prosilec - Občina Šmartno pri Litiji

POVZETEK:

Organ je prosilcu v delu zahteve dostop zavrnil zaradi varstva poslovne skrivnosti. IP je v pritožbenem postopku ugotovil, da se izpodbijane odločbe ne da preizkusiti. Organ se namreč ni konkretno opredelil do zahtevanih oziroma presojanih dokumentov in ni popolno ugotovil dejstev, ki so relevantna v obravnavanem primeru. Ker organ ni ugotavljal vseh dejstev, ki so pomembna za odločitev v predmetni zadevi, kar pomeni, da ni upošteval načel in določb ZUP, je IP odločil, da zadevo vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje. IP je torej pritožbi prosilca ugodil.

ODLOČBA:

Številka: 090-92/2022/2

Datum: 1. 4. 2022

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju: IP), izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/05 in 51/07 - ZUstS-A; v nadaljevanju ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP2, 23/14, 50/14, 19/15 – odl. US, 102/15, 32/16 in 7/18; v nadaljevanju: ZDIJZ) ter prvega in tretjega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10, 82/13175/20 – ZIUOPDVE in 3/22-ZDeb; v nadaljevanju: ZUP), o pritožbi … (v nadaljevanju: prosilec), z dne 17. 2. 2022, zoper odločbo Občine Šmartno pri Litiji, Tomazinova ulica 2, 1275 Šmartno pri Litiji (v nadaljevanju: organ), št. 090-1/2022-3 z dne 10. 2. 2022, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja, naslednjo

ODLOČBO:

1. Pritožbi prosilca z dne 17. 2. 2022 se ugodi. Odločba Občine Šmartno pri Litiji, št. 090-1/2022-3 z dne 10. 2. 2022, se odpravi in se zadeva vrne organu v ponovni postopek, ki mora o zadevi odločiti najpozneje v 30 (tridesetih) dneh od vročitve te odločbe.

2. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

Obrazložitev:

Prosilec je zahteval, da mu organ posreduje naslednje podatke oziroma dokumente:

• komu je bilo posredovano povabilo v postopku zbiranja ponudb za izvajanje pravnih storitev;
• vsa povabila;
• vse prejete ponudbe;
• vse elektronske in pisne korespondence med člani občinske uprave oziroma županom, vezano na predmetno zbiranje ponudb;
• vse elektronske in pisne korespondence med člani občinske uprave oziroma županom in ponudniki, ki so bili povabljeni k oddaji ponudb.

Organ je o zahtevi prosilca odločil z odločbo št. 090-1/2022-3 z dne 10. 2. 2022 (v nadaljevanju: izpodbijana odločba), s katero je prosilcu dostop do zahtevanih podatkov delno zavrnil. V obrazložitvi svoje odločitve je organ najprej navedel, da je s koncem preteklega leta izvedel povpraševanje za pridobitev ponudb za izvajanje odvetniških storitev. V postopku je povpraševanje naslovil na štiri ponudnike, med drugim tudi na …, in izmed štirih ponudb je prejel dve ponudbi, ki sta bili bolj ugodni od …. V skladu z načelom enakopravne obravnave vseh ponudnikov in gospodarnosti, je nato izbral najbolj ugodnega ponudnika. Prosilec je v svoji ponudbi pozval organ, da mu znotraj postopka v pregled predloži vse bolj ugodne ponudbe. Navedeni predlog je bil v nasprotju z načelom enakopravne obravnave in tudi konkurenčnega prava, zato podanega poziva prosilca v postopku zbiranja ponudb ni upošteval. Po poslanem obvestilu, da prosilec ni bil izbran, je prosilec na organ naslovil zahtevo skladno z ZDIJZ, prvo na elektronski naslov direktorja občinske uprave 10. 1. 2022 in zatem še ne uradni naslov občine 12. 1. 2022. Organ je vlogo prosilca obravnaval in v skladu z 2. členom Zakon o poslovni skrivnosti (v nadaljevanju: ZPosS)[1] ostale ponudnike zaprosil za pridobitev izjav, če štejejo svoje ponudbe za poslovno skrivnost oziroma, če se jih lahko predloži prosilcu na vpogled. Od dveh ponudnikov je tako prejel podpisane izjave, da štejejo svojo ponudbe, skladno z 2. členom ZPosS, kot poslovno skrivnost, zato je v tem delu prosilcu vlogo zavrnil. Tretjemu ponudniku je prav tako poslal vprašanje, če šteje svojo ponudbo skladno z 2. členom ZPosS za poslovno skrivnost, vendar odgovora (še) ni prejel, zato tudi v tem delu (še) ne more predložiti prosilcu v pregled ponudbe tretjega ponudnika, saj tvega, da se bo končno izjasnil, da gre za poslovno skrivnost. V skladu z 2. členom ZPosS šteje organ, da ima ponudba tržno vrednost, obenem sta si ponudnik in prosilec na trgu konkurenčna, zato kot take, ponudbe brez soglasja ponudnika ne bo posredoval, obenem pa tudi ne gre spregledat dejstva, da gre za neizbranega ponudnika. V delu, v katerem je prosilec zahteval informacijo, komu je bilo posredovano povabilo, posredovanje vseh povabil in vseh korespondenc med člani občinske uprave oziroma županom, vezano na predmetno zbiranje ponudb, je organ prosilcu ugodil. V delu, v katerem je prosilec zahteval predložitev vseh elektronskih in pisnih korespondenc med člani občinske uprave, županom in ponudniki, ki so bili povabljeni k oddaji ponudb, pa ne more v celoti ugoditi, saj posamične korespondence od ponudnikov ponudbe, za katere pa, kot že zgoraj navedeno, štejejo ponudniki za poslovno skrivnost, V dokaz tej navedbi je predložil izjave ponudnikov. V delu korespondenc, ki po vsebini ne štejejo za ponudbo ponudnikov, je torej prosilcu ugodil. Organ je na koncu obrazložitve prosilca v skladu z ZDIJZ seznanil, kdo so preostali trije ponudniki.

