prosilec - Javna agencija za knjigo

POVZETEK:

Organ je zaradi izjeme notranjega delovanja (11. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ) zavrnil zahtevo za dostop do korespondence med strokovno sodelavko komisije in komisijo ter direktorico organa v zvezi s konkretnim javnim razpisom. IP je v pritožbenem postopku ugotovil, da je organ nepopolno ugotovil relevantna dejstva v zvezi z zatrjevano izjemo (organ ni navedel, katere konkretne dokumente je presojal, posledično ni za vsakega izmed presojanih dokumentov konkretno opredelil, niti ali je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa niti kakšne motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa bi povzročilo razkritje posameznega zahtevanega dokumenta). Izpodbijane odločbe se ne da preizkusiti, zato jo je IP odpravil in zadevo vrnil organu v ponovno odločanje z navodili, glede česa je treba dopolniti postopek.
 

ODLOČBA:

Številka: 090-257/2025/6

Datum: 17. 9. 2025

Informacijski pooblaščenec po namestnici informacijske pooblaščenke mag. Kristini Kotnik Šumah, po pooblastilu št. 100-17/2006/229 z dne 6. 11. 2024 (v nadaljevanju IP), izdaja na podlagi tretjega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, številka 113/2005 in 51/2007 – ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), prvega in tretjega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, številka 24/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi … (v nadaljevanju prosilec) z dne 28. 5. 2025, zoper odločbo Javne agencije za knjigo RS, Metelkova ulica 2b, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ), št. 090-3/2025-3 z dne 5. 5. 2025, v zadevi dostopa do informacij javnega značaja naslednjo

O D L O Č B O:

1. Pritožbi prosilca z dne 28. 5. 2025 zoper odločbo Javne agencije za knjigo Republike Slovenije, št. 090-3/2025-3 z dne 5. 5. 2025 se ugodi, odločba se odpravi in se zadeva vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje. Organ prve stopnje mora o zahtevi prosilca odločiti brez odlašanja, najpozneje pa v 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe.

2. Zahteva prosilca za povračilo stroškov se zavrne.

3. Posebni stroški v tem postopku niso nastali.

O b r a z l o ž i t e v :

O zahtevi in izpodbijani odločbi

(1)            Organ je dne 23. 2. 2025 prejel zahtevo prosilca za posredovanje dokumentov, povezanih z vlogami, prispelimi na Javni večletni razpis za izbor in sofinanciranje izvajalcev javnega kulturnega programa na področju Knjižni program za obdobje 2024-2027 (oznaka: JR10-KNJIŽNI PROGRAM-2024-2027), ki je bil objavljen v Uradnem listu RS št. 127/2023 z dne 15. 12. 2023, in sicer:

- vso korespondenco (elektronska sporočila, poslano in prejeto pošto), ki so si jo medsebojno izmenjali strokovna sodelavka komisije Vlasta Vičič in člani komisije;

- vso korespondenco (elektronska sporočila, poslana in prejeta pošta), ki sta si jo v zvezi z javnim razpisom izmenjali strokovna sodelavka komisije Vlasta Vičič in direktorica Javne agencije za knjigo Katja Stergar.

