prosilec - Agencija za energijo
+ -Številka: 090-203/2024
Kategorije: Okoljski podatki, Poslovna skrivnost, Test interesa javnosti
POVZETEK:
Organ je prosilcu v delu zavrnil dostop do zahtevanih podatkov TEŠ d.o.o. in KOMUNALNEGA PODJETJA VELENJE, d.o.o., in sicer zaradi varstva osebnih podatkov. Zoper odločbo organa je pritožbe vložilo pet stranskih udeležencev, ki razkritju nasprotujejo zaradi varstva poslovne skrivnosti. V pritožbenem postopku je IP v večjem delu sledil odločitvi organa glede utemeljitve poslovne skrivnosti, razen v delu, v katerem je ocenil, da so podatki absolutno javni že na podlagi tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ oziroma da gre za podatke, ki jih stranski udeleženci ne morejo opredeliti kot svojo poslovno skrivnost. IP pa je prav tako sledil odločitvi organa, da je v obravnavani zadevi javni interes po razkritju zahtevanih podatkov močnejši od javnega interesa, da se dokumenti ne razkrijejo zaradi varstva poslovne skrivnosti stranskih udeležencev. IP je tako pritožbe stranskih udeležencev zavrnil.
ODLOČBA:
Številka: 090-203/2024/2
Datum: 11. 7. 2024
Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju: IP), izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/05 in 51/07 - ZUstS-A; v nadaljevanju ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP2, 23/14, 50/14, 19/15 – odl. US, 102/15, 32/16, 7/18 in 141/22; v nadaljevanju: ZDIJZ) ter prvega in tretjega odstavka 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10, 82/13, 175/20 - ZIUOPDVE in 3/22 - ZDeb; v nadaljevanju: ZUP), o pritožbah družb … (v nadaljevanju: stranski udeleženci), zoper 1. točko izreka odločbe AGENCIJE ZA ENERGIJO, Strossmayerjeva ulica 30, 2000 Maribor (v nadaljevanju: organ), št. 972-3/2024/79 z dne 24. 4. 2024, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja, naslednjo
ODLOČBO:
1. Pritožbe stranskih udeležencev z dne 9. in 10. 5. 2024, zoper odločbo AGENCIJE ZA ENERGIJO, št. 972-3/2024/79 z dne 24. 4. 2024, se zavrnejo.
2. Zahteva stranskega udeleženca …, za povrnitev stroškov postopka se zavrne.
3. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.
Obrazložitev:
(1) (v nadaljevanju: prosilec), je 23. 2. 2024 po elektronski pošti zahteval od organa posredovanje vse dokumentacije z vsemi prilagajanji variabilnih in fiksnih delov (obrazci s prilogami) za TERMOELEKTRARNO ŠOŠTANJ d.o.o. Cesta Lole Ribarja 18, 3325 Šoštanj (v nadaljevanju: TEŠ d.o.o.) in KOMUNALNO PODJETJE VELENJE Izvajanje komunalnih dejavnosti, d.o.o., Koroška cesta 37B, 33420 Velenje (v nadaljevanju: KOMUNALNO PODJETJE VELENJE, d.o.o.) za obdobje zadnjih petih let, torej obdobje 2019 - 2023 ter za leto 2024, vključno z izdanimi soglasji navedenima družbama. Kot način seznanitve je zahteval, da se mu informacije pošljejo v elektronski obliki na elektronska naslova. V elektronskem sporočilu z dne 20. 2. 2024, ki ga je po pozivu organa št. 972-3/2024/2 z dne 22. 2. 2024, dopolnil z zahtevo z dne 23. 2. 2024, pa je med drugim poudaril, da so zahtevani podatki potrebni za presojo pravilnosti določitve izhodiščne cene toplotne energije za daljinsko ogrevanje, saj imajo prebivalci Velenja, Šoštanja in Topolšice utemeljen občutek, da so nekateri stroški neupravičeno vključeni v variabilno ceno toplotne energije, morda tudi v fiksni del cene toplote. Razjasniti tako želijo, ali je res tako, kot jim je bilo predstavljeno, ter pojasniti razloge za nenadne in visoke stroške ogrevanja, s čimer je prav tako izražen interes odjemalcev in prizadetih strank, ki si prizadevajo vzpostaviti zadosten in transparenten nadzor nad določanjem izhodiščne cene, ki temelji na vhodnih podatkih navedenih družb.
(2) Organ je s sklepom št. 972-3/2024/5 z dne 26. 2. 2024 rok za odločitev o zahtevi podaljšal do 7. 5. 2024.
