prosilec - Državno odvetništvo RS
+ -Številka: 090-302/2022
Kategorije: Notranje delovanje organa, Ali dokument obstaja, Ostali sodni postopki, Pravo EU
POVZETEK:
Organ je v celoti zavrnil zahtevo prosilke, s katero je zahtevala dostop do dokumentov organa v zvezi z zadevo na Sodišču EU pod opravilno številko T-392/20, do seznam vseh zabeleženih stikov v predmetni zadevi in dostop do vseh dokumentov, ki jih vodi na podlagi 3. in 4. odstavka 12. člena ZDOdv in 26. člena ZDOdv. Pritožbi je IP delno ugodil in glede dokumentov, ki se nanašajo na zadevo organa št. EU 615/2020, ugotovil, da se zahteva prosilke ne nanaša na dokumente, ki jih je organ prejel kot stranka postopka pred Sodiščem in na katere se nanaša načelo kontradiktornosti postopka pred Sodiščem. V vsebinski presoji ni pritrdil organu, da je podana izjema varstva sodnega postopka po 8. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, ampak je presojal, ali je podana izjema notranjega delovanja organa iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Glede dokumentov, ki vsebujejo številna posvetovanja in ocene o tem, kaj je smiselno uveljavljati v sodnem postopku in česa ne, s čim lahko Republika Slovenija uspe in s čim ne, oziroma, ali obstajajo kakšne šibke točke in kje, stališča državne odvetnice, ki je pristojna za zadevo in izmenjavo teh stališč z državno upravo za oblikovanje skupnega stališča za uspešno zastopanje Republike Slovenije pred Sodiščem oziroma SEU, je IP ugotovil, da bi razkritje teh dokumentov javnosti povzročilo motnje pri delovanju organa, saj navedena pisanja vsebujejo strategije, napotitve in pojasnila, kako nastopati kot intervenient in voditi postopek pred Sodiščem in SEU in na kakšen način v čim večji meri varovati interese Republike Slovenije, njihovo razkritje bi vplivalo na manj uspešno zastopanje Republike Slovenije pred mednarodnimi sodišči. V delu dokumentov, za katere je IP ugotovil, da izjema ni podana pa je omogočil dostop. Glede dela zahteve, ki se je nanašala na seznam vseh zabeleženih stikov v predmetni EU zadevi pri organu je IP ugotovil, da je organ popolno ugotovil dejansko stanje in sicer, da dokument pri organu ne obstaja, zato je pritožbo v tem delu zavrnil. Glede četrte in pete točke zahteve je IP pritožbi prosilke ugodil in izpodbijano odločbo organa v tem delu odpravil in vrnil zadevo v ponovni postopek. S tem, ko se organ ni konkretno opredelil do zahtevanih oziroma presojanih dokumentov v obrazložitvi izpodbijane odločbe, ni dovolj popolno ugotovil relevantnih dejstev. Zaradi navedenega se izpodbijane odločbe ni dalo preizkusiti.
ODLOČBA:
Številka: 090-302/2022/4
Datum: 29. 11. 2022
Informacijski pooblaščenec (v nadaljnjem besedilu IP) po Informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik, izdaja na podlagi 2. člen Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, številka 113/05, 51/07 – ZUstS-A; v nadaljnjem besedilu ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – UPB2, 117/06 – ZDavP-2, 23/14, 50/14, 19/15 – odločba US, 102/15 in 7/18; v nadaljevanju ZDIJZ) ter prvega odstavka 248. člena, prvega in tretjega odstavka 251. člena in prvega odstavka 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10 in 82/13; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi …(v nadaljevanju prosilka), z dne 26. 9. 2022, zoper odločbo št. DODSV-1 VSRU-68/2022-5 z dne 7. 9. 2022 (v nadaljevanju izpodbijana odločba), Državnega odvetništva, Šubičeva 2, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ), v zadevi dostopa do informacije javnega značaja, naslednjo
O D L O Č B O:
1. Pritožbi prosilke z dne 26. 9. 2022 se delno ugodi in se Odločba Državnega odvetništva, št. DODSV-1 VSRU-68/2022-5 z dne 7. 9. 2022 delno odpravi v 1. točki, ter se odloči:
- 1.1. Organ je dolžan prosilki v roku 31 (enaintrideset) dni od vročitve te odločbe posredovati kopijo dokumentov brez prilog iz spisa organa št. EU 615/2020 na njen elektronski naslov:
- št. 3, št. 4, št. 5, št. 71, št. 45, št. 1, št. 2, št. 11, št. 22, št. 53, št. 56, št. 58, št. 66, št. 68, št. 70, št. 71, št. 73, št. 90, št. 96 v celoti in
- dokumente št. 6, št. 7, št. 12, št. 17, št. 18, št. 19, št. 23, št. 94, št. 95 in št. 97, pri čemer mora v njih prekriti osebne elektronske naslove in osebne telefonske številke.
- 1. 2. Zadeva se glede 1.4. in 1.5. točke izreka vrne organu v ponovni postopek. Organ mora o zadevi odločiti najpozneje v 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe.
2. V preostalem delu se pritožba zavrne.
3. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.
O b r a z l o ž i t e v:
Prosilka je dne 17. 7. 2022 zahtevala kopije naslednjih dokumentov in morebitnih prilog na svoj elektronski naslov: 1. obvestila, usmeritve, vnose v spis in predloge (tudi elektronsko pošto), ki jih je Državno odvetništvo poslalo ali prejelo od naših organov ali drugih subjektov v zvezi z zadevo na Sodišču EU pod opravilno številko T-392/20 (v zvezi z odločbo Evropske Komisije, Direktorata za konkurenčnost, z opravilno številko SA.43546), 2. Korespondenco oziroma dopise (tudi elektronsko pošto), ki jih je Državno odvetništvo poslalo našim organom oziroma domačim pravnim subjektom ter pravni službi Evropske Komisije, Ministrstvu za zunanje zadeve RS, Ministrstvu za pravosodje RS oziroma zadevno korespondenco znotraj Državnega odvetništva v zvezi z zgoraj navedeno zadevo T-392/20 ali sodbo splošnega sodišča EU z dne 27. 4. 2022 v predmetni zadevi, 3. Seznam vseh zabeleženih fizičnih ali elektronskih stikov v predmetni zadevi T-392/20 s predstavniki Mestne občine Ljubljana, Lekarniške zbornice Slovenije ali z JZ Lekarna Ljubljana oziroma z njihovimi zastopniki, 4. vse dokumente na podlagi 3. in 4. odstavka 12. člena Zakona o odvetništvu, ki se tičejo naslednje vrste subjektov: javni zavod, javni gospodarski zavod, javno podjetje ali gospodarska družba, ki je v celoti v lasti države, 5. vse dokumente na podlagi 26. člena Zakona o odvetništvu, ki se tičejo naslednje vrste subjektov: javni zavod, javni gospodarski zavod, javno podjetje ali gospodarska družba, ki je v celoti v lasti države.
Po prejemu zahteve je organ dne 20. 7. 2022 prosilko pozval, da jo v točki 4 in 5 dopolni, da bo razvidno, na katere zadeve se zahteva v tem delu nanaša. Prosilka je istega dne odgovorila, da bi glede točke 4 in 5 želela dokumente iz katerekoli zadeve, ki ima podlago v 12. ali 26. členu ZDOdv, če je organ kdaj takšne dokumente izdal. Organ je v zvezi z zahtevo prosilke dne 25. 7. 2022 izdal sklep o podaljšanju roka za odločitev do 8. 9. 2022, dne 7. 9. 2022 pa izdal izpodbijano odločbo, s katero je zahtevo prosilke po vseh točkah zavrnil. Iz vsebine obrazložitve izhaja, da je glede 1. in 2. točke zahteve ugotovil, da je prosilka hkrati tožeča stranka v odprtem sodnem postopku v zadevi T-392/20, v katerem Republika Slovenija nastopa na nasprotni strani, kot intervenient v podporo toženi stranki, ki je Evropska komisija. Med zahtevane dokumente je organ prepoznal spis organa št. EU 615/2020, v katerem je prosilka v vlogi tožnice vložila tožbo proti Evropski komisij in predlagala, da naj Splošno sodišče razglasi ničnost odločbe Komisije, s katero je bil zaključen postopek pregleda ukrepov, ki se nanašajo na javno lekarno Lekarna Ljubljana, v luči pravil o državnih pomočeh po členih 107 in 108 Pogodbe o delovanju Evropske unije. V postopku pred Splošnim sodiščem se je Komisiji pridružil intervenient Republika Slovenije. Splošno sodišče je s sodbo T-392/20 z dne 27. aprila 2022 ugodilo tožbi in je razglasilo ničnost odločbe Komisije, kolikor se ta nanaša na sredstva dana v upravljanje Lekarni Ljubljana. Sodišče je naložilo Komisiji, da nosi svoje stroške postopka in povrne stroške tožnici. Republika Slovenija je bila o sodbi uradno obveščena 28. aprila 2022 in je dne 6. julija 2022 vložila pritožbo proti sodbi. Spis organa št. EU 615/2020 obsega skupno 97 dokumentov, od katerih je 46 vhodnih, 40 izhodnih in 11 lastnih. Organ je ugotovil, da posredovanje zahtevanih dokumentov spada v delovno področje organa in da z njimi razpolaga v materializirani obliki oziroma, da gre za informacijo javnega značaja v smislu prvega odstavka 4. člena ZDIJZ. V nadaljevanju je preveril obstoj morebitnih izjem od dostopa. Ugotovil je, da je podana izjema iz 8. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, na podlagi katere organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se ta nanaša na podatek, ki je bil pridobljen ali sestavljen zaradi pravdnega, nepravdnega ali drugega sodnega postopka, in bi njegovo razkritje škodovalo njegovi izvedbi. Zahteva prosilke je vložena v fazi, ko sledi priprava in vložitev odgovora na pritožbo. Vsi podatki v spisu EU 615/2020 so bili pridobljeni ali sestavljeni zaradi sodnega postopka pred Splošnim sodiščem in Sodiščem EU, pri čemer Republika Slovenija v sodnem postopku, kot rečeno, s svojo intervencijo ne podpira tožnice, ampak toženo stranko Komisijo. Z vidika postopka pred Splošnim sodiščem in pred Sodiščem EU je treba poudariti, da v njem, med drugim, velja načelo enakosti orožij. Obe sodišči skladno s svojimi procesnimi predpisi strankam v sodnih postopkih vročata vse dokumente, s katerimi morajo biti te seznanjene in ki jih potrebujejo za udeležbo v postopkih. Tožnica je tako od obeh sodišč prejela prav vse dokumente, ki jih potrebuje za pripravo odgovora na pritožbo in za nadaljnje nastopanje v odprtem sodnem postopku. Spis EU 615/2020 vsebuje številna posvetovanja in ocene o tem, kaj je smiselno uveljavljati v sodnem postopku in česa ne, s čim lahko Republika Slovenija uspe in s čim ne, oziroma, ali obstajajo kakšne šibke točke in kje. Tožnica tako skuša doseči dostop do informacij, ki daleč presegajo tiste informacije, ki jih je prejela od obeh sodišč. Glede na navedeno organ meni, da bi tožnica s pridobitvijo dokumentacije iz spisa EU 615/2020 pridobila tudi neupravičeno prednost pred Republiko Slovenijo, ki na drugi strani, kot udeleženka sodnega postopka, nima vpogleda v komunikacijo med tožnico in njeno pooblaščenko v zvezi z zadevo T-392/20. S tem bi se porušilo načelo enakosti orožij v postopku. Interes tožnice je, da se izpodbijana odločba Komisije razglasi za nično. Interes Republike Slovenije je ravno nasproten, in sicer da se navedena odločba ohrani v veljavi. Republika Slovenija je zato v sodnem postopku podprla Komisijo, in ne tožnice. Tožnica in Republika Slovenija tako v sodnem postopku zasledujeta cilja, ki si medsebojno nasprotujeta. O pritožbi Republike Slovenije proti sodbi Splošnega sodišča bo odločalo Sodišče EU. Pritožba Republike Slovenije bo (oziroma je morda že bila) vročena tožnici (prvi odstavek 171. člena Poslovnika Sodišča), v dveh mesecih od vročitve pa bo lahko odgovorila na pritožbo (172. člen Poslovnika). Možno je, da bo sledila še replika Republike Slovenije in duplika tožnice (175. člen Pravilnika). Iz navedenega nedvomno izhaja, da je postopek pred Sodiščem EU še v teku in da je vsak dokument, še posebej to velja za tožbo, ki je del sodnega spisa, potencialno odločilen za obstoj izjeme iz 8. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Glede tretje točke zahteve je organ navedel, da z njo prosilka zahteva seznam vseh zabeleženih fizičnih ali elektronskih stikov o predmetni zadevi T-392/20 s predstavniki Mestne občine Ljubljana, Lekarniške zbornice Slovenije ali z Javnim zavodom Ljubljana oziroma z njihovimi zastopniki. Na osnovi vpogleda v spis EU št. 615/2020 je bilo ugotovljeno, da v spisu ni evidentiran dokument – seznam vseh zabeleženih fizičnih ali elektronskih stikov o predmetni zadevi T-392/20, ki bi ustrezal zahtevi prosilke. Organ sicer ugotavlja, da se zahteva nanaša na delovno področje organa, da pa z informacijo, v smislu 4. člena ZDIJZ, organ ne razpolaga. V zvezi s četrto in peto točko zahteve, je organ vpogledal v Informacijski sistem Vpisniki, v Vpisnik M3 (v katerem se evidentirajo vsi dokumenti in vodijo spisi za zastopanje in pravna mnenja po 12., 13., 25., 26. členih ZDOdv) in izdelalo pregled spisov, z datumom nastanka v obdobju od 20. 11. 2017 (začetek uporabe ZDOdv) do 22. 7. 2022 (dan izdelave pregleda), po dveh temeljih in sicer: »zastopanje po tretjem odstavku 12. člena ZDOdv« in »pravna mnenja po 26. členu ZDOdv«. Ugotovljeno je bilo, da se zahteva prosilke iz točke 4 nanaša na dokumente v 48 spisih organa, ki glede na temelj »zastopanje po tretjem odstavku 12. člena ZDOdv« sodijo v M3 vpisnik, 5. točka zahteve pa se nanaša na dokumente v 59 spisih organa, ki glede na temelj »pravna mnenja po 26. členu ZDOdv« sodijo v M3 vpisnik. Organ je ugotovil, da posredovanje zahtevanih dokumentov sodi v njegovo delovno področje, da z njimi razpolaga v materializirani obliki. V zvezi z obstojem izjem od dostopa pa je ugotovil, da obstoji izjema iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, v skladu s katero organ lahko prosilcu zavrne dostop, če gre za podatek iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organov, in bi njegovo razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. Ena od temeljnih nalog organa je varstvo premoženjskih in drugih interesov Republike Slovenije, ki se izvaja z opravljanjem strokovnih nalog preko zastopanja in pravnega svetovanje. V skladu z določbo prvega odstavka 12. člena ZDOdv, organ zastopa državo in državne organe pred sodišči v Republiki Sloveniji. Organ v okviru zastopanja upošteva interese stranke, ki jo zastopa, v skladu z načelom medsebojnega zaupanja. Tretji odstavek 12. člena ZDOdv ureja dodatno oziroma razširjeno pristojnost državnega odvetništva glede zastopanja, in sicer javne agencije, javni skladi, javni zavodi, javni gospodarski zavodi, samoupravne lokalne skupnosti, javna podjetja ali gospodarske družbe, ki so v celoti v lasti države, lahko predlagajo, naj jih v posameznem postopku pred sodišči v Republiki Sloveniji, ki je zanje in za Republiko Slovenijo izjemnega pomena, zastopa državno odvetništvo. Če pride do prevzema zastopanja, državno odvetništvo pri zastopanju opravlja vsa procesna dejanja, kot jih je v postopku upravičena opravljati stranka ali udeleženec. Do zastopanja subjektov iz tretjega odstavka 12. člena ZDOdv s strani organa torej lahko pride le izjemoma, in sicer ob kumulativni izpolnitvi pogoja izjemnosti pomena postopka tako zanje kot za Republiko Slovenijo. Pri izjemnosti pomena gre za nedoločen pravni pojem, saj kriteriji, ki bi opredelili njegov pomen, niso predpisani, kar pomeni, da jih je treba zapolniti v vsakem konkretnem primeru posebej. V vsakem primeru se izjemnost postopka z vsebinsko obrazložitvijo pred prevzemom zastopanja preveri s pridobitvijo obrazložitve »resornega ministrstva«, v katerega pristojnost sodi zadeva, in subjekta, ki predlaga prevzem zastopanja. Organ tako pri odločitvi o prevzemu zastopanja v vsakem konkretnem primeru upošteva predvsem okoliščino, ali bi se od sodišča lahko pričakovala odločitev o pravnem vprašanju, ki je pomembno za zagotovitev pravne varnosti ali enotne uporabe prava, gledano z vidika varstva premoženjskih in drugih pravic in interesov, ali pa odločitev o pravnem vprašanju, glede katerega še ni sodne prakse ali pa ta ni enotna, zaradi česar vnaprej ni mogoče niti verjetno predvidevati, kako naj bi sodišče odločilo v podobnih primerih. Organ je ugotovil, da zahtevani dokumenti iz 4. točke zahteve vsebujejo način in postopke dogovarjanja z zastopanim subjektom. Iz dokumentov izhaja način notranjega razmišljanja organa oziroma oblikovanje notranje politike organa in metoda dela organa na področju zastopanja strank. V skladu s 24. členom ZDOdv organ državi in državnim organom svetuje v premoženjskopravnih zadevah. Svetovalna funkcija organa v obliki oblikovanja pravnih mnenj ima temelj v določbah 25. in 26. člena ZDOdv. Na podlagi 26. člena ZDOdv lahko javna agencija, javni sklad, javni zavod, javni gospodarski zavod, samoupravna lokalna skupnost, javno podjetje ali gospodarska družba, ki je v celoti v lasti države, predlaga, naj državno odvetništvo oblikuje posamezno pravno mnenje, povezano z varstvom njenih premoženjskih in drugih pravic in interesov, če gre za zadevo, ki ima neposredne posledice za javna sredstva. Pri oblikovanju pravnega mnenja organ primarno zasleduje interese Republike Slovenije oziroma javnih sredstev in ne interesov teh subjektov, kar je povsem v skladu z vlogo organa po ZDOdv, saj 10. člen izrecno določa, da organ opravlja strokovne naloge za Republiko Slovenijo, če bi moralo izvrševati svoje zakonsko določene pristojnosti v določenih zadevah za subjekte, katerih koristi in interesi si nasprotujejo. Oblikovanje pravnega mnenja po 26. členu ZDOdv organ lahko odkloni z obrazloženim mnenjem generalnega državnega odvetnika, pri čemer pa lahko subjekt po prejemu takšne odklonitve v pomembnejših zadevah zahteva, naj o obveznosti oblikovanja mnenja organa odloči Vlada RS. Skladno s tretjim členom ZDOdv organ v odnosu do strank tudi v primeru svetovanja deluje po načelu medsebojnega zaupanja. Zahtevani dokumenti pod točko 5 vsebujejo konkretne odgovore na postavljena pravna vprašanja oziroma pravne dileme, ki so med organom in prosilcem sporna. Pravna mnenja tako vsebujejo že pravne posledice ravnanja strank, obrambne strategije morebitnim potencialnim zahtevkom in podobno. Iz tega razloga bi bilo zelo slabo, če pridejo v roke nasprotni stranki, saj je v tem primeru nasprotna stranka v prednosti, subjektu pa bi nastale motnje v delovanju, kot tudi motnje v delovanju organa s tem pa bi razkritje mnenja, ki vsebuje ugotovitve in priporočila glede nadaljnjega postopanja. Napačno razlaganje ugotovitev in priporočil, bi lahko privedlo do napačnih zaključkov. S posredovanjem dokumentov bi organu nastala škoda na javnem ugledu in zaupanju, ki sta temeljnega pomena za njuno uspešno in učinkovito delovanje, gre za škodo, ki jo je v dobi nekritičnega sprejemanja in obdelave informacij s strani javnosti težko odpraviti. V javnosti namreč za vedno ostane dvom o netransparentnem, nesmotrnem ali celo o nezakonitem delovanju. Glede na to, da je organ pooblaščen, da pred sodiščem varuje interese Republike Slovenije, bi prost dostop do informacij organa in organa, kateremu pravno svetuje in daje mnenje v skladu z določilom 26. člena ZDOdv, iz katerih so razvidna razmišljanja, stališča in interesi organa, onemogočalo učinkovito varstvo interesov države, kar bi lahko škodovalo delovanju organa in tudi pravdnemu postopku, ki je v teku. Zahtevani dokumenti izpolnjujejo prvi kriterij za obstoj izjeme notranjega delovanja organa. Z obravnavano izjemo se namreč (ob pogoju nastanka škode) varujejo dokumenti, ki so namenjeni interni komunikaciji, torej korespondenci, ki je namenjena pripravi odločitve organa, na primer mnenja, stališča, navodila, odredbe, opomniki, poročila, zapisniki, smernice ali podobni interni dokumenti, ki so izdelani zaradi notranjih potreb organa ali zaradi oblikovanja stališč v zvezi z delom organa, oziroma dokumente, iz katerih izhaja postopek ali način dela organa, kot tudi njegova notranja politika. Glede izpolnjevanja drugega pogoja je organ izvedel škodni test. Tudi v tem primeru je bilo ugotovljeno, da zaradi medsebojne vsebinske povezave dogovarjanja med organom in zastopanim subjektom oziroma organom in subjektom/prosilcem, ki je hkrati nujni predpogoj za začetek vsakega sodnega postopka, bi razkritje zahtevanih dokumentov lahko povzročilo škodo za nadaljnje sodne postopke in resno ogrozilo proces odločanja organa, da le-ta pretehta nad pravico javnosti, da se seznani z zahtevano informacijo javnega značaja. Glede na navedeno gre nedvomno za dokumente, ki predstavljajo in torej sodijo na področje notranjega delovanja organa, hkrati pa bi razkritje povzročilo motnje pri delovanju zastopanega subjekta in organa, torej sta izpolnjena oba pogoja za uveljavljanje izjeme iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Organ se je glede uporabe 7. člena ZDIJZ, ki določa delni dostop, opredelil, da gre pri dokumentih iz prve, druge, četrte in pete točke zahteve za takšno vsebnost in koncentracijo varovanih podatkov, pridobljenih ali sestavljenih zaradi sodnega postopka pred Sodiščem in SEU ter v zvezo z notranjim delovanje oziroma dejavnostjo zastopanega subjekta oziroma subjekta/prosilca in organa, da delnega dostopa ni mogoče izvesti na način, da se izločijo varovani podatki, saj bi bilo mogoče izločene podatke razbrati iz drugih informacij, vsebovanih v dokumentu. Prav tako je organ podal stališča, da bi zahtevani dokumenti ob uporabi instituta delnega dostopa (tj. če bi prekrili vse podatke, ki so po svoji vsebini varovani) popolnoma izgubili svojo vrednost in smiselnost, saj ne bi imeli več svoje vsebine in bi bili zato brez posebne vrednosti za prosilko oziroma za javnost.