(2)            Organ je zahtevo prosilca zavrnil z odločbo št. 090-3/2025-3 z dne 5. 5. 2025. V obrazložitvi je povzel 11. točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ in se skliceval na odločbi IP št. 090-3/2025 in št. 090-14/2025/2. Nato je organ pojasnil, da elektronska korespondenca med strokovno sodelavko komisije in člani komisije sama po sebi velja za interno komunikacijo organa, saj je strokovna komisija neposredno posvetovalno telo organa, predpisano z Zakonom o Javni agenciji za knjig RS (Uradni list RS, št. 112/07. 40/12 - ZUJF in 63/13), s Sklepom o ustanovitvi Javne agencije za knjigo RS, s Statutom Javne agencije za knjigo RS in Pravilnikom o strokovnih komisijah Javne agencije za knjigo RS (Uradni list RS, št. 62/18). Te pravne podlage tudi neposredno urejajo delovanje strokovnih komisij: organ nalog iz vodenja razpisov in pozivov brez strokovnih komisij ravno zaradi takšne pravne ureditve niti ne more opravljati, zato lahko upravičeno jemljemo strokovne komisije kot neločljiv del organa, komunikacijo med strokovno komisijo in sodelavci agencije pa za notranjo komunikacijo organa. Prav tako tovrstne dokumentacije ne morejo dajati na vpogled člani komisij. Organ je povzel 11. člen Pravilnika o strokovnih komisijah, ki neposredno zapoveduje tajnost. Zahtevana elektronska sporočila med Vlasto Vičič (uradna oseba, ki vodi postopek izvedbe razpisa) in direktorico ter med Vlasto Vičič in člani strokovne komisije se nanašajo na komunikacijo o konkretni vlogi prijavitelja na razpisu. Takšna dokumentacija nedvomno izhaja iz notranjega delovanja organa, saj gre za delovni proces odločanja, ki vključuje pripravo strokovne ocene, posvetovanja in usklajevanja v okviru pristojnosti agencije in se nanašajo na izvedbo nalog, ki so del zakonitega in strokovno vodene razpisne procedure. V nadaljevanju je organ navedel, da bi razkritje obravnavanih dokumentov lahko pomembno ogrozilo integriteto razpisnega postopka, saj bi razgalilo delovne, včasih neformalno izražene, strokovne pomisleke in dileme, ki so sestavni del notranjega odločanja. Strokovna komisija, ki je opredeljena kot kolektivno strokovno posvetovalno telo, deluje tako, da vsak član najprej individualno oceni vlogo, nato pa na skupni seji oblikuje skupno oceno. Člani komisije morajo imeti zagotovljen prostor za neobremenjeno izmenjavo mnenj, stališč in argumentov. Če bi obstajala nevarnost, da bodo njihova notranja dopisovanja in neuradne razprave javno razkriti, bi to imelo odvračilen učinek na svobodno in strokovno utemeljeno izražanje, kar bi lahko resno zmanjšalo kakovost ocenjevanja in neodvisnost presoje. Organ je ocenil, da bi razkritje zahtevane elektronske korespondence povzročilo konkretne in realne motnje v delovanju organa, predvsem v smislu okrnjenega odločanja, zmanjšanja kakovosti presoj ter ogrožanja zaupanja deležnikov v objektivnost in strokovnost postopkov. Organ je opravil še test javnega interesa na podlagi tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ in zaključil, da v primeru prosilca njegova zahteva po vpogledu v notranje delovanje organa ni tolikšna, da bi upravičila razkritje teh informacij. Ker gre za dokumente, sestavljene v zvezi z notranjim delovanjem organov, in razkritje bi povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa, je organ zahtevo prosilca v celoti zavrnil. Nato je organ pojasnil definicijo informacije javnega značaja in navedel, da je zahteva prosilca sestavljena tako, da bi bilo treba elektronsko pošto razvrstiti po točno določenih vsebinskih kriterijih, ki ustrezajo vsebini zahteve: obdobje pošiljanja pošte, točno določeni prejemniki in pošiljatelji, točno določena vsebina. Tovrstna analiza in razvrstitev elektronskih sporočil bi de facto predstavljala izdelavo nove zbirke podatkov po točno določenih vsebinskih parametrih. Izdelava zbirke podatkov, kjer je za njeno pripravo potrebna vsebinska presoja in analiza dokumentov, kot je to v konkretnem primeru, pa po presoji IP predstavlja ustvarjanje novega dokumenta, česar pa organ v okviru postopka po ZDIJZ ni dolžan storiti. Organi so tako dolžni omogočiti prosilcem dostop le do že obstoječih informacij ter niso dolžni ustvarjati novih dokumentov, zbirati informacij, pripravljati pojasnil, opravljati raziskav ali analizirati podatkov, da bi zadostili zahtevi prosilca. Takšno stališče je zavzelo tudi Upravno sodišče RS v sodbi opr. št. III U 139/2021-19 z dne 13. 1. 2022, ko je zapisalo, da lahko organ kot informacijo javnega značaja prosilcu posreduje zgolj dokument v materializirani obliki, kot se hrani pri organu (odločba IP št. 090-297/2024/2). Ker zahteva prosilke nalaga izdelavo nove zbirke podatkov, se pravi novega dokumenta, ki ga organ ni dolžan ustvariti, je organ zahtevo zavrnil.