(3) Zaradi ocenitve vpliva odločbe organa na pravice in pravne koristi, je organ z dopisom št. 972-3/2024/6 z dne 26. 2. 2024 KOMUNALNO PODJETJE VELENJE, d.o.o., in z dopisom št. 972-3/2024/7 z dne 26. 2. 2024 TEŠ d.o.o. seznanil s podano zahtevo ter ju pozval, da mu sporočita, ali vstopata v postopek kot stranska udeleženca in mu posredujeta svoje natančno obrazloženo stališče, ali zahtevane informacije oziroma dokumenti zanju predstavljajo katero od izjem, določenih v ZDIJZ, ter za svoje navedbe predložita dokaze. Ker je organ ugotovil, da zahtevani podatki oziroma informacije vsebujejo določene podatke, ki se nanašajo na družbe oziroma samostojne podjetnike posameznike, je z zahtevo seznanil še te poslovne subjekte, ter jih prav tako pozval, da se izjasnijo, ali vstopajo v postopek kot stranski udeleženci in mu posredujejo svoje natančno obrazloženo stališče, ali zahtevane informacije oziroma dokumenti (katere je organ v dopisih tudi konkretiziral) za njih predstavljajo katero od izjem, določenih v ZDIJZ, ter za svoje navedbe predložijo dokaze. Na navedene subjekte je naslovil tudi dodatne pozive.
(4) Poslovni subjekti … se na poziv organa niso odzvali ter stranske udeležbe niso priglasili.
(5) … in družba sta organu sporočila, da se ne strinjata z vpogledom v njune osebne zadeve oziroma v razkritje podatkov in razkritje poslovanja, ki se nanaša na poslovanje s TEŠ d.o.o., ker nista zavezanca po 1.a členu ZDIJZ. Čeprav v dopisu nista izrecno navedla, da vstopata v postopek kot stranska udeleženca, je organ njun odgovor smatral tudi kot priglasitev stranske udeležbe, o čemer ju je obvestil ter ob tem pojasnil zavezanost organa po ZDIJZ ter ju seznanil, da mora biti poslovna skrivnost izkazana po 2. členu Zakona o poslovni skrivnosti (v nadaljevanju: ZPosS) oziroma po 39. členu Zakona o gospodarskih družbah (v nadaljevanju ZGD-1). Na dodaten poziv organa se nista več odzvala.
(6) Tudi družba … je na poziv k priglasitvi stranske udeležbe odgovorila, da se ne strinja z vpogledom v njene osebne zadeve in v razkritja podatkov, ker ni zavezanec po 1.a členu ZDIJZ, oziroma v razkritje poslovanja s podjetjem TEŠ d.o.o.. Čeprav v dopisu ni izrecno navedla, da vstopa v postopek kot stranski udeleženec, je organ tudi njen dopis razumel kot priglasitev stranske udeležbe. Na dodaten poziv je družba odgovorila, da se sklicuje na predhoden odgovor ter navedla, da zaprošena dokumentacija predstavlja poslovno skrivnost družbe ter da bi razkritje podatkov pomenilo razkritje lastnih cen konkurenci ali potencialnim partnerjem (dobaviteljem), oslabitev pogajalske pozicije družbe, otežitev pogajanj za boljše cene, kar bi torej negativno vplivalo na tržni položaj družbe.
(7) AGENCIJA REPUBLIKE SLOVENIJE ZA OKOLJE, Vojkova cesta 1B, Ljubljana (v nadaljevanju: ARSO) je na poziv organa navedla, da v postopek ne bo vstopila kot stranski udeleženec in da poročili o monitoringu emisij za leti 2020 in 2021, ki ju je družba TEŠ d.o.o. priložila izpolnjenemu obrazcu prilagajanja posameznih elementov cene daljinske toplote spremembam upravičenih stroškov, zanjo ne predstavljajo nobene od izjem, določenih v prvem odstavku 6. člena ZDIJZ. Na dodaten poziv organa, da posreduje ustrezno pooblastilo, se ARSO ni odzvala, zato je organ zaključil, da stranske udeležbe v tem postopku ni priglasila ter da z njene strani ni zadržkov glede posredovanja zahtevanih dokumentov.