Prosilka je dne 6. 10. 2022 vložila pritožbo, v kateri navaja, da je izpodbijana odločba nezakonita, saj temelji na irelevantnih dejstvih, da bi organ prekril vse dokumente, dejansko pa je kvečjemu manjše število dokumentov takšnih, ki (morda) opravičujejo, da se zahteva za določene zavrne, nikakor pa za vse. Glede razlogov organa, s katerimi je obrazložil zavrnitev prve in druge točke zahteve, navaja, da ne izpolnjujejo pogojev, da bi se prekrili vsi zadevni dokumenti, tudi tisti, ki niso del sodnega postopka. Zagotovo so na primer predmet ZDIJZ dokumenti, ki so »navodila« ali »usmeritve«, ki jih drugi organi Republike Slovenije v tej zvezi podajo na Državno odvetništvo in niso del sodnega spisa. Gre torej zlasti za dokumente, ki jih je en zavezanec po ZDIJZ posredoval drugemu zavezancu po ZDIJZ, ki je v tem primeru Državno odvetništvo. Republika Slovenija v zadevi T-392/20 ni bila tožena stranka, niti tožnica, temveč je v sodnem sporu sodelovala prostovoljno kot stranski udeleženec, oziroma se je v postopek vključila na lastno iniciativo. V tej zadevi ima javnost pravico izvedeti, kakšna stališča glede določenih postopkov zastopa Republika Slovenija oziroma ali Državno odvetništvo dela po navodilih, kdo temu državnemu organu navodila daje in kakšna so ta navodila, na podlagi katerih se Državno odvetništvo v imenu Republike Slovenije pridruži določenemu sodnemu postopku, ki teče na sodišču EU. Tukaj je izražen tudi prevladujoč interes javnosti, da se take informacije razkrijejo. Glede četrte in pete točke zahteve prosilko preseneča, da se organ sklicuje na razlog »notranjega razmišljanja organa«, ki naj bi bila celo skrivnost, ki je ne želi razkriti. Zahtevana niso bila nikakršna notranja razmišljanja, temveč konkretni dokumenti, ki so nastali na podlagi dela tega državnega organa, ki ima za svoje delo podlago v zakonu. Ne gre torej za nekakšne osnutke dokumentov ali ročno zapisane listke s sestankov, temveč se zahteva ZDIJZ nanaša na konkretne končne dokumente, ki v listinski obliki že obstajajo. Državno odvetništvo tako očitno izoblikuje pravna mnenja za določene gospodarske subjekte, ki so zavezanci za posredovanje ZDIJZ in obenem rezultate svojega dela prikriva pred javnostjo. S tem se zbuja utemeljen sum, da državno odvetništvo krši načelo 10. in 11. člena ZDOdv, saj se poraja vtis, da organ prikriva dokumente, za kar nima osnove v zakonu in je v nasprotju s tretjim členom Pravilnika o poslovanju državnega odvetništva. Za določene dokumente, na primer takšne, ki imajo vsebinsko argumentirane pravne elemente okoli določene problematike, obstaja prevladujoč interes javnosti za njihovo razkritje. Takšni dokumenti namreč izpostavljajo pravne argumente, ki jih zastopa država v zadevah, ki so nacionalne narave oz. predmet sodnih sporov na slovenskih sodiščih, kakor so ti pravni argumenti tudi zastopani na mednarodni ravni – konkretno na Sodišču EU. Verjetno Državno odvetništvo ne deluje na podlagi nekakšnega tajnega Uradnega lista ali zakonov o katerih slovenska javnost ne sme nič izvedeti. Nasprotno, v interesu javnosti in zagotovitve pravne države, vladavine prava in transparentnosti je, da je javnost obveščena o pravnih stališčih, ki jih o določeni problematiki zastopa Republika Slovenija, kakor tudi o procesu delovanja tega državnega organa, ki je del izvršne veje oblasti. Državno odvetništvo načeloma pravno zastopa državo, zato – razen v primerih, ki se navezujejo na nacionalno varnost – ni nobenega razloga, da bi se pred državljani prikrivali argumenti, ki jih naša država zastopa in obenem posredno postopki, v katere je vpletena naša država. Tako tretji odstavek 12. člena ZDOdv določa subjekte, ki lahko podajo predlog in kateri so vsi zavezanci po ZDIJZ. Sam predlog, ki ga je podal kateri od subjektov tako gotovo ne more biti skrivnost, da bi jo Državno odvetništvo lahko prikrivalo. Prav tako ostali dokumenti, v kolikor nimajo vpliva na odprte sodne postopke, ne morejo biti skrivnost. Prav tako so pravna mnenja, ki so predmet prvega odstavka 26. člena ZDOdv v celoti predmet subjektov, ki so vsi zavezanci za ZDIJZ. Nobene potrebe ni torej, da se taka pravna mnenja prikrivajo, saj gre – nenazadnje – samo za pravna mnenja Državnega odvetništva, ki je državni organ. Javnost ima tako pravico izvedeti, na podlagi kakšnih pravnih stališč deluje Državno odvetništvo, ki ga v celoti financira proračun in se obenem seznaniti, katerim subjektom in v katerih zadevah Državno odvetništvo nudi svoje usluge.
Ker je prosilka vložila pritožbo pri IP, jo je ta dne 26. 9. 2022 odstopil organu. Organ odločbe po prejemu pritožbe ni nadomestil z novo, zato jo je na podlagi 245. člena ZUP z dopisom dne 7. 10. 2022, odstopil v reševanje IP, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe. Hkrati je organ priložil izpodbijano odločbo in potrdilo o vročitvi, sklep o podaljšanju roka za odločanje z dne 25. 7. 2022, popis spisa št. EU -615/20, tabelarni pregled spisov, z datumom nastanka v obdobju od 20. 11. 2017 (začetek uporabe ZDOdv) do 22. 7. 2022 (dan izdelave pregleda), po dveh temeljih, in sicer »zastopanje po tretjem odstavku 12. člena ZDOdv« in »pravna mnenja po 26. členu ZDOdv«, ob tem je organ navedel, da ker je spis št. EU-615/2020 še aktiven in obsežen, pritožba pa se nanaša tudi na spise M3 vpisnika, in sicer se glede na točko 4 zahteve nanaša na dokumente iz 48 spisov organa s temeljem »zastopanje po tretjem odstavku 12. člena ZDOdv« in 59 spisov s temeljem »pravna mnenja po 26. členu ZDOdv«, organ IP predlaga, da v spise vpogleda na sedežu organa. Dne 9. 11. 2022 je IP pri organu opravil ogled in camera, o katerem je nastal zapisnik o ogledu in camera št. 090-302/2022/2.
Pritožba je delno utemeljena.
Uvodoma IP pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.
IP najprej poudarja, da je v pritožbenem postopku glede dostopa do informacij javnega značaja pristojen presojati (zgolj) vprašanje, ali gre za informacijo javnega značaja in če ta pri organu obstaja v materializirani obliki ter obstoj morebitnih izjem od dostopa, ne pa tudi npr. vprašanje zakonitosti in pravilnosti poslovanja organov in njihovih odločitev. Navedeno sodi v delovno področje drugih organov in ne IP, ki kot že rečeno, v pritožbenem postopku po ZDIJZ presoja zgolj obstoj zahtevanih informacij in vprašanje, ali gre za prosto dostopne informacije javnega značaja.
V konkretnem primeru ni sporno, da je organ zavezanec za dostop do informacije javnega značaja, prav tako ni sporno, da zahtevane informacije spadajo v delovno področje organa. Se je pa IP v nadaljevanju ukvarjal z vprašanjem, ali je glede 3. točke zahteve pravilna odločitev orana, da z dokumentom ne razpolaga, glede 1. in 2. toče zahteve, ali se je organ utemeljeno skliceval na izjemo sodnega postopka, glede 4. in 5. točke zahteve pa, ali so izpolnjeni pogoji za izjemo notranjega delovanja.
Glede tretje točke zahteve
S tretjo točko zahteve je prosilka zahtevala »Seznam vseh zabeleženih fizičnih ali elektronskih stikov v predmetni zadevi T-392/20 s predstavniki Mestne občine Ljubljana, Lekarniške zbornice Slovenije ali z JZ Lekarna Ljubljana oziroma z njihovimi zastopniki«. Organ je zavrnitev zahteve v tretji točki obrazložil z razlogom, da z dokumentom ne razpolaga. Čeprav prosilka v svoji pritožbi z dne 26. 9. 2022 ne podaja izrecnih navedb glede zavrnitve njene zahteve v tem delu, izpodbija pa celotno odločbo in navaja, da je nezakonita, je IP preveril njeno zakonitost tudi v tem delu.
Kot izhaja iz določbe 1. odstavka 4. člena ZDIJZ in tudi določbe 1. odstavka 1. člena ZDIJZ, informacijo javnega značaja predstavlja samo dokument, ki že obstaja, je že ustvarjen, oz. dokument, ki ga je organ v okviru svojega delovnega področja že izdelal oz. pridobil. Gre za pogoj, ki je v teoriji poznan kot »kriterij materializirane oblike«. Organi, ki so zavezanci po ZDIJZ, so namreč dolžni omogočiti dostop le do že obstoječih informacij in niso dolžni ustvariti novega dokumenta ali pridobiti oz. vzpostaviti dokumenta, ki ga v času zahteve nimajo. Organi v postopku v skladu z ZDIJZ niso dolžni prosilcem dajati oz. pripravljati odgovorov na vprašanja, razen takrat, ko le-ti izhajajo iz že obstoječega dokumenta – v takem primeru organ prosilcu posreduje predmetni dokument. V tem delu IP opozarja, da iz definicije informacije javnega značaja izhaja logičen sklep, da odgovori na vprašanja oz. pojasnila, razne obrazložitve, komentarji in analize stanj ne predstavljajo informacije javnega značaja. Na pojasnila in razlage se torej načelo prostega dostopa, zapisano v 5. členu ZDIJZ, ne razteza in zato organi zavezanci prosilcem, na podlagi ZDIJZ, niso dolžni odgovarjati na vprašanja ter dajati pojasnil oz. razlag v zvezi z delovnim področjem organa, da bi zadostili zahtevi prosilca po ZDIJZ. Takšno stališče izhaja tudi iz sodbe Upravnega sodišča RS, št. I U 1351/2010-12 z dne 25. 5. 2011. V kolikšnem obsegu organi prosilcem odgovarjajo na vprašanja, je predmet njihovih komunikacijskih strategij in ni del postopkov po ZDIJZ.
Hkrati IP opozarja, da podatki, ki se pri organu nahajajo v elektronski obliki, iz dostopa do informacij javnega značaja niso izključeni. Ob uporabi različnih računalniških orodij je mogoče navedene podatke povezovati oziroma združevati in oblikovati v nove podatke oziroma informacije, ki se v bazi prej niso nahajale. Prav slednje pa je lahko sestavni del uporabe določenih podatkovnih zbirk, ki jih tudi uporabljajo pri organu zaposlene oziroma za to pooblaščene osebe pri svoji vsakdanji rabi in ki je torej z razlogi za obstoj take zbirke podatkov neločljivo povezan. Pri dostopu do informacij javnega značaja s ciljem transparentnega delovanja organov pri opravljanju javnih nalog je ključno, da se posamezniku omogoči dostop do podatkov, ki se v taki zbirki nahajajo, če temu nasproti ne stojijo dejanske ovire oziroma zakonske omejitve ali prepovedi. Organ mora za ta namen prosilcu posredovati zahtevane informacije, ki jih je mogoče iz podatkovne zbirke pridobiti z uporabo tistih orodij, ki so za dostopanje do navedenih elektronskih podatkov na voljo in so sestavni del njihove običajne uporabe (tako tudi sodba Vrhovnega sodišča RS, št. X Ips 336/2018 z dne 7. 2. 2018).
Ker je organ v izpodbijani odločbi svoje iskanje omejil le na spis št. EU-615/2020, je IP na ogledu in camera dodatno preverjal pravilnost ugotovljenega dejanskega stanja. Vpogledano je bilo v popis spisa št. EU-615/2020 in v sam spis, kjer se zahtevani dokument ni nahajal. Prav tako je IP vpogledal v sistem »Vpisniki državnega odvetništva«, pod ključno besedo »Seznam vseh zabeleženih fizičnih ali elektronskih stikov«. Z iskanjem se ni našlo nobenih rezultatov. Ob tem je organ pojasnil, da te vrste evidence organ ne vodi v nobenem spisu. Prav tako Pravilnik o poslovanju državnega odvetništva (Ur. l. RS, št. 64/17) ne določa, da bi moral organ voditi evidenco »Seznam vseh zabeleženih fizičnih ali elektronskih stikov« za posamezen spis, določa le, da se vodi popis spisa (65. člen Pravilnika o poslovanju državnega odvetništva).
