodajalec ter upoštevati okoliščine vsakega konkretnega primera posebej. Upravno sodišče je v sodbi opr. št. III 240/2012 z dne 7. 11. 2013 zavzelo stališče, da gre za zlorabo pravice do dostopa do informacij javnega značaja v primeru, ko subjekt prestopi mejo pravno zavarovanega upravičenja, tako da ogroža oz. posega v pravice drugega. Gre za primere, ko subjekt pravico, ki mu jo daje pravo, izvršuje v nasprotju z njenim ciljem oz. namenom, tako da prekomerno ovira in na nedopusten način posega v delo in dostojanstvo organa in mu s tem onemogoča, da bi opravljal delo samostojno in v skladu z ustavo in zakoni, to pa ima lahko vpliv tudi na pravice tretjih, ki so udeleženi v (drugih) postopkih, ki jih vodi organ.

Iz obrazložitve predloga novele ZDIJZ-C, ki je uzakonil tovrstno možnost zavrnitve dostopa do informacij javnega značaja, so s tem mišljeni primeri, ko iz načina vlaganja zahtev izhaja, da namen prosilca ni (le) dostopati do informacij javnega značaja zaradi izvrševanja pravno zavarovanega upravičenja, torej zaradi izvrševanja demokratične in nadzorne funkcije pravice dostopa, temveč prekomerno zasipati organ z delom in ga s tem ovirati pri opravljanju nalog.

Poudariti velja, da se institut zlorabe pravice dostopa do informacij javnega značaja po petem odstavku 5. člena ZDIJZ presoja v vsakem posameznem primeru posebej, izhajajoč iz splošnega načela ZDIJZ, da so informacije javnega značaja dostopne vsakomur in da si morajo organi za uresničitev tega namena prizadevati doseči čim večjo obveščenost javnosti o svojem delovanju. Prav tako gre opozoriti, da je presoja obstoja zlorabe pravice institut, ki ga je treba uporabljati z veliko mero previdnosti in le tam, kjer je to nujno potrebno. Kriterije, ki opredeljujejo zlorabo pravice, je treba razlagati ozko in v vsakem primeru posebej. Utemeljitev obstoja zlorabe pravice mora vselej ostati skrajno sredstvo v postopkih odločanja o zahtevah za posredovanje informacij javnega značaja in se sme uporabiti le v primeru, če od organa objektivno ni mogoče pričakovati, da bo o dostopu do vseh zahtevanih informacij javnega značaja odločal po postopku, ki ga določa ZDIJZ.

Institut zlorabe pravice je dejansko kompleksen institut, pri katerem mora biti izpolnjenih več različnih elementov, ki skupaj predstavljajo zlorabo pravice v posameznem primeru. Tako je za opredelitev zlorabe pravice dostopa do informacij javnega značaja treba presoditi ali zahteva izpolnjuje kriterije, ki so se razvili v pravni teoriji in praksi, kot npr.:

·         ponavljajoče se ali zaporedne zahteve,

·         očitno nedovoljena ali neutemeljena zahteva (vložitev vloge vsak razumen posameznik šteje kot vložitev brez vseh možnosti za uspeh in se z njo ovira izpolnjevanje temeljnih nalog organa),

·         šikanoznost (izražanje številnih negativnih vrednostnih sodb in žalitev, provokacij in s tem navidezno uveljavljanje pravic),

·         prekomerno vpliva na delo organa in s tem na pravice tretjih (dokazni standard je »onkraj dvoma«, kar pomeni, da mora organ natančno opredeliti količino zahtevane dokumentacije, upoštevati da je količina dela odvisna od narave dokumenta, navesti povprečen čas za pripravo ene strani zahtevane dokumentacije, število zaposlenih, ipd.),

·         milejše možnosti ne zadostujejo (npr. nudenje pomoči pri oblikovanju zahteve, možnost podaljšanja roka za odločitev ipd.).