Povzetek relevantnih pritožbenih navedb

(3)            Dne 28. 5. 2025 je organ zoper odločbo št. 090-3/2025-3 z dne 5. 5. 2025 prejel pritožbo, v kateri je prosilec navedel, da je organ neutemeljeno zavrnil dostop do zahtevanih dokumentov (komunikacije) iz razloga nepravilne uporabe materialnega prava. Organ je nepravilno razlagal izjemo iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, s tem ko je zavzel stališče, da bi razkritje zahtevanih informacij povzročilo dejanske, konkretne in določljive motnje v delovanju organa. Sklicevanje na potencialni odvračilen učinek na svobodno in strokovno utemeljeno izražanje stališč organa oziroma njegovih članov je v izpodbijani odločbi premalo konkretizirano oziroma je sklicevanje zgolj pavšalno, zato se prosilec do tega niti ne more obrazloženo opredeliti. Organ bi vsled navedenega in po stališčih sodne prakse moral konkretno izkazati, da bi razkritje korespondence, ki jo je želel prosilec pridobiti, resno ogrozila proces odločanja organa (tako sodba Upravnega sodišča RS I U 1900/2009 z dne 2. 6. 2010). Zavzeta razlaga izjeme iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ je tako absolutno preširoka, sklicevanje nanjo pa premalo konkretizirano. Tako organ ni izpolnil trditvenega in dokaznega bremena v zvezi z dejstvom, da bi razkritje zahtevanih informacij povzročilo motnje pri delovanju oz. dejavnosti organa. Pri izkazovanju zatrjevane izjeme je bistvena vsebina vsake konkretne informacije, ki je predmet presoje ali zahteve, kar pa organ v izpodbijani odločbi ni izkazal (tako sodba Upravnega sodišča RS I U 1080/2018-17 z dne 31. 5. 2023.). Nadalje prosilec izpostavlja, da je v izpodbijani odločbi organ prve stopnje napačno uporabil specifični škodni test, saj ni konkretno dokazal škode, ki bi jo povzročilo razkritje zahtevanih dokumentov. Organ je namreč v izdani odločbi zatrjeval zgolj abstraktno nevarnost za kakovost odločanja, brez individualizirane ocene vsakega posameznega dokumenta ali e-sporočila, posledično je odločitev temeljila na splošnih ugotovitvah brez presoje vsebine posameznih dokumentov. V primeru izjem na področju dostopa do informacij javnega značaja je treba pojasniti, kako bi dostop do dokumenta konkretno in dejansko škodoval z izjemo varovanemu interesu, nevarnost take škode pa mora biti razumno predvidljiva in ne hipotetična. Zgolj okoliščina, da se dokument nanaša na interes, ki je zavarovan z izjemo, ne more upravičiti njene uporabe (tako sodba Upravnega sodišča RS I U 1753/2020-23 z dne 18. 5. 2022). Za odločitev ali so zahtevane informacije prosto dostopne, ni bistveno, v okviru katere dejavnosti organ razpolaga z dokumenti oziroma v okviru katere dejavnosti so dokumenti nastali, ampak, ali bi njihovo razkritje lahko škodilo dejavnosti organa (tako sodba sodišča Evropske Unije C-213/15 P z dne 18. 7. 2017). Po sodni praksi mora organ pri sklicevanju na izjeme doseči standard »onkraj dvoma«, organ torej mora izkazati konkretne motnje, saj ne zadostuje zgolj pavšalno in abstraktno sklicevanje na potencialne motnje. To pomeni, da mora navesti konkretne argumente, ki prepričljivo in onkraj dvoma izkazujejo nastanek motenj (Nataša Pirc Musar, et. at.: Zakon o dostopu do informacij javnega značaja s komentarjem, Uradni list Republike Slovenije, Ljubljana, 2017, stran 186). Tako je izpodbijana odločitev nepravilna in nezakonita in jo je treba odpraviti. Organ v izpodbijani odločbi navaja, da bi moral za dostop do e-pošte najprej ustvariti novo zbirko podatkov, s čimer želi ustvariti vtis, da dokumenti kot taki ne obstajajo v zahtevani obliki in je zahtevo prosilca zavrnil tudi iz tega razloga. Prosilec meni, da je odločitev organa prve stopnje tudi v tem delu materialnopravno napačna. Prosilec je namreč od organa zahteval obstoječe dokumente, tj. obstoječo elektronsko pošto, ki že obstaja kot dokument in bi jo bilo mogoče zagotoviti brez nesorazmernega napora. Od organa ni zahteval formiranja nove zbirke podatkov, analiz ali česarkoli podobnega. Zgolj dejstvo, da je treba podatke, ki jih zahteva prosilec, poiskati, ne pomeni, da gre pri tem za ustvarjanje novih zbirk oziroma dokumentov. Prav tako pri tem ni potrebno nikakršno vsebinsko delo organa ali analiza komunikacije, kot to nepravilno zatrjuje organ v obrazložitvi. Na koncu je prosilec priložil še stroškovnik.

