prosilec - Državno odvetništvo RS
+ -Številka: 090-147/2024
Kategorije: Notranje delovanje organa, varstvo sodnega postopka
POVZETEK:
Prosilec je od organa zahteval dostop do informacije javnega značaja za posredovanje vse preostale (razen med organom in IRSOP oziroma MOP) korespondence med organom in ostalimi državnimi organi v določeni končani pravdi in neuspešni mediaciji. Kot zahtevane dokumente je prepoznal dokumente določenega spisa organa in do njih zavrnil dostop zaradi izjeme iz 3., 8. in 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. V pritožbenem postopku je IP ugotovil, da so določeni od teh dokumentov, dokumenti prosilca oziroma, da jih je prosilec že prejel, zato zanje nima pravovarstvega interesa. Za določene dokumente je IP ugotovil, da niso bili predmet zahteve, saj so predstavljali korespondenco med organom in IRSOP oziroma MOP, zato je pritožbo zavrnil vendar iz drugih razlogov kot jih je navedel organ v izpodbijani odločbi. V delu dokumentov je IP ugotovil, da izjema teka sodnega postopka in izjema notranjega delovanja ni podana. Mediacijski postopek ni sodni postopek, zato se izjema 8. točke nanj ne more nanašati, prav tako je IP ugotovil, da glede dokumentov iz mediacijskega postopka motnje niso izkazane, zato je IP organu naložil, da prosilcu omogoči dostop. Glede treh dokumentov je IP ugotovil, da sodni postopek še teče, čeprav je glede temelja postopek pravnomočno zaključen, je povezan s postopkom odmere odškodnine. Kljub temu je IP ugotovil, da, v povezavi z izjemo varstva notranjega delovanja, da motnje za tek sodnega postopka in za notranje delovanje niso izkazane. V enem primeru gre za splošne spremni dopis ob posredovanju dopisa prosilca, v dveh primerih pa za poizvedbo organa za preveritev dejanskega stanja, ki je pravno relevantno za obravnavani primer rušitve objekta in pripravo odgovora na tožbo in drugih vlog organa za sodišče. Po presoji IP do motenj v delovanju organa ne more priti, saj so bila ugotovljena dejstva že predstavljena v pravdnem postopku, organ je odločitev s tem v zvezi že sprejel in jo vključil v strategijo obrambe, o njih pa je bil že narejen pravni razmislek.
ODLOČBA:
Številka: 090-147/2024/2
Datum: 30. 5. 2024
Informacijski pooblaščenec (v nadaljnjem besedilu IP) po Informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik, izdaja na podlagi 2. člen Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, številka 113/05, 51/07 – ZUstS-A; v nadaljnjem besedilu ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06 – UPB2, z vsemi spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZDIJZ) ter tretjega odstavka 248 in prvega odstavka 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, z vsemi spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi …..(v nadaljevanju prosilec), z dne 10. 4. 2024, zoper odločbo št. DODV – 90/2024-2 z dne 4. 4. 2024 (v nadaljevanju izpodbijana odločba), Republike Slovenije, Državnega odvetništva, Šubičeva ulica 2, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ), v zadevi dostopa do informacije javnega značaja, naslednjo
O D L O Č B O:
1. Pritožbi prosilca z dne 10. 4. 2024 se delno ugodi in se odločba Republike Slovenije, Državnega odvetništva št. DODV – 90/2024-2 z dne 4. 4. 2024 delno odpravi ter se odloči: Organ je dolžan prosilcu v roku 31 (enaintrideset) dni od vročitve te odločbe v elektronski obliki posredovati naslednje dokumente iz spisa št. P-1171/2014:
- dokument št. 15 brez prilog, pri čemer mora organ v opredelitvi zadeve prekriti osebna imena in priimke, v prvem odstavku prekriti besedilo za »Ljubljana« do konca odstavka, v tretjem odstavku za besedo »za« do konca odstavka in celoten četrti odstavek,
- dokument št. 78 brez prilog,
- dokument št. 98, pri čemer mora organ prekriti osebno ime in priimek v prvi alineji in v označbi priloge,
- dokument št. 249, pri čemer mora organ prekriti osebno ime in priimek v navedbi zadeve in prvem odstavku,
- dokument št. 395, pri čemer mora organ prekriti osebno ime in priimek oziroma priimke družine v opredelitvi zadeve, v prvem in drugem odstavku.
2. Pritožba se v delu, v katerem je organ v skladu s prejšnjo točko tega izreka dolžan prekriti varovane osebne podatke, in glede dokumentov zadeve št. P-1171/2014: 4, 5, 21, 44, 51, 67, 375 in priloge k 98, zavrne.
3. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.
O b r a z l o ž i t e v:
(1) Prosilec je dne 8. 3. 2024 od organa zahteval dostop do informacije javnega značaja za posredovanje vse preostale korespondence med organom in ostalimi državnimi organi (npr. Ministrstvom za pravosodje, ministrstvom za finance, Uradom predsednika RS,…) v končanih zadevah: 1. V končani pravdi opr. št. III P 2479/2013, ki se je dokončno pravnomočno zaključila s sodbo Vrhovnega sodišča opr. št. II Ips 198/2018 z dne 19. 2. 2019 in v 2. Propadli meditaciji, ki jo je predlagalo Državno odvetništvo. Pri tem je prosilec izrecno navedel, da predmet te zahteve ni korespondenca med organom in IRSOP in oziroma MOP.