IP ugotavlja, da sta v obravnavanem primeru predmet presoje vsebinsko enako zahtevi prosilca z dne 28. 6. 2023 in z dne 30. 6. 2023, s katerima je ta zahteval razne pogodbe in morebitne pripadajoče anekse ter pregled finančnega stanja organa. Po pregledu zahteve in priložene spisovne dokumentacije je očitno, da ta ni niti šikanozna niti tako obsežna, da bi lahko predstavljala zlorabo. Prav tako prosilec v vlogi ni žaljiv, niti do župana niti do zaposlenih pri organu.  Ker, kot zgoraj že navedeno, okoliščine in namen, zakaj naj bi prosilec informacije zahteval, v postopku po ZDIJZ niso relevantne, IP v tem postopku tudi ne more upoštevati navedb organa v izpodbijani odločbi, da prosilec izrablja zahtevane/pridobljene informacije, saj jih javno objavlja, uporablja za svojo propagando, ipd.. Če pri tem pride do kršitev človekovih pravic in temeljnih svoboščin in do posega v čast in dobro ime posameznika oz. je storjeno kaznivo dejanje ali prekršek, so za to na voljo ustrezna pravna sredstva oz. drugi postopki in za reševanje takih primerov ni namenjen postopek po ZDIJZ.

Po oceni IP je v obravnavanem primeru mogoče dalje ugotoviti, da zahteva prosilca obsega konkretno navedene informacije, ki so zahtevane, in način seznanitve. Obsega torej obvezne sestavine zahteve, ki jih določa ZDIJZ v drugem odstavku 17. člena. IP je dalje ugotovil, da zahteva prosilca tudi ni očitno nedovoljena ali neutemeljena. Ne gre za zahtevo, vložitev katere bi vsak razumen posameznik štel kot brez vseh možnosti za uspeh in bi ovirala izpolnjevanje temeljnih nalog organa. Kot že navedeno, mora utemeljitev obstoja zlorabe pravice vselej ostati skrajno sredstvo v postopkih odločanja o zahtevah za posredovanje informacij javnega značaja, kriterije, ki opredeljujejo zlorabo pravice, pa je treba razlagati ozko in v vsakem primeru posebej, zato mora biti utemeljitev organa na tej pravni podlagi zelo konkretna. Iz navedenega tako izhaja, da na podlagi posredovane zahteve ni mogoče ugotoviti, da bi posredovanje zahtevanih informacij vplivalo na dolžnost in pravico organa, da opravlja svoje delo samostojno v okviru in na podlagi Ustave in zakonov ter posledično na pravice tretjih oseb, ki so udeležene v drugih postopkih, ki jih vodi organ. Organ, na katerem je dokazno breme, v obravnavanem primeru, po oceni IP, ni izkazal dejstev, na podlagi katerih bi bilo mogoče ugotoviti, da bi obravnavana zahteva prosilca prekomerno obremenila delo organa in zaradi tega organ ne bi mogel ustrezno zavarovati pravic strank v drugih postopkih. Prav tako se organ ni poslužil milejšega sredstva in npr. v skladu s 24. členom ZDIJZ podaljšal roka za odločitev.

Organ se tudi ni konkretno opredelil do obsega zahtevanih dokumentov ter nadaljnjega dela s temi dokumenti zaradi morebitnega obstoja izjem po ZDIJZ. Iz izpodbijane odločbe namreč ni določno razvidno, kako bi predmetna zahteva prosilca, z vidika obsega in upoštevaje druge naloge organa, konkretno vplivala na delo organa, koliko dela organu bi povzročila in kako bi to delo vplivalo na ostale delovne naloge pri organu zaposlenih javnih uslužbencev.[2] Ob tem pa IP še pojasnjuje, da zgolj velik obseg zahtevanih dokumentov in s tem povezano dodatno delo za organ samo po sebi še ne pomeni zlorabe pravice dostopa do informacij javnega značaja. Iz upravno sodne prakse[3] izhaja, da razlog za zavrnitev dostopa do informacije javnega značaja ne more biti »enormno število dokumentov, ki bi jih bilo potrebno prosilcu izročiti oz. mu omogočiti vpogled, kar bi lahko pripeljalo do resne motnje v poslovanju organa…«. Tudi iz novejše upravno sodne prakse izhaja, da večje število zahtevanih dokumentov, »ki utegne organu povzročiti določene neprijetnosti, samo po sebi (ob odsotnosti drugih okoliščin, ki kažejo na zlorabo) ne more predstavljati razloga za zavrnitev zahtevanega dostopa.«. Za utemeljitev obstoja zlorabe pravice je torej treba zadostiti dokaznemu standardu »onkraj dvoma«, ne pa zgolj dokaznemu standardu »verjetnosti«, in ni dovolj, da gre zgolj za neprijetnosti, ampak mora biti delo organa resno ohromljeno zaradi upravnega bremena, ki bi bila posledica obravnave zahteve po ZDIJZ. To v praksi pomeni, da mora biti izkazana stvarna, resnična grožnja za celotno delo organa. Upoštevati je namreč treba, da je tudi posredovanje informacij javnega značaja ena izmed zakonsko določenih nalog organa, zato je organ dolžan zagotoviti tudi ustrezna sredstva in kader, ki takšne zahteve rešuje.