(4)            Organ je pritožbo z dopisom št. 090-3/2025/5 z dne 4. 6. 2025, skupaj s spisovno dokumentacijo, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo po upravičeni osebi, odstopil IP skladno z določbo prvega in drugega odstavka 245. člena ZUP.

(5)            Zaradi razjasnitve dejanskega stanja je IP, z dopisom št. 090-257/2025/2 z dne 5. 8. 2025, organ pozval, da mu posreduje dokumente, ki so predmet zahteve, in dodatna pojasnila. Organ je odgovoril z dopisom št. 090-3/2025/9 z dne 1. 9. 2025, v katerem je pojasnil, kako poteka in kje se hrani korespondenca med strokovnimi sodelavci in člani komisije ter med strokovnimi sodelavci in direktorico, ter priložil elektronska sporočila.

Pritožba je utemeljena.

(6)            IP je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan izpodbijano odločbo preizkusiti v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

(7)            Prosilec izpodbija odločbo organa št. 090-3/2025-3 z dne 5. 5. 2025 v celoti, ker meni, da je odločitev materialnopravno napačna. IP pritožbenim navedbam pritrjuje, ker ugotavlja, da je organ v odločbi nepopolno in nepravilno ugotovil dejansko stanje ter posledično nepravilno uporabil materialno pravo. Ugotovitve organa v izpodbijani odločbi glede izjeme po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ so namreč splošne, nekonkretizirane in posledično nedokazane. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe ne izhaja, da bi organ zatrjevano izjemo ugotavljal v zvezi s posameznimi zahtevanimi dokumenti oziroma podatki v konkretnih dokumentih in za vsak del zahteve prosilca posebej (posebej za korespondenco med strokovno sodelavko in člani komisije in posebej za korespondenco med strokovno sodelavko in direktorico organa). Organ posledično zakonskih določb, na katere se sklicuje, ni apliciral na konkretno dejansko stanje ter ni smiselno pojasnil, na katera konkretna dejstva in dokaze je oprl zaključek, da je v zvezi z zahtevanimi dokumenti oziroma podatki v konkretnih dokumentih podana zatrjevana zakonska izjema. Organ je v III. točki obrazložitve navedel, da je zahteva prosilca sestavljena tako, da bi bilo treba elektronska sporočila analizirati in razvrstiti glede na vsebino zahteve, kar bi de facto predstavljalo izdelavo nove zbirke podatkov. To po mnenju organa predstavlja ustvarjanje novega dokumenta, česar pa organ v okviru postopka po ZDIJZ ni dolžan storiti. Iz navedenega izhaja, da organ ugotovitvenega postopka glede tega, kateri dokumenti so predmet zahteve, sploh ni izvedel, kar pomeni, da iz izpodbijane odločbe ne izhaja, na katere konkretne dokumente je organ apliciral zatrjevano izjemo. Tega pa tudi ni mogoče ugotoviti na podlagi pojasnil in dokumentacije, ki jih je organ poslal IP v dopisu št. 090-3/2025/9 z dne 1. 9. 2025, saj imajo poslana elektronska sporočila tudi priponke, katerih vsebine organ ni poslal IP. Iz vsega navedenega izhaja, da je organ o zahtevi prosilca odločil pavšalno in nekonkretizirano, iz odločbe ne izhaja ugotovitveni postopek, posledično odločitve organa ni mogoče preizkusiti, kar predstavlja bistveno kršitev postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP.