(2) Organ je o zahtevi prosilca odločil z odločbo št. DODV – 90/2024-2 z dne 4. 4. 2024 (v nadaljevanju izpodbijana odločba), s katero je zahtevo zavrnil. Pri tem je organ navedel, da je njegova temeljna naloga varstvo premoženjskih in drugih interesov Republike Slovenije, ki jih izvaja z opravljanjem strokovnih nalog pravnega zastopanja in pravnega svetovanja. Organ je samostojen in avtonomen. V okviru zastopanja organ upošteva interese stranke, ki jo zastopa, v skladu z načelom medsebojnega zaupanja. V skladu z določbo prvega odstavka 25. člena Zakona o državnem odvetništvu (Ur. l. RS, št. 23/17) organ oblikuje, na zahtevo državnega organa pravna mnenja povezana z varstvom premoženjskih in drugih pravic in interesov Republike Slovenije, ter pravna mnenja o skladnosti mnenj in ravnanj državnih organov s prakso sodišč v Republiki Sloveniji ter prakso mednarodnih sodišč in mednarodnih arbitraž. Organ je preveril obstoj zahtevanih dokumentov v spisu organa št. P-1171/2014, ki je bil odprt 19. 8. 2014, ko je organ prejel tožbo (datum dokumenta 14. 10. 2013) in poziv Okrožnega sodišča v Ljubljani za odgovor na tožbo dne 19. 8. 2014, v pravdni zadevi plačila odškodnine opr. št. III P 2479/2013. V spisu organa št. P-1171/2014, ki je še vedno v delu, je v popis spisa vpisanih skupno 538 dokumentov. Dokumenti, ki ustrezajo zahtevi prosilca iz 1. in 2. točke zahteve in so predmet presoje tega postopka so:
1. Prva točka zahteve prosilca se nanaša na dokumente – korespondenco, ki je nastala v obdobju od prejema tožbe dne 19. 8. 2014 in vse do zaključka postopka z dokončno pravnomočno sodbo Vrhovnega sodišča RS opr. št. II Ips 198/2018 dne 19. 2. 2019 oziroma 8. 3. 2019, ko je organ prejel to sodbo. Predmet tega postopka po 1. točki zahteve prosilca je skupno devet dokumentov – korespondenca med organom in drugimi državnimi organi (ne pa IRSOP in/oziroma MOP), ki so vpisani v popis spisa organa št. P-1171/2014 pod zap. št.: 4, 5, 15, 21, 44, 51, 67, 78 in 98. 2. Predmet tega postopka iz 2. točke zahteve pa se nanaša na dokumente oziroma korespondenco organa z drugimi državnimi organi (ne pa z IRSOP in/oziroma MOP) v času teka postopka mediacije. Gre za skupno tri dokumente, ki so vpisani v popis spisa organa št. P-1171/2014 pod zap. št. 249, 375 in 395. Potem, ko je organ preveril, da dokumenti izpolnjujejo pogoje iz 4. člena ZDIJZ, je ugotovil, da so podane izjeme iz 3., 8. in 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. V zvezi z izjemo varstva osebnih podatkov, ki jo določa 3. točka prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, organ navaja, da zahtevani dokumenti vsebujejo imena, priimke nasprotnih strani in njihovih odvetnikov, bivališče ter druge osebne podatke, za katere organ ni našel pravne podlage za razkrije. V zvezi z izjemo iz 8. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, ki določa, da sta kumulativno podana dva pogoja, ki omogočata njeno uporabo: da je sodni postopek še v teku in da bi razkritje zahtevanega podatka škodovalo njegovi izvedbi. Glede 1. točke zahteve prosilca za posredovanje korespondence v končani pravdi opr. št. III P 2479/2013, ki se je zaključila z dokončno pravnomočno sodbo Vrhovnega sodišča RS opr. št. II Ips 198/2018 z dne 19. 2. 2019 je potrebno izrecno izpostaviti, da so tožniki v letu 2013 vložili tožbo zoper Republiko Slovenijo, v kateri so zaradi premoženjske in nepremoženjske škode, od države zahtevali plačilo odškodnine. Zahtevek se je obravnaval v postopku pred Okrožnim sodišče v Ljubljani, o njem pa je bilo odločeno s sodbo št. III P 2479/2013 z dne 20. 3. 2017 (s katero je sodišče tožbeni zahtevek v celoti zavrnilo), v zvezi z vmesno sodbo Višjega sodišča v Ljubljani II Cp 1483/2017 z dne 21. 3. 2018 (s katero je sodišče po temelju ugodilo) in sodbo Vrhovnega sodišča RS št. II Ips 198/2018 z dne 19. 2. 2019 (ki je potrdilo odločitev drugostopenjskega sodišča s tem, da je temelj odškodninske odgovornosti države podan). Zadeva je bila zato vrnjena prvostopnemu sodišču v nadaljevanje sojenja glede utemeljenosti višine zahtevka, obravnava pa se pod opr. št. III P 727/2018. Spor po temelju o obstoju odškodninske odgovornosti države je sicer res zaključen, še vedno pa teče postopek o določitvi višine odškodnine. Glede 2. točke zahteve prosilca za posredovanje korespondence v času teka postopka mediacije, pa je treba opozoriti na določila Zakona o mediaciji v civilnih in gospodarskih zadevah (ZMCGZ), ki v 11. členu določa zaupnost podatkov, saj so vsi podatki, ki izvirajo iz mediacije ali so z njo povezani, zaupni, razen če so se stranke sporazumele drugače, če njihovo razkritje zahteva zakon, ali če je razkritje potrebno za izpolnitev ali prisilno izvršitev sporazuma o rešitvi spora. V 10. členu navedenega zakona je omejeno celo razkritje podatkov strankam mediacije. Podatke v zvezi s sporom, ki jih mediator prejme od stranke, lahko razkrije drugim strankam mediacije, razen če mu jih je stranka razkrila pod izrecnim pogojem, da ostanejo zaupni. Mediator skrbi, da je postopek tajen