prosilec - Mestna občina Ljubljana

POVZETEK:

Organ je v celoti zavrnil prosilčevo zahtevo za dostop do evidence nepremičnega premoženja organa za pacale v štirih katastrskih občinah. V razlogih je citiral prvi odstavek 4. člena ZDIJZ in se pavšalno skliceval na izjemo notranjega delovanja, ki jo je utemeljeval z odprtimi upravnimi n sodnimi postopki, ki jih ima s prosilcem. Po pozivu PP na predložitev dokumentov, je organ dodatno utemeljeval svoje razloge in navaja, da dokument v obliki in na način kot za ga zahteva prosilec ne obstaja, njegovo kreiranje pa bi pomenilo obsežno delo organa. IP je v pritožbenem postopku ugotovil, da organ ni zadostil standardom, ki so se v upravnosodni praksi in praksi IP oblikovali v zvezi z dostopom do dokumentov/podatkov, ki se nahajajo v informatiziranih zbirkah podatkov. Prav tako je presodil, da niso izpolnjeni pogoji za obstoj izjeme notranjega delovanja. Ker je izpodbijana odločba ostala na deklaratorni ravni, jo je IP odpravil in zadevo vrnil organu v ponovni postopek. 
 

ODLOČBA:

Številka: 090-481/2025/8

Datum: 9. 12. 2025

Informacijski pooblaščenec (v nadaljevanju IP) po namestnici informacijske pooblaščenke, Kristini Kotnik Šumah, po pooblastilu št. 100-17/2006/229 z dne 6. 11. 2024, izdaja na podlagi tretjega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, številka 113/2005 in 51/2007 – ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP) ter prvega in tretjega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, številka 24/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi…,  (v nadaljevanju prosilec), z dne 29. 9. 2025, zoper odločbo Mestne občine Ljubljana, Mestna uprava, Oddelek za ravnanje z nepremičninami, Adamič Lundrovo nabrežje 2, 1000 Ljubljana , (v nadaljevanju organ), št. 090-86/2025-2 z dne 5. 9. 2025, v zadevi dostopa do informacij javnega značaja, naslednjo

O D L O Č B O:

1.             Pritožbi prosilca z dne 29. 9. 2025 se ugodi. Odločba Mestne občine Ljubljana, Mestna uprava, Oddelek za ravnanje z nepremičninami, št. 090-86/2025-2 z dne 5. 9. 2025 se odpravi ter se zadeva vrne organu prve stopnje v ponovni postopek.

2.             V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

OBRAZLOŽITEV:

(1) Prosilec je 18. 8. 2025 na organ posredoval zahtevo za dostop do informacij javnega značaja. Z njo je zahteval:

- evidenco nepremičnega premoženja zemljiških parcel v k. o. … in …. Pri tem se je skliceval se je na 87. člen Zakona o stvarnem premoženju države in samoupravnih lokalnih skupnosti[1] (v nadaljevanju ZSPDSLS-1).

(2) Organ je z odločbo, št. 090-86/2025-2 z dne 5. 9. 2025 (v nadaljevanju izpodbijana odločba), zahtevo v celoti zavrnil. Citiral je določbo prvega odstavka 4. člena ZDIJZ in 11. točko 6. člena ZDIJZ ter navajal, da ima s prosilcem več odprtih postopkov (npr. postopek razlastitve opr. št. …, postopek ureditve meje opr. št. …, upravni spor …), ki se nanašajo tudi na parcele v vsaj eni izmed navedenih katastrskih občin, zato bi razkritje zahtevanih podatkov povzročilo motnje pri delovanju oz. dejavnosti organa.

(3) Prosilec je zoper navedeno odločitev organa vložil pritožbo z dne 29. 9. 2025. Povzel je svojo zahtevo in navajal, da organ ni z ničemer konkretiziral, kako in na kakšen način bi razkritje sploh lahko motilo njegovo delovanje. Poudaril je, da je organ na osnovi ZSPDSLS-1 dolžan kreirati zahtevane dokumente. Pritožbi je priložil še odločbo Ustavnega sodišča RS, št. U-I-169/23-19 z dne 3. 7. 2025, za katero je navajal, da se nanaša na parcelo … k. o. Ježica - postopek ….

(4) Ker je prosilec navedeno pritožbo vložil neposredno pri IP, jo je ta, na podlagi drugega odstavka 239. člena ZUP, z dopisom, št. 092-214/2025/2 z dne 2. 10. 2025 odstopil organu.

(5) Organ je z dopisom, št. 090-86/2025-5 z dne 17. 10. 2025 pritožbo odstopil IP in navajal, da z dodatno dokumentacijo ne razpolaga.

(6) Ker organ ob odstopu pritožbe IP ni posredoval vseh dokumentov, ki se tičejo zadeve, ga je IP z dopisom, št. 090-481/2025/3 z dne 22. 10. 2025, na podlagi drugega odstavka 245. člena ZUP in prvega odstavka 10. člena ZInfP, pozval na posredovanje prosilčeve zahteve in dokumentov, ki jih je prepoznal kot predmet prosilčeve zahteve. Ker organ v odstopnem dopisu z dne 17. 10. 2025 tudi ni navajal, ali je pritožba pravočasna, vročilnice za izpodbijano odločbo ali drugega dokaza pa tudi ni priložil, ga je IP pozval (UZ o telefonskem pogovoru, št. 090-481/2025/6 z dne 2. 12. 2025) na predložitev vročilnice, iz katere je IP ugotovil, da je pritožba pravočasna. 