Bistvo »kriterija materializirane oblike« je, da informacija, ki je predmet zahteve, že obstaja. Organ z zbirko podatkov, ki jo je zahtevala prosilka, ne razpolaga. To pomeni, da ni izpolnjen eden od kriterijev za obstoj informacije javnega značaja, to je »kriterij materializirane oblike«. Ob tem IP pojasnjuje, da zgolj »priklic« informacij iz računalniške baze ne pomeni »ustvarjanja novih dokumentov, zato je tudi na ogledu in camera ugotavljal, ali ima organ to možnost, da se omogoči prost dostop do zahtevanih informacij. Vendar pa v obravnavanem primeru ni mogoč »priklic« podatkov iz vpisnika, saj organ te vrste evidence ne vodi.
IP pojasnjuje, da v pritožbenem postopku glede dostopa do informacij javnega značaja nima pristojnosti, da bi se spuščal v presojo zakonitosti in smotrnosti ravnanja organa ter v vprašanje, zakaj organ ne razpolaga z dokumentom, ki ga zahteva prosilka, niti ni našel pravne podlage, na podlagi katere bi organ z zahtevanimi informacijami moral razpolagati. IP pojasnjuje, da so organi, ki so zavezani po ZDIJZ, dolžni omogočiti dostop le do že obstoječih informacij in niso dolžni ustvariti novega dokumenta, zbirati informacij, opravljati raziskav, pridobiti dokumentov od drugih organov ali analizirati podatke, da bi zadostili zahtevi prosilca, zato IP organu ne more naložiti, naj prosilki posreduje dokumentacijo, s katero ne razpolaga.
V obravnavani zadevi se IP ni pojavil noben dvom, da organ razpolaga z dokumentom, vendar ga prosilki ne želi posredovati, saj je organ na ogledu in camera IP pojasnil delovanje vpisnikov in pravne podlage, omogočil pa je tudi prikaz vpogleda. Ker organ z dokumentom »Seznam vseh zabeleženih fizičnih ali elektronskih stikov v predmetni zadevi T-392/20 s predstavniki Mestne občine Ljubljana, Lekarniške zbornice Slovenije ali z JZ Lekarna Ljubljana oziroma z njihovimi zastopniki« ne razpolaga in je izpodbijana odločitev v tem delu pravilna, je IP pritožbo v tem delu zavrnil.
Glede prve in druge točke zahteve
Iz zahteve prosilke izhaja, da je zahtevala: »1. obvestila, usmeritve, vnose v spis in predloge (tudi elektronsko pošto), ki jih je Državno odvetništvo poslalo ali prejelo od naših organov ali drugih subjektov v zvezi z zadevo na Sodišču EU pod opravilno številko T-392/20 (v zvezi z odločbo Evropske Komisije, Direktorata za konkurenčnost, z opravilno številko SA.43546), 2. Korespondenco oziroma dopise (tudi elektronsko pošto), ki jih je Državno odvetništvo poslalo našim organom oziroma domačim pravnim subjektom ter pravni službi Evropske Komisije, Ministrstvu za zunanje zadeve RS, Ministrstvu za pravosodje RS oziroma zadevno korespondenco znotraj Državnega odvetništva v zvezi z zgoraj navedeno zadevo T-392/20 ali sodbo splošnega sodišča EU z dne 27. 4. 2022 v predmetni zadevi«. Delovanje Državnega odvetništva ureja Zakon o Državnem odvetništvu (Ur. l. RS, št. 23/17, v nadaljevanju ZDOdv), kjer je v drugem in nadaljnjih členih določeno, da je Državno odvetništvo Republike Slovenije državni organ, ki je pri opravljanju svojih nalog in pristojnosti samostojen in avtonomen v skladu z določbami tega zakona. Opravlja strokovne naloge na področju varstva premoženjskih in drugih pravic in interesov države prek pravnega zastopanja pred sodišči in upravnimi organi v Republiki Sloveniji, pred tujimi sodišči in tujimi arbitražami ter pred mednarodnimi sodišči in mednarodnimi arbitražami. Državno odvetništvo opravlja tudi naloge pravnega svetovanja, mirnega reševanja sporov v predhodnem postopku in druge naloge, določene s tem ali drugimi zakoni. Ministrstvo, pristojno za pravosodje, skladno z določbami zakona nadzoruje delo državnega odvetništva. Državno odvetništvo ščiti premoženjske in druge pravice in interese Republike Slovenije in s tem krepi delovanje pravne države. Deluje strokovno in ob upoštevanju interesov stranke, ki jo zastopa, v skladu z načelom medsebojnega zaupanja. Z namenom razbremenitve dela sodišč se zavzema za mirno reševanje sporov v predhodnem postopku. Z ustrezno teritorialno organizacijo zunanjih oddelkov zagotavlja enakomerno izvajanje pristojnosti na celotnem ozemlju Republike Slovenije. Ministrstvo upošteva samostojnost izvajanja pristojnosti državnega odvetništva in ne sme posegati v odločitve državnih odvetnikov v posameznih zadevah. ZDOdv v 10. členu določa, da če bi državno odvetništvo moralo izvrševati svoje zakonsko določene pristojnosti v določeni zadevi za subjekte, katerih koristi in interesi si nasprotujejo, opravlja strokovne naloge za Republiko Slovenijo. Na podlagi 11. člena varuje javni interes v upravnem sporu in drugih primerih, ki jih določa zakon. 16. člen med drugim določa, da državni odvetnik samostojno opravlja naloge pravnega zastopanja v posamezni zadevi. Zastopani subjekti državnemu odvetniku nemudoma posredujejo informacije o zadevi, s katerimi razpolagajo, zlasti poročila, pojasnila in druge podatke po kronološkem vrstnem redu nastanka. V skladu s 17. členom ZDOdv Državno odvetništvo zastopanim subjektom redno in na njihovo zahtevo poroča o zadevah, v katerih jih zastopa. Na podlagi 20. člena ZDOdv Republiko Slovenijo pred mednarodnimi sodišči in mednarodnimi arbitražami zastopa državni odvetnik. Na podlagi 48. člena državno odvetništvo z navedbo izvršenih in načrtovanih ukrepov redno obvešča ministrstvo o zadevah, v katerih opravlja naloge zastopanja pred mednarodnimi sodišči, mednarodnimi arbitražami in o pomembnejših zadevah pred sodišči v Republiki Sloveniji ali tujimi sodišči. Državno odvetništvo ministrstvo nemudoma obvesti o: - izdani odločbi mednarodnega sodišča, s katero se je končal postopek pred mednarodnim sodiščem, v katerem je kot stranka udeležena Republika Slovenija; - izdani odločbi sodišča v Republiki Sloveniji ali tujega sodišča, s katero se je končal postopek pred tem sodiščem, v katerem državno odvetništvo ali druga oseba iz 19. člena tega zakona zastopa subjekte po tem zakonu in gre za pomembnejšo zadevo in - izdani odločbi sodišča v Republiki Sloveniji, tujega ali mednarodnega sodišča, s katero je bil postopek končan zaradi očitnih postopkovnih napak državnega odvetnika ali drugega javnega uslužbenca državnega odvetništva ali druge osebe, ki je opravljala naloge zastopanja po 19. ali 20. členu tega zakona. Podrobnejša pravila glede obveščanja v zadevah iz prvega odstavka tega člena se predpišejo s splošnimi navodili in podzakonskim predpisom, ki ureja poslovanje državnega odvetništva.
Na ogledu in camera je organ pojasnil, da protokol komunikacije med Državnim odvetništvom in organi poteka na podlagi Pravilnika o sodelovanju državnih organov z državnim pravobranilstvom Republike Slovenije glede postopkov pred Sodiščem Evropskih skupnosti, Sodiščem prve stopnje in Evropsko Komisijo (Ur. l. RS, št. 126/04), ki še vedno velja in zavezuje Državno odvetništvo. Tako je komunikacija potekala tudi v obravnavanem primeru. Iz navedenega pravilnika izhaja, da so z njim določeni postopki in način priprave stališč v postopkih pred Sodiščem Evropskih skupnosti, Sodiščem prve stopnje in Evropsko komisijo glede ugotavljanja kršitev pravnega reda Evropske unije ter posredovanje stališč in informacij za te namene. V skladu z osmim in devetim členom Državno pravobranilstvo usklajuje pripravo stališč Republike Slovenije v postopku pred Sodiščem. Za pripravo pisnih vlog, ki jih Republika Slovenija predloži Sodišču, je odgovorno Državno pravobranilstvo, ki pri tem sodeluje s pristojnim ministrstvom ali drugo pristojno vladno službo. 14. člen in 15. člen določata vlogo organa v postopkih intervencije pred sodiščem, in sicer Državno pravobranilstvo sodeluje s pristojnim ministrstvom oziroma vladno službo in s Službo pri oblikovanju besedila vloge za pridružitev postopku pred Sodiščem. Vlogo za pridružitev postopku, ki jo je potrdila Vlada Republike Slovenije, Državno pravobranilstvo predloži Sodišču.
V obravnavani zadevi se zahteva prosilke nanaša na dokumentacijo v zvezi zadevo, k se vodi pri Sodišču splošne pristojnosti (v nadaljevanju Sodišče) št. T-39/20 in je v posesti organa. Prosilka je pri tem opredelila zahtevane dokumente kot: obvestila, usmeritve, vnose v spis in predloge, ki jih je organ poslal ali prejel od naših organov ali drugih subjektov. Pod točko 2 pa je zahtevala korespondenco oziroma dopise, ki jih je organ poslal našim organom oziroma domačim pravnim subjektom ter pravni službi Evropske Komisije, Ministrstvu za zunanje zadeve RS, Ministrstvu za pravosodje RS oziroma zadevno korespondenco znotraj organa v zvezi z zadevo T-392/20 ali sodbo splošnega sodišča EU z dne 27. 4. 222 v predmetni zadevi. Organ je kot zahtevane dokumente prepoznal celoten spis št. EU-615/2020. Ker je prosilka postavila zahtevo glede širokega nabora dokumentov, je IP na ogledu in camera vpogledal v »Vpisniki državnega odvetništva« pod ključno besedo »T-392/20«, pri tem je bil najden tudi spis št. EU 544/2022. Ta spis je bil odprt od 11. 7. 2022 in se nanaša na postopek v zvezi s pritožbo pred Sodiščem Evropske Unije (v nadaljevanju SEU). Drugih zadetkov ni bilo najti. V zvezi z zavrnitvijo dostopa do vseh dokumentov zadeve št. EU-615/2020 se je organ skliceval na tek sodnega postopka pred SEU v smislu 8. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.
