prosilec - Banka Slovenije

 POVZETEK:

IP je v ponovnem postopku po sodbi Upravnega sodišča št. I U 652/2019-46 z dne 4. 9. 2023, upoštevaje napotila sodišča, ugotovil, da je v obravnavanem primeru podana izjema varstva nadzornega postopka. Ker je podana ta izjema, se IP do drugih izjem od dostopa posebej ni opredeljeval, upoštevaje stališče Upravnega sodišča, da se izjeme po prvem odstavku 6 člena ZDIJZ presojajo, če ne pride v poštev določba 5.a člena ZDIJZ. IP je ugotovil tudi, da delni dostop ni mogoč oziroma ne bi imel nobene vrednosti za prosilca (javnost). IP je tako pritožbo prosilcev zavrnil.
 

DOLOČBA:

Številka: 090-256/2018/23

Datum: 31. 1. 2024

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju: IP), izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/05 in 51/07 - ZUstS-A; v nadaljevanju ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP2, 23/14, 50/14, 19/15 – odl. US, 102/15, 32/16, 7/18 in 141/22; v nadaljevanju: ZDIJZ) in prvega odstavka 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10, 82/13, 175/20 - ZIUOPDVE in 3/22 - ZDeb; v nadaljevanju: ZUP), v ponovnem postopku po sodbi Upravnega sodišča Republike Slovenije (v nadaljevanju: Upravno sodišče) št. I U 652/2019-46 z dne 4. 9. 2023, o pritožbi …, ki jih vse zastopa … (v nadaljevanju: prosilci), z dne 8. 11. 2018, zoper odločbo Banke Slovenije, Slovenska 35, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju: organ), št. 2.07.4-4/2018-7 z dne 23. 10. 2018, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja, naslednjo

ODLOČBO:

1.     Pritožba prosilcev z dne 8. 11. 2018 zoper odločbo Banke Slovenije, št. 2.07.4-4/2018-7 z dne 23. 10. 2018, se zavrne.

2.     Zahteva prosilcev za povrnitev stroškov postopka se zavrne.

3.     V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

Obrazložitev:

Prosilci so z zahtevo z dne 25. 7. 2016 zahtevali posredovanje fotokopij oziroma izpisov naslednjih informacij javnega značaja:

-       dnevnih redov in zapisnikov sej Sveta organa, in sicer z dne 4. 1. 2013, z dne 22. 1. 2013, z dne 5. 2. 2013, z dne 19. 2. 2013, z dne 5. 3. 2013, z dne 19. 3. 2013, z dne 16. 4. 2013, z dne 29. 4. 2013, z dne 14. 5. 2013, z dne 18. 6. 2013, z dne 2. 7. 2013, z dne 16. 7. 2013, z dne 30. 7. 2013, z dne 30. 8. 2013, z dne 10. 9. 2013, z dne 24. 9. 2013, z dne 8. 10. 2013, z dne 22. 10. 2013, z dne 12. 11. 2013, z dne 26. 11. 2013, z dne 10. 12. 2013;

-       dnevnih redov in zapisnikov vseh sej Medresorske komisije, ki so potekale v letu 2013;

-       dnevnih redov in zapisnikov Usmerjevalnega odbora, ki so pri organu potekale v letu 2013.

Organ je o zahtevi odločil z odločbo št. 26.00-0289/16-MP z dne 23. 8. 2016, s katero je zahtevo prosilcev zavrnil v celoti. Prosilci so zoper odločbo organa vložili pritožbo, o kateri je IP odločil z odločbo št. 090-225/2016/6 z dne 8. 12. 2016. IP je organu v delu, ki se nanaša na dnevne rede in zapisnike sej Sveta organa, vrnil zadevo v ponovno odločanje, v preostalem delu pa pritožbo prosilcev zavrnil. Prosilci so nato zoper zavrnilni del odločbe IP vložili tožbo pri Upravnem sodišču. Upravno sodišče je odločilo s sodbo št. I U 43/2017-52 z dne 1. 8. 2018, s katero je odločbo organa odpravilo v delu, ki se nanaša na dnevne rede in zapisnike sej Usmerjevalnega odbora in zadevo vrnilo organu v ponovno odločanje.