in vse podane informacije zaupne, zato pred začetkom prvega srečanja stranke, njihovi pooblaščenci, mediator ali morebitni tretji, ki so prisotni, podpišejo izjavo o zaupnosti. To pomeni, da vsebine ne razkrivajo ali posredujejo osebam izven postopka. To pomeni, da tudi v primeru, ko do poravnave med strankama/mi ne pride, postopek mediacije nima nikakršnih posledic za poznejši sodni postopek. Načelo zaupnosti je zagotovo eno od vodilnih in najpomembnejših načel postopka mediacije. To načelo je podkrepljeno z načelom tajnosti, saj postopek mediacije nima nikakršnih posledic za poznejši sodni postopek. Načelo zaupnosti je zagotovo eno od vodilnih in najpomembnejših načel postopka mediacije. To načelo je podkrepljeno z načelom tajnosti, saj postopek ni namenjen javnosti in tretje osebe mediaciji ne morejo prisostvovati. Kadar je na mediaciji prisotna strokovna javnost, morajo tudi vsi prisotni podpisati izjavo o zaupnosti. Dokumenti, ki se nahajajo v spisu organa št. P-1171/2014 in predstavljajo del dokumentov mediacijskega postopka, oziroma so v njih povzetki dogajanj, predlogov udeležencev v mediacijskem postopku ter ocene, predlogi in strategije zastopanja organa v samem mediacijskem postopku, po mnenju organa sodijo v področje tajnosti podatkov mediacijskega postopka. V konkretnem mediacijskem postopku pa se stranke niso drugače sporazumele. Dokumenti, ki pomenijo korespondenco med organom in vsemi ostalimi državnimi organi in so predmet 1. in 2. točke zahteve prosilca, so bili pridobljeni ali ustvarjeni zaradi izvajanja nalog organa, torej zastopanja v pravdnem in mediacijskem postopku. Glede na to, da je sodni postopek o določitvi odškodnine še vedno v teku, je izpolnjen pri pogoj za uveljavljanje te izjeme. Glede izpolnjevanja drugega pogoja je organ izvedel škodni test. Na osnovi tako izvedenega testa organ ocenjuje, da bi razkritje zahtevanih dokumentov, iz katerih izhaja strategija in osnova za pripravo vlog v sodnem postopku, v tej fazi postopka lahko povzročilo takšno škodo za nadaljevanje sodnega postopka, da ta pretehta nad pravico javnosti, da se seznani z zahtevano informacijo javnega značaja. Glede izjeme iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ organ navaja, da dokumenti vsebujejo način in postopke dogovarjanja z relevantnimi državnimi organi v zvezi z zastopanjem v pravdnem postopku opr. št. III P 2479/2013 in kasnejšem mediacijskem postopku, v delovno področje katerih vsebinsko sodi obravnavani zahtevek, saj organ sam teh podatkov, ki jih je potreboval za zastopanje v pravdnem ali mediacijskem postopku, nima. Nadalje dokumenti vsebujejo opredelitve, pojasnila in napotke povezane z zastopanjem v sodnem in mediacijskem postopku in s tem konkretnega primera. Glede na navedeno gre nedvomno za dokumente, ki predstavljajo in torej sodijo na področje notranjega delovanja vseh vključenih deležnikov, hkrati pa bi razkritje povzročilo motnje pri delovanju državnih organov in organa, saj z razkritjem navedene komunikacije in s tem pogajalskih izhodišč za zastopanje v pravdnem postopku, ki je še v teku, organ ne bi več mogel učinkovito zastopati interesov Republike Slovenije. Dokumenti, ki so predmet tega postopka, izpolnjujejo prvi kriterij za obstoj izjeme notranjega delovanja organa. Navedeni dokumenti so nastali zaradi notranjih potreb oziroma oblikovanja odločitev organa v konkretnem sodnem in mediacijskem postopku. Kot določa 11. člen ZMCGZ so tudi vsi podatki, ki izvirajo iz mediacije ali so z njo povezani, zaupni, razen izjemoma. Glede izpolnjevanja drugega pogoja je organ izvedel škodni test. Razkritje pisne komunikacije med organom in drugimi državnimi organi v sodnem in mediacijskem postopku škoduje njegovi izvedbi, saj s tem nasprotna stranka pridobi vpogled v izpostavljena sporna vprašanja, strategijo zastopanja itd. ter se lahko učinkovito in predčasno pripravi na vloge organa. Namen varstva teh podatkov je predvsem zagotoviti upoštevanje načela enakosti orožji, v primeru razkritja vsebine tovrstne dokumentacije pa nasprotna stranka pridobi prednost v poznavanju stališč Republike Slovenije. Naloga organa je zastopanje države in njenih organov, za kar veljajo enaka načela kot v razmerju med odvetnikom in njegovo stranko, saj odvetniki niso dolžni razkrivati svojih vlog na podlagi ZDIJZ. Poleg tega se lahko v dokumentaciji nahajajo tudi vsebine, ki niso namenjene zgolj reševanju vsebin sodnega postopka, prav tako vsebujejo osebne podatke. Tudi v tem primeru je bilo ugotovljeno, da zaradi medsebojne vsebinske povezave dogovarjanja organa z ostalimi državnimi organi ter v zvezi s tem pridobivanje/posredovanje relevantne dokumentacije, ki je hkrati nujen predpogoj za sprejem ustrezen odločitve v okviru zastopanja v pravdnem in mediacijskem postopku, bi razkritje zahtevanih dokumentov v tej fazi postopka lahko povzročilo takšno škodo za zastopanje v aktualnem pravdnem postopku, da ta pretehta nad pravico javnosti, da se seznani z zahtevano informacijo. Organ je tudi ocenil, da delni dostop do dokumentov ni mogoč.