(8) Družbi … in … sta med drugim navedli, da v primeru, če bi organ ocenil, da se prosilcu posreduje katerokoli drugo dokumentacijo, povezano s pogodbama oziroma izvajanjem pogodb, ki so izrecno navedene v pozivih organa, razen anonimiziranih pogodb brez prilog v obsegu in na način kot sta objavljeni na portalu javnih naročil, želita sodelovati v postopku kot stranska udeleženca. Na dodatna poziva organa pa sta sporočili, da pogodbi s prilogami ne vsebujeta poslovnih skrivnosti in da nimata zadržkov glede posredovanja prilog pogodb z vsebino »Zahteve s področja sistema vodenja«. Glede na to, da sta obe družbi izrecno navedli, da želita v postopku sodelovati kot stranska udeleženca, če bo predmet posredovanja karkoli drugega, razen anonimiziranih pogodb brez prilog v obsegu in na način, kot sta objavljeni na portalu javnih naročil (v konkretnem primeru pa sta predmet zahteve za posredovanje informacij javnega značaja med drugim tudi obe pogodbi s prilogami), je organ štel, da sta obe družbi priglasili stransko udeležbo v tem postopku. Na njun dodatni odgovor pa je nato zaključil, da družbi v predmetnem postopku ne uveljavljata izjeme poslovne skrivnosti glede dokumentov oziroma informacij, ki se nanašajo nanju oziroma da nimata zadržkov glede njihovega posredovanja prosilcu.
(9) Družba KOMUNALNO PODJETJE VELENJE, d.o.o., je priglasila stransko udeležbo in med drugim navedla, da je vsebina pogodbenega odnosa med njim in TEŠ d.o.o. pri proizvajalcu opredeljena kot poslovna skrivnost, zato se tudi v tem delu zaradi kršitve pogodbenih zavez po razkritju poslovnih skrivnosti TEŠ d.o.o. ne more opredeliti. Na dodatni poziv organa je posredovala (samo) del Pogodbe o prodaji in nakupu toplotne energije in sistemske vode (št. PP04-17), ki se po njenih navedbah ne šteje za poslovno skrivnost in iz katere izhajajo posledice morebitne kršitve poslovne skrivnosti.
(10) Družba … je priglasila stransko udeležbo v postopku in med drugim navedla, da se pogodbe, aneksi ter vsi dokumenti, ki so predmet zahteve za razkritje, nanašajo na poslovno razmerje, vezano na dobavo zemeljskega plina med njo in TEŠ d.o.o., ter da sklenjene pogodbe ter aneksi skupaj z vsemi na pogodbena razmerja vezanimi dokumenti, vključno z vsemi po pogodbah izdanimi računi, danimi soglasji in podobno predstavljajo poslovno skrivnost med pogodbenima strankama, zaradi česar za te uveljavlja izjemo poslovne skrivnosti iz 2. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Na dodatni poziv organa je priložila tudi vse pogodbe in anekse, na katerih je označeno, da so zaupni, ter interne akte, s katerimi je družba (med drugim tudi pogodbe in podatke iz pogodb z njenimi poslovnimi partnerji) opredelila kot zaupne. Ponovno je poudarila, da prodajni pogoji, kar vključuje tudi cenovne pogoje, v tovrstnih pogodbah nedvoumno predstavljajo ključne elemente pogodbenih razmerij, in kot takšni predstavljajo edino konkurenčno prednosti pri nastopanju na odprtem trgu, ter se opredelila tudi do posledic razkritja dokumentov z vidika konkurenčnosti.
(11) Družba … je v dopisu z dne 18. 3. 2024 navedla da ne priglaša stranske udeležbe v tem postopku in hkrati navedla, da zahtevani dokumenti oziroma informacije zanjo predstavljajo poslovno skrivnost. Na dodaten poziv organa je nato izrecno izjavila, da ne vstopa v postopek kot stranski udeleženec, hkrati pa je navedla, da je mnenja, da specialna energetska zakonodaja (konkretno prvi odstavek 56. člena Zakona o oskrbi s plini) jasno določa dolžnost varovanja poslovno občutljivih podatkov in informacij, ki jih kot operater prenosnega sistema plina izve med opravljanjem svoje dejavnosti prenosa plina, ter se opredelila do posledic razkritja.
(12) Družba … je podrobno obrazložila, zakaj po njenem mnenju dokumenti, ki jih zahteva prosilec, ne sodijo pod nobeno izmed zakonsko opredeljenih kategorij informacij iz 4.a člena ZDIJZ v povezavi s prvim odstavkom 6.a člena ZDIJZ, in zaradi česar ne predstavljajo informacije javnega značaja. V tej zvezi se je sklicevala na odločbo IP št. 09021-5/2023/4 z dne 22. 5. 2023, dodatno pa je kot razlog za zavrnitev zahteve za dostop navedla tudi to, da informacija, ki je predmet presoje, predstavlja poslovno skrivnost družbe. V dopisu z dne 27. 3. 2024 se je do poslovne skrivnosti tudi dodatno opredelila. V odgovoru na dodatni poziv organa je družba ponovila svoje navedbe iz dopisov z dne 13. 3. 2024 in 27. 3. 2024.