Organ je nato o zahtevi prosilcev po dostopu do zahtevanih dnevnih redov in zapisnikov sej Usmerjevalnega odbora ponovno odločil z odločbo št. št. 2.07.4-4/2018-7 z dne 23. 10. 2018 (v nadaljevanju: izpodbijana odločba), s katero jo je v celoti zavrnil. Izpostavil je, da predstavljajo zahtevani zapisniki in dnevni redi podatke, pridobljene v postopku nadzora nad bankami, hranilnicami in drugimi s strani organa nadzorovanimi osebami, kar pomeni, da predstavljajo zaupne podatke. V nadaljevanju obrazložitve izpodbijane odločbe pa se je obširneje opredelil do izjeme dostopa do zahtevanih dokumentov z vidika zaupnosti podatkov po Zakonu o bančništvu (v nadaljevanju: ZBan-2) in Zakonu o Banki Slovenije (v nadaljevanju: ZBS-1), svojo odločitev o zavrnitvi dostopa pa utemeljil na izjemah po 5.a členu ZDIJZ ter 2., 3. in 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.

Prosilci so zoper odločbo organa vložili pritožbo z dne 8. 11. 2018, o kateri je IP odločil z odločbo št. 090-256/2018/2 z dne 8. 3. 2019. IP je pritožbo prosilcev zavrnil v celoti. Zoper odločbo IP so prosilci vložili tožbo, o kateri je Upravno sodišče odločilo s sodbo št. I U 652/2019-46  z dne 4. 9. 2023. Upravno sodišče je odločbo IP odpravilo in zadevo vrnilo IP v ponovni postopek.

Pritožba ni utemeljena.

IP je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik izpodbija, prvostopenjsko odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni bil prekršen materialni zakon.

IP ugotavlja, da prosilci izpodbijajo odločbo organa v celoti.

V obravnavanem primeru ni sporno, da je organ zavezanec po prvem odstavku 1. člena ZDIJZ in da z zahtevanimi dokumenti razpolaga v materializirani obliki, sporno je, ali so zahtevani dokumenti Usmerjevalnega odbora prosto dostopne informacije javnega značaja.

V obravnavani zadevi je bil s pravnomočno sodbo Upravnega sodišča št. I U 652/2019-46  z dne 4. 9. 2023 odpravljen akt drugostopenjskega upravnega organa, torej odločba IP. Če se upravni akt odpravi s pravnomočno sodbo, se odpravijo tudi posledice, ki so iz njega nastale (tretji odstavek 64. člena ZUS-1), in se upravna zadeva vrne v stanje, v katerem je bila pred odločanjem o tožbi. Takšne posledice, z učinkom ex tunc, v zvezi z odpravo upravnega akta so določene tudi v prvem odstavku 281. člena ZUP. V obravnavani zadevi to pomeni vrnitev v stanje pred izdajo odpravljene odločbe IP št. 090-256/2018/2 z dne 8. 3. 2019, to je v stanje odločanja o pritožbi prosilca z dne 8. 11. 2018.

Organ v izpodbijani odločbi svojo odločitev o zavrnitvi dostopa do zahtevanih dokumentov utemeljuje na zakonskih izjemah od dostopa po drugem odstavku 5.a člena ZDIJZ ter po 2., 3. in 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Upravno sodišče pa je v sodbi št. I U 652/2019-46  z dne 4. 9. 2023 izpostavilo, da se mora IP v ponovnem postopku opredeliti tudi do izjeme poslovne skrivnosti, določneje glede porabe javnih sredstev in delnega dostopa in da se mora opredeliti tudi do izjeme nadzornega postopka, ki jo je v izpodbijani odločbi izpostavil organ.

Upravno sodišče je že sprejelo stališče, da je treba v primeru, ko gre za zavezanca iz 1. člena ZDIJZ, najprej preveriti, ali se za konkretnega zavezanca uporablja določilo 5.a člena ZDIJZ in šele ob ugotovitvi, da omenjeno določilo ne pride v poštev, se lahko preide na uporabo prvega odstavka 6. člena ZDIJZ v zvezi z drugim ali/in tretjim odstavkom 6. člena ZDIJZ.[1]

Izjema nadzornega postopka

Na podlagi drugega odstavka 5.a člena ZDIJZ organ zavrne prosilcu dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek, ki je pridobljen ali sestavljen zaradi nadzornega postopka, ki ga vodi v skladu z zakonom, če je nadzorni postopek še v teku. Ko je postopek nadzora zaključen, organ lahko zavrne dostop tudi, če bi razkritje zahtevane informacije povzročilo škodo drugi osebi ali če bi to resno ogrozilo izvajanje drugih zakonskih nalog organa. Za utemeljitev obstoja navedene izjeme morata biti kumulativno izpolnjena naslednja dva pogoja:

-       podatek mora biti pridobljen ali sestavljen zaradi nadzornega postopka, ki ga v skladu z zakonom vodi organ, specializiran za finančni nadzor, ter

-       nadzorni postopek mora biti še v teku, oziroma če je zaključen, če bi razkritje zahtevane informacije povzročilo škodo drugi osebi ali resno ogrozilo izvajanje drugih zakonskih nalog nadzorne institucije, ki je vodila postopek.