(3) Zoper odločbo organa št. DODV-90/2024-2 z dne 4. 4. 2024 je prosilec vložil pritožbo, v kateri zgolj navaja, da kategorično prereka odločitev organa ter da zahtevana korespondenca med državnimi organi ni z ničemer označena kot zaupna oziroma tajna.
(4) Organ odločbe po prejemu pritožbe ni nadomestil z novo, zato jo je na podlagi 245. člena ZUP, z dopisom št. DODV-90/2024-4 z dne 24. 4. 2024, odstopil v reševanje IP. Pred tem je preveril in ugotovil, da je ta dovoljena, pravočasna in vložena s strani upravičene osebe. Ob tem je posredoval potrdilo o vročitvi odločbe, popis spisa za zadevo P-1171/2014, dokumente, na katere se nanaša zahteva po 1. točki, vpisane pod zaporedno številko 4, 5, 15, 21, 44, 51, 67, 78 in 98 ter dokumente, na katere se nanaša zahteva po 2. točki, vpisane pod zaporedno številko 249, 375 in 395.
Pritožba je delno utemeljena.
(5) Uvodoma IP pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.
(6) IP najprej poudarja, da je v pritožbenem postopku glede dostopa do informacij javnega značaja pristojen presojati (zgolj) vprašanje, ali gre za informacijo javnega značaja in če ta pri organu obstaja v materializirani obliki ter obstoj morebitnih izjem od dostopa, ne pa tudi npr. vprašanje zakonitosti in pravilnosti poslovanja organov in njihovih odločitev. Navedeno sodi v delovno področje drugih organov in ne IP, ki kot že rečeno, v pritožbenem postopku po ZDIJZ presoja zgolj obstoj zahtevanih informacij in vprašanje, ali gre za prosto dostopne informacije javnega značaja.
(7) Prosilec je v vloženi pritožbi izrazil svoje nestrinjanje glede sprejete odločitve organa, pri čemer je v pritožbi podal navedbe zgolj glede razlogov, s katerimi je organ zavrnil dostop do dokumentov in navedel, da zahtevana korespondenca med državnimi organi ni z ničemer označena kot zaupna oziroma tajna. IP je tako presojal zakonitost sprejete odločitve v obsegu kot izhaja iz izpodbijane odločbe. Z vpogledom v pritožbenem postopku poslane dokumente z opravilno številko P-1171/2014, in sicer pod zap. št.: 4, 5, 15, 21, 44, 51, 67, 78, 98, 249, 375 in 395, IP ugotavlja, da so dokumenti št. P-1171/2014/4, št. P-1171/2014/5, št. P-1171/2014/21, poslani s strani Republike Slovenije, Ministrstva za infrastrukturo in prostor, Inšpektorata RS za promet, energetiko in prostor, dokumenti št. P-1171/2014/44, št. P-1171/2014/51 in št. P-1171/2014/67 pa s strani Inšpektorata RS za okolje in prostor (IRSOP), kar po presoji IP pomeni, da niso bili predmet zahteve prosilca. Namreč prosilec je v zahtevi navedel, da zahteva korespondenco med organom in ostalimi državnimi organi, ne pa z MOP in IRSOP. IP ugotavlja, da je Inšpektorat RS za promet, energetiko in prostor, prednik Inšpektorata RS za okolje in prostor (IRSOP), ki se je le preimenoval in ne gre za drug državni organ kot pa je bil IRSOP. Dokumenti, ki se nanašajo na zadevo, ki je predmet zahteve (pravda opr. št. III P 24797/2013), so bili v pristojnosti Inšpektorata RS za prostor, ki pa se je v različnih obdobjih imenoval različno. Ne glede na različno poimenovanje Inšpektorata RS za prostor, ni dvoma, da prosilec ni zahteval dokumentov Inšpektorata RS za prostor, zato je organ napačno prepoznal kot zahtevane dokumente, dokumente pod zaporednimi št. 4, 5, 21, 44, 51, 67 in dostop do njih zavrnil. IP je zato pritožbo prosilca v tem delu zavrnil iz drugih razlogov kot jih je navedel organ, ne zaradi podanih izjem, ampak zato, ker to niso bili zahtevani dokumenti.