Po oceni IP v obravnavanem primeru tudi niso podani drugi elementi oz. kriteriji zlorabe pravice dostopa do informacije javnega značaja. Iz same zahteve prosilca ni mogoče ugotoviti, da bi lahko v obravnavanem primeru govorili o ponavljajočih se vlogah za isto zadevo (organ ni izkazal niti utemeljeval, da bi o zahtevani dokumentaciji že odločil oz. da bi prosilec že vložil zahteve za dostop do iste dokumentacije) oz. provokacijah in nagajivosti ter posledično o navideznem uveljavljanju pravic, prav tako iz zahteve ne izhaja, da bi bila ta šikanozna. V zvezi s šikanoznimi vlogami je podalo stališče tudi Upravno sodišče RS v 28. točki sodbe št. II U 114/2021-21 z dne 18. 5. 2022, in sicer je navedlo, da šikanoznega ravnanja po petem odstavku 5. člena ZDIJZ ni mogoče širiti na siceršnje ravnanje prosilcev zoper organ, pač pa ga je treba obravnavati zgolj v sklopu ene ali več žaljivih in nekorektnih zahtev za dostop do informacij javnega značaja. Glede žaljivosti se je izreklo Vrhovno sodišče RS v sodbi št. U 12/2008, in sicer v tem smislu, da je treba žalitev organa ali uradne osebe pojmovati zlasti kot poseg v dostojanstvo organa (v njegov ugled, zunanjo ali objektivno čast, dobro ime v javnosti). Zahteva prosilca je popolnoma korektna, določna in je ni moč oceniti kot provokativno, nagajivo ali žaljivo.

IP po preučitvi celotne zadeve tako zaključuje, da ni mogoče ugotoviti, da je prosilec v primeru vložitve obravnavane zahteve prekoračil pravne meje pravice dostopa do informacij javnega značaja ter da je ravnal v nasprotju s socialno funkcijo pravice dostopa do informacij javnega značaja, oz. da gre za šikanozno zahtevo. IP tako nima razloga slediti navedbam organa, da je prosilec s svojim ravnanjem zlorabil pravico dostopa do informacije javnega značaja.

IP še dodaja, da je sklicevanje organa na odločbo IP, št. 090-203/2023/4 z dne 11. 7. 2023, neutemeljeno, saj so bili predmet presoje omenjenega pritožbenega postopka vsebinsko drugačni dokumenti, IP pa je pritožbo prosilca v tem primeru zavrnil iz razloga, ker je s strani organa že prejel zahtevane dokumente oz. ker dostop do zahtevanih dokumentov, zaradi obstoja izjeme varstva osebnih podatkov, ni mogoč.

Napotila organu prve stopnje za odločanje v ponovljenem postopku

Organ je zaradi napačne uporabe materialnega prava nepopolno ugotovil dejansko stanje, saj posledično v ugotovitvenem postopku ni presojal zahtevanih dokumentov z vidika informacij javnega značaja in možnosti (delnega) dostopa do teh dokumentov, zato je IP odločil, kot izhaja iz 1. točke izreka odločbe. Organ je namreč zahtevo prosilca za posredovanje dokumentov zavrnil sklicujoč se na zlorabo pravice, zato se ni spustil v vsebinsko obravnavanje in se ni konkretno opredelil do obstoja posameznih zahtevanih dokumentov in do možnosti dostopa do teh.

Ker je IP kot drugostopenjski organ, enako kot organ prve stopnje, dolžan spoštovati temeljna načela upravnega postopka, je dolžan upoštevati tudi načelo ekonomičnosti postopka iz 14. člena ZUP. Postopek je torej treba voditi hitro, kar pomeni tudi s čim manjšo zamudo za stranke in druge udeležence v postopku, vendar tako, da se preskrbi vse, kar je potrebno, da se lahko ugotovi dejansko stanje, zavarujejo pravice in pravne koristi stranke ter izda zakonita in pravilna odločba. IP je ocenil, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil organ prve stopnje. Organ namreč razpolaga z vsemi zahtevanimi dokumenti in podrobno pozna vsa relevantna dejstva v zvezi s temi dokumenti.

