prosilec - Ministrstvo za infrastrukturo

POVZETEK:

V ponovnem postopku, torej po sodbi Upravnega sodišča RS, je IP pritožbo prosilca, kot neutemeljeno, zavrnil. V okviru pritožbenega postopka je IP, na podlagi izvedenega t.i. ogleda in camera in na podlagi izvedenskega mnenja, ugotovil, da Evidenca registriranih vozil ne omogoča priklica, filtriranja in izpisa podatkov, po kriterijih iz zahteve prosilca. Aplikacija namreč omogoča zgolj priklic podatkov neposredno iz baze podatkov, z enkratno poizvedbo. Prav tako organ ne razpolaga z izpisi, npr. v Excel preglednici, ki bi že vsebovali podatke o lastništvu vozila (EMŠO oz. matična številka pravne osebe) oz. podatke, ki so predmet zahteve prosilca in bi na enostaven in hiter način omogočali izpis zahtevanih podatkov. Zahtevane podatke oz. izpise bi, neposredno iz baze podatkov, sicer lahko naredil zunanji pogodbeni izvajalec organa (vzdrževalec celotnega sistema), ki ima vsa ustrezna znanja in izkušnje za delo z bazami podatkov, vendar pa v postopku dostopa do informacij javnega značaja organi niso dolžni angažirati zunanjih strokovnjakov, da bi zadostili zahtevi prosilca oz. povedano drugače, dostop do informacij je omejen na uporabo tistih orodij in znanj, s katerimi razpolaga organ, kar je v skladu definicijo informacije javnega značaja, da je mogoč dostop zgolj do že obstoječih dokumentov. Zaključek organa v izpodbijani odločbi, da z zahtevano informacijo ne razpolaga, je tako pravilen.
 

ODLOČBA:

Številka: 090-249/2020/57

Datum: 17. 7. 2024

Informacijski pooblaščenec po namestnici informacijske pooblaščenke, Kristini Kotnik Šumah, po pooblastilu št. 100-17/2006/213 z dne 24. 1. 2023, v nad. IP, na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05 in 51/07-ZUstS-A, v nad. ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06 – UPB, s spr. in dop; v nad. ZDIJZ) ter prvega odstavka 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06 – UPB, s spr. in dop.; v nad. ZUP), v ponovnem postopku po sodbi Upravnega sodišča, št. I U 1954/2020-38 z dne 6. 4. 2023, o pritožbi …. (v nad. prosilec), z dne 20. 10. 2020, zoper odločbo Ministrstva za infrastrukturo, Langusova ulica 4, 1535 Ljubljana (v nad. organ), št. 090-12/2020/3 z dne 14. 10. 2020, v zadevi dostopa do informacij javnega značaja, izdaja naslednjo

O D L O Č B O

1.     Pritožba prosilca z dne 20. 10. 2020 zoper odločbo Ministrstva za infrastrukturo, št. 090-12/2020/3 z dne 14. 10. 2020, se zavrne.

2.     Zahteva prosilca za povrnitev stroškov postopka se zavrne.

3.     O stroških izvedenca bo IP odločil s posebnim sklepom.

OBRAZLOŽITEV:

Prosilec je dne 1. 10. 2020 na organ vložil zahtevo za vpogled oz. prepis/izpis vseh v Evidenci registriranih vozil evidentiranih podatkov o številu, vrsti, tehničnih specifikacijah ter lastništvu tovornih vozil, tovornih prikolic in avtobusov, ki so v lasti pravnih oseb in samostojnih podjetnikov. Dodatno je prosilec navedel, da se primarno ukvarja s trgovino z rezervnimi deli za tovorna vozila, prikolice in avtobuse. Za čim bolj učinkovito in uspešno izvajanje svojih poslovnih aktivnosti ter z namenom omogočiti strankam in potencialnim strankam boljšo in hitrejšo dobavo rezervnih delov, bi tako potreboval dostop do zahtevanih podatkov. Na ravni Evropske unije je bilo namreč ugotovljeno, da informacije javnega sektorja predstavljajo izjemen vir podatkov, ki lahko prispeva k izboljšanju notranjega trga ter k razvoju novih aplikacij za potrošnike in pravne subjekte. Izrecno je bilo ugotovljeno, da ima uporaba podatkov, vključno z njihovo obdelavo, lahko preobrazbeni učinek na vse gospodarske sektorje, kar potrjuje utemeljenost tudi predmetne zahteve. Prosilec opozarja, da bo prav s ponovno uporabo zahtevanih podatkov omogočena dodana vrednost v korist ponovnih uporabnikov, končnih uporabnikov in družbe na splošno.

Organ je o zahtevi prosilca odločil z odločbo, št. 090-12/2020/3 z dne 14. 10. 2020, s katero je zahtevo zavrnil, ker z zahtevanim dokumentom ne razpolaga. V obrazložitvi izpodbijane odločbe je organ dodatno pojasnil, da ne izdeluje zbirnih statistik, ki bi vsebovale podatke o številu, vrsti, tehničnih specifikacijah ter lastništvu tovornih vozil, tovornih prikolic in avtobusov, ki so v lasti pravnih oseb in samostojnih podjetnikov, kar pomeni, da se pri organu ti podatki ne nahajajo v materializirani obliki. Zbirno statistiko navedenih podatkov bi moral organ naročiti pri zunanjemu pogodbenemu vzdrževalcu Evidence registriranih vozil in jo tudi plačati.