(7) Organ je na poziv IP z dne 22. 10. 2025, odgovoril z dopisom, št. 090-86/2025-7 z dne 6. 11. 2025. Posredoval je prosilčevo zahtevo. Glede dokumentov, ki jih je prepoznal kot predmet zahteve, pa navajal, da iz prosilčeve zahteve izhaja, da je predmet te evidenca nepremičnega premoženja zemljiških parcel v štirih katastrskih občinah. Taka evidenca, tj. izdelana na način in v obliki kot jo zahteva prosilec, ne obstaja in bi jo bilo treba pri organu šele ustvariti. Pojasnil je, da organ evidenco nepremičnega premoženja v njegovi lasti, po 87. členu ZSPDSLS-1, vodi v posebnem računalniškem programu, ki vsako enoto premoženja vodi po inventarni številki ter zanjo vsebuje podatke, ki jih zahteva  četrti odstavek 87. člena ZSPDSLS-1, kot tudi druge podatke, kot so navedeni v tabeli v prilogi k temu dopisu. Navajal je še, da program sicer omogoča poizvedbo po parcelah v posamezni katastrski občini, vendar ne prikaže vseh zadetkov naenkrat, temveč je to število omejeno na pet parcel. Pri tem je pripel sliko “maske” programa. Evidenco, kot jo zahteva prosilec - nepremično premoženje po zemljiških parcelah v določenih katastrskih občinah - bi tako Oddelek za ravnanje z nepremičninami moral šele skreirati (čemur pritrjuje tudi prosilec v svoji pritožbi). To pomeni zbiranje zadetkov posamezne poizvedbe v ločenem dokumentu. Tako zbiranje zadetkov za vse parcele v kar štirih katastrskih občinah je izrazito obsežno. Kot tako zahteva določen daljši čas in določene človeške vire na strani občine, ki jih ta težko zagotovi oziroma bi zagotavljanje takih virov za daljši čas resno ogrozilo tekoče delovanje Oddelka za ravnanje z nepremičninami. Pojasnjuje, da so prosilčevo zahtevo zato zavrnili skladno s prvim odstavkom 4. člena ZDIJZ ter 11. točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Prosilec namreč zahteva dokument - evidenco nepremičnega premoženja zemljiških parcel v določenih katastrskih občinah, - ki sam po sebi še ne obstaja. Prav tako zahteva dokument iz evidence, ki je sestavljena v zvezi z dejavnostjo organa, kreiranje katere bi povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. Slednje velja še toliko bolj, ker so informacije, ki jih pravzaprav išče prosilec, to je nepremičnine v lasti organa v določenih katastrskih občinah, javno dostopne. Prosilec bi tako lahko podatke o parcelnih številkah v posamezni katastrski občini pridobil na spletnem portalu Urbinfo - javni informacijski sistem prostorskih podatkov Mestne občine Ljubljana[2] in/ali spletni aplikaciji Javni vpogled na spletnem portalu e-prostor[3] ter, preko teh, v zemljiški knjigi - portal e-sodstvo[4] pridobil podatek o lastniku posamezne parcele. Zato organ prosilcu ni dolžan posredovati zahtevanega dokumenta tudi iz razloga po petem odstavku 6. člena ZDIJZ. Na koncu je organ še pojasnil, da prosilec sodeluje ali je skušal sodelovati v postopkih gradbenega dovoljenja in uporabnega dovoljenja za projekt povezovalnega kanala CO, kateremu odločno nasprotuje. Ti upravni postopki še niso zaključeni in organ zato upravičeno šteje, da je zahteva prosilca nov poskus pridobivanja podatkov za namen nadaljnjega oviranja dokončanja gradnje … in bi razkritje takih podatkov oviralo nadaljevanje in zaključek upravnih postopkov gradbenega in uporabnega dovoljenja za ta projekt. To pa pomeni, da zahtevi prosilca tudi iz tega razloga ni mogoče ugoditi, skladno s 7. in 11. točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. 

Pritožba je utemeljena.

(8) IP kot organ druge stopnje, v skladu z 247. členom ZUP, izpodbijano odločbo organa preizkusi v delu, v katerem jo prosilec izpodbija, in v mejah pritožbenih navedb. Po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali v postopku na prvi stopnji ni prišlo do bistvenih kršitev postopka in ali ni bil prekršen materialni zakon.

(9) Prosilčeva zahteva se je glasila na posredovanje evidence nepremičnega premoženja zemljiških parcel v štirih katastrskih občinah. Organ je zahtevo zavrnil s sklicevanjem na prvi odstavek 4. člena ZDIJZ in 11. točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ (izjema notranjega delovanja).

a) Obstoj zahtevane informacije in obveznost organa ustvariti dokument, ki ustreza zahtevi prosilca

(10) IP najprej ugotavlja, da so utemeljene pritožbene navedbe, da organ za svojo odločitev ni podal konkretnih razlogov. V obrazložitvi izpodbijane odločbe je namreč le citiral določbo prvega dostavka 4. člena ZDIJZ, v zvezi z izjemo notranjega delovanja, pa je njegova obrazložitev skopa in ne ustreza kavtelam, ki jih za obrazložitev odločbe določa 214. člen ZUP. Ta mora obsegati razložitev zahtevkov strank in njihove navedbe o dejstvih, ugotovljeno dejansko stanje in dokaze, na katere je le-to oprto, razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov, navedbo določb predpisov, na katere se opira odločba, razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo in razloge, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku strank. Namen določbe 214. člena ZUP je, med drugim, omogočiti preizkus odločbe v pritožbenem postopku. Obrazložitev avtoritativne odločitve je eden poglavitnih pravil upravnega (procesnega) prava v smislu omejevanja nadrejene oblasti in njene zlorabe. Prav tako bi lahko pravico do obrazložitve šteli kot del pravice do poštenega obravnavanja oz. postopka po 6. členu Evropske konvencije o človekovih pravicah (Svet Evrope). Obrazložitev je nujna zlasti zato, da stranka lahko uveljavi pravna sredstva in da pritožbeni oz. pristojni organ lahko preveri zakonitost in pravilnost izpodbijane rešitve. Šele obrazložitev namreč pojasni, zakaj je organ odločil, kot sledi iz izreka (več Zakon o splošnem upravnem postopku s komentarjem, urednika prof. dr. Tone Jerovšek in prof. dr. Gorazd Trpin, 2004, komentar k 214. členu).

