prosilec - Banka Slovenije

 POVZETEK:

Organ je prosilcu zavrnil dostop do zahtevanih podatkov o nazivih bank, na kateri sta bila zadevna dopisa naslovljena. IP je pritožbi prosilca delno ugodil in organ je v tem delu vložil zoper odločbo IP tožbo. Sodišče je tožbi v tem delu ugodilo. IP je nato v ponovljenem postopku sledil ugotovitvi organa, da je podana poslovna skrivnost organa. Ugotovil pa je tudi, da test interesa javnosti v obravnavanem primeru ni več podan. IP je tako pritožbo prosilca zavrnil.
 

ODLOČBA:

Številka: 090-45/2020/18

Datum: 15. 12. 2023

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju: IP) izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/05, 51/07 - ZUstS-A; v nadaljevanju: ZInfP), tretjega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP2, 23/14, 50/14, 19/15 – odl. US, 102/15, 32/16, 7/18 in 141/22; v nadaljevanju: ZDIJZ) ter prvega odstavka 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 105/06, 126/07, 65/08, 8/10, 82/13, 175/20 - ZIUOPDVE in 3/22 - ZDeb; v nadaljevanju: ZUP), v ponovnem postopku po sodbi Upravnega sodišča Republike Slovenije (v nadaljevanju: Upravno sodišče) št. I U 842/2020-38 z dne 6. 11. 2023, o pritožbi … (v nadaljevanju: prosilec), z dne 20. 1. 2020, zoper odločbo Banke Slovenije, Slovenska cesta 35, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju: organ), št. 2.07.4-10/2019-8 z dne 23. 12. 2019, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja, naslednjo

ODLOČBO:

1.     Pritožba prosilca z dne 20. 1. 2020 zoper odločbo Banke Slovenije, št. 2.07.4-10/2019-8 z dne 23. 12. 2019, se zavrne.

2.     V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

Obrazložitev:

(1) Prosilec je z zahtevo z dne 2. 2. 2015 zahteval fotokopije naslednjih dokumentov:

»1. Celovito in konkretno poročilo o posojilih, ki so jih v Sloveniji registrirane banke najele v EUR (ali SIT) in CHF, ter informacijo o kreditih, ki so jih v Sloveniji registrirane banke odobrile v EUR (ali SIT) in CHF od leta 2003 do danes. Iz odgovora naj bo razvidno obdobje kreditiranja, višina aktive in pasive v EUR (ali SIT) in CHF po posamezni banki.

2. Vsa sporočila, letake, okrožnice ali kakršnekoli druge dokumente ali pisne informacije, ki jih je Banka Slovenije od leta 2003 do danes poslala v Sloveniji registriranim bankam, objavila na svoji spletni strani ali kako drugače posredovala strokovni ali splošni javnosti.«.

Kot razlog je navedel, da želi izvedeti, kako in na kakšen način je organ obveščal banke o neustreznosti stanovanjskih kreditov v švicarskih frankih, kako je izvajal nadzor nad bankami ter kako so banke pod nadzorom organa obveščale in opozarjale svoje stranke.

(2) Organ je z odločbo št. 26.00-0083/15-MP z dne 27. 2. 2015 zahtevi prosilca delno ugodil. Zahtevo prosilca v 1. točki je zavrnil, ker z zahtevanim poročilom ne razpolaga v materializirani obliki, v pismu upravi banke X in pismu upravi banke Y pa je zavrnil dostop do podatkov, iz katerih bi bili razvidni naziv teh bank.

(3) Prosilec je zoper odločbo organa vložil pritožbo, o kateri je odločil IP z odločbo št. 090-100/2015/9 z dne 4. 12. 2015. IP je prosilcu ugodil v delu, ki se nanaša na predmetni pismi upravi bank, na način, da so razvidni podatki o bankah, na kateri sta pismi naslovljeni. Zoper del odločbe IP, s katerim je IP pritožbi prosilca ugodil, je vložil tožbo organ. Upravno sodišče je s sodbo št. I U 26/2016-38 z dne 2. 10. 2019 zadevo v tem delu vrnilo IP v ponovno odločanje. IP je na podlagi slednje sodbe izdal odločbo št. 090-100/2015/24 z dne 21. 11. 2019, s katero je pritožbi prosilca ugodil in odpravil četrto alinejo 1. točke izreka odločbe organa, št. 26.00-0083/15-MP z dne 27. 2. 2015, v delu, ki se nanaša na dokument v zvezi z Banko X, in peto alinejo 1. točke izreka iste odločbe organa, v delu, ki se nanaša na dokument v zvezi z Banko Y, ter v tem obsegu vrnil zadevo v ponovno odločanje organu.