Zoper odločbo organa je prosilec dne 20. 10. 2020 vložil pritožbo, v kateri navaja, da je organ vse zahtevane podatke dolžan voditi na podlagi 1. odstavka 62. člena Zakona o motornih vozilih (v nad. ZMV-1), z uporabo obstoječih orodij pa bi zahtevane podatke brez težav lahko združil in prosilcu omogočil dostop do njih. Sklicevanje organa, da ne gre za informacije javnega značaja, ker bi moral informacije iz obstoječe evidence zbrati, je po mnenju prosilca neutemeljeno, saj to ni zahteva prosilca – zahteva je, da se omogoči pridobitev podatkov iz že obstoječe evidence, kar bi organ lahko, glede na to, da se vsi zahtevani podatki nahajajo v računalniški bazi, brez dvoma, z angažiranjem osebe z znanjem uporabe računalniških orodij, na katerih evidenca temelji, opravil enostavno in hitro, kot je to npr. opravil za pripravo evidence, ki je dostopna na spletni strani organa (kjer pa je del zahtevanih podatkov zakrit). Prosilcu se torej lahko omogoči vpogled in prepis zahtevanih podatkov, materialne stroške takšnega prepisa pa (torej tudi morebitno zbirno statistiko), skladno s 34. členom ZDIJZ, zaračunal prosilcu. Na spletni strani[1] Ministrstva za javno upravo, je javno dostopna evidenca, ki vključuje vse tehnične podatke o registriranih vozilih, vendar brez podatkov o lastnikih in uporabnikih (organu torej priprava takšne zbirne statistike ni predstavljala nikakršne težave), pri čemer je razvidno, da so ti podatki zakriti zaradi varstva osebnih podatkov fizičnih oseb, kar v primeru pravnih oseb in samostojnih podjetnikov ni potrebno. Glede na to, da se vsi podatki iz Evidence registriranih vozil očitno nahajajo v Excel tabeli, organ ne bi smel imeti težave prosilcu zagotoviti vpogleda v zaprošene podatke oz. bi, v kolikor tega ni sposoben sam, lahko zaprošene podatke pridobil na stroške prosilca. Ob uporabi osnovnih funkcij Excel preglednic bi organ torej prosilcu, na njegove stroške, lahko posredoval zahtevane podatke, ne da bi bil pri tem nesorazmerno obremenjen in ne da bi mu s tem nastali posebni stroški. Odločilno v konkretnem primeru je to, da gre za obstoječa računalniška orodja za dostop do podatkov v elektronski obliki, ki prosilcu omogočajo enak dostop, kot ga ima do teh podatkov organ in da ne gre za uporabo novih računalniških orodij oz. za uporabo obstoječih orodij na način, ki za dostop do podatkov ni dopusten. Prosilec je v pritožbenem postopku tudi priglasil stroške postopka oz. odvetniške stroške.

IP je dne 26. 10. 2020 prejel dopis organa, št. 090-12/2020/5 z dne 23. 10. 2020, s katerim mu je ta, na podlagi 245. člena ZUP, odstopil pritožbo, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe.

O pritožbi prosilca je IP odločil z odločbo, št. 090-249/2020/8 z dne 18. 11. 2020, s katero je pritožbo prosilca zavrnil, torej je sledil odločitvi organa prve stopnje.

Prosilec je zoper odločbo IP vložil tožbo, o kateri je Upravno sodišče RS odločilo s sodbo, št. I U 1954/2020-38 z dne 6. 4. 2023. Sodišče je odločbo IP, št. 090-249/2020/8 z dne 18. 11. 2020, odpravilo in zadevo vrnilo IP v ponovni postopek.