(13) Tudi družba … je v dopisu z dne 15. 3. 2024 smiselno enako kot tudi …, v svojem prvem dopisu. podrobno obrazložila, zakaj po njenem mnenju dokumenti, ki jih zahteva prosilec, ne sodijo pod nobeno izmed zakonsko opredeljenih kategorij informacij iz 4.a člena ZDIJZ v povezavi s prvim odstavkom 6.a člena ZDIJZ, zaradi česar ne predstavljajo informacije javnega značaja za družbo kot subjekt pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava v skladu z ZDIJZ. Prav tako se je v tej zvezi sklicevala na odločbo IP št. 09021-5/2023/4 z dne 22. 5. 2023. Na dodatni poziv organa pa se družba (kljub opozorilu, da bo organ, če v določenem roku ne bo predložila dokazil za svoje navedbe, postopek nadaljeval in odločil na podlagi predloženih dokazov) več ni odzvala.
(14) Družba TEŠ d.o.o. je z dopisom z dne 29. 2. 2024 priglasila stransko udeležbo v postopku ter organu predlagala, da zahtevo prosilca za dostop v celoti zavrne. Med drugim je navedla, da je v posredni lasti Republike Slovenije (v nadaljevanju: RS), da spada med zavezane poslovne subjekte pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava v smislu 1.a člena ZDIJZ ter da je regulirani proizvajalec toplote in da na pogodbeni podlagi KOMUNALNEMU PODJETJU VELENJE, d.o.o., dobavlja toplotno energijo in sistemsko vodo. V nadaljevanju se je opredelila do oblikovanja cene toplote. Ker je variabilni del cene rezultat poslovnih razmerij, ki jih ima družba s svojimi poslovnimi partnerji, bi bilo z razkrivanjem vsebine omogočen izračun kalkulacije cene toplote, posredno pa tudi kalkulacije lastne cene električne energije, proizvedene v bloku 6 TEŠ d.o.o., kar je poslovna skrivnost najvišje stopnje tako obvladujoče družbe … kot tudi družbe TEŠ d.o.o.. K temu je dodala, da informacije iz zahtevanih vlog ne pomenijo porabe javnih sredstev, zajemajo nerazkrito strokovno znanje (interne kalkulacije strokovnih služb na tehničnem področju in področju kontrolinga družbe), izkušnje in poslovne informacije, ki so skrivnost, ki ni splošno znana ali lahko dosegljiva osebam v krogih, ki se običajno ukvarjajo s to vrsto informacij, informacije imajo tudi tržno vrednost in so dolžni ukrepati, da se ohranijo kot poslovna skrivnost. Ob tem se je sklicevala na veljavni Pravilnik o varovanju poslovnih skrivnosti. Glede na delež električne energije, ki ga TEŠ d.o.o. prispeva v elektroenergetski sistem RS, bi imelo tako razkritje lahko posredno vpliv na cene električne energije za vse ponudnike in porabnike električne energije na območju RS. Po njenih navedbah pa je treba v konkretnem primeru upoštevati tudi, da se zahtevane informacije in dokumentacija ne nanašajo na interno obratovanje, pač pa je bila izdelana v zvezi z zavezančevim nastopanjem na trgu, torej v zvezi s poslovno dejavnostjo družbe, zaradi česar ne gre za informacije iz sklenjenih pravnih poslov in posledično sploh ne morejo biti opredeljene kot informacije javnega značaja po 4.a členu ZDIJZ. V zvezi s tem se je sklicevala tudi na prakso IP (in sicer odločbo št. 09021-1/2023/2 z dne 9. 1. 2023) in sodno prakso Upravnega sodišča (sodbe št. I U 1488/2011, št. I U 1992/2010 in št. I U 54/2017 in št. III U 80/2018-29 z dne 28. 11. 2019). S sklicevanjem na prakso IP pa utemeljuje, da ni podlage za izvedbo testa interesa javnosti, saj pri zahtevanih dokumentih ne gre za informacije javnega značaja. Poudarila je še da je organ (kar zadeva dokumente za obdobje 2019 - 2023) že izdal odločbo št. 972-3/2023/33 z dne 15. 5. 2023 ter da o zadevi še vedno teče postopek pred Upravnim sodiščem. Na dodaten poziv organa se je do poslovne skrivnosti dodatno opredelila.