(11) V obravnavani zadevi organ v obrazložitvi izpodbijane odločbe ni podal razlogov, zakaj zahtevo zavrača na podlagi prvega odstavka 4. člena ZDIJZ, temveč je to določbo le citiral. Skladno z njo informacijo javnega značaja namreč predstavlja samo dokument, ki že obstaja, je že ustvarjen, oz. dokument, ki ga je organ v okviru svojega delovnega področja že izdelal oz. pridobil. Gre za pogoj, ki je v teoriji poznan kot »kriterij materializirane oblike«. Organi, ki so zavezanci po ZDIJZ, so namreč dolžni omogočiti dostop le do že obstoječih informacij in niso dolžni ustvariti novega dokumenta ali pridobiti oz. vzpostaviti dokumenta, ki ga v času zahteve nimajo. Zavezanci tako niso dolžni zbirati informacij, opravljati raziskav ali analizirati podatkov, da bi zadostili zahtevi prosilca, torej niso dolžni izdelati, predelati ali spremeniti (dograditi) informacij, s katerimi razpolagajo. Dolžnost posredovanja informacij se tako nanaša le na t.i. »surove« informacije.^[5] Vendar IP poudarja, da so izjema od napisanega so v določenem obsegu le informacije, ki se nahajajo v računalniških bazah, nastalih v zvezi z dejavnostjo organa. Ob uporabi različnih računalniških orodij je mogoče navedene podatke povezovati oziroma združevati in oblikovati v nove podatke oziroma informacije, ki se v bazi prej niso nahajale. Prav slednje pa je lahko sestavni del uporabe določenih podatkovnih zbirk, ki jih tudi uporabljajo pri organu zaposlene oziroma za to pooblaščene osebe pri svoji vsakdanji rabi in ki je torej z razlogi za obstoj take zbirke podatkov neločljivo povezan. Pri dostopu do informacij javnega značaja s ciljem transparentnega delovanja organov pri opravljanju javnih nalog je ključno, da se posamezniku omogoči dostop do podatkov, ki se v taki zbirki nahajajo, če temu nasproti ne stojijo dejanske ovire oziroma zakonske omejitve ali prepovedi. Organ mora za ta namen prosilcu posredovati zahtevane informacije, ki jih je mogoče iz podatkovne zbirke pridobiti z uporabo tistih orodij, ki so za dostopanje do navedenih elektronskih podatkov na voljo in so sestavni del njihove običajne uporabe (tako tudi sodba Vrhovnega sodišča RS, št. X Ips 336/2018 z dne 7. 2. 2018). V primeru, da organ razpolaga z dokumentom in lahko že s samim vpogledom v informacije iz dokumenta ugodi zahtevi prosilca, je organ to dolžan storiti; vendar pa v primerih, kadar bi organ dokument moral šele sestaviti iz informacij, ki bi jih pridobil iz vpogleda v dokumente ali bi informacije iz dokumenta moral vsebinsko ovrednotiti oz. dokumente med seboj sešteti in pripraviti statistični pregled, pa slednje predstavlja ustvarjanje novega dokumenta, tega pa organ na podlagi ZDIJZ ni dolžan storiti.

(12) Skladno z zgoraj pojasnjenim, je upoštevajoč upravno sodno prakso^[6] in prakso IP^[7], pri dostopu do dokumentov, ki se nahajajo v informatiziranih zbirkah podatkov, treba uporabiti relativiziran pristop. To pomeni, da mora zavezanec omogočiti dostop do dokumentov, čeprav priklic iz zbirke, tehnično gledano, pomeni nastanek (ustvarjanje) novega dokumenta. Toda pri tem je treba upoštevati tudi:

-       zmožnost oziroma izvedljivost zagotovitve informacij po kriterijih, ki jih je postavil prosilec, in če je ta pogoj izpolnjen še

-       razmejitveni kriterij, tj. sorazmernost napora (vložka) organa pri materializaciji dokumenta.

(13) To sta torej bistvena kriterija, iz katerih mora organ izhajati pri obrazložitvi svoje odločitve, ko gre za priklic dokumentov iz informatiziranih zbirk podatkov oziroma evidenc. Ob tem IP pripominja, da zgolj dejstvo, da informacijski sistem, s katerim operira organ, ne omogoča boljše iskalne zmogljivosti (četudi bi bilo slednje v sodobnem tehnološkem okolju morda pričakovati), to ne nalaga organu obveznosti, da tak sistem za potrebe odločanja po ZDIJZ tudi vzpostavi.

(14) Tekom pritožbenega postopka je organ v dopisu št. 090-86/2025-7 z dne 6. 11. 2025 pojasnil, da evidenca, ki bi bila izdelana na način in v obliki kot jo zahteva prosilec, ne obstaja in bi jo bilo treba pri organu šele skreirati oziroma ustvariti. Pojasnil je, da organ evidenco nepremičnega premoženja v njegovi lasti po 87. členu ZSPDSLS-1 vodi v posebnem računalniškem programu, ki vsako enoto premoženja vodi po inventarni številki ter zanjo vsebuje podatke, ki jih zahteva  četrti odstavek 87. člena ZSPDSLS-1 kot tudi druge podatke, kot so navedeni v tabeli v prilogi k temu dopisu. Navajal je še, da program sicer omogoča poizvedbo po parcelah v posamezni katastrski občini, vendar ne prikaže vseh zadetkov naenkrat, temveč je to število omejeno na pet parcel. Pri tem je pripel sliko “maske” programa. Evidenco, kot jo zahteva prosilec - nepremično premoženje po zemljiških parcelah v določenih katastrskih občinah - bi tako organ moral šele skreirati. To pomeni zbiranje zadetkov posamezne poizvedbe v ločenem dokumentu. Tako zbiranje zadetkov za vse parcele v kar štirih katastrskih občinah je izrazito obsežno. Kot tako zahteva določen daljši čas in določene človeške vire na strani organa, ki jih ta težko zagotovi oziroma bi zagotavljanje takih virov za daljši čas resno ogrozilo tekoče delovanje Oddelka za ravnanje z nepremičninami.