Z namenom pravilne in popolne ugotovitve dejanskega stanja, je IP, na podlagi 11. člena ZInfP, dne 24. 5. 2023 v prostorih organa opravil t.i. ogled in camera, v okviru katerega je nastal zapisnik št. 090-249/2020/22. Na t.i. ogledu in camera je organ pojasnil, da Evidenca registriranih vozil oz. pogovorno poimenovano »Register MRVL« gostuje na strežniški infrastrukturi Ministrstva za javno upravo, s predpisanimi tehnološkimi zahtevami in aplikativnimi rešitvami izdelanimi v trinivojski arhitekturi (bazni del, aplikativni del in uporabniški del). Evidenca je med največjimi in najkompleksnejšimi evidencami v Sloveniji, z več deset milijonov zapisov, ki zahteva zelo dobro poznavanje podatkovnega modela, za kar se zahtevajo certificirana znanja in reference. Evidenca hrani podatke v relacijski podatkovni bazi (tip baze) proizvajalca Oracle, v podatkovnem modelu, v t.i. tretji normalni obliki (3NF, optimalnost prostora, konsistenca podatkov), za kar je nujno potrebno zelo dobro poznavanje podatkovnega modela. Podatki so med seboj povezani preko referenc in tujih ključev, kar zagotavlja prostorsko optimalnost ter zagotavljanje konsistentnosti podatkov. 3NF oblika ni berljiva kot navadna Excel preglednica, temveč je dostop do podatkov možen zgolj preko specializiranih orodij za delo z bazo, ki omogočajo izvajanje poizvedovalnega jezika SQL. S pomočjo poizvedovalnega jezika SQL se opiše množico podatkov, ki zadoščajo nekemu pogoju (uporabljajo se informacijska orodja Toad for Oracle, .txt format, Notepad, Ms Access, ki niso del običajne uporabe), nakar je te podatke potrebno tudi ustrezno preoblikovati oz. izvoziti v neko človeku prijazno berljivo obliko (npr. Excel tabela). Če je vse te aktivnosti potrebno avtomatizirati in periodično ponavljati (npr. priprava takega izvoza 1x mesečno) oz. te vsebine ponuditi odjemalcu na zahtevo (npr. v obliki spletnega servisa), potem je že našteta znanja potrebno razširiti še z dodatnimi znanji programiranja v višjih programskih jezikih (npr. programski jeziki tretje generacije: Java, C, C++, .NET). Evidenca je sicer zasnovana kot transakcijski sistem za podporo poslovanja registracijskim organizacijam, kar pomeni, da je zasnovan za izvajanje upravnih postopkov pri upravnih enotah in strokovnih organizacijah. Ta del sistema ne omogoča izdelave statističnih poročil v obliki, kot se npr. nahaja na portalu OPSI (Excel tabela). Evidenca poleg transakcijskega dela vsebuje tudi statistični del baze, kamor se podatki (v anonimizirani obliki) prenašajo enkrat dnevno, v nočnem času. Podatke, kot so npr. objavljeni na portalu OPSI, na zahtevo organa, proti plačilu, iz statističnega dela baze pripravi zunanji pogodbeni izvajalec oz. vzdrževalec evidence in ne organ sam (organ podatke v Excel obliki oz. Csv formatu le objavi). Organ je dodatno pojasnil, da podatkov, kot jih zahteva prosilec, iz evidence ni mogoče enostavno in hitro priklicati, saj se ta, kot že pojasnjeno, ne vodi v obliki/programu (npr. Excel tabeli), ki bi omogočala izpis zahtevanih podatkov. Excel program tudi ni primeren za obdelavo in pripravo takšne količine podatkov, kot jih vsebuje dotična evidenca, niti je ne more pripraviti povprečno usposobljen uporabnik programa Excel. Evidenca oz. program, v katerem se ta vodi, tudi ne omogoča "avtomatizirane/ti. na klik" priprave in izpisa/izvoza podatkov brez nujno potrebnih dodatnih informacijskih (baznih) znanj in dodatnih finančnih sredstev. V kolikor bi torej organ želel pripraviti oz. pridobiti podatke, kot jih zahteva prosilce, bi za to, proti plačilu, moral angažirati zunanjega pogodbenega vzdrževalca evidence, česar pa mu določbe ZDIJZ ne nalagajo. IP je na ogledu in camera vpogledal v Evidenco registriranih vozil, z namenom, da ugotovi, na kakšen način je mogoče filtriranje njenih podatkov, torej po katerih kriterijih oz. ključnih besedah oz. ali evidenca resnično ne omogoča t.i. izvoza zahtevanih podatkov. IP je ugotovil, da evidenca omogoča iskanje/filtriranje podatkov le v obliki enkratne poizvedbe, z vnaprej točno določenimi kriteriji (vhodnim parametrom, kot so npr. EMŠO, matična številka, ipd.). Filtriranje podatkov iz evidence tako ni mogoče npr. le po vozilih, katerih lastniki so pravne osebe ali samostojni podjetniki, na katere se nanaša tudi zahteva prosilca. Dodatno je IP ugotovil, da evidenca ne omogoča iskanja po t.i. prosti izbiri kriterijev.

Zapisnik o ogledu in camera, št. 090-249/2020/22 z dne 24. 5. 2023, je IP posredoval v izjasnitev prosilcu, z dopisom št. 090-249/2020/23 z dne 25. 5. 2023.

Prosilec je v odgovoru z dne 2. 6. 2023 navedel, da:

- na ogledu in camera ni bil prisoten, oz. mu ni bilo omogočeno sodelovanje pri pregledu, na podlagi katerega bi ocenil zmožnosti oprave zahtevanih dejanj, zato je podana bistvena kršitev postopka. Zgolj z njegovo prisotnostjo bi bilo omogočeno, da se seznani in z morebitnimi vprašanji preveri, ali zahtevi dejansko ni mogoče ugoditi. Le na ta način bi bila zagotovljena transparentnost ogleda, kar bi omogočilo boljše razumevanje delovanja sistema, zapletenosti podatkovne baze in morebitne tehnične omejitve, ki vplivajo na izpolnitev zahteve. Ogled in camera je namreč dopusten in ne predstavlja kršitve postopka le, če bi ogled v prisotnosti stranke pomenil, da bi se na ta način seznanila z informacijami, ki so predmet pritožbenega postopka, zaradi česar bi pritožbeni postopek izgubil svoj smisel. V konkretnem primeru pa prisotnost prosilca ne bi pomenilo, da bi se ob ogledu lahko seznanil z zahtevanimi informacijami, saj je glede na obseg in specifiko zahtevanih informacij nemogoče, da se bi se z njimi seznanil ob takšnem ogledu.

- iz zapisnika ne izhaja, da bi bil ogled opravljen s strani izvedenca računalniške stroke, čeprav bi bila njegova prisotnost nujna. Zgolj izvedenec računalniške stroke ima ustrezno specializirano znanje in izkušnje na področju računalniških sistemov, ki bi zagotovilo ustrezno presojo pri pridobivanju zahtevanih podatkov, le na ta način pa bi bil opravljen ustrezen pregled sistema. Prav tako bi le izvedenec lahko ocenil, ali je izpolnitev zahteve izvedljiva z obstoječo tehnološko infrastrukturo in podatkovno bazo. Po mnenju prosilca namreč IP ni mogel podati ustrezne ocene tehničnih zmožnosti sistema, saj tega znanja nima. Izvedenec bi lahko našel oz. ponudil tudi morebitne (tehnične) rešitve ali alternativne pristope, ki bi omogočili izvršitev zahteve.

- se IP v zapisniku ni opredelil do izpostavljene možnosti pridobitve podatkov, če bi bila ta povezana z dodatnimi stroški. Prosilec se je namreč zavezal h kritju vseh dodatnih stroškov. IP tako ni preverjal možnosti pridobitve podatkov preko tretje osebe s prevalitvijo stroškovnega bremena na prosilca. IP je navedel zgolj, da podatke, kot so objavljeni na portalu OPSI, na zahtevo organa, proti plačilu, pripravi zunanji pogodbeni izvajalec oz. vzdrževalec evidence, pri čemer pa IP ni predvidel možnosti, da bi to organ od zunanjega izvajalca zahteval tudi v okviru zahteve prosilca, stroškovno breme pa bi v tem primeru kril prosilec.