(8)            Ker je IP kot drugostopenjski organ, enako kot organ prve stopnje, dolžan spoštovati temeljna načela upravnega postopka, je dolžan upoštevati tudi načelo ekonomičnosti postopka iz 14. člena ZUP. Postopek je torej treba voditi hitro, kar pomeni s čim manjšo zamudo za stranke in druge udeležence v postopku, vendar tako, da se preskrbi vse, kar je potrebno, da se lahko ugotovi dejansko stanje, zavarujejo pravice in pravne koristi stranke ter izda zakonita in pravilna odločba. IP je ocenil, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil sam organ prve stopnje, ki razpolaga z zahtevanimi dokumenti z vsemi prilogami in podrobno pozna vsa relevantna dejstva v zvezi z zahtevano dokumentacijo. IP je zato pritožbi prosilca ugodil in na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP izpodbijani pisni odgovor odpravil ter zadevo vrnil organu prve stopnje v ponovno odločanje. V nadaljevanju IP organu podaja navodila, v čem je treba dopolniti postopek.

Konkretna opredelitev vseh zahtevanih informacij javnega značaja in vsebina obrazložitve odločbe

(9)            Da bi bilo odločbo mogoče preizkusiti, mora vsebovati vse sestavine, ki jih določa 214. člen ZUP.^[1] Organ se mora zato primarno konkretno opredeliti do vseh dokumentov, ki so predmet zahteve, torej jih identificirati na način, da bo jasno, o katerih dokumentih je sploh odločil (npr. z datumom ter naslovom dokumenta navesti vsak posamični dokument). Ob tem IP pojasnjuje, da analiziranje in razvrščanje zahtevanih dokumentov po kriterijih, ki jih navede prosilec, lahko pomeni ustvarjanje novega dokumenta oziroma zbirke dokumentov, vendar ob pogoju, da je za takšno ustvarjanje novega dokumenta oziroma zbirke dokumentov potreben nesorazmeren vložek časa in truda. To izhaja, denimo iz sodbe št. II U 802023-/11 z dne 26. 7. 2024, v kateri je Upravno sodišče RS navedlo, da mora organ konkretno ugotoviti, koliko časa dejansko potrebuje, in kaj vse mora storiti, da pridobi dokumente, kot jih je vsebinsko zahteval prosilec (20. točka obrazložitve). Slednjega pa organu ni uspelo izkazati, celo nasprotno, organ je, ne da bi ponovno zatrjeval in konkretno utemeljil, kakšen trud in čas je vložil v iskanje teh dokumentov, IP v prilogi dopisa št. 090-3/2025/9 z dne 1. 9. 2025 poslal elektronska sporočila, za katera je ugotovil, da predstavljajo dokumente, ki jih je z obravnavano zahtevo zahteval prosilec. IP še pripominja, da iz upravno sodne prakse^[2] in prakse IP^[3] izhaja, da je organ primeru dokumentov, ki se nahajajo v informatizirani zbirki podatkov, dolžan omogočiti dostop do dokumentov, čeprav priklic iz zbirke, tehnično gledano, pomeni nastanek (ustvarjanje) novega dokumenta, vendar pa organ v to ni vložil nesorazmernega vložka časa in truda, da zahtevane dokumente iz baze podatkov prikliče. Glede na vse navedeno zgolj navedbe organa, da se v določenem elektronskem predalu nahaja določeno število elektronskih sporočil, nedvomno ne zadostujejo. Kot je pravilno navedel prosilec v pritožbi, to, da mora organ zahtevana elektronska sporočila najti in jih pregledati po vsebini ter presoditi, ali ustrezajo zahtevi prosilca, samo po sebi ne pomeni, da gre za ustvarjanje novega dokumenta.