Prosilec je zoper odločbo vložil pritožbo, z dne 17. 2. 2021, iz vseh pritožbenih razlogov ter predlagal, da se odločba organa razveljavi. Uvodoma je grajal pravni pouk odločbe v delu, ki se nanaša na naziv in naslov organa, na katerega se pritožba naslavlja. Nadalje je navedel, da naj bi bil razlog zavrnitve v tem, da so ponudniki svojo ponudbo označili kot poslovno skrivnost. Pri tem je organ navedel, da naj bi dva ponudnika svojo ponudbo označila kot poslovno skrivnost, medtem ko tretji ponudnik svoje ponudbe na poziv zavezanca ni označil kot poslovno skrivnost, prav to pa naj bi bil razlog, da se njegova ponudba prosilcu ne more posredovati, saj organ še ne ve, ali je njegovo ponudbo šteti za poslovno skrivnost ali ne. Del zahtevka prosilca je bil tudi predložitev celotne korespondence med posameznimi ponudniki, kot tudi med posameznimi zaposlenimi na občini ter zaposlenimi in županom, organ pa je posredoval izključno le povabila, ki jih je posredoval posameznim ponudnikom. Ob tem je prosilec navedel še, da se posamezno naročilo v okviru občine pripravi na način, da eden izmed zaposlenih ali župan pripravi predlog za javno naročilo, utemelji potrebo, določi proračunsko postavko, iz katere se bodo sredstva črpala ter da ustrezna navodila za izvedbo naročila. Prav tako nekdo s strani zaposlenih ali občine določi tudi ponudnike, katerim se pošlje povabilo. Vse te listinske dokumentacije, ki bi morala obstajati, če je bilo naročilo izvedeno skladno s temeljnimi načeli, ki veljajo za javno naročanje (le-ta veljajo tudi za t.i. evidenčna naročila), organ ni posredoval. Ker bi zgoraj navedena dokumentacija morala obstajati v obliki navodil župana ali direktorja ali kako drugače, jo je organ prosilcu dolžan posredovati, sicer pa izjaviti, da razen posredovane dokumentacije ne razpolaga z drugo listinsko dokumentacijo. V nasprotnem se šteje, da organ te dokumentacije ni posredoval, pa bi jo moral, saj se šteje kot sestavni del spisa predmetnega javnega naročila in je zato javna. Glede poslovne skrivnosti pa prosilec trdi, da je organ ravnal nezakonito, ko je izjavo o poslovni skrivnosti naknadno sam po svoji volji pridobival, kar je v nasprotju z določili drugega odstavka 2. člena zakona, na katerega se sicer sam sklicuje. Določilo drugega odstavka 2. člena ZPosS namreč določa domnevo, da je zahteva iz tretje alineje prejšnjega odstavka izpolnjena, če je imetnik poslovne skrivnosti informacijo določil kot poslovno skrivnost v pisni obliki in o tem seznanil vse osebe, ki prihajajo v stik ali se seznanijo s to informacijo, zlasti družbenike, delavce, člane organov družbe in druge osebe. Varovanje poslovne skrivnosti se dopušča le, če jo je ponudnik kot tako predložil in ustrezno vnaprej označil. Ponudnik mora v ponudbi navesti oziroma označiti informacije, ki predstavljajo poslovno skrivnost. Po določbah Zakona o gospodarskih družbah (v nadaljevanju: ZGD-1)[2] se za poslovno skrivnost štejejo podatki, za katere tako določi družba s pisnim sklepom. Ponudnik mora torej sklep o določitvi poslovne skrivnosti predložiti že v ponudbi. Dolžnost gospodarskega subjekta, da podatke, za katere meni, da predstavljajo subjektivno poslovno skrivnost, označi vnaprej, izhaja tudi iz ZGD-1 (prvi odstavek 39. člena), s sklepom pa morajo biti seznanjeni družbeniki, delavci, člani organov družbe in druge osebe, ki morajo varovati poslovno skrivnost. Kot je pojasnila tudi že DKOM (npr. sklep št. 018-348/2011). Iz citiranega določila nedvomno izhaja, da mora biti sklep pisen in da morajo biti z njim seznanjene vse osebe, ki so dolžne podatek varovati, kar posledično pomeni, da sklep ne more veljati za nazaj. Skrajno nedopustno je, da je organ kot naročnik ponudnike naknadno pozival oziroma vabil k označitvi njihove ponudbe kot poslovne skrivnosti. Se bolj nenavadno je, da