(8) Z vpogledom v dokument št. P-1171/2014/375 IP ugotavlja, da gre za dokument, ki je bil s strani Ministrstva za pravosodje poslan prosilcu dne 22. 1. 2021, organu pa le v vednost, zato za njegov prejem prosilec nima pravovarstvenega interesa, saj ga je že prejel. V podkrepitev tega stališča se IP sklicuje na sklep Upravnega sodišča RS, št. I U 1245/2010 z dne 20. 4. 2011. V predmetni zadevi je sodišče ugotovilo, da tožeča stranka z zahtevanim magnetogramom seje vlade že razpolaga. To pomeni, da že razpolaga s tistim, do česar je želela priti na podlagi zahteve po ZDIJZ. Torej si tudi z odpravo izpodbijanih odločb svojega pravnega položaja ne bi mogla več izboljšati. Tožeča stranka tako ne izkazuje več pravnega interesa za vodenje postopka, zato je njeno tožbo sodišče zavrglo. Tudi IP je že večkrat zavzel stališče, da prosilec v postopku po ZDIJZ nima več pravovarstvenega interesa, če z zahtevanimi informacijami dejansko že razpolaga, ker v takšnem primeru v pritožbenem postopku svojega pravnega položaja ne more izboljšati. Smiselno podobno stališče izhaja tudi iz upravno sodne prakse, in sicer iz sklepa Upravnega sodišča RS št. I U 1590/2010 z dne 18. 5. 2011, iz katerega izhaja, da če je akt, ki se izpodbija v upravnem sporu, že bil odpravljen in tudi morebitna ugoditev tožbi pravnega položaja tožeče stranke ne bi v ničemer izboljšala, ta ne izkazuje več pravnega interesa za vodenje postopka in je tožbo posledično treba zavreči. IP prav tako ugotavlja, da je priloga dokumente št. P-117/2014/98, (o katerem bo IP podal stališče v nadaljevanju) dopis prosilca. V zvezi z dostopom do lastnih vlog pa se je Upravno sodišče Republike Slovenije opredelilo v sodbi št. I U 1043/2009 z dne 26. 1. 2011, iz katere izhaja, da z dostopom prosilca do njegovih lastnih vlog, vloženih pri tožeči stranki, ni varovan namen zakonodajalca, t.j. seznanjanje javnosti z delom organov oziroma zavezancev v smislu 1. odstavka 1. člena ZInfP. Pričakovanje prosilca, da se mu kot informacija javnega značaja pošljejo njegove lastne vloge, nima zagotovljenega pravnega varstva v smislu anonimizacije njegovih osebnih podatkov po ZVOP. IP je tako pritožbo prosilca v delu, ki se nanaša na zavrnitev dostopa do dokumenta št. P-117/2014/375 in do priloge dokumenta št. P-117/2014/98 zavrnil in pritrdil organu, vendar iz drugih razlogov, in sicer zato, ker prosilec zanje nima pravovarstvenega interesa, ker z njimi že razpolaga oziroma so to njegovi dokumenti.
(9) Glede na obrazloženo zgoraj so v presoji še dokumenti zadeve P-1171/2014 št. 15, 78, 98, 249 in 395. V zvezi z dostopom do dokumentov organ navaja, da so podane izjeme varstva osebnih podatkov, varstva sodnega postopka in notranjega delovanja.
(10) Organ je dostop do zahtevanih dokumentov zavrnil s sklicevanjem na izjemo iz 8. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, ki določa da se prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek, ki je bil pridobljen ali sestavljen zaradi pravdnega, nepravdnega ali drugega sodnega postopka, in bi njegovo razkritje škodovalo njegovi izvedbi. Za obstoj te izjeme morajo biti kumulativno izpolnjeni trije pogoji, in sicer da (1) je zahtevana informacija podatek, ki je bil pridobljen ali sestavljen zaradi konkretnega pravdnega, nepravdnega ali drugega sodnega postopka; (2) je že začeti sodni postopek še v teku in (3) razkritje zahtevanega podatka bi škodovalo izvedbi konkretnega postopka. Namen obravnavane izjeme je namreč nemotena in učinkovita izvedba sodnih postopkov. V zvezi z izjemo po 8. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ pa IP poudarja, da se nanaša na sodne postopke, kamor po mnenju IP ni mogoče uvrstiti mediacije. Mediacija pomeni postopek, v katerem stranke prostovoljno s pomočjo nevtralne tretje osebe (mediatorja) skušajo doseči mirno rešitev spora, ki izvira iz ali je v zvezi s pogodbenim ali drugim pravnim razmerjem, ne glede na to, ali se za ta postopek uporablja izraz mediacija, konciliacija, pomirjanje, posredovanje v sporih ali drug podoben izraz. Kot izhaja tudi iz samih določb Zakona o mediaciji v civilnih in gospodarskih zadevah (v nadaljevanju: ZMCGZ), gre za alternativno reševanje sporov in ne sodni postopek. Glede materialno-pravnega tolmačenja izjeme po 8. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ IP namreč opozarja, da v skladu z veljavno sodno in upravno prakso, te izjeme ni mogoče razširiti tudi na alternativno reševanje sporov. ZDIJZ zaradi jasne določbe, ki govori o »drugih sodnih postopkih«, ne dopušča razširitve uporabe 8. točke prvega odstavka 6. člena na področje mediacije ali drugih vrst postopkov alternativnega reševanja sporov. Mediacijo sicer lahko vodi tudi sodnik, ki ni pristojen za nobenega od sodnih postopkov v zvezi z zadevnim sporom, vendar tudi v tem primeru ne gre za sodni postopek, saj se zakon ne uporablja za primere, ko poskuša mirno rešitev spora doseči sodišče ali sodnik, ki mu je zadeva predložena v reševanje, med sodnim postopkom o zadevnem sporu (četrti odstavek 2. člena ZMCGZ). Nedvomno