(4) Organ je o dostopu do podatkov o Banki X in Banki Y ponovno odločil z odločbo št. 2.07.4-10/2019-8 z dne 23. 12. 2019, s katero je zahtevi prosilca za dostop do nadzorniškega pisma organa, št. 24.20-0442/08-BE z dne 23. 5. 2008, in nadzorniškega pisma organa, št. PBH-24.20.023/11-003 z dne 18. 10. 2011, ugodil delno, in sicer tako, da se prosilcu posredujeta na način, kot je že odločil IP, vendar brez podatkov o bankah in točke e) v pismu Banki Y. Pri tem je upošteval takrat obstoječe dejansko stanje in materialno pravo, upoštevaje napotke Upravnega sodišča v sodbi št. I U 26/2016-38 in odločbo IP št. 090-100/2015/24.

(5) Prosilec je zoper odločbo organa vložil pritožbo št. 33/2015 z dne 20. 1. 2020. Med drugim je navedel, da iz diplomske naloge »Pasti zadolževanja v tuji valuti na primeru švicarskega franka"[1] izhaja opis regularnih ukrepov organa, pri čemer se avtorica sklicuje na Poročilo o finančni stabilnosti iz leta 2005. V tem poročilu je organ opozarjal na valutno tveganje pri kreditih v CHF, pa tudi na pismo guvernerja iz julija 2006, s katerim je vse banke v Sloveniji posebej opozoril na valutno tveganje pri kreditiranju v CHF. Zaradi naraščajočega trenda najemanja kreditov v CHF je organ, kot izhaja iz predhodno izpostavljene diplomske naloge, ponovno reagiral s pismom guvernerja. Leta 2008 je organ izvedel tematski pregled kreditov CHF v izbranih bankah. Maja 2008 je tako v Poročilu o finančni stabilnosti izpostavil, da se še vedno nadaljuje rast posojil nominiranih v CHF. Tako je od vključno 2009 nadzoroval dajanje kreditov v tuji valuti preko rednih bonitetnih pregledov in poročil. Po mnenju prosilca odločitev organa temelji na napačni uporabi materialnega prava z bistveno kršitvijo postopka. Poleg tega je očitno, da dejansko stanje, število oziroma obseg zahtevanih informacij javnega značaja, ni bilo ugotovljeno pravilno, do česar se je tudi konkretno opredelil. Primarno pa je izpostavil, da izjeme nadzornega postopka v času vložitve zahteve ni bilo, če pa bi bilo ugotovljeno drugače, pa takšno tolmačenje organa pomeni, da v času delovanja banke na slovenskem trgu ne bi bil javnosti nikoli dostopen noben dokument iz nadzornega postopka. V nadaljevanju je nato izpodbijal predvsem tolmačenje organa, da nadzorni postopek traja ves čas delovanja banke, opredelil pa se je tudi do izjeme poslovne skrivnosti in testa interesa javnosti.

(6) IP je z zadevo seznanil banki, na kateri se nanašata zadevna dokumenta, in sicer z dopisoma št. 090-45/2020/5 in št. 090-45/2020/6, oba z dne 4. 3. 2020, ter ju pozval, da IP sporočita morebitne zadržke glede posredovanja predmetnih dokumentov prosilcu. Banki sta stransko udeležbo priglasili.

(7) IP je nato o pritožbi odločil z odločbo št. 090-45/2020/7 z dne 26. 5. 2020, s katero je pritožbi prosilca ponovno delno ugodil. Zoper to odločbo IP je vložil tožbo organ, o kateri je Upravno sodišče odločilo s sodbo št. I U 842/2020-28 z dne 6. 11. 2023. Upravno sodišče je odločbo IP odpravilo v 1. točki izreka in v tem delu zadevo ponovno vrnilo IP v ponovni postopek.

Pritožba ni utemeljena.

Meje preizkusa s strani pritožbenega organa

(8) IP je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik izpodbija, prvostopenjsko odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni bil prekršen materialni zakon.