ponudnik kljub temu, da eden izmed ponudnikov na njegov poziv ni odreagiral, njegovo ponudbo šteje za poslovno skrivnost. Ravnanje organa je zato nezakonito, saj bi morale biti ponudbe vnaprej označene kot poslovna skrivnost, predložen bi moral biti sklep, s katerim se ponudba označuje kot poslovna skrivnost, poglavitno pa je, da bi morala biti označitev poslovne skrivnosti podana že v sami vlogi, sklep pa bi moral obstajati pred podajo vloge,in sicer v pisni obliki. Navedel je še, da tudi iz prejetih izjav obeh ponudnikov ne izhaja dolžno ravnanje ponudnika skladno z ZPosS in ZGD-1, da mora biti poslovna skrivnost označena oziroma določena vnaprej in to s pisnim sklepom, s katerim se posamezne dokumente ali informacije izrecno določi kot poslovna skrivnost. Organ je namreč izjavo pripravil tako, da ponudnike sprašuje, ali štejejo, da je njihova ponudba poslovna skrivnost. Ponudnik pa, kot že navedeno, ne more zgolj za nazaj šteti, da je njegova informacija poslovna skrivnost, temveč mora določno izraziti svojo poslovno voljo, da je neka informacija poslovna skrivnost. Ne glede na vse navedeno pa poslovna skrivnost ne more biti vrednost ponudbe, na podlagi katere je organ sprejel svojo odločitev o najugodnejšem ponudniku, o čemer sta se že večkrat izrekla tako Državna revizijska komisija kot tudi IP, in ne nazadnje tudi Upravno sodišče. Tudi ZPosS določa, da se za poslovno skrivnost ne morejo določiti informacije, ki so po zakonu javne ali informacije o kršitvi zakona ali dobrih poslovnih običajev. Ponudbe, ki jih je prejel organ v okviru povpraševanja, so popoln približek vrednosti ponudbe …, pri čemer pa kot izhaja iz povabila k oddaji ponudbe, organ sploh ni določil obsega naročila, zato je bilo ponudbe praktično nemogoče oddati, saj ni bila znana niti vrsta, še manj obseg del. Kljub temu prosilec zatrjuje, da je organ prejel ponudbe, katerih ponudbena vrednost je popoln približek ponudbene vrednosti …. Pri tem pa je bila prosilcu vrsta in obseg del …. Po mnenju prosilca navedeno kaže na kršenje dobrih poslovnih običajev, saj so bili očitno ponudniki seznanjeni z vrednostjo ponudbe … oziroma ceno njegovih storitev. Iz predloženih informacij pa sicer izhaja, naj temu ne bi bilo tako in so ponudniki zgolj naključno zadeli ceno storitev …. Zadevno bo sicer predmet preiskave s strani drugih organov, je pa pomembno zaradi tega, da prosilec poudari, da je šlo v konkretnem primeru za kršenje dobrih poslovnih običajev, kar pomeni, da je informacija o ponudbi tudi s tega vidika javna. Za predmetno naročilo prav tako velja načelo enakopravne obravnave ponudnikov ter še zlasti načelo transparentnosti. Ravno z vidika načela transparentnosti mora biti vrednost ponudbe javna. Organ je tako po mnenju prosilca ravnal nezakonito, ker je ponudnikom posredoval v podpis izjavo, s katero je ponudil možnost, da se opredelijo, ali štejejo njihovo ponudbo za poslovno skrivnost, in ker prosilcu ni posredoval ponudb vseh ponudnikov, pri tem pa ponudbe niso bile vnaprej označene kot poslovna skrivnost ter ponudniki njihovih ponudb niso označili kot poslovno skrivnost ter za označitev poslovne skrivnosti niso izvedli ustreznega postopka, to je izdaje sklepa o označitvi poslovne skrivnosti z informiranjem oseb, ki bi se s predmetom poslovne skrivnosti lahko seznanile. Nadalje je navedel še, da je organ ravnal nezakonito tudi zato, ker prosilca ni obvestil o neobstoju informacij javnega značaja, za katere je zaprosil, to je celotne korespondence oziroma celotnega gradiva spisa za predmetno naročilo oziroma mu te dokumentacije ni posredoval, hkrati pa tudi ni zavrnil njegove zahteve. Glede na navedeno je prosilec predlagal, da se odločba organa razveljavi, organu za dostop do informacij javnega značaja pa naloži posredovanje zahtevanih dokumentacij po vlogi prosilca.