(10)         Ko bo organ identificiral vse zahtevane dokumente, se bo moral za konkretne podatke v posameznih dokumentih, in ne kar pavšalno,^[4] opredeliti do naslednjih vprašanj:

- ali so izpolnjeni pogoji za obstoj posameznih izjem od prostega dostopa po 5.a in 6. členu ZDIJZ in

- če so izpolnjeni pogoji za obstoj izjeme od prostega dostopa, ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa.

(11)         Pri utemeljitvi izjem od prostega dostopa mora organ v ponovljenem postopku upoštevati 6. točko prvega odstavka 214. člena ZUP, iz katere izhaja, da je treba posebej natančno navesti razloge za zavrnilno odločbo oziroma za zavrnitev posameznega zahtevka, da bi dosegli namen obrazložitve. Obrazložitev mora biti izčrpna, v njej morajo biti povzete zahteve strank in celotni ugotovitveni in dokazni postopek. Med razlogi za pomembnost jasnosti obrazložitve so dejstvo, da je vsak upravni akt najprej in pred ostalim namenjen stranki, ki ima pravico seznaniti se z odločitvijo in njenimi razlogi, hkrati obrazložitev daje podlago, iz katere je razvidna nepristranskost odločanja in objektivnost odločitve, prav tako pa obveznost obrazložitve zavezuje organ, da se poglobi v ugotavljanje in dokazovanje dejanskega stanja ter pogoje materialnega zakona. IP poudarja, da šele obrazložitev odgovori, zakaj je organ odločil, kot sledi iz izreka.

Glede izjeme notranjega delovanja organa

(12)         V primeru sklicevanja na izjemo varstva notranjega delovanja po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ mora organ izkazati, da sta kumulativno izpolnjena dva pogoja:

1. podatek mora izhajati iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa in

2. razkritje takšnega podatka bi povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa (specifični škodni test).

(13)         IP poudarja, da gre za izjemo notranjega delovanja lahko le pri dokumentih, ki urejajo postopke, delovanje in ukrepe, ki so namenjeni interni rabi organa (npr. lastni dokumenti, zapisniki o posvetovanju in glasovanju, interne zabeležke ipd.), iz katerih izhaja postopek oziroma način dela organa ter njegova notranja politika. S to izjemo se torej varuje t.i. notranje razmišljanje organa, s čimer naj bi se omogočilo odkrito in odprto razmišljanje organa, ki pa bi bilo ovirano, če bi bilo povsem odprto za javnost. Varujejo se torej podatki, ki nastajajo ob oblikovanju notranje, interne politike organa. Namen te izjeme je preprečiti škodo, ki bi nastala pri kakovosti odločanja organa, saj razumno varovanje procesa »notranjega razmišljanja organa« ni nujno v neskladju z načelom odprtosti uprave. Z obravnavano izjemo se namreč varuje primere, v katerih bi javnost dokumentov lahko resno ogrozila kritično, inovativno in učinkovito delo javnega sektorja.