- organ z zaprošenimi informacijami razpolaga, in sicer v obliki evidence, ki jo je dolžan voditi po zakonu, izvleček evidence pa bi, v kolikor ga ne zna narediti sam, lahko opravil preko obstoječega zunanjega pogodbenega izvajalca oz. druge tretje osebe, stroške za pridobitev tovrstnih informacij pa bi, kot poudarjeno predhodno, lahko naložil prosilcu.

Dne 20. 6. 2023 je IP prosilca, z dopisom št. 090-249/2020/25, pozval, da v predpisanem roku sporoči, ali, za ugotovitev dostopa do zahtevanih podatkov iz Evidence registriranih vozil, zahteva postavitev izvedenca računalniške stroke. Dodatno ga je IP opozoril na tretji odstavek 189. člena ZUP, ki določa, da predujem oz. strošek izvedbe dokaza z izvedencem bremeni tisto stranko, ki ima močnejši pravni interes za izvedbo dokaza, oz. stranko, ki je zahtevala uvedbo postopka - v konkretnem primeru je to prosilec.

Dne 6. 7. 2023 je IP s strani prosilca prejel dopis, v katerem je navedel, da v konkretnem primeru zahteva postavitev izvedenca računalniške stroke, hkrati pa se zaveda, da ga tudi bremeni strošek izvedbe dokaza z izvedencem.

Na podlagi poziva IP, št. 090-249/2020/29 z dne 7. 8. 2023 je prosilec IP, z dopisom z dne 14. 9. 2023, obvestil, da je založil stroške izvedbe dokaza z izvedencem.

S sklepom št. 090-249/2020/31 z dne 13. 9. 2023 je bil za sodnega izvedenca določen izvedenec, ki pa je IP dne 4. 4. 2024, po elektronski pošti, naknadno obvestil, da ne more več izdelati neodvisnega izvedenskega mnenja, zato je IP s sklepom št. 090-249/2020/47 z dne 19. 4. 2024 postavil novega izvedenca, Žiga Miklavžina ter s tem nadomestil sklep št. 090-249/2020/31 z dne 13. 9. 2023. S predmetnim sklepom je IP izvedencu naložil, da ugotovi, ali je iz Evidence registriranih vozil mogoče na enostaven in hiter način izvoziti oz. pripraviti podatke o številu, vrsti, tehničnih specifikacijah ter lastništvu tovornih vozil, tovornih prikolic in avtobusov, ki so v lasti pravnih oseb in samostojnih podjetnikov. Pri tem mora izvedenec odgovoriti na naslednja vprašanja:

a)     Katere podatke vsebuje podatkovna baza Evidence registriranih vozil?

b)    Ali Evidenca registriranih vozil omogoča filtriranje in izpis podatkov po kriterijih prosilca (število, vrsta, tehnična specifikacija ter lastništvo tovornih vozil, tovornih prikolic in avtobusov, ki so v lasti pravnih oseb in samostojnih podjetnikov), na način, da je viden tudi naziv pravne osebe oz. samostojnega podjetnika? Na kakšen način je to mogoče storiti?

c)     Ali je zahtevane podatke iz Evidence registriranih vozil mogoče izvoziti na način oz. v obliki, ki omogoča filtriranje podatkov, kot jih zahteva prosilec (npr. excel tabela), s tem, da je viden tudi naziv pravne osebe in samostojnega podjetnika? Na kakšen način je to mogoče storiti?

d)    Kakšna izobrazba, znanje in orodja so potrebna za izvoz zahtevanih podatkov iz vprašanja a) in b)? Ali gre za posebna znanja? Ali gre za orodja, ki so del vsakodnevne rabe?

e)     Koliko časa bi trajal vsak od navedenih postopkov?

Izvedenec je na podlagi navedenega sklepa IP, dne 13. 6. 2024, po elektronski pošti, posredoval izdelano izvedensko mnenje, št. PZ-001/24 z dne 9. 6. 2024. V izvedenskem mnenju je izvedenec navedel, da je na podlagi pregleda informacijskega sistema Evidence registriranih vozil, ki ga je opravil na sedežu organa, ugotovil, da Evidenca registriranih vozil v grobem sestoji iz več baz podatkov, aplikacije (programske opreme) in vmesnikov za povezavo z zunanjimi viri za pridobitev ustreznih informacij (npr. AJPES). Filtriranje in izpis podatkov preko aplikacije, ki se uporablja za izvedbo registracijskih postopkov in do katere ima organ dostop, ni možen. Aplikacija omogoča le izpis podatkov z enkratno poizvedbo, neposredno iz baze. Izpise je sicer možno pripraviti le neposredno iz baze podatkov, do katere ima dostop le zunanji izvajalec, s katerim ima organ sklenjeno pogodbo in je odgovoren za vsebinsko vzdrževanje celotnega sistema ter ima vsa ustrezna znanja in izkušnje za delo z bazami podatkov. Dodatno izvedenec pojasnjuje, da organ z izpisi v Excel preglednici (kot je ta npr. objavljen na OPSI portalu), ki bi že vsebovali podatke o lastništvu vozila (EMŠO oz. matična številka pravne osebe) oz. podatke, ki so predmet zahteve prosilca, ne razpolaga. Glede na to, da pa se v bazi podatkov ne hrani naziv pravne osebe oz. samostojnega podjetnika (hrani se le matična številka pravne osebe), bi bilo, za pripravo podatkov, kot jih želi prosilec, torej za pridobitev naziva pravne osebe, te podatke potrebno pridobiti na drug način, npr. s povezavo z AJPES registrom. Izvedenec je na podlagi ugotovljenih dejstev sklepno zaključil, da preko aplikacije, v obliki kakršni ima organ dostop, izpisov in filtriranje podatkov, na način, kot to zahteva prosilec, ni mogoče zagotoviti. Navedeno pa se (proti plačilu) lahko zagotovi le z dodatno poizvedbo neposredno iz baze podatkov s strani zunanjega pogodbenega izvajalca. Kot že navedeno, ima namreč le zunanji izvajalec vsa ustrezna znanja za pripravo takšne evidence, to pa bi lahko pripravil relativno hitro (nekaj ur, točno število pa lahko poda le zunanji izvajalec), le izpis bi bilo, zaradi količine podatkov in performančnih zahtev informacijskega sistema, potrebno pripraviti v nočnem času.