Organ po prejemu pritožbe ni nadomestil izpodbijane odločbe z novo ter je pritožbo prosilca, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe, z dopisom št. 090-1/2022- 5 z dne 15. 3. 20212 poslal v odločanje IP. Pritožbi je priložil izpodbijano odločbo s prilogami. Organ je podal v odstopu tudi določene navedbe, vezane na pritožbene navedbe prosilca. Med drugim je tako navedel, da dveh ponudb ni posredoval, ker je prejel podpisani izjavi ponudnikov teh ponudb, da štejeta ponudbi kot poslovna skrivnost, odločitev, da ne predloži ponudbe tretjega ponudnika, pa je izhajala iz dejstva, da je šlo za neizbranega ponudnika,in ker šteje, da so si ponudniki na trgu konkurenčni. Nadalje je organ navedel, da je predložil vse zahtevane korespondence, izvzeta je bila le korespondenca vsakega posameznega ponudnika, s katero je na organ naslovil ponudbo. Navedeno je pojasnil v četrtem odstavku obrazložitve svoje odločbe, zato je trditev prosilca, da ni dobil obrazložitve, zakaj ni prejel celotne korespondence, povsem pavšalna in neutemeljena. Prosilec pa sicer v šestem odstavku pritožbe zmotno razlaga postopek pridobivanja ponudb, saj v danem primeru ni šlo za javno naročilo in gre za izjemo uporabe Zakona o javnem naročanju (v nadaljevanju: ZJN-3)[3]. Javni razpis namreč ni bil izveden. Organ se je odločil, da bo pred sklenitvijo letne pogodbe za odvetniško svetovanje izvedel preverbo trga in to iz naslova ugotavljanja gospodarne porabe javnih sredstev. Povpraševanje je bilo poslano štirim ponudnikom, med njimi tudi …, za katere je organ vedel, …. Vsakemu ponudniku je poslal enako vprašanje. Ob tem je navedel še, da je prosilec pri svoji ponudbi pozval organ, naj mu predloži ponudbo, ki bo nižja od njegove, zato da bo svojo ponudbo še znižal. Predlagani poziv je z vidika konkurenčnega prava in načela enakopravne obravnave štel za spornega in ga posledično tudi ni upošteval. Prav tako organ ni zbiral alternativne ponudbe, ampak zavezujoče. Najbolj ugodnega ponudnika je obvestil, da je bil izbran, kot tudi preostale, da niso bili izbrani. Organ se je v nadaljevanju opredelil tudi do pritožbenih navedb, da je organ postopal nezakonito, ko je naknadno pridobival izjave, če štejejo ponudniki svoje ponudbe za poslovno skrivnost. Ta trditev prosilca je po mnenju organa povsem neutemeljena. V postopkih javnih naročil, ki potekajo skladno z ZJN-3 in se uporablja tudi Zakon o pravnem varstvu pri javnih naročilih (ZPVPJN)[4], mora ponudnik predhodno sprejeti sklep, v katerem opredeli, kaj šteje za poslovno skrivnost in ga predloži ponudbi. V danem primeru pa organ ni postopal po določbah ZJN-3, saj naročilo ne dosega mejnih vrednosti, in zato takšno ravnanje ponudnikov ni bilo niti potrebno niti pričakovano. Poleg tega pa je potrebno vzeti v ozir tudi 27. člen ZJN-3, ki šteje odvetniške storitve za izjemo od uporabe zakona. Po vloženi zahtevi prosilca, ker so si odvetniki na trgu konkurenčni, je za organ nastopila dolžnost do preostalih ponudnikov, da preveri pri posameznemu ponudniku, če šteje svojo ponudbo za poslovno skrivnost, saj nasprotno lahko tvega tožbo s strani drugih, da vpliva na njihovo konkurenčno poslovanje in jim s tem nastaja škoda. V tem delu je organ izpostavil, da ni pozival ponudnikov, naj označijo ponudbe za poslovno skrivnost, saj je predložil izjavo z alternativno izbiro, ali štejejo ponudbo za poslovno skrivnost ali ne. Organ je bil mnenja, zaradi načela konkurenčnega prava, da se ponudbe ponudnikov, ki so si na trgu konkurenčni, lahko štejejo za poslovno skrivnost po ZPosS. Organ meni, da ni ravnal nezakonito, saj je s tem, ko je izvedel povpraševanje, če štejejo ponudniki svojo ponudbo za poslovno skrivnost, omejil tveganje, negativnih posledic s strani drugih ponudnikov. Potrebno je vzpostaviti, da vlagatelj ni zahteval zgolj ponudbe izbranega ponudnika, ampak tudi ponudbe neizbranih. Po mnenju organa tako prosilec v pritožbi svoje argumente neutemeljeno postavlja na postopek po ZJN-3, ki pa ga v tem primeru, kot že predhodno pojasnjeno, ni bilo potrebno upoštevati.