(9) IP ugotavlja, da prosilec izpodbija odločbo organa v zavrnilnem delu. Prosilec sicer omenja v pritožbi tudi druge zahtevane podatke, vendar je bilo o preostalem delu zahteve že odločeno pravnomočno, kar izhaja tudi iz sodbe Upravnega sodišča št. I U 26/2016-38 (točka 32). IP se tako do navedb prosilca v zvezi z drugimi podatki, ki so bili predmet prvotne zahteve, ne opredeljuje, ker niso stvar presoje v tem postopku.

(10) Nadalje IP ugotavlja, da v obravnavanem primeru ni sporno, da je organ zavezanec po ZDIJZ in da z zahtevanimi informacijami razpolaga v materializirani obliki, saj jih je IP tudi posredoval, kar pomeni, da so pogoji za informacijo javnega značaja v obravnavanem primeru izpolnjeni.

(11) IP tako ugotavlja, da sta predmet presoje IP v tem pritožbenem postopku samo nadzorniški pismi organa št. 24.20-0442/08-BE z dne 23. 5. 2008 in št. PBH-24.20.023/11-003 z dne 18. 10. 2011, in sicer v obsegu, v katerem je bila zadeva vrnjena IP v ponovno odločanje (torej v delu, v katerem je IP odločil s 1. točko izreka odločbe št. 090-45/2020/7 z dne 26. 5. 2020).

(12) Kot že navedeno, je bil v obravnavani zadevi s pravnomočno sodbo Upravnega sodišča št. I U 842/2020-38 z dne 6. 11. 2023 odpravljen akt drugostopenjskega upravnega organa, torej odločba IP. Če se upravni akt odpravi s pravnomočno sodbo, se odpravijo tudi posledice, ki so iz njega nastale (tretji odstavek 64. člena ZUS-1), in se upravna zadeva vrne v stanje, v katerem je bila pred odločanjem o tožbi. Takšne posledice, z učinkom ex tunc, v zvezi z odpravo upravnega akta so določene tudi v prvem odstavku 281. člena ZUP. V obravnavani zadevi to pomeni vrnitev v stanje pred izdajo odpravljene odločbe IP, to je v stanje odločanja o pritožbi prosilca z dne 20. 1. 2020, upoštevaje napotila sodišča. IP se tako v nadaljevanju osredotoča na izjemo po 2. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.

Izjema varstva poslovne skrivnosti

(13) Organ v skladu z 2. točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ zavrne dostop do zahtevanih informacij, če se zahteva nanaša na podatek, ki je opredeljen kot poslovna skrivnost v skladu z zakonom, ki ureja gospodarske družbe. Zakon o gospodarskih družbah (v nadaljevanju: ZGD-1) pa nadalje v 39. členu določa, da se za poslovno skrivnost štejejo informacije, ki izpolnjujejo zahteve za poslovno skrivnost v skladu z zakonom, ki ureja poslovne skrivnosti. ZGD-1 tako napotuje na določbe ZPosS, ki je začel veljati 20. 4. 2019. Glede na to, da se presoja IP nanaša na dokumenta, ki sta nastala pred uveljavitvijo ZPosS, je IP pri presoji poslovne skrivnosti upošteval določbe členov 39 in 40 ZGD-1, ki sta veljala pred uveljavitvijo ZPosS.

(14) Izhajajoč iz 39. člena ZGD-1 je ugotoviti, da je zakon razlikoval dva kriterija za določitev poslovne skrivnosti, subjektivnega (prvi odstavek 39. člena ZGD-1) in objektivnega (drugi odstavek 39. člena ZGD-1), odvisno od tega, na kakšni podlagi so se podatki šteli za poslovno skrivnost. Prvi in drugi odstavek 40. člena ZGD-1 pa sta nadalje določala, da družba določi način varovanja poslovne skrivnosti in odgovornost oseb, ki morajo varovati poslovno skrivnost s pisnim sklepom, podatke, ki so poslovna skrivnost družbe, pa morajo varovati tudi osebe zunaj družbe, če so vedele ali če bi glede na naravo podatka morale vedeti, da je podatek poslovna skrivnost. Upoštevaje določbe ZGD-1 je tako IP najprej presojal, ali zahtevani podatki o bankah, ki sta bili nadzorovani, izpolnjujejo subjektivni kriterij poslovne skrivnosti.