V zvezi z obsegom zahteve je IP najprej ugotovil, da je organ pomanjkljivo ugotovil dejansko stanje, saj je odločal le o dostopu do dokumentov spisa organa št. EU-615/2020, ne pa tudi o dokumentih spisa št. EU-544/2022, ki je v času vložitve zahteve prosilke (dne 17. 7. 2022), nedvomno pa v času izdaje izpodbijane odločbe (dne 7. 9. 2022), že obstajal. Ker se spis št. EU 544/2022 nanaša na pritožbeni postopek zoper odločitev Sodišča v zadevi št. T-39/20, se zahteva nanaša tudi na dokumente te zadeve in je IP v nadaljevanju odločal tudi o dostopu do dokumentov te zadeve. Po pregledu dokumentov zadeve št. EU-544/2022, IP ugotavlja, da so ti dokumenti, v delu, ki se nanaša na vodenje postopka pred Sodiščem in pred SEU, enaki kot dokumenti v zadevi organa št. EU-615/2020. Prvi dokument ustreza dok. 72, drugi dokument dok. 93, tretji dokument dok. 94 in četrti dokument dok. 90. Dokumenti 5 do 8 spisa organa št. EU-544/2022, se ne nanašajo na postopek pred Sodiščem in pred SEU. Kasnejši dokumenti so nastali po izdani izpodbijani odločbi in tako presegajo časovni okvir obravnavanega postopka. Po natančni preučitvi zahteve prosilke in njene pritožbe ter podatkov, ki med strankama niso sporni, in sicer, da je prosilka tožeča stran v zadevi št. T-39/20, je IP zaključil, da se zahteva prosilke ne nanaša na dokumente, ki jih je organ prejel kot stranka postopka pred Sodiščem in na katere se nanaša načelo kontradiktornosti postopka pred Sodiščem.[1] Iz zahteve v drugi točki je razvidno, da se prosilka osredotoča na druge »tuje in domače organe«, ne pa na Sodišče oziroma SEU. Podrejeno IP meni, da ker prosilka z navedenimi dokumenti nedvomno razpolaga, saj je tožeča stran v zadevi št. T-39/20, za dostop do teh dokumentov nima pravovarstvenega interesa. Prav tako pa so v delu teh dokumentov, to dokumenti, ki jih je prosilka po pooblaščencu sama predložila na Sodišče oziroma na SEU in gre tako za njene lastne dokumente. V podkrepitev tega stališča se IP sklicuje na sklep Upravnega sodišča RS, št. I U 1245/2010 z dne 20. 4. 2011. V predmetni zadevi je sodišče ugotovilo, da tožeča stranka z zahtevanim magnetogramom seje vlade že razpolaga. To pomeni, da že razpolaga s tistim, do česar je želela priti na podlagi zahteve po ZDIJZ. Torej si tudi z odpravo izpodbijanih odločb svojega pravnega položaja ne bi mogla več izboljšati. Tožeča stranka tako ne izkazuje več pravnega interesa za vodenje postopka, zato je njeno tožbo sodišče zavrglo. Tudi IP je že večkrat zavzel stališče, da prosilec v postopku po ZDIJZ nima več pravovarstvenega interesa, če z zahtevanimi informacijami dejansko že razpolaga, ker v takšnem primeru v pritožbenem postopku svojega pravnega položaja ne more izboljšati. Smiselno podobno stališče izhaja tudi iz upravno sodne prakse, in sicer iz sklepa Upravnega sodišča RS št. I U 1590/2010 z dne 18. 5. 2011, iz katerega izhaja, da če je akt, ki se izpodbija v upravnem sporu, že bil odpravljen in tudi morebitna ugoditev tožbi pravnega položaja tožeče stranke ne bi v ničemer izboljšala, ta ne izkazuje več pravnega interesa za vodenje postopka in je tožbo posledično treba zavreči. V zvezi z dostopom do lastnih vlog pa se je Upravno sodišče Republike Slovenije opredelilo v sodbi št. I U 1043/2009 z dne 26. 1. 2011, iz katere izhaja, da z dostopom prosilca do njegovih lastnih vlog, vloženih pri tožeči stranki, ni varovan namen zakonodajalca, t.j. seznanjanje javnosti z delom organov oziroma zavezancev v smislu 1. odstavka 1. člena ZInfP. Pričakovanje prosilca, da se mu kot informacija javnega značaja pošljejo njegove lastne vloge, nima zagotovljenega pravnega varstva v smislu anonimizacije njegovih osebnih podatkov po ZVOP.
Ker je organ na zapisnik ogleda in camera izjavil, da glede popisa spisa št. EU-615/2020 nima zadržkov, IP v tej odločbi navaja, na katere dokumente se njegovo zgoraj navedeno stališče, da dokumenti niso predmet zahteve, podrejeno, da prosilka z njimi že razpolaga, nanaša: - predlog RS za dovolitev intervencije (dok. št. 10), poziv strankam za opredelitev glede dopustitve intervencije Slovenije (dok. št. 15), tožba in odgovor na tožbo (dok. št. 27), replika .. (dok. št. 44), podaljšanje roka EK (dok. št. 48), duplika EK (dok.št. 49), vprašanje SEU za EK (dok. št. 52), zaprosilo EK za podaljšanje roka (dok. št. 55), odgovor EK na vprašanje (dok. št. 57), vprašanje SEU za … in rok za odgovor oziroma stališča (dok. št. 59), odgovor … na vprašanja (dok. št. 65), obvestilo, da ne bo ustne obravnave (dok. št. 67), obvestilo o objavi sodbe (dok. št. 69), sodba (dok. št. 72 oziroma dok. št. 1 v spisu št. EU 544/2022), pritožba proti sodbi Splošnega sodišča (dok. št. 93 oziroma dok. št. 2 v spisu št. EU 544/2022).
Izpodbijana odločitev o zavrnitvi dostopa do vseh dokumentov zadev št. EU-615/2020 temelji na izjemi teka sodnega postopka. Glede določenih dokumentov je IP zgoraj že ugotovil, da niso bili predmet zahteve oziroma, da zanje prosilka nima pravovarstvenega interesa, zato je IP v nadaljevanju odločal le o pravilnosti odločitve organa glede preostalih dokumentov. V obravnavani zadevi je nesporno, da je organ zavezanec za dostop do informacij javnega značaja po 1. členu ZDIJZ in da zahtevani dokumenti izvirajo iz njegovega delovnega področja ter da organ z njim razpolaga v materializirani obliki. Prav tako med strankama ni sporno, da je prosilka tožeča stran v zadevi št. T-39/20, da je Republika Slovenija v navedenem postopku sodelovala kot intervenient na strani tožene stranke, tj. Evropske komisije, da je Republika Slovenija zoper odločitev Sodišča na SEU vložila pritožbo, ki se vodi pod številko C-447/22 P[2] in da je slednji postopek še v teku. Sporno pa je, ali so dokumenti prosto dostopne informacije javnega značaja, oziroma ali je odločitev organa, ki je dostop do njih zavrnil s sklicevanjem na izjemo iz 8. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, pravilna in zakonita.
Organ je prosilki dostop zavrnil s sklicevanjem na izjemo iz 8. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, ki določa, da se prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek, ki je bil pridobljen ali sestavljen zaradi pravdnega, nepravdnega ali drugega sodnega postopka, in bi njegovo razkritje škodovalo njegovi izvedbi. Za obstoj te izjeme morata biti kumulativno izpolnjena dva pogoja: (1) zahtevana informacija predstavlja podatek, ki je bil pridobljen ali sestavljen zaradi konkretnega pravdnega, nepravdnega ali drugega sodnega postopka in (2) razkritje zahtevanega podatka bi škodovalo izvedbi konkretnega postopka.
IP pritrjuje organu, da je izpolnjen prvi pogoj navedene izjeme, saj so bili zahtevani dokumenti sestavljeni v zvezi s konkretnim sodnim postopkom, ki se je vodil pred Sodiščem in kasneje s pritožbo pred SEU in je še v teku. Po drugi strani je organ škodo za izvedbo konkretnega postopka pred Sodiščem oziroma SEU (torej drugi pogoj izjeme) ugotavljal sam in pri tem ni pridobil mnenja sodišča, pred katerim teče ta sodni postopek. Takšna presoja ni v skladu s prakso IP in upravno sodno prakso, ki jo je oblikovalo Upravno sodišče RS. Pogoj, da bi razkritje zahtevanega podatka škodovalo njegovi izvedbi, zavezuje k uporabi tako imenovanega škodnega testa, po katerem mora biti izkazano, da bi bila s samim razkritjem prizadeta varovana pravna dobrina, oz., da bi nastala določena škoda pri izvedbi konkretnega sodnega pravdnega postopka. Ogrozitev mora biti dejanska in konkretna, ne le hipotetična in abstraktna. Dostop se torej v takšnem primeru lahko zavrne le, če bi razkritje podatka ogrozilo izvedbo določenih dejanj v postopku do takšne mere, da se ne bi mogla izvesti ali bi bila njihova izvedba zaradi razkritja težja oz. povezana z nesorazmernimi stroški ali težavami (prim. tudi Komentar Zakona o dostopu do informacij javnega značaja, Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti, Ljubljana, 2005, stran 128). Organ relevantne ocene o morebitni škodi za izvedbo sodnega postopka sam ne more podati, takšna ocena mora biti pridržana sodišču, ki v postopku odloča. Takšno je tudi stališče Upravnega sodišča (sodbi Upravnega sodišča št. U 62/2007-12 z dne 5. 3. 2008 in št. U 664/2007-9 z dne 21. 2. 2008), ki opozarja, da mora imeti sodišče popolno avtonomijo, da samo oceni, ali bi razkritje podatkov škodovalo izvedbi postopka ali ne. V sodbi št. I U 1235/2018-32 z dne 31. 3. 2021 pa je Upravno sodišče RS v 22. točki podalo stališče, da je tožnica tista, ki bi morala v konkretnem primeru izkazati in ustrezno obrazložiti, da bi v primeru razkritja lahko nastala škoda za postopek. Pri tem je prav gotovo sodišče, ki v postopku odloča, tisti organ, ki lahko poda relevantno oceno glede morebitne škode za postopek v primeru razkritja zahtevanih podatkov. IP posledično meni, da v konkretnem primeru škodni test ni bil opravljen pravilno. Po ustaljeni praksi IP je namreč za oceno škode, ki bi z razkritjem informacij nastala za postopek, pristojen organ, pred katerim teče ta postopek, temu pa sledi, kot zgoraj citirano, tudi sodna praksa. Ker iz obrazložitve izpodbijane odločbe ne izhajajo konkretni razlogi za nastanek škode, pač pa zgolj pavšalno navajanje, da bi razkritje zahtevanih dokumentov škodovalo izvedbi postopka pred SEU, IP takšni obrazložitvi ne more slediti, saj takšna ugotovitev ne zadošča za utemeljitev zakonske zahteve glede obstoja škode iz 8. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.
Ne glede na to, da IP pritrjuje organu, da je prvi pogoj iz 8. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ izpolnjen, IP SEU ni pozval za oceno o morebitni škodi za izvedbo sodnega postopka, saj je ugotovil, da dokumenti, ki jih je organ prejel od Sodišča in SEU ali jih tja poslal, niso predmet zahteve (glej obrazložitev zgoraj glede pravovarstvenega interesa prosilke), hkrati pa je ugotovil, da Sodišče oziroma SEU ter Evropska Komisija delujejo transparentno in sami proaktivno objavljajo podatke o teku postopkov, o strankah in o svojih odločitvah (dok. 3 - podatki iz uradnega lista EU C 144/2020, dok. 4- podatki iz spletne strani EK, dok. 5 - podatki iz Ur. L. EU C 297/20, dok. 71 – sodba s spleta),[3] zato za dokumente glede katerih je IP v pritožbenem postopku dostop odobril, škoda za tek sodnega postopka tudi teoretično ne obstaja. Kot bo obrazloženo v nadaljevanju, pa je IP za 55 dokumentov ugotovil, da obstaja izjema notranjega delovanja organa po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Tako v skladu s prakso IP in upravno sodno prakso IP, v primeru, da je podana ena od izjem od dostopa, zaradi načela ekonomičnosti, IP (ali organ) ni dolžan ugotavljati obstoja tudi ostalih izjem.
Glede izjeme notranjega delovanja organa
Ne glede na to, da se je organ skliceval na izjemo po 8. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, je IP v nadaljevanju njegove navedbe štel kot relevantno dejansko stanje za presojo izjeme po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.
Po navedeni izjemi organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organov, in bi njegovo razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. Za obstoj opisane izjeme morata biti torej kumulativno izpolnjena dva pogoja, in sicer:
(1) podatek mora izhajati iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oz. dejavnostjo organa in
(2) razkritje takšnega podatka bi povzročilo motnje pri delovanju oz. dejavnosti organa (t. i. specifični škodni test).