Pritožba je utemeljena.

Meje preizkusa pritožbe s strani pritožbenega organa

IP je kot organ druge stopnje v skladu z 247. člena ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo tako preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

IP ugotavlja, da prosilec izpodbija odločbo organa v njenem zavrnilnem delu, in ker meni, da organ ni odločil o vseh zahtevanih dokumentih.

IP nadalje ugotavlja, da v tem postopku ni sporno, da je organ zavezanec za posredovanje informacij javnega značaja po 1. členu ZDIJZ.

V zvezi z nadaljnjo presojo zadeve pa IP ugotavlja, da se izpodbijane odločbe ne da preizkusiti. Organ se namreč ni konkretno opredelil do zahtevanih oziroma presojanih dokumentov in ni popolno ugotovil dejstev, ki so relevantna v obravnavanem primeru. IP ugotavlja, da organ niti v izreku niti v obrazložitvi izpodbijane odločbe ni konkretno navedel, kateri posamezni dokumenti so bili predmet njegove presoje, dostop do katerih je prosilcu zavrnil. Nadalje IP ugotavlja, da je organ zavrnil dostop do posameznih dokumentov na podlagi izjeme po 2. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, pri čemer se do te izjeme ni konkretno opredelil, ampak zgolj skliceval na prejeti izjavi dveh ponudnikov, s tem da je vzorec izjave pripravil organ sam. Povedano drugače, organ pri dokumentih, dostop do katerih je zavrnil, dostopa do teh podatkov ni presojal z vidika obstoja izjeme varstva poslovne skrivnosti po določbah 2. člena ZPosS, kar pomeni, da se ni konkretno opredelil do same izjeme od prostega dostopa. Prav tako IP ugotavlja, da organ pri dostopu do dokumentov, dostop do katerih je zavrnil, ni upošteval t.i. izjeme od izjem, torej se o dostopu do le-teh ni opredelil z vidika porabe javnih sredstev. IP tako ugotavlja tudi, da organ pri presoji predmeta zahteve ni upošteval vseh določb ZJN-3, ne glede na to, da ni izvedel postopka javnega naročanja. Pred novelo ZJN-3, ki je začela veljati s 1. 1. 2022, je bilo treba namreč upoštevati, da pravne storitve, razen tistih, ki jih ZJN-3 opredeljuje kot izjeme, za katere se zakon ne uporablja (storitve pravnega zastopanja, storitve arbitraže in spravnih postopkov, storitve overitev in avtentikacije dokumentov ipd.), sodijo med socialne in druge posebne storitve, ki jih ZJN-3 ureja v 97. členu. V času povabila organa k oddaji ponudb je torej veljal poenostavljen režim naročanja odvetniških storitev, kar pomeni, da so odločitve organa nedvomno podvržene določenim normam ravnanja in posledično tudi nadzoru javnosti.

Organ torej ni ugotavljal vseh dejstev, ki so pomembna za odločitev v predmetni zadevi, kar pomeni, da ni upošteval načel in določb ZUP. Ker je torej organ bistveno kršil pravila upravnega postopka (7. točka drugega odstavka 237. člen ZUP), je IP odločil, da zadevo vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje, kar utemeljuje v nadaljevanju obrazložitve te odločbe.

Napotila organu za odločanje v ponovljenem postopku

Ker je IP kot drugostopenjski organ, enako kot organ prve stopnje, dolžan spoštovati temeljna načela upravnega postopka, je dolžan upoštevati tudi načelo ekonomičnosti postopka iz 14. člena ZUP. Postopek je torej treba voditi hitro, kar pomeni tudi s čim manjšo zamudo za stranke in druge udeležence v postopku, vendar tako, da se preskrbi vse, kar je potrebno, da se lahko ugotovi dejansko stanje, zavarujejo pravice in pravne koristi stranke ter izda zakonita in pravilna odločba. IP je ocenil, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil organ prve stopnje, ki razpolaga z vsemi zahtevanimi dokumenti in tudi podrobno pozna vsa relevantna dejstva v zvezi s temi dokumenti.

V skladu s tretjim odstavkom 251. člena ZUP mora organ druge stopnje, kadar odpravi izpodbijano odločbo in zadevo vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje, s svojo odločbo opozoriti organ prve stopnje, glede česa je treba dopolniti postopek, organ prve stopnje pa mora vseskozi ravnati po tej odločbi in brez odlašanja, najpozneje pa v 30 dneh od prejema zadeve, izdati novo odločbo, zoper katero ima stranka pravico pritožbe.