V obravnavanem primeru IP sledi navedbam organa, da so zahtevani dokumenti pridobljeni v postopku nadzora. Zahtevani dokumenti se namreč nanašajo na postopek »nadzora« nad bankami z vidika pregleda kakovosti sredstev (preverjanje popolnosti in celovitosti podatkov, pregled posameznih kreditov in vrednosti zavarovanj ter identifikacijo primanjkljaja oslabitev na ravni bančnega sistema in stresnih testov) in izvedbe stres testov, katerih cilj je bila ocena morebitnih potreb po kapitalu v razmerah osnovnega scenarija (bolj ugoden) in neugodnega scenarija. Ta pregled kakovosti sredstev in izvedbo stres testov pa je nadzoroval Usmerjevalni odbor, katerega dokumenti so predmet zahteve prosilcev.

Ne more pa IP slediti navedbam organa, da je zadevni nadzorni postopek še v teku. Organ namreč to potrdi že sam, ko navaja, citirano: »Zahtevana dokumentacija predstavlja zaupne podatke pridobljene v postopku nadzora, ki se sicer vseskozi odvija v bankah, ki so bile predmet izrednih ukrepov v letih 2013 in 2014 v skladu s tretjim odstavkom 234. člena ZBan-2.«. Nedvomno organ vrši nadzor nad bankami vse od pridobljenega dovoljenja za izvajanje bančnih storitev pa do njegovega odvzema oziroma prenehanja, vendar je treba izhajati iz posameznih nadzorov, ki se začnejo in tudi zaključijo, kot v obravnavanem primeru. To potrjujejo, med drugim, tudi Celovito poročilo o skrbnem pregledu bančnega sistema[2], ki že uvodoma navaja, da vsebuje zaključke pregleda kakovosti sredstev in stresnih testov slovenskega bančnega sektorja, ki jih je med junijem in decembrom 2013 izvedel organ v sodelovanju z Ministrstvom za finance. Pa tudi odločbe o izrednih ukrepih[3], sprejete na podlagi navedenega nadzora, in javno dostopni podatki na spletnih straneh organa pod »Pregledi po letih«[4]. Slednji namreč izkazujejo posamezne nadzore organa nad bankami po vsebini in časovnem obdobju. Če se torej kasneje pojavijo okoliščine, ki narekujejo odvzem ali prenehanje dovoljenja, se to nanaša na ločen sklop dejanskih okoliščin, na katere pa se zahtevani dokumenti ne nanašajo.

Ker IP ugotavlja, da so bili v obravnavanem primeru nadzorni postopki, na katere se nanašajo zahtevani dokumenti iz leta 2013, v času izdaje izpodbijane odločbe nedvomno že zaključeni, se je v nadaljevanju opredelil še do drugega pogoja izjeme iz drugega odstavka 5. a člena ZDIJZ, torej do vprašanja, ali bi razkritje zahtevane informacije povzročilo škodo drugi osebi ali resno ogrozilo izvajanje drugih zakonskih nalog organa. Dokazno breme za izpolnitev kriterija škode je na organu, ki mora izkazati, da je ta škoda dejanska in konkretna in ne le hipotetična in abstraktna.