V skladu s tretjim odstavkom 251. člena ZUP mora organ druge stopnje, kadar odpravi izpodbijano odločbo in zadevo vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje, s svojo odločbo opozoriti organ prve stopnje, glede česa je treba dopolniti postopek, organ prve stopnje pa mora vseskozi ravnati po tej odločbi in brez odlašanja, najpozneje pa v 30 dneh od prejema zadeve, izdati novo odločbo, zoper katero ima stranka pravico pritožbe.

V ponovljenem postopku je organ dolžan določno navesti, kateri dokumenti so bili predmet njegove presoje. V primeru obstoja katere od izjem po določbah 5.a in 6. člena ZDIJZ mora organ presojati tudi, ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa v skladu z določbami 7. člena ZDIJZ in 19. člena Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (v nad: Uredba) ter natančno in določno opredeliti, v katerem delu se dokument prekrije in na podlagi katere konkretne izjeme od prostega dostopa. Na podlagi tako izvedenega ugotovitvenega postopka bo organ lahko določno opredelil izrek odločbe (213. člen ZUP). V izreku odločbe morajo biti namreč jasno navedeni dokumenti, ki so predmet presoje, in navedba, v katerem delu se prekrijejo informacije, ki predstavljajo izjemo od prostega dostopa po ZDIJZ (npr. v dokumentu št. … se prekrije ime in priimek posameznik ipd.). Takšen izrek omogoča določljivost in izvršljivost, ki zadosti zakonskim normam in pravni varnosti, do katere je prosilec upravičen. Ker postane pravnomočen oz. dokončen in izvršljiv le izrek, mora biti ta jasen, razumljiv in določen. V izreku je treba navesti tudi obliko, v kateri bo stranki posredovana zahtevana informacija javnega značaja.

Če bo organ pri presoji zahtevanih dokumentov ugotovil, da je podana katera od izjem od prostega dostopa po ZDIJZ, je dolžan nadalje upoštevati tudi določbo 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ. Iz navedene določbe jasno izhaja, da je že zakonodajalec pretehtal, da javni interes za razkritje podatkov pretehta vselej (tudi ne glede na morebitno izjemo poslovne skrivnosti ali varstva osebnih podatkov) kadar gre za podatke, ki predstavljajo podatke o porabi javnih sredstev ali podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca. Ker ZDIJZ ne vsebuje definicije porabe javnih sredstev, se je ta za potrebe postopkov dostopa do informacij javnega značaja izoblikovala s prakso IP, Upravnega in Vrhovnega sodišča Republike Slovenije. Pojem porabe (javnih sredstev) je sicer potrebno razlagati širše (tako sodba Upravnega sodišča I U 764/2015-27 z dne 24. 8. 2016), kar pomeni, da je to vsako odplačno ali neodplačno razpolaganje z premoženjem, tudi sprememba ali pretvorba premoženja iz ene oblike v drugo, in tako poraba javnih sredstev niso le odlivi z računa neke javne inštitucije, ampak tudi vse druge odplačne ali neodplačne oblike razpolaganja z javnimi sredstvi. Povedano drugače, poraba javnih sredstev ni zgolj »trošenje«, pač pa vse oblike razpolaganja z javnimi sredstvi. Pri tem je treba upoštevati tudi določbe ZJF, ki v tretjem odstavku 2. člena kot enega od načel zakona določa načelo učinkovitosti in gospodarnosti.

IP še pojasnjuje, da se informacije, ki se posredujejo na podlagi določb ZDIJZ, vedno presojajo le z vidika vsebine samih informacij, ki so zahtevane, in ne glede na posebne okoliščine oz. interese posameznega prosilca. Pri tem se presoja, ali gre za dokumente, ki so prosto dostopni vsakomur, torej javnosti, ne glede na status posameznika. Rezultat presoje oz. odločitev po ZDIJZ mora biti namreč enaka za vse. V postopku po ZDIJZ je torej bistveno, da se odloča z učinkom erga omnes, kar pomeni, da je dokument, ki predstavlja prosto dostopno informacijo javnega značaja, dostopen vsakomur, pravni in fizični osebi, ne glede na pravni interes in morebiten osebni status. ZDIJZ torej kot pravilo postavlja enako in enotno uporabo določb zakona za vse. Slednje pomeni, da za postopek dostopa do informacij javnega značaja ni relevantno, zakaj je prosilec zahteval dokument.