(15) V zvezi s tem IP najprej pojasnjuje, da organ izven razlogov izpodbijane odločbe, ne more pojasnjevati in uveljavljati drugih razlogov za zavrnitev zahteve kot tistih, na katere se sklicuje v izpodbijani odločbi. Organ se je na določbo 4. člena v izpodbijani odločbi le skliceval in je ni z ničemer obrazložil. To je storil šele v dopisu, št. 090-86/2025-7 z dne 6. 11. 2025, na poziv IP, da naj posreduje zahtevane dokumente. Kljub temu pa IP ugotavlja, da organ tudi z navedbami v dopisu št. 090-86/2025-7 z dne 6. 11. 2025 ni zadostil standardom, ki so se za obrazložitev nosilnega razloga, da z dokumentom, ki ustreza zahtevi prosilca, ne razpolaga, razvili v zgoraj navedeni in pojasnjeni upravno sodni praksi in praksi IP, iz katere izhaja, da je organ v primeru dokumentov, ki se nahajajo v informatizirani zbirki podatkov, dolžan omogočiti dostop do dokumentov, čeprav priklic iz zbirke, tehnično gledano, pomeni nastanek (ustvarjanje) novega dokumenta, vendar pa organ v to ni vložil nesorazmernega vložka časa in truda, da zahtevane dokumente iz baze podatkov prikliče. Neprecizne navedbe organa, da je zbiranje zadetkov za vse parcele v štirih katastrskih občinah, kot ga omogoča računalniški program, v katerem se vodi evidenca nepremičnega premoženja, izrazito obsežno in zahteva določen daljši čas in določene človeške vire na strani organa, po presoji IP, ne zadostijo zgoraj pojasnjenim kriterijem, iz katerih mora organ izhajati pri obrazložitvi svoje odločitve, ko gre za priklic dokumentov iz informatiziranih zbirk podatkov oziroma evidenc. Organ namreč s temi navedbami kriterijev ni konkretiziral, saj je le navajal, da program omogoča poizvedbo po parcelah v posamezni katastrski občini, vendar ne prikaže vseh zadetkov naenkrat, temveč je iskanje omejeno na pet parcel, zato je takšno iskanje obsežno. S takšnimi navedbami (celo izven obrazložitve), po presoji IP navedenih kriterijev ni konkretiziral in relativiziral na okoliščine konkretnega primera.

(16) Na drugačno odločitev ne vplivajo, sicer tudi neupoštevna, sklicevanja organa v dopisu, št. 090-86/2025-7 z dne 6. 11. 2025, da prosilcu ni dolžan posredovati zahtevanega dokumenta tudi iz razloga po petem odstavku 6. člena ZDIJZ, ker so informacije, ki jih išče prosilec, to je nepremičnine v lasti organa v določenih katastrskih občinah, javno dostopne in bi prosilec tako lahko podatke o parcelnih številkah v posamezni katastrski občini pridobil na spletnem portalu Urbinfo - javni informacijski sistem prostorskih podatkov Mestne občine Ljubljana^[8] in/ali spletni aplikaciji Javni vpogled na spletnem portalu e-prostor^[9] ter preko teh v zemljiški knjigi - portal e-sodstvo^[10]. Ne samo, da se je organ nanje skliceval izven obrazložitve izpodbijane odločbe, česar, kot je že bilo pojasnjeno, ne more, IP pojasnjuje, da določba petega odstavka 6.člena ZDIJZ, ne pomeni, da zavrnitve dostopa do informacij javnega značaja. Na podlagi te določbe lahko organ prosilcu ne posreduje zahtevane informacije, ki je dostopna v prosto dostopnih javnih evidencah ali na drug način že enostavno javno dostopna (objava v uradnem glasilu, publikacijah organa, medijih, strokovni literaturi, svetovnem spletu in podobno), in mu posreduje samo napotilo, kje se informacija nahaja. Vendar je treba navedeno določbo razlagati tako, da prosilec neposredno z napotilom pride so seznanitve z zahtevano informacijo. Kar pa ne pomeni, da mora pri tem povezovati različne javno dostopne evidence, da pride do zahtevanih podatkov. 

(17) Upoštevajoč navedeno, je obrazložitev organa glede neobstoja zahtevane informacije in obveznosti organa ustvariti dokument, ki ustreza zahtevi prosilca, ostala na deklaratorni ravni in se je ne da preizkusiti.

b) Izjema notranjega delovanja

(18) Enako IP ugotavlja tudi glede utemeljevanja zavrnitve dostopa s sklicevanjem na izjemo notranjega delovanja.

(19) V primeru sklicevanja na izjemo varstva notranjega delovanja po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ mora organ izkazati, da sta kumulativno izpolnjena dva pogoja: 1. podatek mora izhajati iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa in 2. razkritje takšnega podatka bi povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa (specifični škodni test).