IP poudarja, da ne more slediti navedbam organa, da bi bilo porušeno zaupanje bank v razmerju do organa kot nadzornika in obratno. Dejstvo je, da je organ centralna banka Republike Slovenije, ustavno-pravni institut, da je samostojna in odgovarja neposredno Državnemu zboru, da je pravna oseba javnega prava ter da je v izključni državni lasti s finančno in upravljavsko avtonomijo, in kot taka v prvi vrsti predstavlja nacionalnega nadzornika, ki je pristojen za izvajanje nalog denarne politike in drugih nalog. Svoje naloge opravlja ne glede na odnose s posameznimi bankami, v okviru svojih pristojnosti na podlagi (sedaj v pretežni meri) evropskih in nacionalnih predpisov. Banke so dolžne organu informacije, ki jih ta potrebuje za opravljanje nadzora, posredovati po zakonu in ne na podlagi »dobrega medsebojnega sodelovanja«. Pridobivanje podatkov s strani nadzorne institucije (organa), ni v nobenem primeru odvisno od »kvalitete odnosa« z nadzorovano banko, oziroma od njenega zaupanja v nadzornika, ampak je stvar izvajanja zakonskih pooblastil, ki so organu poverjena. IP torej v delu, ko organ navaja, da je pravno utemeljena škoda porušeno zaupanje med organom in bankami, temu ne more slediti, saj organ kot nadzornik poslovnih bank informacije lahko zahteva ne glede na njihovo voljo in stopnjo zaupanja. IP pa prav tako ne more slediti navedbam organa, da bi razkritje zaupnih podatkov banke povzročilo napačno razumevanje splošne javnosti, da je vse javno in zlorabo teh informacij. To vsekakor niso argumenti, ki bi utemeljevali škodo po tej določbi, niti takšna ocena ni na organu. Poleg tega lahko zavezanci posredovanim informacijam dodajo svoja pojasnila, če ocenijo, da je to potrebno.

Po mnenju IP je treba določbo drugega odstavka 5. a člena ZDIJZ v delu, ki določa pravno utemeljeno škodo, razumeti v smislu, da so lahko »druge naloge nadzorne institucije« tudi opravljanje nalog nadzora, ki ne obsega nadzora, ki je predmet zahtevanih dokumentov, ampak nadzora pri drugih bankah oziroma subjektih, oziroma v drugih nadzornih postopkih istega subjekta. Pri tem je slediti navedbi utemeljitve škode, ki jo navaja organ, da je delovanje organa razkrito le posamezni banki v obliki ukrepov in ostalim osebam oziroma organom, ki so neposredno povezani s posameznim nadzornim postopkom. Podatke, pridobljene v postopku nadzora, organ interno obdeluje in na njihovi podlagi načrtuje svoje ukrepanje. IP pa lahko sledi tudi nadaljnjim navedbam organa o vplivu na učinkovitost bodočih nadzorov, na katere se, v izogib ponavljanju, sklicuje.

Organ je škodo po tej določbi utemeljil tudi na poslovni skrivnosti zahtevanih dokumentov in ker gre za dokumente, nastale pred uveljavitvijo Zakona o poslovni skrivnosti, je nedvomno mogoče že na podlagi subjektivnega kriterija za določitev poslovne skrivnosti (prvi odstavek 39. člena Zakona o gospodarskih družbah – ZGD-1) ugotoviti, da je ta podana. Po pregledu zahtevanih dokumentov IP ugotavlja:

-       V skladu s petim odstavkom 1. člena Pravilnika o varovanju zaupnih podatkov v Banki Slovenije (v nadaljevanju: Pravilnik) se zaupni podatki pri organu obravnavajo kot poslovna skrivnost. Nadalje pa IP ugotavlja tudi, da navedeni pravilnik opredeljuje med drugim pojem zaupnega podatka, vrste in stopnje zaupnosti, določanje stopenj in trajanje zaupnosti, pa tudi ukrepe in postopke za varovanje podatkov ter odgovornost za izvajanje ukrepov varovanja zaupnosti podatkov. Pravilnik ima pravno podlago v tretjem odstavku 47. člena ZB-1, ki določa, da organ predpiše merila za določanje zaupnih podatkov in postopke ravnanja z zaupnimi podatki, ki se nanašajo na izvajanje nalog organa po tem ali drugem zakonu oziroma se nanašajo na delovanje organa v Evropskem sistemu centralnih bank. Prva različica Pravilnika je bila potrjena že 1. 1. 2006, torej pred nastankom presojanih dokumentov v letu 2013.

-       Vsak posamezen dokument na začetku vsebuje oznako poslovne skrivnosti oziroma zaupnosti s pojasnilom, da dokumenti vsebujejo zaupne podatke družbe ,,, in njenih strank ter da dokumentov ni dopustno posredovati tretjim osebam brez pisne privolitve navedene družbe. Prav tako je na zadnji strani vsakega dokumenta izrecno napisano, da ni namenjen javnosti in da je namenjen za izključno uporabo naročnika. Kot je IP zapisal že v odločbi št. 090-225/2016/6 z dne 8. 12. 2016, tudi iz dokumenta »Terms and Conditions of Business« izhaja, da sta pogodbeni stranki (družba ... in organ) zavezani k varovanju zaupnih informacij. Navedeni dokument je odgovorna oseba organa podpisala dne 14. 8. 2013, torej pred nastankom prvega izmed obravnavanih dokumentov, to je 21. 8. 2013. Oznake poslovne skrivnosti v posameznih zahtevanih dokumentih torej temeljijo na dokumentu »Terms and Conditions of Business«, ki ob širši razlagi pojma »sklep« po mnenju IP zadošča za označitev poslovne skrivnosti v obravnavanem primeru.