Izvedensko mnenje je IP, z dopisom št. 090-249/2020/52 z dne 17. 6. 2024, v seznanitev posredoval prosilcu in organu.

Na dopis IP sta se odzvala tako prosilec, kot organ.

Ø  Prosilec je v dopisu, z dne 26. 6. 2024, navedel, da izvedensko mnenje potrjuje s strani prosilca zatrjevana

dejstva, in sicer da Evidenca registriranih vozil že vsebuje vse zahtevane podatke, pri čemer bi bil zahtevan izpis podatkov mogoče narediti brez večjih težav in hitro. Izvedenec je po njegovem mnenju namreč izrecno izpostavil, da ima organ oz. njegov pogodbenih izvajalec že pripravljeno poizvedbo na podatkovni bazi, kjer bi za potrebe prosilca k temu dodal le še podatke o lastniku oz. matični številki pravne osebe. Pri tem je navedel tudi, da bi bila poizvedba na bazi lahko pripravljena hitro, le izpis bi bilo zaradi količine podatkov in performančnih zahtev verjetno potrebno pripraviti znotraj nočnih obdelav. Nadalje je izvedenec izpostavil, da za pripravo zahtevanih podatkov ni potrebno nobenih specifičnih znanj – potrebne so zgolj izkušnje in dobro poznavanje baz podatkov in njene vsebine, s čimer pa razpolaga zunanji izvajalec. Prosilec je izrecno izpostavil, da je pripravljen kriti vse morebitne stroške, ki bi bili povezani s pripravo zahtevane izpisa, v kolikor bi tega naredil zunanji izvajalec.

Ø  Organ je v dopisu, št. 090-12/2020/51 z dne 5. 7. 2024, podal dodatna pojasnila, vezana na izvedensko

mnenje.

Pritožba ni utemeljena.

IP je kot organ druge stopnje je v skladu z 247. člena ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo tako preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon. IP ugotavlja, da prosilec izpodbija odločbo organa v celoti.

V obravnavani zadevi je bil s pravnomočno sodbo sodišča prve stopnje odpravljen akt drugostopenjskega upravnega organa (IP). Če se upravni akt odpravi s pravnomočno sodbo, se odpravijo tudi posledice, ki so iz njega nastale (tretji odstavek 64. člena ZUS-1), in se upravna zadeva vrne v stanje, v katerem je bila pred odločanjem o tožbi. Takšne posledice, z učinkom ex tunc, v zvezi z odpravo upravnega akta so določene tudi v prvem odstavku 281. člena ZUP. V obravnavani zadevi to pomeni vrnitev v stanje pred izdajo odpravljene odločbe IP, to je v stanje odločanja o prosilčevi pritožbi z dne 20. 10. 2020.

Predmet tega pritožbenega postopka je vprašanje, ali organ razpolaga s podatki o številu, vrsti, tehničnih specifikacijah ter lastništvu tovornih vozil, tovornih prikolic in avtobusov, ki so v lasti pravnih oseb in samostojnih podjetnikov oz. ali Evidenca registriranih vozil omogoča izpis podatkov, na katere se nanaša zahteva prosilca oz. ali organ razpolaga s podatki iz omenjene evidence v obliki (npr. Excel), ki bi omogočala izpis podatkov, kot jih zahteva prosilec.

Zahteva prosilca kot dostop ali ponovna uporaba informacij javnega značaja

Prosilec je v zahtevi večkrat poudaril, da zahtevane podatke želi ponovno uporabiti, in sicer za čim bolj učinkovito in uspešno izvajanje svojih poslovnih aktivnosti ter za namen omogočiti strankam in potencialnim strankam boljšo in hitrejšo dobavo rezervnih delov, pri tem pa prosilec opozarja, da bo prav s ponovno uporabo zahtevanih podatkov omogočena dodana vrednost v korist ponovnih uporabnikov, končnih uporabnikov in družbe na splošno.