(20) Z obravnavano izjemo, ki jo pozna tudi večina primerjalno pravnih ureditev, se varujejo podatki, ki nastajajo ob oblikovanju politike organa. Gre za dokumente za notranjo rabo organa, iz katerih izhaja postopek oziroma način dela organa, kot tudi njegova notranja politika, oziroma proces, ki varuje notranje razmišljanje organa, s čimer naj bi se omogočilo odkrito in odprto razmišljanje organa, ki pa bi bilo ovirano, če bi bilo povsem odprto za javnost. Gre za situacije, ko razumno varovanje procesa »notranjega razmišljanja« organa ni nujno v neskladju z načelom odprtosti. Za podatke, ki so sestavljeni v zvezi z notranjim delovanjem, se v teoriji pogosto navajajo naslednji primeri: vsa notranja korespondenca med funkcionarji in uradniki vlade (uprave), ki je namenjena pripravi odločitev vlade (uprave) oziroma drugih zavezancev, interna komunikacija organa, zlasti dopisi, zapisniki, mnenja, poročila, navodila, smernice in drugi interni dokumenti, npr. lastni dokumenti, zapisniki o posvetovanju in glasovanju, interne zabeležke ipd.), iz katerih izhaja postopek oziroma način dela organa ter njegova notranja politika. Primerjalno-pravno so kot takšna izjema priznana tudi občutljiva notranja navodila in načrti, ki določajo način zbiranja in izvajanja raznih vrst nadzora. Obenem pa je namen te izjeme tudi preprečiti škodo, ki bi nastala pri kakovosti odločanja organa, saj razumno varovanje procesa »notranjega razmišljanja« organa ni nujno v neskladju z načelom odprtosti uprave. Če bi namreč vsi tovrstni dokumenti postali javni, bi to lahko resno ogrozilo kritično, inovativno in učinkovito delo javnega sektorja. Večina držav na različne načine varuje interna mnenja, nasvete, izmenjavo pogledov, ki se dogajajo med pripravo odločitev, dopušča pa razkritje podatkov o dejstvih iz takšnih dokumentov. V ameriškem pravu je razlika med »facts« in »opinions« utemeljena z argumentom, da namen varstva notranjega delovanja organov ni v tem, da bi javnosti preprečevali dostop do golih dejstev oz. faktičnih podatkov o delu organov. Namen te izjeme je varovati proces notranjega razmišljanja in oblikovanja mnenj, zato je poudarek na drugem elementu (»opinions«). Objava podatkov o dejstvih namreč ne vpliva na uradnikovo svobodo »kreativnega« razmišljanja znotraj organa, medtem ko objava podatka o mnenju lahko zaviralno vpliva na proces razmišljanja uradnikov (več o tem Komentar Zakona o dostopu do informacij javnega značaja s pravom EU in primerjalno-pravno prakso, Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti v Ljubljani, Ljubljana 2005 - Komentar ZDIJZ, str. 133 in nasl.). Primerjalno-pravno so kot takšna izjema priznana tudi občutljiva notranja navodila in načrti.

(21) Po presoji IP, v obravnavanem primeru, ni izpolnjen že prvi od dveh navedenih pogojev za obstoj izjeme notranjega delovanja. Glede na zgoraj navedeno v okvir navedene izjeme tako sodijo le tisti podatki oz. informacije, ki izkazujejo notranje razmišljanje organa, notranji proces dela organa, ipd., torej takšni podatki, ki so namenjeni zaposlenim znotraj organa, česar pa za zahtevane informacije nedvomno ni mogoče trditi. V obravnavanem primeru so predmet zahteve izključno podatki, ki so vsebovani v evidenci stvarnega premoženja organa in jo organ vodi na podlagi zakona (87. člen ZSPDSLS-1). Ta pa v četrtem odstavku določa tudi kateri so ti podatki, ki jih mora vsebovati evidenca nepremičnega premoženja v lasti samoupravnih skupnosti[11]. Zato je mogoče zaključiti, da zahtevani podatki niso nastali v okviru notranjega razmišljanja organa oziroma notranje politike organa in bi bili odvisni od diskrecijske pravice organa. Takšni dokumenti ne vsebujejo prav nobenega podatka o občutljivem notranjem razmišljanju oz. oblikovanju mnenj znotraj organa (»opinion«), prav tako ne vsebuje informacij o tem, kako je znotraj organa potekala razprava ali razmišljanje, temveč vsebujejo zgolj dejstva (»facts«), ki so izražena v samem dejstvu ali je določena nepremičnina v lasti organa in je zato vodena v evidenci, kar pomeni, da za oblikovanje teh dokumentov/informacij ni bilo potrebno nikakršno notranje razmišljanje organa.

(22) Čeprav IP meni, da ni izpolnjen že prvi od pogojev za izjemo notranjega delovanja, se je v nadaljevanju opredelil tudi do obstoja drugega pogoja.

(23) IP pojasnjuje, da morajo v zvezi z drugim pogojem za izpolnitev izjeme iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, dokumenti oz. podatki prestati še t.i. specifični škodni test, kar pomeni, da je potrebna ocena, ali bi razkritje teh podatkov povzročilo motnje pri delovanju oz. dejavnosti organa. Ta test spada med teste tehtanja. Dostop do informacije je mogoče zavrniti le, če se tehtnica med škodo oziroma motnjami pri delovanju in dejavnosti organa ter pravico javnosti, da se seznani z informacijo, nagne proti škodi, ki bi bila storjena delovanju in dejavnosti organa. Pri tej izjemi je škodni test zelo strog, saj mora razkritje dokumentov, ne samo ogroziti varovane pravne dobrine, ampak že resno ogroziti delovanje oziroma dejavnost organa, da bi se dostop do dokumentov lahko zavrnil. Pri uporabi izjeme notranjega delovanja organa je potrebna posebna previdnost, saj se neredko zgodi, da organi zahtevanih informacij ne želijo razkriti, ker bi jih lahko spravile v zadrego, jim škodovale pri ugledu ali pa bi celo razkrile nepravilnosti in nezakonitosti njihovega delovanja, kar pa, v skladu s pravno teorijo in tudi s prakso IP, ne more pomeniti »motenj« v smislu 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Besedo »motnje« je treba razlagati v smislu, da bi razkritje podatka pomenilo resno oviro za nadaljnje delo organa, oziroma bi bilo to delo bistveno drugače (po kvaliteti slabše), kot je bilo pred razkritjem, oziroma kakršno bi bilo, če do razkritja dokumenta ne bi prišlo. Poleg tega je treba pri presoji vselej imeti pred očmi, da določba 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ pomeni omejitev ustavne pravice posameznika do dostopa do informacij javnega značaja (drugi odstavek 39. člena Ustave RS). V primeru konflikta med ustavno pravico posameznika in interesom organa pa je treba omejitve človekovih pravic razlagati zelo ozko. Izrazito restriktivno razlago predmetne izjeme je zavzelo tudi Upravno sodišče RS, ki je v sodbi št. I U 1176/2010-12 z dne 30. 11. 2011 zapisalo, da je dokazno breme glede razlogov za nastanek motenj v delovanju organa na strani organa in da je dokazni standard »bi razkritje povzročilo motnje« dokazni standard »onkraj dvoma«. To pa pomeni, da je motnja procesa odločanja institucije bistveno nižja stopnja ogroženosti, ob kateri je po določbi 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ že možno zavrniti zahtevo za dostop do zahtevane informacije. Takšno stališče je izoblikovala tudi sodna praksa .Glede na prakso Vrhovnega sodišča RS (Sklep X Ips 320/2010, z dne 1. 9. 2011) je za izpolnitev drugega dela pogoja izjeme po določbi 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ treba ugotoviti, ali bi z razkritjem zahtevanih dokumentov nastale motnje procesa odločanja institucije, pri čemer je odločilno ugotoviti motnje, ki bi nastale z razkritjem konkretnih zahtevanih dokumentov. Iz sodbe Vrhovnega sodišča RS št. X Ips 1613/2011-28 izhaja, da motnje – pri delovanju organa – pomenijo pojav, ki ni usklajen s pravilnim, normalnim delovanjem (organa) in ne resno ogroženost. Z resno ogroženostjo je mišljena povzročitev stanja, ki je nevarno, neugodno za koga (organ).