Organ je dolžan v skladu z načelom materialne resnice ugotoviti resnično dejansko stanje in v ta namen ugotoviti vsa dejstva, ki so pomembna za zakonito in pravilno odločbo (8. člen ZUP). Pred izdajo odločbe mora organ ugotoviti vsa dejstva in okoliščine, ki so pomembne za odločitev, in strankam omogočiti, da uveljavijo in zavarujejo svoje pravice in pravne koristi (prvi odstavek 138. člena ZUP). Obliko, način izdaje in sestavne dele upravne odločbe ureja ZUP v členih 210 do 218. Vsebino izreka določa ZUP v 213. členu, vsebina obrazložitve upravne odločbe pa v 214. členu ZUP. V izreku odločbe se odloči o predmetu postopka in o vseh zahtevkih strank. Izrek je najpomembnejši del odločbe, ker med vsemi sestavnimi deli edini pridobi status dokončnosti, pravnomočnosti in izvršljivosti. Po sodbi Vrhovnega sodišča št. U 1549/93-5 postane pravnomočen le izrek odločbe in le-ta ima pravne učinke vse dotlej, dokler ni na zakonit način odločba odpravljena ali razveljavljena. Izrek mora biti kratek in določen (jasen oziroma nedvoumen). Kadar se odloča o več različnih delih zahtevka, ki so med seboj ločljivi oziroma o več zahtevkih, se izrek zaradi jasnosti formulira v obliki več točk. Izrek se kljub načelni kratkosti ne sme sklicevati na materialne predpise, temveč mora predstavljati samostojno podlago za izvršbo. Če izrek ni jasen oziroma določen, ker se sklicuje le na skladnost z zakonom, pravice in obveznosti prosilca pa (ni)so natančneje razvidne samo iz obrazložitve, je odločba nezakonita. Namen določbe 214. člena ZUP, ki določa, kaj mora obsegati obrazložitev odločbe, pa je med drugim omogočiti preizkus odločbe v pritožbenem postopku. Obrazložitev avtoritativne odločitve je eden poglavitnih pravil upravnega (procesnega) prava v smislu omejevanja nadrejene oblasti in njene zlorabe. Prav tako bi lahko pravico do obrazložitve šteli kot del pravice do poštenega obravnavanja oz. postopka po 6. členu Evropske konvencije o človekovih pravicah (Svet Evrope). Obrazložitev je nujna zlasti zato, da stranka lahko uveljavi pravna sredstva in da pritožbeni oziroma pristojni organ lahko preveri zakonitost in pravilnost izpodbijane rešitve. Šele obrazložitev namreč pojasni, zakaj je organ odločil, kot sledi iz izreka.[5]

V ponovljenem postopku je organ dolžan najprej jasno opredeliti, kateri posamezni dokumenti so bili predmet njegove presoje, in pri tem mora upoštevati predmet zahteve prosilca. V primeru, da organ s katerim od zahtevanih dokumentov v posameznih alinejah zahteve ne razpolaga v materializirani obliki, kar pomeni, da niso izpolnjeni pogoji za informacijo javnega značaja, mora o tem odločiti z odločbo. Organ mora sicer zahtevane dokumente presoditi tudi z vidika obstoja izjem od prostega dostopa po ZDIJZ. V primeru obstoja katere od izjem, mora presojati tudi, ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa v skladu z določbami 7. člena ZDIJZ in 19. člena Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (v nadaljevanju: Uredba)[6] ter natančno in določno opredeliti, v katerem delu se posamezni dokument prekrije in na podlagi katere konkretne izjeme od prostega dostopa. Določba 19. člena Uredbe namreč določa, da če dokument ali njegov del le delno vsebuje informacije iz 5.a in 6. člena ZDIJZ, se šteje, da jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njegovo zaupnost, če jih je mogoče fizično odstraniti, prečrtati, trajno prekriti ali drugače napraviti nedostopne, če gre za dokument v fizični obliki; zbrisati kodirati, blokirati, omejiti oziroma drugače napraviti nedostopne, če gre za dokument v elektronski obliki (prvi odstavek). Ne glede na zapisano se šteje, da informacije iz dokumenta ni mogoče izločiti, če bi bilo tako izločeno informacijo mogoče razbrati iz drugih informacij v dokumentu (drugi odstavek 19. člena Uredbe). 

Na podlagi tako izvedenega ugotovitvenega postopka, bo organ lahko določno opredelil izrek odločbe (213. člen ZUP). V izreku odločbe morajo biti posamično navedeni konkretni dokumenti, ki so bili predmet presoje organa in niso prosto dostopni, ker predstavljajo izjemo po ZDIJZ, oziroma v katerem delu se prekrijejo informacije, ki predstavljajo izjemo (npr. v dokumentu št… . se prekrije …, in podobno). Takšen izrek omogoča določljivost in izvršljivost, ki zadosti zakonskim normam in pravni varnosti, do katere je prosilec upravičen. Kot že navedeno, ker postane pravnomočen oziroma dokončen in izvršljiv le izrek, mora biti ta jasen, razumljiv in določen. V izreku je treba navesti tudi obliko, v kateri bo prosilcu posredovana zahtevana informacija javnega značaja, in odločiti o stroških postopka.