(14)         Vendar pa dejstvo, da gre za dokumente, sestavljene v zvezi z notranjim delovanjem organa, ne zadostuje za uporabo izjeme iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Kot je pravilno navedel prosilec v pritožbi, gre za izjemo, pri kateri morajo dokumenti oziroma podatki prestati še t.i. škodni test, se pravi, da je potrebna ocena, ali bi razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. Ta test spada med teste tehtanja. Dostop do informacije je mogoče zavrniti le, če se tehtnica med škodo oziroma motnjami pri delovanju in dejavnosti organa ter pravico javnosti, da se seznani z informacijo, nagne proti škodi, ki bi bila storjena delovanju in dejavnosti organa. Pri tej izjemi je škodni test zelo strog, saj mora razkritje dokumentov, ne samo ogroziti varovane pravne dobrine, ampak že resno ogroziti delovanje oziroma dejavnost organa, da bi se dostop do dokumentov lahko zavrnil. Pri uporabi izjeme notranjega delovanja organa je potrebna posebna previdnost, saj se neredko zgodi, da organi zahtevanih informacij ne želijo razkriti, ker bi jih lahko spravile v zadrego, jim škodovale pri ugledu ali pa bi celo razkrile nepravilnosti in nezakonitosti njihovega delovanja, kar pa, v skladu s pravno teorijo in tudi s prakso IP, ne more pomeniti »motenj« v smislu 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Besedo »motnje« je treba razlagati v smislu, da bi razkritje podatka pomenilo resno oviro za nadaljnje delo organa, oziroma bi bilo to delo bistveno drugače (po kvaliteti slabše), kot je bilo pred razkritjem, oziroma kakršno bi bilo, če do razkritja dokumenta ne bi prišlo. Poleg tega je treba pri presoji vselej imeti pred očmi, da določba 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ pomeni omejitev ustavne pravice posameznika do dostopa do informacij javnega značaja (drugi odstavek 39. člena Ustave RS). V primeru konflikta med ustavno pravico posameznika in interesom organa pa je treba omejitve človekovih pravic razlagati zelo ozko. Izrazito restriktivno razlago predmetne izjeme je zavzelo tudi Upravno sodišče RS, ki je v sodbi št. I U 1176/2010-12 z dne 30. 11. 2011 zapisalo, da je dokazno breme glede razlogov za nastanek motenj v delovanju organa na strani organa in da je dokazni standard »bi razkritje povzročilo motnje« dokazni standard »onkraj dvoma«.

(15)         Organ v izpodbijani odločbi 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ ni povezal s konkretnimi argumenti, ki bi se nanašali na konkretne dokumente, ki so predmet zahteve prosilca. Ker v postopku po ZDIJZ ni mogoče presojati informacij na splošno in zavrniti dostopa zaradi potencialne možnosti, da bi razkritje zahtevanih dokumentov povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa, namreč ne zadošča zgolj abstraktno in neobrazloženo sklicevanje na 11. točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Organ mora zato v ponovljenem postopku za vsakega izmed presojanih dokumentov konkretno opredeliti, ali je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa in pojasniti, za katero delovanje oziroma dejavnost gre. Nato pa mora tudi konkretno utemeljiti, kakšne motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa bi povzročilo razkritje posameznega zahtevanega dokumenta, pri čemer mora razloge za takšno ugotovitev natančno, jasno in konkretno obrazložiti, da se lahko preizkusi njihova utemeljenost oziroma izkazanost. IP poudarja, da ne zadošča zgolj pavšalno sklicevanje na primerljivo upravno sodno prakso in prakso IP, niti ne sklicevanje na splošne določbe Pravilnika o strokovnih komisijah.

Glede izjeme varovanih osebnih podatkov

(16)         V ponovljenem postopku je organ po uradni dolžnosti dolžan ugotavljati tudi obstoj izjeme varstva osebnih podatkov po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Pri tem mora biti iz odločbe organa razvidno, v katerem delu vsakega posameznega zahtevanega dokumenta se nahajajo osebni podatki, ki jih je organ prekril. Glede na to, da je organ v dopisu št. 090-3/2025/9 z dne 1. 9. 2025 pojasnil, da so elektronska sporočila vsebinsko pogosto mešana in da si udeleženci v komunikaciji dopisujejo tudi o vsakdanjih rečeh, IP pojasnjuje, da je organ dolžan varovati osebne podatke, za katere nima zakonske podlage za razkritje, kamor sodi tudi prost dostop. Vendar pa mora organ varovane osebne podatke identificirati v smislu določljivosti. V izreku odločbe mora zato organ navesti, da se v določenem ali več istovrstnih dokumentih prekrije: npr. ime in priimek, telefonska številka, elektronski naslov, okoliščine iz zasebnega življenja ipd. V obrazložitvi odločbe pa mora organ podrobno navesti razloge za zavrnitev prostega dostopa do teh konkretnih osebnih podatkov.