(24) IP ugotavlja, da je organ motnje, ki naj bi z razkritjem dokumentov/podatkov nastale v izpodbijani odloči utemeljeval z dejstvom, da ima s prosilcem več odprtih postopkov (npr. postopek razlastitve opr. št. …, postopek ureditve meje opr. št. …, upravni spor …), ki se nanašajo tudi na parcele v vsaj eni izmed navedenih katastrskih občin, zato bi razkritje le teh povzročilo motnje pri delovanju oz. dejavnosti organa. V dopisu, št. 090-86/2025-7 z dne 6. 11. 2025, je nato (ponovno izven razlogov izpodbijane odločbe), motnje v delovanju organa utemeljeval z obsežnim iskanjem zahtevanih podatkov preko računalniškega programa v katerem se vodi predmetna evidenca, kar naj bi po njegovih besedah zahtevalo določen daljši čas in določene človeške vire na strani organa, ki jih ta težko zagotovi, oziroma bi zagotavljanje takšnih virov za daljši čas resno ogrozilo tekoče delovanje oddelka organa, ki se ukvarja z nepremičninami. Na koncu je še navajal, da prosilec sodeluje ali je skušal sodelovati v postopkih gradbenega dovoljenja in uporabnega dovoljenja za projekt povezovalnega kanala CO, kateremu odločno nasprotuje. Ti upravni postopki še niso zaključeni in organ zato upravičeno šteje, da je zahteva prosilca nov poskus pridobivanja podatkov za namen nadaljnjega oviranja dokončanja gradnje povezovalnega kanala CO in bi razkritje takih podatkov oviralo nadaljevanje in zaključek upravnih postopkov gradbenega in uporabnega dovoljenja za ta projekt.

(25) S takšno argumentacijo, po presoji IP, organ 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ ni povezal s konkretnimi argumenti, ki bi se nanašali na konkretne dokumente/podatke, ki so predmet zahteve prosilca. Ker v postopku po ZDIJZ ni mogoče presojati informacij na splošno in zavrniti dostopa zaradi potencialne možnosti, da bi razkritje zahtevanih dokumentov povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa, namreč ne zadošča zgolj abstraktno in neobrazloženo sklicevanje na 11. točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Organ mora konkretno utemeljiti, kakšne motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa bi povzročilo razkritje zahtevanega dokumenta, pri čemer mora razloge za takšno ugotovitev natančno, jasno in konkretno obrazložiti, da se lahko preizkusi njihova utemeljenost oziroma izkazanost. Tega organ v izpodbijani odločbi, niti kasneje v pritožbenem postopku, ni storil.

(26) Kar se tiče navajanj organa glede odprtih postopkov, ki jih ima s prosilcem in glede sodelovanja prosilca v postopkih gradbenega dovoljenja in uporabnega dovoljenja za projekt …, pa IP poudarja, da osebne okoliščine in interes prosilca, pri odločanju o dostopu do informacij javnega značaja, niso relevantni in jih IP pri svoji odločitvi ni upošteval. V skladu z ZDIJZ vsakdo pravico dostopa do prosto dostopnih informacij javnega značaja, ne glede na obstoj svojega pravnega interesa in ne glede na namen uporabe zahtevanih informacij. Pri uveljavljanju pravice dostopa do informacij javnega značaja ni bistveno, ali ima prosilec interes za pridobitev zahtevanih informacij, saj gre za pravico, ki pripada vsakomur, ne glede na razloge, zaradi katerih zahteva dostop do informacij^[12]. Pri presoji dopustnosti dostopa do zahtevanih informacij se tako osebnih ali stvarnih okoliščin na strani prosilca sploh ne sme upoštevati in se zahteve za dostop tudi ne presoja z vidika, za kakšen interes prosilca bodo služile zahtevane informacije. Upoštevaje vse navedeno je IP v pritožbenem postopku pristojen vsebinsko presoditi le, ali zahtevana informacija predstavlja informacijo javnega značaja, ali je ta prosto dostopna (torej, da ne vsebuje izjem) in ali je zaradi tega prosto dostopna vsem, lat. erga omnes, ne le prosilcu. Za uveljavljanje pravice dostopa do informacij javnega značaja namreč ni bistveno, ali ima prosilec posebne razloge ali privilegije, zaradi katerih bi bil upravičen zahtevati informacije, temveč je treba presoditi, ali gre za dokumente, ki so prosto - javno dostopni vsakomur. Pri presoji, ali lahko prosilec pridobi zahtevane dokumente, se je zato vedno treba vprašati, ali gre za informacije, ki bi jih lahko pridobil tudi kdorkoli drug, ki bi organu postavil isto zahtevo.