Z obravnavano izjemo, ki jo pozna tudi večina primerjalno pravnih ureditev, se varujejo podatki, ki nastajajo ob oblikovanju politike organa. Gre za dokumente za notranjo rabo organa, iz katerih izhaja postopek oziroma način dela organa, kot tudi njegova notranja politika, oziroma proces, ki varuje notranje razmišljanje organa, s čimer naj bi se omogočilo odkrito in odprto razmišljanje organa, ki pa bi bilo ovirano, če bi bilo povsem odprto za javnost. Gre za situacije, ko razumno varovanje procesa »notranjega razmišljanja« organa ni nujno v neskladju z načelom odprtosti.
Za podatke, ki so sestavljeni v zvezi z notranjim delovanjem, se v teoriji pogosto navajajo naslednji primeri: vsa notranja korespondenca med funkcionarji in uradniki vlade (uprave), ki je namenjena pripravi odločitev vlade (uprave) oziroma drugih zavezancev, interna komunikacija organa, zlasti dopisi, zapisniki, mnenja, poročila, navodila, smernice in drugi interni dokumenti. Primerjalno-pravno so kot takšna izjema priznana tudi občutljiva notranja navodila in načrti, ki določajo način zbiranja in izvajanja raznih vrst nadzora. Opisano izjemo pozna tudi večina primerjalno-pravnih ureditev, v katerih zakoni varujejo »notranji proces razmišljanja organa«. Varujejo se podatki, ki nastajajo ob oblikovanju politike organa. Gre za dokumente za notranjo rabo organa, iz katerih izhaja postopek oziroma način dela organa, kot tudi njegova notranja politika. To je v pravni teoriji znano kot »deliberative process privilege«, torej proces, ki varuje notranje razmišljanje organa, s čimer naj bi se omogočilo odkrito in odprto razmišljanje organa, ki pa bi bilo ovirano, če bi bilo povsem odprto za javnost. Obenem pa je namen te izjeme tudi preprečiti škodo, ki bi nastala pri kakovosti odločanja organa, saj razumno varovanje procesa »notranjega razmišljanja« organa ni nujno v neskladju z načelom odprtosti uprave. Če bi namreč vsi tovrstni dokumenti postali javni, bi to lahko resno ogrozilo kritično, inovativno in učinkovito delo javnega sektorja.
Večina držav na različne načine varuje interna mnenja, nasvete, izmenjavo pogledov, ki se dogajajo med pripravo odločitev, dopušča pa razkritje podatkov o dejstvih iz takšnih dokumentov. V ameriškem pravu je razlika med »facts« in »opinions« utemeljena z argumentom, da namen varstva notranjega delovanja organov ni v tem, da bi javnosti preprečevali dostop do golih dejstev oz. faktičnih podatkov o delu organov. Namen te izjeme je varovati proces notranjega razmišljanja in oblikovanja mnenj, zato je poudarek na drugem elementu (»opinions«). Objava podatkov o dejstvih namreč ne vpliva na uradnikovo svobodo »kreativnega« razmišljanja znotraj organa, medtem ko objava podatka o mnenju lahko zaviralno vpliva na proces razmišljanja uradnikov (več o tem Komentar Zakona o dostopu do informacij javnega značaja s pravom EU in primerjalno-pravno prakso, Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti v Ljubljani, Ljubljana 2005 - Komentar ZDIJZ, str. 133 in nasl.). Primerjalno-pravno so kot takšna izjema priznana tudi občutljiva notranja navodila in načrti.
V konkretnem primeru je organ na podlagi 20. člena ZDOdv prevzel zastopanje Republike Slovenije v zadevi, ko je prosilka vložila tožbo proti Evropski komisij in predlagala, da naj Sodišče razglasi ničnost odločbe Komisije, s katero je bil zaključen postopek pregleda ukrepov, ki se nanašajo na javno lekarno Lekarna Ljubljana, v luči pravil o državnih pomočeh po členih 107 in 108 Pogodbe o delovanju Evropske unije (v nadaljevanju PDEU). V postopku pred Splošnim sodiščem se je Komisiji pridružil intervenient Republika Slovenija. Sodišče je s sodbo T-392/20 z dne 27. aprila 2022 ugodilo tožbi in je razglasilo ničnost odločbe Komisije, kolikor se ta nanaša na sredstva dana v upravljanje Lekarni Ljubljana. Sodišče je naložilo Komisiji, da nosi svoje stroške postopka in povrne stroške tožnici. Republika Slovenija je bila o sodbi uradno obveščena 28. aprila 2022 in je dne 6. julija 2022 vložila pritožbo proti sodbi. V sodnem postopku organ s svojo intervencijo ne podpira prosilke, ampak toženo stranko Komisijo. Spis EU-615/2020 vsebuje številna posvetovanja in ocene o tem, kaj je smiselno uveljavljati v sodnem postopku in česa ne, s čim lahko Republika Slovenija uspe in s čim ne, oziroma, ali obstajajo kakšne šibke točke in kje. Interes tožnice je, da se izpodbijana odločba Komisije razglasi za nično. Interes Republike Slovenije je ravno nasproten, in sicer, da se navedena odločba ohrani v veljavi. Z vpogledom v zadevo IP ugotavlja, da dokumenti, za katere meni, da predstavljajo izjemo notranjega delovanja (dok. št. 8, 9, 13, 14, 16, 20, 21, 24, 25, 26, 28, 29, 30, 31, 32, 33, 34, 35, 36, 37, 38, 39, 40, 41, 42, 43, 46, 47, 50, 51, 54, 60, 61, 62, 63, 64, 74, 75, 76, 77, 78, 79, 80, 81, 82, 83, 84, 85, 86, 87, 88, 89, 91, 92) vsebujejo stališča državne odvetnice, ki je pristojna za zadevo in izmenjavo teh stališč z državno upravo za oblikovanje skupnega stališča za uspešno zastopanje Republike Slovenije pred Sodiščem oziroma SEU. Kot je navedel organ, so v tej komunikaciji razkriti pravni in dejanski pogledi na zadevo, izpostavljene so tudi šibke točke, ki v primeru, da so znane javnosti in še toliko bolj prosilki, lahko vplivajo na manj uspešno zastopanje Republike Slovenije pred mednarodnimi sodišči. Celotna komunikacija je namenjena temu, da se čim bolje zavaruje interese Republike Slovenije. V zvezi z navedbami prosilke, da bi morala biti javnost seznanjena z razlogi, zakaj se Republika Slovenija pridružuje kot intervenient v spor med prosilko in Evropsko komisijo, IP pojasnjuje, da iz zahtevanih dokumentov takšni razlogi niti ne izhajajo. Dejanski in pravni interes pa izhaja že iz določbe 108. člena PDEU in posledic, ki jih v primeru, da Evropska komisija ugotovi, da je država članica dodelila pomoč ali da pomoč iz državnih sredstev ni združljiva z notranjim trgom glede na člen 107, ali če se takšna pomoč zlorablja, saj lahko odloči, da mora zadevna država takšno pomoč odpraviti ali spremeniti v roku, ki ji ga Komisija določi.
IP je ocenil, da bi razkritje takega pravnega mnenja javnosti povzročilo motnje pri delovanju organa, saj navedena pisanja vsebujejo strategije, napotitve in pojasnila, kako nastopati kot intervenient in voditi postopek pred Sodiščem in SEU in na kakšen način v čim večji meri varovati interese Republike Slovenije. Gre torej za dokument, ki je predmet korespondence organa in predvsem Ministrstva za finance, Vlade Republike Slovenije in lastnih dokumentov glede opažanj o teku postopka in materialno pravnih zaključkih, torej interne komunikacije in ne vključuje korespondence oziroma drugih dokumentov zunanjih deležnikov. Kot drugo, pa gre za dokumente, ki so namenjeni pripravi končnih stališč Republike Slovenije. Glede na določbo 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ in dosedanjo prakso IP (glej zadevo št. 090-129/2018 z dne 13. 6. 2018, št. 090-9/2018 z dne 18. 4. 2018, št. 090-120/2019 z dne 24. 7. 2019, idr.) IP ugotavlja, da je namen varstva interne komunikacije med organi in Državnim odvetništvom v spoštovanju svetovalne funkcije Državnega odvetništva državnim organom oziroma Republiki Sloveniji, ki med drugim zaradi uspešnega uveljavljanja zahtevkov, narekuje varstvo zaupnosti komunikacije med organi in Državnim odvetništvom. To pomeni, da se ne varuje te komunikacije per se, ampak je varstvo odvisno od vsebine dokumentov. Glede na prakso IP bi to pomenilo mnenja, strategije, konkretna stališča in ne na primer urgenc, splošnih dopisov oziroma drugih dokumentov, ki teh lastnosti nimajo. Z vpogledom v dokumente zadeve št. EU-615/2020 IP ugotavlja, da dokumenti, ki so navedeni v 1.1. točki izreka te odločbe, ne izpolnjujejo pogojev, da bi z njihovim razkritjem nastala motnja za delovanje organa. Ob tem IP opozarja, da gre za dokumente brez prilog, saj so priloge dokumenti, za katere je bilo ugotovljeno, da niso predmet zahteve oziroma zanje prosilka nima pravovarstvenega interesa. Gre za dokumente, ki predstavljajo dostavo in posredovanje Ministrstvu za finance pisanj oziroma obvestil Sodišča, potrdil o vložitvi in o oddanih pisanjih na Sodišče oziroma SEU, medsebojno tehnično komunikacijo (informacije o nosilcih zadev), dodelitev zadeve, natisnjene informacije s spletne strani curia. V zvezi z dokumenti št. 17, 18, 19, 22, 23, ki se nanašajo na zaprosilo državne odvetnice za zgodovinski izpisek iz sodnega registra, je IP ocenil, da razkritje zadevnih dokumentov ne bo povzročilo motenj v delovanju organa, saj gre za pribavo informacij, ki so javno dostopne. Po vsebini gre namreč za informacije, do katerih se dostopa z vpogledom v javne evidence, ki pa zaradi časovne oddaljenosti, niso javno objavljene in dostopne preko portala ajpes. V zvezi z dokumentom pod št. 90 IP ugotavlja, da gre za sklep Vlade Republike Slovenije št. 54200-26/2022/5 z dne 5. 7. 2022, ki sicer ni javno objavljen, je pa bil na spletni strani Vlade Republike Slovenije za četrto sejo Odbora za gospodarstvo napovedan predlog obravnave opredelitve Republike Slovenije glede pritožbenega postopka pred Sodiščem Evropske unije zoper sodbo Splošnega sodišča Evropske unije z dne 27. 4. 2022 v zadevi T-392/20.[4] Glede osebnih podatkov javnih uslužbencev oziroma javnih funkcionarjev, ki so v povezavi z delovnim razmerjem javnih uslužbencev oziroma z opravljanjem funkcije javnih funkcionarjev in je za njihovo razkritje podana zakonska podlaga v 1. alineji tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, ne gre za varovane osebne podatek. Posledično IP v dokumentih, ki jih mora organ posredovati prosilki, ni naložil njihovega prekritja. Glede podatkov, ki so navedeni v prvi točki izreka (telefonske številke, elektronski naslovi), pa IP ni našel pravne podlage za njihovo razkritje, zato je organu naložil, da se v tem delu dokumenti prekrijejo, na način kot izhaja iz prve točke izreka te odločbe.
Glede zatrjevanega prevladujočega javnega interesa
V pritožbi se prosilka sklicuje na prevladujoč interes javnosti za razkritje varovanih podatkov. Drugi odstavek 6. člena ZDIJZ določa, da se ne glede na določbe prejšnjega odstavka (ta določa izjeme od prostega dostopa do informacij javnega značaja, opomba IP) dostop do zahtevane informacije dovoli, če je javni interes glede razkritja močnejši od javnega interesa ali interesa drugih oseb za omejitev dostopa do zahtevanih informacij (razen v zakonu določenih primerih, kamor pa varstvo osebnih podatkov ne sodi, opomba IP).