Delni dostop in vsebina izreka odločbe

(17)         Če bo organ v ponovljenem postopku ugotovil, da zahtevani dokumenti vsebujejo informacije, ki predstavljajo katero izmed izjem od prostega dostopa, mora nadalje presojati, ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa in prosilcu, če je to mogoče, omogočiti delni dostop do zahtevanih dokumentov. Pri tem IP pripominja, da se pri izvedbi delnega dostopa prekrijejo samo podatki, ki so izjema od prostega dostopa, ne pa celotni odstavki besedila ali celotni dokumenti.

(18)         Na koncu IP še poudarja, da mora organ tako v izreku kot tudi v obrazložitvi odločbe določno navesti, katere podatke je prekril in kje točno se ti podatki nahajajo (npr. ime in priimek v prvi vrstici, osebne okoliščine, ki so navedene v tretjem odstavku, ipd.). Le jasen, razumljiv in določen izrek je skladen z 213. členom ZUP, na njegovi podlagi pa je mogoča izvršljivost odločbe. V izreku je treba navesti tudi obliko, v kateri bo prosilcu posredovana zahtevana informacija javnega značaja. Organ mora v ponovljenem postopku v odločbi odločiti tudi o stroških postopka, kot to podrobneje določa prvi odstavek 118. člena ZUP.

Sklepno

(19)         IP je na podlagi vsega navedenega ugodil pritožbi prosilca ter izpodbijano odločbo na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZDIJZ odpravil in zadevo vrnil organu v ponovni postopek, kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe.

(13) Glede povrnitve priglašenih stroškov postopka zahteva prosilca ni utemeljena. Na podlagi prvega odstavka 113. člena ZUP stroški, ki nastanejo organu ali stranki med postopkom ali zaradi postopka (potni stroški uradnih oseb, izdatki za priče, izvedence, tolmače, ogled, pravno zastopanje, oglase, prihod, izgubo dohodka, strokovno pomoč, odškodnino za škodo, ki nastane pri ogledu ipd.) v breme tistega, na katerega zahtevo se je postopek začel. Konkretni pritožbeni postopek (kot tudi sam postopek z zahtevo za dostop do informacije javnega značaja) se je začel na pritožbo (oziroma zahtevo) prosilca, zato prosilec sam nosi svoje stroške postopka. Upoštevaje navedeno je IP odločil, da se zahteva za povrnitev stroškov zavrne, kot to izhaja iz 2. točke izreka te odločbe.

(14) Na podlagi petega odstavka 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku stroški niso nastali, zato je odločil, kot izhaja iz 3. točke izreka te odločbe.

(20)         Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/2010 – UPB5, s spremembami in dopolnitvami) oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor.

Postopek vodila:

Jasna Duralija, univ. dipl. prav.,

svetovalka IP

Informacijski pooblaščenec:

mag. Kristina Kotnik Šumah, univ.dipl.prav

namestnica pooblaščenke

[1] Iz sodbe Vrhovnega sodišča RS, št. I Up 494/2003, VS15303, izhaja, da odločbe ni mogoče preizkusiti, če nima obrazložitve ali bistvenih delov obrazložitve, ki bi jih po zakonu morala imeti, saj ni mogoče presoditi utemeljenosti izreka odločbe.

[2] Npr. sodba Upravnega sodišča št. II U 79/2009-10.

[3] Npr. odločbe IP št. 090-125/2016, št. 090-130/2016, št. 090-212/2016, št. 090-106/2017, št. 090-301/2017, št. 090-54/2018, št. 090-71/2018, št. 090-29/2019, št. 090-138/2019, št. 090-87/2020, št. 090-92/2020, št. 090-249/2020, št. 090-115/2024 in št. 090-193/2025/6.

[4] Da je zakonodajalec postavil izjeme le za »podatke iz dokumenta«, ne pa za celoten dokument, izhaja smiselno tudi iz sodbe Upravnega sodišča RS št. I U 1176/2010-13, z dne 30. 11. 2011.