IP pojasnjuje, da je koncept ponovne uporabe neke vrste nadgradnja informacij, rezultat katerega je dodana vrednost, večja uporabnost informacij za končne uporabnike, ne pa zgolj uporaba pridobljenih podatkov za trženje lastnih proizvodov, kot je to v konkretnem primeru namen prosilca. Ponovna uporaba informacij javnega značaja torej pomeni pridobivanje, običajno večje količine informacij, z namenom ustvarjanja dodane vrednosti (oplemenitenje informacij) za uporabnike storitev, ki jih, običajno na odplačen način (čeprav to ni pogoj), nudi prosilec. To pomeni, da surove informacije javnega značaja lahko vsebujejo latentno vrednost v smislu širše uporabnosti, pogosto v kombinaciji z ekonomsko vrednostjo. Koncept ponovne uporabe se torej kaže kot način, da zasebni sektor na podlagi pridobljenih informacij ponudi uporabnikom na trgu nekaj več kot javni sektor, ki z informacijami razpolaga zgolj za prvotni namen, tj. za izvrševanje svojih pristojnosti oz. za opravljanje javnih nalog. Cilj ponovne uporabe je torej dodana vrednost informaciji javnega značaja, zasebni sektor (prosilec) pa naj bi ponudil več ali nekaj drugega, kot ponuja organ v okviru izvajanja svojih javnih nalog. Smisel nadaljnje uporabe ali izkoriščanja informacij javnega značaja je zagotavljanje nadgradnje teh informacij s strani prosilca in s tem izpolnjevanje gospodarske funkcije pravice dostopa do informacij javnega značaja. V obravnavani zadevi je prosilec res zaprosil za večjo količino podatkov in navedel, da bo pridobljene podatke obdeloval in uporabil za namen trženja svojih lastnih proizvodov, vendar pa iz same zahteve ne izhaja, da bi prosilec pridobljene informacije »nadgradil« v smislu namena, ki ga zasleduje institut ponovne uporabe. Zahteve prosilca tako ni mogoče obravnavati kot zahteve za ponovno uporabo informacij javnega značaja.

Informacija javnega značaja v obravnavanem primeru

Informacija javnega značaja je na podlagi določb 4. člena ZDIJZ informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva, ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb. Iz definicije informacije javnega značaja torej izhajajo trije osnovni pogoji, ki morajo biti izpolnjeni kumulativno, in sicer:

1. informacija mora izvirati iz delovnega področja organa,

2. organ mora z njo razpolagati,

3. nahajati se mora v materializirani obliki.

Iz določbe prvega odstavka 4. člena v zvezi s prvim odstavkom 1. člena ZDIJZ tako izhaja, da informacijo javnega značaja lahko predstavlja le dokument, ki ga je organ v okviru svojega delovnega področja že izdelal oz. pridobil in ga še ni posredoval naprej oz. uničil. Gre za pogoj, ki je v teoriji poznan kot »kriterij materializirane oblike«, in ga je v izpodbijani odločbi navedel tudi organ. Zavezanci po ZDIJZ so torej dolžni omogočiti dostop le do že obstoječih informacij in niso dolžni ustvariti novega dokumenta ali ga (ponovno) pridobiti, če z njim v času zahteve ne razpolagajo (več). Zavezanci tako niso dolžni zbirati informacij, opravljati raziskav ali analizirati podatkov, da bi zadostili zahtevi prosilca, torej niso dolžni izdelati, predelati ali spremeniti (dograditi) informacij, s katerimi razpolagajo. Dolžnost posredovanja informacij se tako nanaša le na t.i. »surove« informacije. Izjema od napisanega so v določenem obsegu le informacije, ki se nahajajo v računalniških bazah, nastalih v zvezi z dejavnostjo organa.

Upoštevaje navedeno in prakso IP[2] je pri dokumentih, ki se nahajajo v informatiziranih zbirkah podatkov, potreben relativiziran pristop. To pomeni, da mora zavezanec omogočiti dostop do dokumentov, čeprav priklic iz zbirke, tehnično gledano, pomeni nastanek (ustvarjanje) novega dokumenta. Toda pri tem je treba upoštevati tudi:

-       zmožnost oz. izvedljivost zagotovitve informacij po kriterijih, ki jih je postavil prosilec, in če je ta pogoj izpolnjen še

-       razmejitveni kriterij, tj. sorazmernost napora (vložka) organa pri materializaciji dokumenta.

IP, upoštevajoč ugotovitve IP na t.i. ogledu in camera z dne 24. 5. 2023 in mnenje izvedenca, ki izhaja iz izvedenskega mnenja št. PZ-001/24 z dne 9. 6. 2024, ki so zgoraj že podrobneje navedene in na katera se IP v celoti sklicuje ter jih v izogib ponavljanju ponovno ne povzema, zaključuje, da Evidenca registriranih vozil oz. aplikacija v obliki do katere ima organ dostop, ne omogoča priklica, filtriranja in izpisa podatkov, po kriterijih iz zahteve prosilca. Aplikacija namreč omogoča zgolj priklic podatkov neposredno iz baze podatkov, z enkratno poizvedbo. Prav tako organ ne razpolaga z izpisi, npr. v Excel preglednici, ki bi že vsebovali podatke o lastništvu vozila (EMŠO oz. matična številka pravne osebe) oz. podatke, ki so predmet zahteve prosilca in bi na enostaven in hiter način omogočali izpis zahtevanih podatkov. Zaključek organa v izpodbijani odločbi, da z zahtevano informacijo ne razpolaga, je tako pravilen. Organ torej z zbirko podatkov, ki jo zahteva prosilec, ne razpolaga in bi jo, na podlagi zahteve prosilca moral šele ustvariti (proti plačilu naročiti pri zunanjemu izvajalcu), kar pomeni, da ni izpolnjen eden od kriterijev za obstoj informacije javnega značaja, to je »kriterij materializirane oblike«.