(27) IP je zato zaključil, da tudi drugi kriterij za obstoj izjeme od prostega dostopa do informacij javnega značaja ni izpolnjen, kar pomeni, da izjema po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ glede zahtevanih podatkov ni podana, zaradi česar je organ v izpodbijani odločbi zmotno uporabil materialno pravo.  

(28) V zvezi z navajanji organa v dopisu št. 090-86/2025-7 z dne 6. 11. 2025 , da je treba zahtevo zavrniti tudi na podlagi 7. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ (izjema varstva upravnega postopka), pa IP, kot že večkrat v obrazložitvi te odločbe, pojasnjuje, da organ izven razlogov izpodbijane odločbe ne, ne more utemeljevati zavrnitve dostopa  sklicevanje na drugo materianopravno podlago kot v izpodbijani odločbi. Tudi sicer IP ugotavlja, da organ te izjeme ni z ničemer utemeljil.

(29) Za uveljavitev izjeme iz 7. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ sta kumulativno določena dva pogoja, ki omogočata njeno uporabo:

- upravni postopek, v zvezi s katerim je bil sestavljen zahtevan podatek, je v teku ter

- razkritje podatka bi škodovalo izvedbi upravnega postopka.

(30) Ozko tolmačenje izjem od prostega dostopa do informacij javnega značaja, pomeni, da se lahko v konkretnem primeru izjema iz 7. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ nanaša samo na tiste podatke, ki so bili pridobljeni ali sestavljeni zaradi konkretnega postopka. Drugačna razlaga navedene izjeme je povsem nesprejemljiva, saj bi sicer lahko vsi dokumenti potencialno sodili pod to izjemo in bi načelo prostega dostopa izgubilo svoj smisel. IP tako ugotavlja, da organ ni podal razlogov, s katerimi bi utemeljeval obstoj že prvega pogoja predmetne izjeme, to je, za kateri upravni postopek, ki naj bi bil še v teku, v obravnavani zadevi sploh gre.

(31) Kar se tiče podajanja razlogov, zaradi katerih bi razkritje škodovalo izvedbi konkretnega upravnega postopka, pa IP poudarja, da je izjema varstva upravnega postopka namenjena varstvu nadaljnje izvedbe upravnega postopka, zato lahko že po naravi stvari škodo, ki bi nastala z razkritjem dokumentov, oceni organ, ki postopek vodi. Na njem je torej dokazno breme, da kot verjetno izkaže ogroženost nadaljnje izvedbe postopka in o tem poda razloge v obrazložitvi odločbe. Takšna škoda je izkazana predvsem takrat, ko bi razkritje dokumentov lahko ogrozilo nadaljnje zbiranje in izvedbo dokazov, tako da bi zavezanci ali druge osebe prikrili ali uničili dokumente, pomembne za odločanje v postopkih, oziroma bi to vplivalo na njihove izpovedbe ali način sodelovanja v postopku^[13]. Ob tem IP poudarja, da z materialno-pravnega vidika restriktivna razlaga izjeme iz 7. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ ne pomeni, da se z njo varujejo vsi dokumenti konkretnega upravnega postopka per se, ampak je varstvo odvisno od vsebine dokumentov. To pomeni, da mora organ ob sklicevanju na to izjemo izkazati, da se nanaša na vsakega od presojanih dokumentov, oziroma na katerega se nanaša. Prav tako se pravno upoštevna škoda ne domneva zgolj na podlagi dejstva, da upravni postopek še ni končan.

(32) Upoštevaje vse navedeno, IP je ugotovil, da izpodbijana odločba ni ustrezno obrazložena v konkretnem primeru podane bistvene kršitve pravil postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP, zaradi česar se izpodbijane odločbe ne da preizkusiti in jo je treba odpraviti.

(33) IP je dolžan spoštovati temeljna načela upravnega postopka, zato mora upoštevati tudi načelo ekonomičnosti postopka iz 14. člena ZUP in zato postopek voditi hitro, kar pomeni s čim manjšo zamudo za stranke in druge udeležence v postopku, vendar tako, da se preskrbi vse, kar je potrebno, da se lahko ugotovi dejansko stanje, zavarujejo pravice in pravne koristi stranke ter izda zakonita in pravilna odločba. Ker se izpodbijana odločba ne da preizkusiti, je IP ocenil, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil sam organ prve stopnje, ki podrobno pozna vsa relevantna dejstva v zvezi z zahtevano dokumentacijo.

Navodila organu prve stopnje

(34) V skladu s tretjim odstavkom 251. člena ZUP mora organ druge stopnje, kadar odpravi izpodbijano odločbo in zadevo vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje, s svojo odločbo opozoriti organ prve stopnje, glede česa je treba dopolniti postopek, organ prve stopnje pa mora vseskozi ravnati po tej odločbi in brez odlašanja, najpozneje pa v 30 dneh od prejema zadeve, izdati novo odločbo, zoper katero ima stranka pravico pritožbe. 

(35) V ponovljenem postopku je organ dolžan izvesti celovit ugotovitveni postopek in primarno nesporno:

-       ugotoviti, ali bi iskanje podatkov v evidenci nepremičnin, ki jo vodi na podlagi 87. člena ZSPDSLS-1, (s pomočjo računalniškega programa) lahko omogočilo pridobitev zahtevanih podatkov z relativno enostavnim postopkom v razumnem času;

-       konkretneje mora opredeliti vložek časa in truda, ki ga terja od organa, da zahtevane podatke posreduje prosilcu v obliki in na način, kot jih zahteva.