mediator formalno ni sodišče v smislu, kot ga ima v mislih ZDIJZ, torej sodišče po 23. členu Ustave Republike Slovenije in Zakonu o sodiščih. Organ je pod 2. točko zahteve, ki jo je prosilec vezal na čas teka mediacijskega postopka, prepoznal 3 dokumente. Glede dokumenta št. 375 se je IP opredelil že zgoraj, da je to dokument, ki ga je prejel tudi že prosilec in zato zanj nima pravnega interesa. Glede dokumentov št. 249 in št. 395, ki jih je organ prepoznal pod 2. točko, čeprav IP meni, da mediacijski postopek ni sodni postopek in se izjema 8. točke nanj ne more nanašati, se je iz previdnosti opredelil tudi to te izjeme. Kot prvo IP ugotavlja, da mediacijski postopek ni več v teku, tako da pogoj, da je postopek v teku, ni izpolnjen. Glede motenj, ki bi ob njunem razkritju nastale, pa IP ugotavlja, da je pri dokumentu št. 249 organ pri državnem organu poizvedoval o teku določenih postopkov. Navedeno nima vpliva tako na tek mediacijskega postopka, niti na tek sodnega postopka, saj ne gre za okoliščine, ki bi vplivale na odmero višine odškodnine. Pri tem IP poudarja, da to velja za informacijo, da je organ o postopkih poizvedoval pri drugem državnem organu, kar je predmet obravnavanega postopka dostopa do informacij javnega značaja. Pravno relevantno vprašanje, kako bo tek teh postopkov morebiti sodišče upoštevalo pri dosoji odškodnine, pa ni predmet tega postopka. Glede dokumenta št. 395, ki je prav tako nastal med mediacijskim postopkom, pa IP ugotavlja, da razkriva zgolj stališče povprašanega organa o višini zahtevane odškodnine, kar glede na neuspešno zaključen mediacijski postopek nima več nobenega vpliva. Razkritje navedenega dokumenta bi pričalo zgolj o tem, da je organ, v katerega dejavnost je sodila aktivnost zaradi katere naj bi oškodovancem nastala škoda, podal svoje stališče o višini zahtevane odškodnine. Na morebitno kasnejšo mediacijo ali pogajanje pri višini odškodnine pa mnenje zaprošenega organa o višini zahtevane odškodnine ne vpliva, saj se pogajalske moči tekom postopka lahko spremenijo, prav tako izkazana škoda, ki vpliva na dosojeno višino. Obenem IP ugotavlja, da iz dokumenta ne izhaja stališče organa o primerni odškodnini, ampak le o zahtevani odškodnini. Ob tem iz dokumenta ne izhajajo razlogi, ki bi vplivali na pogajalsko izhodišče in argumenti, ki bi vplivali na določitev višine odškodnine Republiki Sloveniji ali oškodovancem v prid.
(11) V zvezi z dostopom do dokumentov št. 15, 78 in 98 organ zatrjuje izjemo varstva sodnega postopka. Navedeni dokumenti so nastali v teku pravdnega postopka, saj čeprav se je postopek III P 2479/2013 zaključil z odločitvijo Vrhovnega sodišča o neutemeljenosti revizije, se postopek nadaljuje z določitvijo odškodnine pred Okrožnim sodiščem v Ljubljani, pod opravilno številko III P 727/2018. Iz podatkov v spisu izhaja, da je s postopkom II P 2479/2013 povezan postopek III P 727/2018, ki je nedvomno še v teku. Čeprav gre za dva ločena postopka, se dokumentov in navedb glede temelja kot tudi višine odškodnine vsebinsko ne da ločiti, zato je IP zaključil, da se dokumenti št. 15, 78 in 98 nastali v zvezi s pravdnim postopkom, ki je še v teku. V zvezi z izpolnjevanjem pogoja zatrjevanih motenj pa je po praksi IP odločilno, da škodo za sodni postopek presoja sodišče. V zvezi z motnjami organ v tem postopku ni povprašal sodišča, je pa to podalo stališče v dopisu št. Su 17/2020 z dne 28. 1. 2020 Okrožnega sodišča v Ljubljani, s katerim je bil IP seznanjen v pritožbenem postopku pri IP št. 090-138/2020, ki je tekel v zvezi s korespondenco Državnega odvetništva in IRSOP v zvezi z obravnavanim pravdnim postopkom. Sodišče, pred katerim teče postopek III P 727/2018, je navedlo, da ima prosilec kot stranka (tožnik) v sodnem postopku na Okrožnem sodišču v Ljubljani v skladu s pravili Zakona o pravdnem postopku dostop do celotne dokumentacije, tudi do dokumentacije, ki jo je IRSOP preko državnega odvetništva predložil v navedenem sodnem postopku. Glede korespondence državnega odvetništva, ki pa ni del dokumentacije sodnega postopka in odločanja, pa je odločitev državnega odvetništva, da presodi, ali ti dokumenti predstavljajo informacijo javnega značaja. Organ je svoje stališče glede motenj za tek sodnega postopka izrazil v izpodbijani odločbi. Ker pa se je organ v zvezi s predmetnimi dokumenti, skliceval še na izjemo iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, je IP v nadaljevanju presojal obstoj izjeme 8. točke prvega odstavka 6. člena v povezavi z 11. točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.
(12) Po navedeni izjemi organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organov, in bi njegovo razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. Za obstoj opisane izjeme morata biti torej kumulativno izpolnjena dva pogoja, in sicer: (1) podatek mora izhajati iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oz. dejavnostjo organa in (2) razkritje takšnega podatka bi povzročilo motnje pri delovanju oz. dejavnosti organa (t. i. specifični škodni test).