V smiselno podobni zadevi, v zvezi z odločbo IP št. 021-128/2008/10, je temu stališču sledilo tudi Upravno sodišče v sodbi št. II U 79/2009-10. V navedeni zadevi je namreč sodišče ugotovilo, da zbirka dokumentov pri organu (sodišču) ne obstaja, ker računalniški sistem (ne vpisnik Cp in ne evidence) ne omogoča iskanja po kriterijih prosilca, hkrati pa ne obstaja pravna podlaga, ki bi organu nalagala izdelavo takšne zbirke. Sodišče je v tej zadevi zaključilo, da bi iskanje in odbiranje dokumentov po kriterijih prosilca predstavljalo ustvarjanje novega dokumenta, tega pa organ ni dolžan storiti. Tudi v obravnavanem primeru IP ni znana pravna podlaga, ki bi organu nalagala izdelavo zbirke podatkov po kriterijih prosilca, prav tako pa IP nima pravne podlage, da bi v konkretni zadevi odločal o nujnosti oz. obveznosti organa, da ustvari in vodi novo evidenco zbirke podatkov s podatki po kriterijih prosilca. Zgolj dejstvo, da informacijski sistem, s katerim operira organ, ne omogoča boljše iskalne zmogljivosti, pa še ne nalaga organu obveznosti, da tak sistem za potrebe odločanja po ZDIJZ tudi vzpostavi.

Do drugačnega zaključka v konkretnem primeru ne morejo pripeljati niti kriteriji ugotavljanja obstoja dokumenta oz. podatkov, kadar gre za dokumente oz. podatke v računalniških bazah oz. ko se zahtevane informacije nahajajo v elektronski bazi podatkov organa. Ti se uporabijo takrat, ko bi sicer priprava zahtevanih dokumentov/podatkov tehnično gledano predstavljala ustvarjanje novega dokumenta, vendar pa je zaradi narave informacijskega sistema, ki bi omogočal relativno hitro in enostavno pripravo podatkov, praksa razvila zrelativiziran pristop (glej npr. sodbo: št. I U 2052/2014 z dne 6. 1. 2016 (12. točka), št. 1878/2015 z dne 9. 11. 2016 (11. točka). V skladu s tem pristopom mora biti priprava zahtevanega dokumenta iz računalniškega sistema za organ relativno hitra in enostavna. Če je za ustvarjanje novega dokumenta potreben nesorazmeren vložek časa in truda, pa tudi, ko se dokumenti/podatki nahajajo v računalniških/elektronskih bazah, kot je to tudi v konkretnem primeru, priprava takšne zbirke predstavlja ustvarjanje novega dokumenta.

Tudi iz sodbe Vrhovnega sodišča, št. X Ips 338/2016 z dne 7. 2. 2018 (13. točka), izhaja, da mora organ prosilcu posredovati zahtevane informacije, ki jih je mogoče iz podatkovne zbirke pridobiti z uporabo tistih orodij, ki so za dostopanje do navedenih elektronskih podatkov na voljo in so sestavni del njihove običajne uporabe. Organ mora tako zagotoviti, da prosilec pridobi dostop do podatkov v elektronski obliki ob uporabi tistih orodij, ki jih sicer pri svojem delu lahko uporabljajo osebe, ki so te podatke v okviru izvrševanja svoji nalog ustvarile oz. pridobile.  Pri tem sodišče opozarja, da ni videti razumnega razloga za razlago ZDIJZ, pri kateri bi zakon terjal, da bi imeli prosilci za dostop do informacij javnega značaja širši ali drugačen dostop do teh informacij kot sam organ oz. pri njem zaposlene osebe (14. točka). Vrhovno sodišče je ob tem še opozorilo, da posredovanje informacij ne sme nesorazmerno obremeniti ali celo ogroziti opravljanja temeljne funkcije ali dejavnosti organa, torej tistih javnih nalog, zaradi katerih je bil določen organ ustanovljen, kar je odvisno tudi od tehnične in kadrovske opremljenosti določenega organa (19. točka).

IP izrecno pripominja, da je treba smisel dostopa do informacij javnega značaja iskati v javnem in odprtem delovanju zavezanca, preko katerega se lahko preizkusi tudi pravilnost in zakonitost delovanja, vendar pa je treba upoštevati, da se lahko zagotovi prost dostop zgolj do informacij, ki dejansko že obstajajo. IP poudarja, da pritožbeni postopek pred IP ne more biti namenjen prisili ustvarjanja ali pridobivanja informacij ali ugotovitvi, da bi določene informacije pri organu morale obstajati. IP je namreč organ, ki je, na podlagi prvega odstavka 2. člena ZInfP, pristojen za odločanje o pritožbi zoper odločbo, s katero je organ zavrgel ali zavrnil zahtevo ali drugače kršil pravico do dostopa ali ponovne uporabe informacije javnega značaja ter v okviru postopka na drugi stopnji tudi za nadzor nad izvajanjem zakona, ki ureja dostop do informacij javnega značaja, in na njegovi podlagi izdanih predpisov. Zato IP, skladno z načelom zakonitosti, organu ne more naložiti, naj prosilcu posreduje podatke oz. zbirko podatkov, s katero ne razpolaga.

Ob tem IP pojasnjuje, da v konkretnem primeru ne gre za vprašanje, katere podatke organ ima oz. s katerimi podatki razpolaga v svojih evidencah. Dejstvo je, da Evidenca registriranih vozil, v obliki do katere ima organ dostop, ne omogoča priklica, filtriranja in izpisa podatkov, po kriterijih iz zahteve prosilca, organ pa tudi nima znanj in orodij, s katerim bi zahtevane podatke »priklical« iz Evidence registriranih vozil, kar pomeni, da jih sam ne more relativno hitro in enostavno priklicati. Zahtevane podatke oz. izpise bi, kot že navedeno, neposredno iz baze podatkov, sicer lahko naredil zunanji pogodbeni izvajalec organa (vzdrževalec celotnega sistema), ki ima vsa ustrezna znanja in izkušnje za delo z bazami podatkov, vendar pa v postopku dostopa do informacij javnega značaja organi niso dolžni angažirati zunanjih strokovnjakov, da bi zadostili zahtevi prosilca oz. povedano drugače, dostop do informacij je omejen na uporabo tistih orodij in znanj, s katerimi razpolaga organ, kar je v skladu definicijo informacije javnega značaja, da je mogoč dostop zgolj do že obstoječih dokumentov.