(15) Kot izhaja iz pravne teorije, se ta odraža v tem, da upravičenec sam, s svojim aktom in s svojo voljo, označi podatek kot zaupen in prepove njegovo neupravičeno sporočanje.[2] Ta kriterij tako zahteva izrecno odredbo o tem, kateri podatki se štejejo za poslovno skrivnost, odredba je lahko dana v splošnem aktu (npr. pravilniku) ali posamično, biti mora pisna in z njo morajo biti seznanjene osebe, ki so dolžne podatek varovati. Pri subjektivnem kriteriju se tako zakon ni spuščal v vprašanje, kakšen pomen imajo zaupni podatki za poslovni subjekt, določitev je bila prepuščena njemu samemu. Kot izhaja npr. iz sodbe Upravnega sodišča št. I U 764/2015-27 (točka 12), ni mogoče posegati v avtonomijo gospodarskega subjekta, da sam določi s pisno odredbo oziroma sklepom, kaj šteje za poslovno skrivnost, če niso podane zakonsko določene izjeme po tretjem odstavku 39. člena ZGD-1. Nosilec lahko kot poslovno skrivnost določi tudi morebitne manj pomembne podatke, saj je določitev poslovne skrivnosti prepuščena njemu samemu. Dejstvo, kateri podatki bodo opredeljeni kot poslovna skrivnost, je torej odvisno od družbe. Ne glede na to, pa mora biti za izpolnitev tega kriterija podana izrecna odredba o tem, kateri podatki se štejejo za poslovno skrivnost. Ta odredba je lahko dana v splošnem aktu (npr. v pravilniku o poslovni skrivnosti), lahko pa je tudi posamična. Zaradi določnosti in preprečevanja nejasnosti mora biti odredba pisna, z njo pa morajo biti seznanjene osebe, ki so dolžne podatek varovati. S pisnim sklepom družba določi tudi način varovanja poslovne skrivnosti in odgovornost oseb, ki so dolžne varovati poslovno skrivnost (prvi odstavek 40. člena ZGD-1).

(16) IP ugotavlja, da se v skladu s petim odstavkom 1. člena Pravilnika o varovanju zaupnih podatkov v Banki Slovenije (v nadaljevanju: Pravilnik) zaupni podatki pri organu obravnavajo kot poslovna skrivnost. Nadalje pa IP ugotavlja tudi, da navedeni pravilnik opredeljuje, med drugim, pojem zaupnega podatka, vrste in stopnje zaupnosti, določanje stopenj in trajanje zaupnosti, pa tudi ukrepe in postopke za varovanje podatkov ter odgovornost za izvajanje ukrepov varovanja zaupnosti podatkov. IP pa ugotavlja tudi, da je bila prva različica Pravilnika potrjena že 1. 1. 2006, torej pred nastankom presojanih dokumentov.

(17) IP, upoštevaje pojem subjektivnega kriterija poslovne skrivnosti in določbe Pravilnika, zaključuje, da je v obravnavanem primeru subjektivni kriterij poslovne skrivnosti podan in s tem tudi izjema varstva poslovne skrivnosti po 2. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. IP se tako v nadaljevanju v zvezi z zahtevanimi podatki o bankah, na kateri sta bili nadzorniški pismi naslovljeni, opredeljuje še do interesa javnosti za razkritje, na kar se je v pritožbi skliceval prosilec.

Test interesa javnosti

(18) V obravnavanem primeru IP ugotavlja, da javni interes za razkritje podatkov o nadzorovanih bankah glede nepravilnostih in pomanjkljivosti pri kreditiranju v CHF ni močnejši od interesa, da se javnost ne seznani z navedenimi podatki, ker gre za poslovno skrivnost.