(13) Za podatke, ki so sestavljeni v zvezi z notranjim delovanjem, se v teoriji pogosto navajajo naslednji primeri: vsa notranja korespondenca med funkcionarji in uradniki vlade (uprave), ki je namenjena pripravi odločitev vlade (uprave) oziroma drugih zavezancev, interna komunikacija organa, zlasti dopisi, zapisniki, mnenja, poročila, navodila, smernice in drugi interni dokumenti. Primerjalno-pravno so kot takšna izjema priznana tudi občutljiva notranja navodila in načrti, ki določajo način zbiranja in izvajanja raznih vrst nadzora. Opisano izjemo pozna tudi večina primerjalno-pravnih ureditev, v katerih zakoni varujejo »notranji proces razmišljanja organa«. Varujejo se podatki, ki nastajajo ob oblikovanju politike organa. Gre za dokumente za notranjo rabo organa, iz katerih izhaja postopek oziroma način dela organa, kot tudi njegova notranja politika. To je v pravni teoriji znano kot »deliberative process privilege«, torej proces, ki varuje notranje razmišljanje organa, s čimer naj bi se omogočilo odkrito in odprto razmišljanje organa, ki pa bi bilo ovirano, če bi bilo povsem odprto za javnost. Obenem pa je namen te izjeme tudi preprečiti škodo, ki bi nastala pri kakovosti odločanja organa, saj razumno varovanje procesa »notranjega razmišljanja« organa ni nujno v neskladju z načelom odprtosti uprave. Če bi namreč vsi tovrstni dokumenti postali javni, bi to lahko resno ogrozilo kritično, inovativno in učinkovito delo javnega sektorja.
(14) V obravnavanem primeru so predmet presoje dokumenti, ki predstavljajo korespondenco med organom in dvema organoma (saj so predmet tega pritožbenem postopka le še dokumenti št. 15, 78 in 98 brez prilog) v zvezi s konkretnim pravdnim postopkom, ki teče pred Okrožnim sodiščem v Ljubljani in v katerem Republiko Slovenijo zastopa organ. Naloga organa je, da na podlagi prvega odstavka 12. člena ZDOdv zastopa državo in državne organe pred sodišči v Republiki Sloveniji. Predmet zahteve niso dokumenti korespondence organa z IRSOP oziroma MOP, ki ju naveden pravdni postopek najbolj zadeva, saj je odškodnina v pretežnem delu vtoževana zaradi ravnanja iz njune pristojnosti. V obravnavanem primeru je bila zahtevana korespondenca z ostalimi organi. V svoji praksi je IP že priznal, da Državno odvetništvo opravlja nalogo pooblaščenca in da gre za razmerje katerega bistvo je v zaupnem odnosu med mandatarjem in mandantom, skladno s 3. členom ZDOdv (načelo medsebojnega zaupanja). Če je zaupanje porušeno (in na tej točki je že mogoče govoriti o izkazovanju škode v primeru razkritja dokumentov) oziroma obstaja bojazen, da bodo dokumenti, ki sta si jih organ in zastopanec izmenjala za namene sodnega postopka, v katerem je drug organ zastopan, dostopni na podlagi določb ZDIJZ, lahko pride do situacije, ko je tudi sámo zastopanje oteženo ali celo onemogočeno. Z vidika varstva pravic strank je namreč strankam konkretnega sodnega postopa, v skladu s procesnimi določbami, mogoč vpogled v sodni spis (150. člen ZPP), kjer se lahko seznanijo z vsemi vlogami, ni pa mogoče pridobiti informacij, ki jih stranke v sodni spis ne vložijo in predstavljajo zaupno razmerje med njimi in pooblaščenci. Vendar v obravnavanem primeru treh dokumentov ni izpolnjen že prvi pogoj, saj ne gre za komunikacijo med zastopancem in zastopanim, ampak za v dveh primerih (dokument št. 15 in št. 78) poizvedbo organa za preveritev dejanskega stanja, ki je pravno relevantno za obravnavani primer rušitve objekta in pripravo odgovora na tožbo in drugih vlog organa za sodišče. V tretjem primeru (dokument št. 98) pa gre zgolj za splošni dopis, s katerim drug državni organ, Državnemu odvetništvu, kot pristojnemu za zastopanje interesov Republike Slovenije, posreduje dopis prosilca. Po presoji IP v primeru dokumentov št. 15, 78 in 98 ne more priti do motenj v delovanju organa, saj so bila ugotovljena dejstva že predstavljena v pravdnem postopku, organ je odločitev s tem v zvezi že sprejel in jo vključil v strategijo obrambe, o njih pa je bil že narejen pravni razmislek.[1] Dokumenti ne vsebujejo načina in postopkov dogovarjanja z zastopanim državnim organom (IRSOP), ne vsebujejo opredelitev stališč, pojasnil, napotkov v konkretnem primeru, strategija obrambe tako ne bi bila razkrita. Namen varstva interne komunikacije med zastopanim (državnim) organom in organom (Državnim odvetništvom) je v spoštovanju načela njunega medsebojnega zaupanja, ki med drugim zaradi uspešnega uveljavljanja zahtevkov, narekuje varstvo zaupnosti komunikacije med njimi. To pomeni, da se ne varuje te komunikacije per se, ampak je varstvo odvisno od vsebine dokumentov. Glede na prakso IP bi to pomenilo mnenja, strategije, konkretna stališča in ne na primer splošnih dopisov oziroma drugih dokumentov, ki teh lastnosti nimajo. Glede na navedeno z razkritjem teh dokumentov ne bi nastala škoda za predmetni pravdni postopek, niti ne gre za dokumente, ki bi nastali v zvezi z notranjim delovanjem, da bi njihovo razkritje povzročilo motnje v delovanju organa in posledično ogrozilo načelo zaupanja med organom in zastopanim v sodnem postopku. Posledično je IP odredil razkritje teh dokumentov v obsegu kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe.