Bistvo presoje testa javnega interesa je v možnosti relativizacije določene izjeme, ki pa mora biti omejena zgolj na tiste primere, ko je interes javnosti za razkritje določene izjeme močnejši od interesa, zaradi katerega je določena informacija zavarovana kot izjema. Pri uporabi testa prevladujočega interesa javnosti je treba presoditi tudi, ali je interes javnosti za razkritje informacije javnega značaja lahko močnejši od potencialno storjene škode, ki bi nastala z razkritjem informacije. Gre torej za izjemo od izjem, ki se uporablja zelo premišljeno in zgolj takrat, ko bi s pomočjo tega testa odkrili nekaj, kar bi pripomoglo k širši razpravi in razumevanju nečesa pomembnega za širšo javnost. Gre za tehtanje, s katerim mora organ oziroma IP pretehtati, kdaj prevlada pravica javnosti vedeti nad kakšno drugo pravico oziroma izjemo iz ZDIJZ – konkretno varovanimi osebnimi podatki. IP je tako v nadaljevanju moral presoditi, ali je interes javnosti za razkritje zahtevanih informacij večji od interesa, zaradi katerega so te informacije varovane ... Bistveno pa je, da se test javnega interesa uporablja samo za konkreten primer, kar pomeni, da ga je potrebno ugotavljati vsakič sproti in glede na okoliščine konkretnega primera.
Pri presoji, ali je izkazan javni interes za dostop do podatka, …, ni mogoče izhajati iz splošnega stališča, da bi bilo to za javnost koristno in torej v javnem interesu, da bi bile zahtevane informacije prosto dostopne, temveč mora biti izkazan konkreten javni interes za konkretne informacije.
Ko utemeljuje obstoj javnega interesa, se prosilka sklicuje na to, da bi javnost morala vedeti, kakšna so pravna stališča Republike Slovenije v tem postopku in da se z omejevanjem dostopa do dokumentov prikrivajo postopki, v katerih je udeležena država. Po mnenju IP je z vidika javnosti zadoščeno, da so »končna« stališča Republike Slovenije razvidna iz javno objavljenih odločitev Evropske komisije, Sodišča in SEU, ali iz končnih pisanj, ki so sodišču oziroma SEU dostavljeni. Slednji pa, kot je bilo pojasnjeno zgoraj, niso predmet tega postopka. Prav tako prevladujočega interesa javnosti ni mogoče utemeljiti z nadzorom nad »pravilnostjo« pravnih argumentov, ki jih Republika Slovenija v teh vlogah zastopa, saj to ni njegov namen, ampak se njihova pravilnost preverja v postopkih na Sodišču in v postopkih s pravnimi sredstvi. V prid prevladujočega interesa javnosti pa ne govori niti argument prosilke, da bi bila tako razvidna navodila in usmeritve organu. Po mnenju IP je v javnem interesu, da so razvidni procesi delovanja organa in izpolnitev postopkovnih korakov v obravnavanem primeru (na primer obstoj sklepa Vlade RS (dok. št. 90) pred vložitvijo pritožbe), ne pa sama vsebina in razvoj pravne argumentacije. V zvezi z nadzorom dela državnih odvetnikov se ta med drugim izvaja na podlagi ZDOdv (glej člen 91) s pregledom in oceno zakonitosti in pravočasnosti dela, smotrnost uporabe procesnih pooblastil in skladnost strokovnih odločitev z izdanimi splošnimi navodili. Po oceni IP to niso dovolj tehtni argumenti, ki bi presegli razloge, na katerih temelji opredelitev izjeme od prostega dostopa v konkretnem primeru. V osnovi je torej podan javni interes po varovanju notranjega delovanja oziroma dejavnosti organa, kar pa ne pomeni, da ni v določenih okoliščinah mogoč širši dostop do konkretnih informacij iz obravnavanih dokumentov. Torej zgolj konkretni razlogi, za konkreten primer, so lahko podlaga za razkritje informacije s testom interesa javnosti, s čimer se preseže tudi z zakonom opredeljena izjema. Vendar pa prosilka v obravnavanem primeru ni konkretno navedla razlogov, zakaj je interes javnosti po večji transparentnosti izražen prav za podatke, ki so predmet presoje, saj je izhajala iz prepričanja, da bi morala biti celotna vsebina v teh dokumentih javna, kar kot rečeno, ni v skladu s pomenom in smislom instituta testa interesa javnosti, ki je vezan na konkreten primer in ne more predstavljati »precedensa« v smislu, da so tovrstne informacije vselej javne. Odločitev, da so za razkritje na temelju javnega interesa dovolj zgolj splošne navedbe, bi dejansko pomenila, da bi vse tovrstne informacije o vseh podatkih, ki predstavljajo varovane osebne podatke, morale biti dostopne javnosti. S tem pa bi povsem izničili namen izjeme in testa interesa javnosti po drugem odstavku 6. člena ZDIJZ. Takšno stališče izhaja tudi iz ustaljene prakse Upravnega sodišča RS,[5] ki šteje, da je test interesa javnosti dovoljeno uporabiti le v izjemnih primerih (javna varnost, javno zdravje, življenje ljudi in podobno) in ne zadostuje zgolj medijska odmevnost neke zadeve. V obravnavani zadevi pa IP ne vidi konkretnih razlogov, zaradi katerih bi ocenil, da se tehtnica prevesi v prid javnega interesa za razkritje informacij, ki jih je IP v tej odločbi opredelil kot izjemo od dostopa.
Glede četrte in pete točke zahteve
S četrto točko zahteve je prosilka zahtevala vse dokumente na podlagi 3. in 4. odstavka 12. člena ZDOdv, ki se tičejo naslednje vrste subjektov: javni zavod, javni gospodarski zavod, javno podjetje ali gospodarska družba, ki je v celoti v lasti države, s peto točko pa vse dokumente na podlagi 26. člena ZDOdv, ki se tičejo naslednje vrste subjektov: javni zavod, javni gospodarski zavod, javno podjetje ali gospodarska družba, ki je v celoti v lasti države. Na podlagi 12. člena ZDOdv organ pred sodišči v Republiki Sloveniji zastopa državo in državne organe. Na podlagi tretjega odstavka istega člena javna agencija, javni sklad, javni zavod, javni gospodarski zavod, samoupravna lokalna skupnost, javno podjetje ali gospodarska družba, ki je v celoti v lasti države, lahko predlagajo, naj jih v posameznem postopku pred sodišči v Republiki Sloveniji, ki je zanje in za Republiko Slovenijo izjemnega pomena, zastopa državno odvetništvo. Državno odvetništvo lahko zastopanje navedenih subjektov odkloni z obrazloženim mnenjem generalnega državnega odvetnika. Pri zastopanju subjektov iz tega člena državni odvetnik opravlja vsa procesna dejanja, kot jih je v postopku upravičena opravljati stranka ali udeleženec. Državno odvetništvo državi in državnim organom svetuje v premoženjskopravnih zadevah. Na zahtevo državnega organa državno odvetništvo oblikuje pravna mnenja, povezana z varstvom premoženjskih in drugih pravic in interesov Republike Slovenije, ter pravna mnenja o skladnosti mnenj in ravnanj državnih organov s prakso sodišč v Republiki Sloveniji ter prakso mednarodnih sodišč in mednarodnih arbitraž. Prav tako pa lahko na podlagi 26. člena javna agencija, javni sklad, javni zavod, javni gospodarski zavod, samoupravna lokalna skupnost, javno podjetje ali gospodarska družba, ki je v celoti v lasti države, predlaga, naj državno odvetništvo oblikuje posamezno pravno mnenje, povezano z varstvom njenih premoženjskih in drugih pravic in interesov, če gre za zadevo, ki ima neposredne posledice za javna sredstva. Državno odvetništvo lahko z obrazloženim mnenjem generalnega državnega odvetnika odkloni oblikovanje pravnega mnenja iz prejšnjega odstavka. Po prejemu tega mnenja navedeni subjekti lahko v pomembnejših zadevah zahtevajo, naj o obveznosti oblikovanja mnenja državnega odvetništva odloči vlada. Organ je vse zahtevane dokumente v 4. in 5. točki zavrnil z obrazložitvijo, da je podana izjema notranjega delovanja. Pri tem je navedel, da dokumenti vsebujejo način in postopke dogovarjanja z zastopanim subjektom. Iz dokumentov izhaja način notranjega razmišljanja organa oziroma oblikovanje notranje politike in metod dela organa na področju zastopanja strank. Glede zahtevanih dokumentov po 5. točki zahteve pa je navedel, da organ tudi v primeru svetovanja deluje po načelu medsebojnega zaupanja, ti dokumenti vsebujejo konkretne odgovore na postavljena vprašanja oziroma pravne dilem, ki so med organom in subjektom, ki prosi za mnenje, sporne. Pravna mnenja vsebujejo že pravne posledice ravnanja strank, obrambne strategije morebitnim potencialnim zahtevkom in podobno. Iz tega razloga bi bilo zelo slabo, če pridejo v roke nasprotni stranki, saj je v tem primeru nasprotna stranka v prednosti, subjektu pa bi nastale motnje v delovanju, kot tudi motnje v delovanju organa, s tem pa bi razkritje mnenja, ki vsebuje ugotovitve in priporočila glede nadaljnjega postopanja. Napačno razlaganje ugotovitev in priporočil, bi lahko privedlo do napačnih zaključkov. S posredovanjem dokumentov bi organu nastala škoda na javnem ugledu in zaupanju, ki sta temeljnega pomena za njegovo uspešno in učinkovito delovanje, gre za škodo, ki jo je v dobi nekritičnega sprejemanja in obdelave informacij s strani javnosti težko odpraviti. V javnosti namreč za vedno ostane dvom o netransparentnem, nesmotrnem ali celo o nezakonitem delovanju.
V zvezi s četrto in peto točko zahteve je IP na ogledu in camera najprej ugotavljal, na kakšne način je organ odbral zahtevane dokumente. Pojasnjeno je bilo, da se v vpisniku M3 nahajajo tako spisi, iz pristojnosti organa na podlagi 12. in 26. člena ZDOdv ter na določenih drugih pravnih podlagah. Organ je tako nabor spisov omejil na dan, ko se je začel uporabljati ZDOdv, torej 20. 11. 2017 in do dneva iskanja. Po pravnem temelju se je organ omejil na iskanje po: »1- zastopanje po tretjem odstavku 12. člena ZDODV« in »5. Pravna mnenja po 26. členu ZDODV«. Organ iskanja ni omejil na subjekte, ki jih je navedla prosilka, na ogledu in camera pa je pojasnil, da iskanje oziroma odbir le teh subjektov z iskalnikom vpisnika ni mogoč, saj vpis kategorije posameznega subjekta, kot so navedeni v 12. oziroma 26. členu ZDOdv, pri vpisu zadeve v vpisnik, ni predvideno. Ob tem je bilo ugotovljeno, da so določeni subjekti vpisani napačno oziroma pomanjkljivo (pod točko 3 seznama po pravnem temelju 1- zastopanje po tretjem odstavku 12. člena ZDODV« je navedeno »Ministrstvo za kulturo«, čeprav je subjekt Slovenski filmski center ali pa na primer pod št. 17 je navedeno MGRT, gre pa za Javno agencijo za podjetništvo itd. in ne za MGRT). Na ogledu in camera je organ še pojasnil, da gre pri zadevah »1- zastopanje…« za predloge, prošnje, o katerih organ odloči, ali izpolnjujejo pogoje pomembnosti zadeve. Če so se državni odvetniki odločili, da se zastopanje s strani Državnega odvetništva prevzame, se postopek vodi v matičnem spisu. Kot na primer, pravdni, nepravdni in drugi spisi. Prav tako je odvisno, za kateri del Slovenije gre in se temu primerno tudi dodelijo spisi na zunanji oddelek. Do zastopanja na podlagi 3. in 4. odstavka 12. člena ZDOdv pride izjemoma, v vpisniku M3 se nahajajo zgolj zadeve do faze, ali bo Državno odvetništvo prevzelo zadevo v zastopanje, ali ne. V primeru, da se vzame zadevo v zastopanje, vodijo zadeve v drugih vpisnikih. Z vpogledom v vpisnik M3 pri prikazu zadev po obeh temeljih, prikaz zadeve oziroma zveze z zadevo v matičnem vpisniku ni mogoč. Zveza je razvidna šele iz vpogleda v posamezen spis-zadevo. Mogoč pa je prikaz glede na vrsto rešitve zadeve. IP je na ogledu prevzel fotokopijo pregleda, kjer je pri zastopanjih razviden tudi način rešitve zadeve in 7 spisov (M3 73/2020, M3 1/2021, M3 79/2021, M3 198/2021, M3 216/2021, M3 224/2021, M3 184/2018) kot primere za oba pravna temelja.