Organi so tako dolžni prosilcu posredovati zahtevane informacije v zahtevani obliki le ob predpostavki, da razpolagajo tako z informacijo, kot tudi z ustreznimi znanji in napravami, da je priklic informacij mogoč. Ker organ informacij, ki bi bile skladne z zahtevo prosilca, ne more priklicati iz svojega informacijskega sistema sam oz. bi za takšen priklic informacij moral angažirati zunanjega sodelavca in mu za to tudi plačati, IP meni, da bi to predstavljajo nastanek novega dokumenta. To pa ni obveznost zavezancev po ZDIJZ, kar je IP tudi že večkrat poudaril.

Vezano na pritožbene navedbe prosilca in navedbe prosilca v dopisu z dne 2. 6. 2023 IP dodatno pojasnjuje sledeče:

-       IP je t.i. ogled in camera, dne 24. 5. 2023, v prostorih organa, opravil na podlagi 11. člena ZInfP, ki določa, da IP lahko opravi procesno dejanje v zahtevi za dostop do informacije javnega značaja brez prisotnosti stranke, ki zahteva dostop do informacije javnega značaja, ali osebe, ki ima v postopku enake pravice in dolžnosti kot stranka, če je to potrebno, da se pred dokončno odločitvijo IP tej stranki prepreči dostop do zahtevane informacije. Ogled in camera IP tako opravi z namenom razjasnitve dejanskega stanja, ki ga organ opredeli v svoji odločbi. IP se sicer strinja z navedbami prosilca v dopisu z dne 2. 6. 2023, da prisotnost prosilca na ogledu in camera v konkretnem primeru ne bi pomenilo, da bi se seznanil z zahtevanimi informacijami (kot že navedeno je IP ugotovil, da organ z zahtevanimi podatki ne razpolaga),  vendar pa IP posebej poudarja, da pred samo izvedbo procesnega dejanja ne more vedeti, s katerimi podatki/informacijami vse se bo na ogledu in camera seznanil – posledično so lahko torej med njimi tudi podatki, ki so predmet presoje, osebni podatki oz. podatki, ki javnosti oz. prosilcu niso prosto dostopni. Na podlagi navedenega se omenjeno procesno dejanje vedno izvede brez prisotnosti stranke, saj je le na ta način mogoče zagotoviti, da se prosilcu prepreči dostop do zahtevanih informacij (še pred dokončno odločitvijo IP) oz. do informacij, ki niso prosto dostopne javnosti. Je pa IP postopal v skladu s prvim odstavkom 9. člena ZUP in prosilcu v seznanitev in izjasnitev posredoval ugotovitve, ki so razvidne iz zapisnika št. 090-249/2020/22 z dne 24. 5. 2023.

-       Prosilec se zmotno sklicuje na 34. člen ZDIJZ, kot zakonsko podlago za plačilo stroškov, ki bi organu nastali z izdelavo zahtevane informacije (prosilec je pripravljen pokriti vse stroške, povezane s pripravo zahtevanih podatkov). Stroški posredovanja informacij so namreč omejeni na materialne stroške, ki so opredeljeni v 17. členu Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega, ki stroškov »dela« ne predvideva, kar dodatno pritrjuje stališču sodne prakse, da je zakonodajalec postopek po ZDIJZ namenil izključno dostopu do že obstoječih informacij. 34. člen ZDIJZ zato vsekakor ni zakonska podlaga, ki bi upravičevala plačilo stroškov zunanjega izvajalca, ki bi organu nastali z izdelavo zahtevane informacije. To pomeni, da pripravljenost prosilca, da pokrije vse nastale stroške, povezane z izdelavo zahtevanega izpisa, ne glede na višino, ne more biti upravičen razlog, da bi bil organ dolžan izdelati oz. pri zunanjem izvedencu naročiti izdelavo/izpis zahtevanih informacij.

Stroški postopka:

IP je glede priglašenih odvetniških stroškov v pritožbenem postopku ugotovil, da je zahteva neutemeljena. V skladu s 1. odstavkom 113. člena ZUP gredo stroški, ki nastanejo organu ali stranki med postopkom ali zaradi postopka (potni stroški uradnih oseb, izdatki za priče, izvedence, tolmače, ogled, pravno zastopanje, oglase, prihod, izgubo dohodka, strokovno pomoč, odškodnina za škodo, ki nastane pri ogledu ipd.), v breme tistega, na katerega zahtevo se je postopek začel.

Postopek dostopa do informacij javnega značaja in nadalje pritožbeni postopek se je začel na zahtevo prosilca, torej je slednji dolžan svoje stroške kriti sam, zato je IP odločil, kot izhaja iz 2. točke izreka te odločbe.

Posebni stroški v tem postopku

O stroških sodnega izvedenca bo IP odločil s posebnim sklepom, kot izhaja iz 3. točke izreka te odločbe.

Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, temveč se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

Postopek vodila:

Tanja Švab, dipl.upr.ved.,

raziskovalka IP

Informacijski pooblaščenec:

mag. Kristina Kotnik Šumah, univ. dipl. prav.

namestnica pooblaščenke

[1] https://podatki.gov.si/dataset/evidenca-registriranih-vozil-presek-stanja

[2] Npr. odločbe št. 090-125/2016, št. 090-130/2016, št. 090-212/2016, št. 090-106/2017, št. 090-301/2017, št. 090-54/2018, št. 090-71/2018, št. 090-29/2019, št. 090-138/2019, št. 090-87/2020, št. 090-92/2020, št. 090-249/2020.