(19) Interes javnosti kot splošen interes, ki ne služi samo interesom ozke skupine oseb, je torej opredeljen kot nekaj, kar bi koristilo javnemu vedenju in s tem omogočilo nadzor in sodelovanje javnosti pri oblikovanju tistih tematik, nad katerimi bi morala ta bdeti z vso skrbnostjo. Javni interes za razkritje je na primer močan v situacijah, ki se navezujejo na pridobivanje ali porabo javnih sredstev, javno varnost, javno zdravje, odgovornost in transparentnost odločanja, ki sprožijo javno ali parlamentarno razpravo, ipd. Pojem interesa javnosti ni v vsaki zadevi enak ali vnaprej definiran, temveč se lahko kaže v različnih pojavnih oblikah. Prav tako se lahko interes javnosti s časom spreminja, saj je odvisen od številnih dejanskih okoliščin. Zasnova interesa javnosti torej ni konstantna, ampak spremenljiva in odvisna od trenutnega dejanskega stanja. S tem pa je pri izvajanju testa interesa javnosti omogočena presoja od primera do primera, ki upošteva različne in prav tako spremenljive dejavnike, ki tvorijo interes javnosti za razkritje. Pri tem IP izpostavlja še stališče sodne prakse, iz katere izhaja, da bi bil javni interes glede razkritja podan, »če bi bile ogrožene take vrednote kot je npr. življenje, zdravje ali varnost ljudi in podobno«.[3] Interes javnosti kot splošen interes, ki ne služi samo interesom ozke skupine oseb, je torej opredeljen kot nekaj, kar bi koristilo javnemu vedenju in s tem omogočilo nadzor in sodelovanje javnosti pri oblikovanju tistih tematik, nad katerimi bi morala ta bdeti z vso skrbnostjo.

(20) V primeru posojil, vezanih na CHF, je v javnosti sicer v preteklih letih tekla javna razprava o tem, ali so bili kreditojemalci obveščeni o valutnem tveganju, pojavljala so se vprašanja, ali je organ pravilno in zadostno izvajal svojo javnopravno funkcijo nadzora nad poslovanjem bank, ipd., vendar IP v obravnavanem primeru ocenjuje, da javni interes za razkritje zahtevanih podatkov ni več podan. IP namreč ugotavlja:

-       Zahtevani podatki so povezani s vprašanji, ki za splošno javnost niso več aktualna, saj se rešujejo v okviru področne zakonodaje in posameznih sodnih postopkov,

-       Zahtevani podatki ne bi pripomogli k sami preglednosti dela organa, saj izhajajo iz dokumentov, starih 15 in 12 let, sama vsebina teh pa je javnosti dejansko že znana,

-       Zahtevani podatki se nanašajo na storitve ponujanja kreditov v švicarskih frankih, ki jih banke na trgu ne ponujajo več,

-       V obravnavanem primeru zahtevani podatki ne predstavljajo podatkov, ki bi se nanašali na družbeno pomembne vrednote, kot so npr. življenje, zdravje ali varnost ljudi, poraba javnih sredstev ipd.

(21) IP ob tem še dodaja, da pri presoji, ali je izkazan javni interes za dostop do zahtevane informacije na podlagi ZDIJZ, ni mogoče izhajati iz splošnega stališča, da bi bilo za javnost koristno in torej v javnem interesu, da bi bile zahtevane informacije prosto dostopne, temveč mora biti izkazan konkreten javni interes za konkreten dokument oziroma del dokumenta.

(22) Po oceni IP v obravnavanem primeru torej niso ogrožene takšne vrednote, da bi se tehtnica prevesila v prid javnega interesa za razkritje zahtevanih podatkov, dostop do katerih je IP zavrnil, kot to izhaja iz 1. točke izreka te odločbe. Izhajajoč iz navedenega je IP zaključil, da v obravnavanem primeru javni interes za razkritje teh podatkov ne prevlada nad interesom zaradi katerega je to vsebino treba varovati na podlagi 2. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.

Sklepno

IP na podlagi navedenih argumentov in pravnih podlag zaključuje, da pritožba prosilca ni utemeljena, zato je IP pritožbo prosilca zavrnil, in sicer na podlagi prvega odstavka 248. člena ZUP (kot to izhaja iz točke 1. izreka te odločbe).

Na podlagi petega odstavka 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP ugotavlja, da v tem postopku posebni stroški niso nastali (kot to izhaja iz točke 2. izreka te odločbe).

Ta odločba je v skladu s trideseto točko 28. člena Zakona o upravnih taksah oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve odločbe na Upravno sodišče RS, Fajfarjeva 33, 1000 Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali neposredno pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

Postopek vodila:

Nataša Siter, univ. dipl. prav.

svetovalka IP

Informacijski pooblaščenec:

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.

informacijska pooblaščenka

[1] Univerza v Mariboru, Ekonomsko-poslovna fakulteta, Nadja Jarc, april 2017.

[2] Zakon o gospodarskih družbah s komentarjem, 1. knjiga, GV Založba 2002.

[3] Npr. sodbi Upravnega sodišča št. I U 1488/2011-95 in št. I U 1992/2010-28.