(15) Pri tem je IP, ob pregledu teh dokumentov, ugotovil, da vsebujejo osebne podatke in po uradni dolžnosti preveril, ali gre za varovane osebne podatke, ki niso prosto dostopna informacija javnega značaja v skladu s 3. točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na osebni podatek, katerega razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov v skladu z zakonom, ki ureja varstvo osebnih podatkov. IP je zato nadalje ugotavljal, ali je za obdelavo osebnih podatkov v konkretnem primeru podana ustrezna pravna podlaga, ki jo določa Splošna uredba o varstvu podatkov v prvem odstavku 6. člena. Na to pravno podlago se v prvem odstavku 6. člena sklicuje tudi Zakon o varstvu osebnih podatkov (Uradni list RS, št. 163/22; v nadaljevanju ZVOP-2).
(16) IP je po vsebinskem pregledu dokumentov, ki so predmet odločanja v tem pritožbenem postopku, ugotovil, da ti vsebujejo naslednje osebne podatke: ime in priimek javnih uslužbencev in funkcionarjev (organa in drugih državnih organov), naziv njihovih delovnih mest ter imena, priimki, naslovi in druge osebne okoliščine oseb v zvezi s katerimi teče pravdni postopek. Skladno z določbo prvega odstavka 74. člena ZVOP-2 zavezanci po zakonu, ki ureja dostop do informacij javnega značaja, javnosti posredujejo osebne podatke, če so ti po zakonu javni ali če je za njihovo razkritje dan prevladujoč javni interes v skladu z zakonom, ki ureja dostop do informacij javnega značaja.
(17) Glede na navedeno IP ugotavlja, da je podana pravna podlaga za razkritje imen, priimkov ter nazivov delovnih mest javnih uslužbencev in funkcionarjev organa in drugih državnih organov, ki so navedeni v dokumentih, ki so predmet odločanja. Ti osebni podatki funkcionarjev in javnih uslužbencev namreč niso varovani na podlagi 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, v skladu s katero so absolutno javno dostopni podatki posameznikov, ki so v zvezi s porabo javnih sredstev ter opravljanjem javne funkcije in delovnega razmerja javnega uslužbenca. Ker so podatki, ki jih je zahteval prosilec, torej absolutno javni, IP v postopek ni pozival teh oseb kot stranskih udeležencev, saj je skladno z a 26. a členom ZDIJZ v postopku z zahtevo za dostop do informacije javnega značaja stranka postopka samo prosilec, če je predmet odločanja dostop do podatkov, za katere je z zakonom določeno, da so javni. Nasprotno pa IP ni našel zakonite pravne podlage za razkritje osebnih imen, priimkov, naslovov ostalih oseb, v zvezi s katerimi teče pravdni postopek.
(18) Glede na zgornje ugotovitve IP pojasnjuje, da v primerih, kadar dokument, ki je sicer informacija javnega značaja, vsebuje tudi varovane podatke (kot v obravnavanem primeru podatke, ki predstavljajo varovane osebne podatke), je treba omogočiti t. i. delni dostop, in sicer s prekritjem navedenih podatkov, ki predstavljajo izjemo od prostega dostopa. Institut delnega dostopa je urejen v 7. členu ZDIJZ, ki določa, če dokument ali njegov del le delno vsebuje informacije iz 6. člena (npr. osebne podatke) in jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njegovo zaupnost, pooblaščena oseba organa izloči te informacije iz dokumenta ter seznani prosilca z vsebino preostalega dela dokumenta. To pomeni, da je dolžnost organa, da mora institut delnega dostopa uporabiti vedno, razen če to po kriterijih 19. člena Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 24/16, v nadaljevanju Uredba ZDIJZ) ne bi bilo izvedljivo oziroma, ko (in če) delno razkritje ne bi ogrozilo zaupnosti varovanih informacij. Upoštevaje vse navedeno je organ dolžan prosilcu posredovati dokumente s prekritimi podatki, kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe.
(19) Upoštevajoč vse navedeno IP zaključuje, da je organ na prvi stopnji napačno uporabil materialno pravo glede dokumentov, ki so našteti v 1. točki izreka te odločbe, zato je pritožbi v tem delu delno ugodil ter na podlagi prvega odstavka 252. člena ZUP odločbo organa delno odpravil in sam rešil zadevo tako, kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe. V obsegu, s katerim je v teh dokumentih prekril gre za varovane osebne podatke in v delu oziroma glede dokumentov, v zvezi s katerimi je ugotovil, da zanje prosilec nima pravnega interesa, ker gre za njegove dokumente oziroma z njimi že razpolaga, ali pa niso bile predmet zahteve, je IP pritožbo, na podlagi tretjega odstavka 248. člena ZUP, kot neutemeljeno zavrnil, kot izhaja iz 2. točke izreka te odločbe.
(20) V skladu s petim odstavkom 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali (2. točka izreka te odločbe).
(21) Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 8/2000 s spremembami in dopolnitvami; ZUT) oproščena plačila upravne takse
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo in sklep v izvirniku ali prepisu.
Postopek vodila :
Manja Resman, univ. dipl. prav.
svetovalka IP
Informacijski pooblaščenec:
Mojca Prelesnik, univ.dipl.prav.,
informacijska pooblaščenka
[1] Glej sodbo Višjega sodišča v Ljubljani opr. št. II Cp 1483/2017 z dne 21. 3. 2018 in sodba Vrhovnega sodišča RS opr. št. II Ips 198/2018 z dne 19. 2. 2019.