-       Ugotovitev organa, da gre za poslovno skrivnost po subjektivnem kriteriju, sledi pravni teoriji, kot tudi sodni praksi. Izrecna pisna odredba o tem, kateri podatki se štejejo za poslovno skrivnost, ne glede na obliko, je bila v obravnavanem primeru podana, in to pravočasno, ne samo v obliki pravilnika organa, ampak tudi v obliki dokumenta »Terms and Conditions of Business«. Da je treba pojem sklepa po prvem odstavku 39. člena ZGD-1 razlagati širše, pa izhaja tako iz sodne prakse, npr. sodbe št. I U 43/2017-52 z dne 1. 8. 2018, s katero je Upravno sodišče odločalo o dostopu do zahtevanih dokumentov, kot tudi iz prakse IP[5].

Upoštevaje navedeno IP ugotavlja, da je izjema varstva nadzornega postopka v obravnavanem primeru podana, zato se IP do drugih izjem od dostopa posebej ne opredeljuje, upoštevaje predhodno izpostavljeno stališče Upravnega sodišča.

Delni dostop

IP na podlagi presoje, ali je prosilcem mogoče omogočiti delni dostop do zahtevanih dokumentov, na podlagi določb 7. člena ZDIJZ in 19. člena Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja, ugotavlja, da to ni mogoče. Po mnenju IP gre za tolikšno vsebnost in koncentracijo zaupnih podatkov, da delnega dostopa ni mogoče izvesti na način, da se izločijo zaupni podatki, poleg tega pa bi zahtevani dokumenti ob uporabi instituta delnega dostopa popolnoma izgubili svojo vrednost in smiselnost, saj ne bi imeli več svoje vsebine, in bi bili zato brez posebne vrednosti za prosilce oziroma javnost. Razkritje npr. samo podatkov o imenu in priimku javnega uslužbenca oziroma funkcionarja, datuma seje ipd., brez vsebine, bi bilo brez posebne vrednosti za prosilce oziroma javnost.

Zahteva za povrnitev stroškov postopka

Na podlagi prvega odstavka 113. člena ZUP gredo stroški, ki nastanejo organu ali stranki med postopkom ali zaradi postopka (potni stroški uradnih oseb, izdatki za priče, izvedence, tolmače, ogled, pravno zastopanje, oglase, prihod, izgubo dohodka, strokovno pomoč, odškodnino za škodo, ki nastane pri ogledu ipd.) v breme tistega, na katerega zahtevo se je postopek začel. Konkretni pritožbeni postopek (kot tudi sam postopek z zahtevo za dostop do informacije javnega značaja) se je začel na pritožbo (oziroma zahtevo) prosilcev, tako da prosilci sami nosijo svoje stroške postopka. Upoštevaje navedeno je IP odločil, da se zahteva za povrnitev stroškov zavrne, kot to izhaja iz 2. točke izreka te odločbe.

Sklepno

IP je na podlagi navedenih argumentov in pravnih podlag zaključil, da pritožba prosilcev ni utemeljena, zato jo je, na podlagi prvega odstavka 248. člena ZUP, zavrnil, kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe.

V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški (3. točka izreka).

Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve odločbe na Upravno sodišče RS, Fajfarjeva 33, 1000 Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali neposredno pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

Postopek vodila:

Nataša Siter, univ. dipl. prav.

svetovalka IP

Informacijski pooblaščenec:

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.

informacijska pooblaščenka

[1] Npr. sodba Upravnega sodišča št. I U 1171/2017-41 z dne 24. 5. 2021.

[2] https://bankaslovenije.blob.core.windows.net/publication-files/gdgejiinibifjcV_celovito_porocilo_o_skrbnem_pregledu_bancnega_sistema-sl.pdf

[3] https://www.bsi.si/financna-stabilnost/nadzor-bancnega-sistema/stresni-testi/pregledi-po-letih

[4] https://www.bsi.si/financna-stabilnost/nadzor-bancnega-sistema/stresni-testi/pregledi-po-letih

[5] Npr. odločbi IP št. 090-301/2015 in št. 090-283/2016.