(36) Nadalje mora organ preizkusiti morebiten obstoj izjem iz 5. a člena in prvega odstavka 6. člena ZDIJZ . Organ je v ponovnem postopku dolžan upoštevati navedena stališča IP glede uporabe materialnega prava v zvezi z izjemo notranjega delovanja in izjemo varstva upravnega postopka. Ob tem mora popolno ugotoviti dejansko stanje, torej določno opredeliti, kateri dokumente je prepoznal kot predmet prosilčeve zahteve, kateri postopek je še v teku, ali/in kateri dokumenti so bili v zvezi z njim so izdani oziroma organ z njimi razpolaga, nato pa za vsakega izmed njih presoditi, ali je v zvezi z njimi podana kakšna izjema od prostega dostopa do informacij javnega značaja. Glede na navedbe organa, da ima s prosilcem več odprtih (tudi sodnih) postopkov ki se nanašajo tudi na parcele v vsaj eni izmed katastrskih občin, na katere se nanaša zahteva, IP še pojasnjuje, da če bo organ v ponovljenem postopku zatrjeval obstoj izjeme po 8. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, mora dati sodišču, ki vodi postopek, na katerega se nanaša zahtevana dokumentacija, popolno avtonomijo, da samo oceni, ali bi razkritje podatkov škodovalo izvedbi postopka ali ne. Le sodišče samo ima namreč pravico, da oceni, kdaj razkritje nekega podatka lahko škoduje izvedbi postopka in kdaj ne. Organ mora zato v postopek pritegniti sodišče, pred katerim se postopek vodi, z namenom, da se sodišče izjasni, ali bi razkritje zahtevanih podatkov vplivalo na izvedbo sodnega postopka in kakšna škoda bi pri tem nastala.

(37) V primeru obstoja izjeme, mora organ presoditi tudi, ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa v skladu z določbami 7. člena ZDIJZ in 19. člena Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja[14] ter natančno in določno opredeliti, v katerem delu se dokumenti prekrijejo in na podlagi katere konkretne izjeme od prostega dostopa[15].

Sklepno 

(38) Glede na vse navedeno je IP zaključil, da je pritožba utemeljena, zato je izpodbijano odločbo, na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP, skladno z razlogi, navedenimi v obrazložitvi te odločbe, odpravil in zadevo vrnil v ponovni postopek prvostopenjskemu organu. Organ mora o zadevi odločiti nemudoma, najpozneje pa v roku tridesetih (30) dni od prejema te odločbe, pri čemer mora upoštevati napotke IP, ki so podani v tej odločbi.

(39) V skladu s petim odstavkom 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali, kot to izhaja iz 3. točke izreka te odločbe. Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/2010, s spremembami in dopolnitvami) oproščena plačila upravne takse.

 Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor.

Postopek vodila: 

Maja Wondra Horvat, univ. dipl. prav.,

svetovalka IP

Informacijski pooblaščenec:

mag. Kristina Kotnik Šumah, univ. dipl. prav.         

namestnica pooblaščenke

[1] Uradni list RS, št. 11/18, 79/18 in 78/23 – ZORR.

[2] https://urbinfo.ljubljana.si/web/profile.aspx?id=Urbinfo@Ljubljana

[3] https://ipi.eprostor.gov.si/jv/

[4] https://evlozisce.sodisce.si/esodstvo/index.html

[5] Komentar Zakona o dostopu do informacij javnega značaja, dr. Senko Pličanič s soavtorji, Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti.

[6] Npr. sodbe Upravnega sodišča št. II U 79/2009-10, I U 630/2016, I U 1138/2017, II U 58/2020-11 z dne 12. 8. 2021, I U 1226/2021-23 z dne 3. 10. 2022, II U 80/2023-11 z dne 26. 7. 2024 in sodba Vrhovnega sodišča RS, št. X Ips 336/2018 z dne 7. 2. 2018.

[7] Npr. odločbe IP št. 090-125/2016, št. 090-130/2016, št. 090-212/2016, št. 090-106/2017, št. 090-301/2017, št. 090-54/2018, št. 090-71/2018, št. 090-29/2019, št. 090-138/2019, št. 090-87/2020, št. 090-92/2020, št. 090-249/2020, št. 090-115/2024 in št. 090-193/2025/6.

[8] https://urbinfo.ljubljana.si/web/profile.aspx?id=Urbinfo@Ljubljana

[9] https://ipi.eprostor.gov.si/jv/

[10] https://evlozisce.sodisce.si/esodstvo/index.html

[11] Gre za podatke o: parcelni številki in šifri katastrske občine, številki stavbe in številki dela stavbe ter šifri katastrske občine, lastniku, upravljavcu, lastniškem deležu, zaznambi javnega dobra, stvarnih pravicah, površini parcele, površini dela stavbe, naslovu stavbe ali dela stavbe in vrsti rabe dela stavbe.

[12] Enako sodba Upravnega sodišča I U 684/2014 z dne 27. 8. 2014.

[13] Nataša Pirc Musar, et. al.: Zakon o dostopu do informacij javnega značaja s komentarjem, Uradni list Republike Slovenije, Ljubljana, 2017, str. 172.

[14] Uradni list RS, št. 24/16 in 146/22

[15] Pri tem IP pojasnjuje, da skladno s prasko IP, potrjeno s strani Upravnega sodišča (sodba I U 1176/2010) in Vrhovnega sodišča RS (X Ips 320/2010) iz materialno-pravnega vidika restriktivna razlaga in uporabe izjem od dostopa do informacije javnega značaja, pomeni da je zakonodajalec postavil izjemo le za »podatek iz dokumenta«, ne pa za celoten dokument. Kar pomeni, da mora organ, pri zavrnitvi dokumentov v celoti utemeljiti tudi zakaj delni dostop do dokumentov na podlagi 7. člena ZDIJZ ni mogoč.