Pri uporabi izjeme po 2. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ je organ dolžan upoštevati določbe ZPosS, ker so podatki nastali po uveljavitvi ZPosS 20. 4. 2019.[7] Organ se mora pri utemeljitvi svoje odločitve tako konkretno opredeliti, ali so izpolnjeni kriteriji, ki jih za opredelitev poslovne skrivnosti določa 2. člen ZPosS.[8] Ob tem IP pripominja, da je v skladu s slovensko sodno prakso dokazno breme pri pojasnjevanju, zakaj zahtevane informacije pomenijo konkurenčno prednost, na subjektu, ki poslovno skrivnost zatrjuje.[9]

Če bo organ pri presoji zahtevanih dokumentov ugotovil, da je podana katera od izjem od prostega dostopa po ZDIJZ, je dolžan nadalje upoštevati tudi določbo 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ. Iz navedene določbe jasno izhaja, da je že zakonodajalec pretehtal, da javni interes za razkritje podatkov pretehta vselej (tudi ne glede na morebitno izjemo poslovne skrivnosti) kadar gre za podatke, ki predstavljajo podatke o porabi javnih sredstev. Ker ZDIJZ ne vsebuje definicije porabe javnih sredstev, se je ta za potrebe postopkov dostopa do informacij javnega značaja izoblikovala s prakso IP, Upravnega in Vrhovnega sodišča Republike Slovenije. Pojem porabe (javnih sredstev) je sicer potrebno razlagati širše, kar pomeni, da je to vsako odplačno ali neodplačno razpolaganje z premoženjem, tudi sprememba ali pretvorba premoženja iz ene oblike v drugo, in tako poraba javnih sredstev niso le odlivi z računa neke javne inštitucije, ampak tudi vse druge odplačne ali neodplačne oblike razpolaganja z javnimi sredstvi. Povedano drugače, poraba javnih sredstev ni zgolj »trošenje«, pač pa vse oblike razpolaganja z javnimi sredstvi.[10] Pri tem je treba upoštevati tudi določbe Zakona o javnih financah (v nadaljevanju: ZJF)[11], ki v tretjem odstavku 2. člena kot enega od načel zakona določa načelo učinkovitosti in gospodarnosti. Občina je namreč porabnik javnih sredstev, zato na trgu ne nastopa brez omejitev, česar se morajo zavedati tudi poslovni subjekti, ki vstopajo v takšna obligacijska razmerja. Kot podatke o porabi javnih sredstev je torej treba šteti vse podatke, ki izkazujejo, ali je organ pri sklepanju pogodb, ki se nanašajo na odvetniške storitve, ravnal gospodarno, kakšne obveznosti je prevzel in pod kakšnimi pogoji, torej kakšne finančne posledice ima pogodbeno razmerje oziroma kakšne, kratkoročne in dolgoročne obveznosti in pravice, iz njega izhajajo za organ. Ne glede na to torej, da organ ni bil dolžan izvesti postopka javnega naročanja, to ne pomeni, da pri tem ni bil dolžan upoštevati temeljnih načel javnega naročanja in ravnati transparentno.

Ob navedenem IP pripominja še, da je treba v primeru obstoja varovanih osebnih podatkov upoštevati Splošno uredba o varstvu osebnih podatkov[12], ki ureja varstvo osebnih podatkov in v določenih delih zamenjuje Zakon o varstvu osebnih podatkov - ZVOP-1[13] (v določenih delih se torej ZVOP-1 ne uporablja več). Ob tem je mogoče ugotoviti, da predmetna uredba bistveno ne spreminja definicije upravljavca in obdelovalca osebnih podatkov in ne definicije osebnega podatka ter ne spreminja definicije javnega in zasebnega sektorja. Glede na to, da gre med dokumenti, s katerimi razpolaga IP, za elektronsko komunikacijo, IP ob tem opozarja, da službene telefonske številke in elektronski naslovi niso nujno prosto dostopni podatki, ne glede na to, ali gre za javni ali zasebni sektor.[14] Če subjekt objavi te podatke, to pomeni, da je skladno z drugim odstavkom 106. člena ZVOP-1 sam presodil, da gre za informacije javnega značaja, ki so zaradi pomembnosti dela za namene poslovanja s strankami prosto dostopne. V kolikor torej ti podatki niso prosto dostopni predstavljajo varovane osebne podatke.

IP opozarja še na določbo 44. člen ZUP, v skladu s katero mora organ ves čas med postopkom po uradni dolžnosti skrbeti za to, da so v postopku udeleženi vsi, na katerih pravice ali pravne koristi, bi lahko vplivala odločitev organa in jim omogočiti udeležbo v postopku.