Ob preučitvi zadeve IP ugotavlja, da organ skladno z ZUP ni opravil ugotovitvenega postopka, v katerem bi popolno ugotovil resnično dejansko stanje in v ta namen ugotovil vsa dejstva, ki so pomembna za zakonito in pravilno odločbo (načelo materialne resnice). Prvi odstavek 138. člena ZUP določa, da je pred izdajo odločbe treba ugotoviti vsa dejstva in okoliščine, ki so pomembne za odločitev, in strankam omogočiti, da uveljavijo in zavarujejo svoje pravice in pravne koristi. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe takšnega ravnanja organa ni mogoče razbrati.
Glede na seznam zadev, v katerih se nahajajo zahtevani dokumenti je IP ugotovil, da je organ v izpodbijan odločbi navedel vse subjekte po pravnem temelju tretjega odstavka 12. in 26. člena ZDOdv, čeprav je prosilka zahtevala dostop le do subjektov javnih zavodov, javnih gospodarskih zavodov, javnih podjetji in gospodarskih družb, ki so v celoti v lasti države na podlagi navedenih temeljev. Po pravnem temelju iz tretjega odstavka 12. člena ZDOdv, tako ni 48 zadev in po pravnem temelju na podlagi 26. člena ZDOdv ne 59, saj je na prvi pogled iz seznama razvidno, da organ ni izločil tudi javnih agencij in javnih skladov in lokalnih skupnosti.
V zvezi z zatrjevano izjemo notranjega delovanja je bilo že v obrazložiti zgoraj pojasnjeno, da IP v svoji dosedanji praksi organu priznava, da se v okviru svoje svetovalne funkcije nanjo utemeljeno sklicuje, zaradi uspešnega uveljavljanja zahtevkov, to narekuje varstvo zaupnosti komunikacije med Državnim odvetništvom in javnimi zavodi, javnimi gospodarskimi zavodi, javnimi podjetji in gospodarskimi družbami, ki so v celoti v lasti države, ki so subjekti v primeru tretjega odstavka 12. člena ZDOdv in 26. člena ZDOdv (in obravnavane zahteve). To pomeni, da se ne varuje te komunikacije per se, ampak je varstvo odvisno od vsebine dokumentov. Glede na prakso IP bi to pomenilo mnenja, strategije, konkretna stališča in ne na primer urgenc, splošnih dopisov oziroma drugih dokumentov, ki teh lastnosti nimajo. IP pojasnjuje, da obrazložitvi organa glede izjeme notranjega delovanja ne more slediti, prav tako pa je zavrnitev v tem delu preveč splošna in ne konkretizirana. IP je namreč že na prvi pogled ugotovil, da vsi dokumenti niso namenjeni interni komunikaciji, prav tako pa je škodni test organ omejil zgolj na organ in zastopane subjekte, pri čemer se med dokumenti nahajajo tudi dokumenti, ki niso v relaciji organ – zastopani subjekt. Obrazložitev izpodbijane odločbe je tako ostala na deklaratorni ravni in pomanjkljiva. Glede na prevzete spise IP ne more organu pritrditi, da je izjema notranjega delovanja podana, na primer, za popis spisa, slednje pa je potrdil tudi organ na ogledu in camera, da praviloma omogoči dostop do popisa spisa v zadevah. Prav tako ni za pritrditi, da je izjema podana za končne odredbe, obrazce o vsebini zadeve in druge dokumente, ki ne izpolnjujejo zgoraj navedenih pogojev za notranje delovanje.
Zaradi ugotovljene pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji je bilo treba, na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP, prvostopenjsko odločbo v tem delu odpraviti in zadevo vrniti organu v ponovno odločanje, kot izhaja iz 2. točke izreka te odločbe. Organ je dolžan pri ponovnem postopku oblikovati obrazložitev odločbe tako, da bo vsebovala vse sestavine iz 214. člena ZUP, in poleg tega upoštevati tudi navodila IP, ki sledijo v nadaljevanju te odločbe.
IP vrnitev zadeve v ponovno odločanje utemeljuje z razlogi ekonomičnosti postopka. Poseben vidik načela ekonomičnosti iz 14. člena ZUP je tudi načelo učinkovitosti, ki od organov zahteva, da se preskrbi vse, kar je potrebno za pravilno ugotovitev dejanskega stanja in za zavarovanje pravic strank ter javnih koristi. To pa bo najlažje dosegel prav prvostopenjski organ, ker se zahteva prosilke nanaša na dokumente, ki so del dokumentarnega gradiva organa, zato organ razpolaga z vso dokumentacijo, ki je z zahtevanimi dokumenti povezana, hkrati pa tudi, glede na to, da organ pozna širši vidik zadeve, povezane z zahtevanimi dokumenti, najlažje ugotovi, kateri dokumenti so predmet zahteve in v katerem delu predstavljajo prosto dostopne informacije javnega značaja.
S tem, ko se organ ni konkretno opredelil do zahtevanih oziroma presojanih dokumentov v obrazložitvi izpodbijane odločbe, ni dovolj popolno ugotovil relevantnih dejstev. Zaradi navedenega se izpodbijane odločbe ne da preizkusiti. Če organ v obrazložitvi odločbe ne pojasni, kateri dokumenti so bili predmet njegove presoje in na podlagi tega, za vsak dokument posebej, ne ugotavlja obstoja konkretne izjeme, se odločbe ne da preizkusiti, ker obrazložitev ni popolna. Izpodbijana odločba je tako ostala na deklaratorni ravni, kar pomeni, da se odločbe ne da preizkusiti. Organ se namreč ni spustil v vsebinsko obravnavo in se ni konkretno opredelil do posameznih zahtevanih dokumentov. Ker izpodbijana odločba nima vseh predpisanih sestavin, in je iz tega razloga pomanjkljiva ter jo ni mogoče preizkusiti, pomeni, da je podana bistvena kršitev pravil postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP.
V ponovljenem postopku je organ dolžan določno navesti, kateri dokumenti so predmet njegove presoje, pri čemer naj se organ opredeli do posameznega dokumenta in morebitnega obstoja katere od izjem po določbah 5.a in 6. člena ZDIJZ. Organ naj pojasni, z opredelitvijo dokumenta s številko in datumom, katera izjema je podana pri posameznem dokumentu (npr. glede dokumentov pod zaporedno št. 30 z dne …, št. 60 z dne …, št. 90 z dne … organ ugotavlja, da je podana izjema ..). Zgolj splošno sklicevanje na določeno izjemo, ne da bi pri tem navedel kateri dokument je presojal, prosilki ne daje možnosti, da bi preizkusila odločitev organa. V obravnavanem primeru se je organ posplošeno skliceval na obstoj izjeme notranjega delovanja, ne da bi obstoj navedene izjeme ugotavljal za posamezni dokument. V primeru, da ugotovi obstoj posamezne izjeme, je organ dolžan presojati, ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa v skladu z določbami 7. člena ZDIJZ in 19. člena Uredbe ter natančno in določno opredeliti, v katerem delu se posamezni dokument prekrije in na podlagi katere konkretne izjeme od prostega dostopa. Določba 19. člena Uredbe namreč določa, da če dokument ali njegov del le delno vsebuje informacije iz 5.a in 6. člena ZDIJZ, se šteje, da jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njegovo zaupnost, če jih je mogoče fizično odstraniti, prečrtati, trajno prekriti ali drugače napraviti nedostopne, če gre za dokument v fizični obliki; zbrisati kodirati, blokirati, omejiti oziroma drugače napraviti nedostopne, če gre za dokument v elektronski obliki (prvi odstavek). Ne glede na zapisano se šteje, da informacije iz dokumenta ni mogoče izločiti, če bi bilo tako izločeno informacijo mogoče razbrati iz drugih informacij v dokumentu (drugi odstavek 19. člena Uredbe).
Ker je organ napačno uporabil materialni predpis, je IP pritožbi prosilke glede dostopa do spisa EU-615/2022 delno ugodil in na podlagi prvega odstavka 252. člena ZUP odločbo v tem delu delno odpravil in s svojo odločbo sam rešil zadevo tako, kot izhaja iz 1.1. točke izreka te odločbe. Glede 4. in pete točke zahteve je IP ugotovil, da je bilo v postopku na prvi stopnji pomanjkljivo ugotovljeno dejansko stanje, izpodbijane odločbe pa se ne da preizkusiti. V tem delu je IP izpodbijano odločbo odpravil in vrnil zadevo organu v ponovni postopek z napotili za odločanje. V delu, ki se nanaša na osebne podatke iz 1. 1. točke izreka, za katere IP ni našel pravne podlage za razkritje, za dokumente, za katere je podana izjema notranjega delovanja in v delu, ki se nanaša na tretjo točko zahteve, je IP pritožbo zavrnil in potrdil izpodbijano odločitev.
Posebni stroški v tem postopku niso nastali. Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 8/2000 s spremembami in dopolnitvami; ZUT) oproščena plačila upravne takse.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper drugo alinejo 1.1. točke izreka te odločbe ni dovoljena pritožba, niti upravni spor.
Zoper preostali del odločbe ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo in sklep v izvirniku ali prepisu.
Postopek vodila :
Manja Resman, univ. dipl. prav.
svetovalka IP
Informacijski pooblaščenec:
Mojca Prelesnik, univ.dipl.prav.,
informacijska pooblaščenka
[1] Na primer: 64. in 65. člen Poslovnika določata, da ob upoštevanju členov 68(4), 104, 105(8) in 144(7) Splošno sodišče upošteva le procesne akte in dokazila, s katerimi so se zastopniki strank lahko seznanili in glede katerih so se lahko izrekli. Ob upoštevanju členov 68(4), od 103 do 105 in 144(7) se procesni akti in dokazila, vloženi v spis v zadevi, vročijo strankam. Sodni tajnik stranke seznani z odločbami, sprejetimi med postopkom in vloženimi v spis v zadevi. Prvi odstavek 144. člena določa, da se predlog za intervencijo vroči glavnim strankam, drugi odstavek pada imajo možnost podati opredelitev o intervenciji. Tretji odstavek 145 člena določa, da o vložitvi intervencijske vloge predsednik določi rok, v katerem lahko glavne stranke na to vlogo odgovorijo.
[2] https://curia.europa.eu/juris/documents.jsf?nat=or&mat=or&pcs=Oor&jur=C%2CT%2CF&num=c-447%252F22&for=&jge=& dates=&language=en&pro=&cit=none%252CC%252CCJ%252CR%252C2008E%252C%252C%252C%252C%252C%252C%252C%252C%252C%252Ctrue%252Cfalse%252Cfalse&oqp=&td=%3BALL&avg=&lgrec=en&page=1&lg=&cid=50468.
[3] Glej spletno stran Evropske komisije in Sodišča ter SEU, tj. curia.
[4] https://www.gov.si/novice/2022-07-05-dnevni-red-4-seje-odbora-za-gospodarstvo.
[5] Glej na primer sodbe Upravnega sodišča RS opr. št. I U 1992/2010-28 z dne 28. 9. 2011, opr. št. I U 1257/2011-11 z dne 25. 4. 2012, ipd.