K 2. točki izreka (3. točka zahteve prosilca)

IP ob reševanju pritožbe ni mogel posumiti, da organ razpolaga z dokumentom iz 3. točke zahteve prosilca, vendar ga prosilcu ne želi posredovati. Iz zahteve prosilca namreč jasno izhaja, da se ta nanaša na pogodbe z upravljavcem doma starejših občanov, ko bo dom zgrajen, pri čemer IP poudarja, da prosilec v okviru določb ZDIJZ lahko zahteva le dokumente, s katerimi organ že razpolaga v času odločanja o zahtevi prosilca. ZDIJZ torej prosilcem ne omogoča, da vnaprej zahtevajo dokumente, s katerimi bo organ v prihodnosti (morebiti) razpolagal. Glede na to, da že iz same zahteve prosilca jasno izhaja, da se ta nanaša na dokument, ki naj bi v prihodnosti šele nastal, torej ko bo dotični dom zgrajen (iz spletne strani organa in iz svetovnega spleta izhaja, da je dom še v fazi izgradnje), IP ne vidi razlogov, da bi podvomil v pojasnilo organa oz. v dejstvo, da organ z zahtevanim dokumentom, v času odločanja o zahtevi prosilca, ne razpolaga.

IP v pritožbenem postopku glede dostopa do informacij javnega značaja nima pristojnosti, da bi se spuščal v presojo zakonitosti in smotrnosti ravnanja organa ter v vprašanje, zakaj organ ne razpolaga z zahtevanimi dokumenti. Pritožbeni postopek tudi ne more biti namenjen prisili ustvarjanja informacij ali ugotovitvi, da bi določene informacije morale obstajati. Prosilec v pritožbi tudi ne navaja nobenih oprijemljivih dejstev, ki bi kazala na to, da organ z zahtevanimi dokumenti razpolaga, vendar jih prosilcu ne želi posredovati. Ravno nasprotno, prosilec v zahtevi že sam jasno navaja, da zahteva dokument, ki bo pri organu šele nastal, ko bo dotični dom zgrajen. IP tako nima nikakršnega razloga, da ne bi sledil navedbam organa, da z zahtevanim dokumentom ne razpolaga, poleg tega IP tudi ob reševanju te pritožbe ni mogel posumiti, da organ razpolaga z zahtevanim dokumentom, vendar ga v celoti ne posreduje oz. ne želi posredovati (2. odstavek 10. člena ZInfP).

Sklepno

Na podlagi zgoraj navedenega je IP pritožbi prosilca delno ugodil in izpodbijano odločbo, v delu, ki se nanaša na 1., 2., 4. in 5. točko zahteve prosilca, v skladu s prvim in tretjim odstavkom 251. člena ZUP, odpravil ter zadevo vrnil organu v ponovno odločanje. V delu zahteve, ki se nanaša na 3. točko zahteve prosilca, pa je IP, na podlagi prvega odstavka 248. člena ZUP, pritožbo prosilca, kot neutemeljeno, zavrnil.

Posebni stroški v tem postopku niso nastali.

Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena ZUT oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper 1. točko izreka te odločbe ni dovoljena pritožba, niti upravni spor.

Zoper 2. in 3. točko izreka te odločbe lahko prosilec sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

Postopek vodila:

Tanja Švab, dipl.upr.ved.,

raziskovalka IP

Informacijski pooblaščenec:

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,

informacijska pooblaščenka

[1] Npr. odločbe IP, št. 090-207/2022 z dne 5. 9. 2022,  št. 090-148/2020/3 z dne 31. 8. 2020,  št. 090-211/2016/9 z dne 18. 11. 2016,  št. 090-254/2015/2 z dne 26. 11. 2015,  št. 090-19/2016 z dne 12. 5. 2016, št. 090-117/2012/3 z dne 20. 6. 2012, vse dostopne na spletni strani https://www.ip-rs.si/informacije-javnega-značaja/iskalnik-po-odločbah

[2] Enako Upravno sodišče RS v sodbi opr. št. I U 293/2020-21 z dne 18. 5. 2022 v 29. točki.

[3] Glej sodbo Upravnega sodišča U 92/2006-8 z dne 4. 10. 2007, stran 5.