Ne nazadnje pa IP pripominja še da je organ dolžan pri presoji zahteve odločati po načelu erga omnes, kar pomeni, da je dokument, ki predstavlja prosto dostopno informacijo javnega značaja, dostopen vsakomur, pravni in fizični osebi, ne glede na pravni interes in osebni status prosilca. ZDIJZ torej kot pravilo postavlja enako in enotno uporabo določb zakona za vse. To pomeni, da so organi dolžni v skladu z ZDIJZ vsebinsko presoditi le, ali zahtevana informacija izpolnjuje pogoje za informacijo javnega značaja, in ali je prosto dostopna vsem, ne le prosilcu. Povedano drugače, dostop do dokumentov se na podlagi določb ZDIJZ ne presoja z vidika okoliščin posameznega prosilca (razen v primeru po petem odstavku 5. člena ZDIJZ, ki pa v obravnavanem primeru ne pride v poštev), temveč z vidika vsebine samih informacij, ki so zahtevane. Pri presoji, ali lahko prosilec pridobi zahtevane dokumente, se je treba ato vedno vprašati, ali gre za informacije, ki bi jih lahko pridobil tudi kdorkoli drug, ki bi organu postavil isto zahtevo.

Sklepno

IP je na podlagi navedenih argumentov in pravnih podlag ugodil pritožbi prosilca in izpodbijano odločbo organa, na podlagi prvega in tretjega odstavka 251. člena ZDIJZ, odpravil in zadevo vrnil organu v ponovni postopek (1. točka izreka odločbe). Organ bo moral pri ponovnem odločanju pravilno ugotoviti dejansko stanje, pri tem pa upoštevati določbe ZDIJZ in ZUP ter napotila IP.

Na podlagi petega odstavka 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali, zato je odločil kot izhaja iz 2. točke izreka te odločbe.

Ta odločba je v skladu s trideseto točko 28. člena Zakona o upravnih taksah[15] oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor. 

Postopek vodila:

Nataša Siter, univ. dipl. prav.

svetovalka IP

Informacijski pooblaščenec:

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.

informacijska pooblaščenka

[1] Uradni list RS, št. 22/19.

[2] Uradni list RS, št. 65/09 – uradno prečiščeno besedilo, 33/11, 91/11, 32/12, 57/12, 44/13 – odl. US, 82/13, 55/15, 15/17, 22/19 – ZPosS, 159/20 – ZIntPK-C in 18/21.

[3] Uradni list RS, št. 91/15, 14/18, 121/1 in 10/22.

[4] Uradni list RS, št. 43/11, 60/11 – ZTP-D, 63/13, 90/14 – ZDU-1I, 60/17 in 72/19.

[5] Več Zakon o splošnem upravnem postopku s komentarjem, urednika prof. dr. Tone Jerovšek in prof. dr. Gorazd Trpin, 2004, komentar k 214. členu.

[6] Uradni list RS, št. 24/16.

[7] Npr. odločbe IP št. 0902-11/2019 z dne 14. 1. 2020, št. 090-56/2021/24 z dne 3. 5. 2021, št. 090-289/2021/3 z dne 11. 11. 2021, št. 090-315/2021/3 z dne 15. 11. 2021 in št. 090-21/2022/4 z dne 24. 2. 2022.

[8] Npr. odločbe IP št. 0902-11/2019 z dne 14. 1. 2020, št. 090-56/2021/24 z dne 3. 5. 2021, št. 090-289/2021/3 z dne 11. 11. 2021, št. 090-315/2021/3 z dne 15. 11. 2021 in št. 090-21/2022/4 z dne 24. 2. 2022.

[9] Tako upravno sodna praksa, ki se sicer nanaša na določbe ZGD-1, ki so veljale pred uveljavitvijo ZPosS, vendar pravno vprašanje po mnenju IP ostaja enako. Npr. sodbe, št. U 284/2008 z dne 27. 5. 2009, št. U 1276/2008 z dne 11. 2. 2010, št. I U 1132/2015 z dne 27. 1. 2016.

[10] Npr. sodbe Upravnega sodišča št. I U 764/2015-27, št. III U 121/2017 (30. točka) in št. I U 1544/2018-51.

[11] Uradni list RS, št. 11/11 – uradno prečiščeno besedilo, 14/13 – popr., 101/13, 55/15 – ZfisP, 96/15 – ZIPRS1617, 13/18 in 195/20 – odl. US.

[12] Splošna uredba (EU) 2016/679 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 27. aprila 2016 o varstvu posameznikov pri obdelavi osebnih podatkov in o prostem pretoku takih podatkov ter o razveljavitvi Direktive 95/46/ES.

[13] Uradni list RS, št. 94/07 - uradno prečiščeno besedilo in 177/20.

[14] Npr. odločba IP št. št. 090-119/2015 in št. 090-267/2017. Tako tudi mnenje MJU, dostopno na:

https://www.gov.si/assets/ministrstva/MJU/STIPS/Transparentnost/Pravna-mnenja-MJU/Ostala-mnenja/44ccbf0b06/Elektronski_naslovi_stevilke_mnenje_MJU.pdf

[15] Uradni list RS, št. 106/10 – uradno prečiščeno besedilo, 14/15 – ZUUJFO, 84/15 – ZZelP-J, 32/16, 30/18 – ZKZaš in 189/20-ZFRO.