(15) Smiselno enako kot družba TEŠ d.o.o. je tudi družba … z dopisom z dne 18. 3. 2024 med drugim navedla, da spada med zavezane poslovne subjekte pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava v smislu 1.a člena ZDIJZ ter da zahtevana dokumentacija ne predstavlja informacij javnega značaja v skladu s 4.a členom ZDIJZ. Nadalje je navedla, da vsa zaprošena dokumentacija predstavlja poslovno skrivnost družbe ter pri tem izpostavila določene pogodbene člene. Relevantni podatki, ki so predmet pogodb, povezane dokumentacije in pozivov organa št. 972-3/2024/26 in 972-3/2024/33, po navedbah … predstavljajo informacije o proizvodnih stroških TEŠ d.o.o. in deloma tudi družbe … internih poslovnih aktivnostih oziroma procesih znotraj t.i. … in druge informacije, ki so zaupne narave, predstavljajo konkurenčno prednost … in imajo tržno vrednost. Zahtevani podatki obsegajo podatke in informacije, katerih razkritje bi objektivno omogočalo pričakovanje nastanka občutne škode v običajnih gospodarskih razmerah, saj bi družba s tem razkrila svojo poslovno-nakupno strategijo CO2 kuponov, podrobnosti tripartitnega razmerja med družbami ..., TEŠ d.o.o. in … vezano na proizvodnjo energije iz premoga ter poslovna razmerja, pogoje dobave ter poslovno-nakupno strategijo vezano na zagotavljanje zemeljskega plina. Izpostavila je tudi določbe Pravilnika o varovanju poslovnih skrivnosti. Do poslovne skrivnosti se je družba konkretneje opredelila ter še poudarila, da zahtevane informacije ne pomenijo informacije o porabi javnih sredstev. Prav tako meni, da razlogi za razkritje informacij na podlagi prevladujočega javnega interesa ne obstajajo oziroma ne prevladajo, ter se pri tem prav tako sklicuje na odločbo IP št. 09021-1/2023/2 z dne 9. 1. 2023, in prakso Upravnega sodišča (sodbe št. I U 1488/2011, I U 1992/2010, I U 54/2017 in III U 80/2018-29). Glede dokumentov za obdobje 2019 - 2023 pa tudi navaja, da je organ o predmetni zadevi že izdal odločbo št. 972-3/2023/33 z dne 15. 5. 2023, ki je postala dokončna, vendar pa o zadevi še vedno teče postopek pred Upravnim sodiščem, zato bi jo moral organ zavreči.
(16) Organ je o zahtevi prosilca odločil z odločbo št. 972-3/2024/79 z dne 24. 4. 2024 (v nadaljevanju: izpodbijana odločba), s katero jo je v delu zavrnil zaradi varstva osebnih podatkov. Uvodoma je navedel, da se dokumenti, ki so predmet zahteve, ne presojajo v razmerju do stranskih udeležencev, temveč v razmerju do organa, za katerega pa velja, da je zavezan v svojem celotnem javnopravnem delovanju (v skladu s prvim odstavkom 1. člena ZDIJZ), in da med informacije javnega značaja sodijo dokumenti, ki ustrezajo opredelitvi iz prvega odstavka 4. člena ZDIJZ, saj prosilec v predmetni zadevi zahteva informacije od organa in ne od stranskih udeležencev. Ker zahtevane informacije sodijo v delovno področje organa, saj jih je prejel v okviru svojih pristojnosti na podlagi Akta o metodologiji za oblikovanje cene toplote za daljinsko ogrevanje (v nadaljevanju: Akt), so izpolnjeni pogoji za informacije javnega značaja po prvem odstavku 4. člena ZDIJZ. V zvezi s tem je izpostavil stališče IP v odločbi št. 09021-4/2023/4 in Upravnega sodišča Republike Slovenije (v nadaljevanju: Upravno sodišče) v sodbi št. IV U 202/2017-19. Izpostavil je še, da praksa IP (primeroma odločba št. 09021-5/2023/4), na katero se sklicujeta stranska udeleženca … in … za konkretni primer ni relevantna, saj gre v teh primerih za drugačno dejansko stanje in pravno podlago. Organ namreč ni poslovni subjekt pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava, kar je IP v navedenih primerih izpostavil kot predpogoj, kdaj je izvedba testa interesa javnosti dopustna po drugem odstavku 4.a člena ZDIJZ (tako tudi odločbo IP št. 090-196/2023/2). V nadaljevanju obrazložitve svoje odločitve se je organ opredelil do poslovne skrivnosti stranskih udeležencev, ki so sklicevali na obstoj poslovne skrivnosti. Pri tem je organ izpostavil 2. člen ZPosS in ugotovil, da se zahteva nanaša na podatke iz dokumentov, ki so nastali pred uveljavitvijo ZPosS (tj. pred 20. 4. 2019) in po uveljavitvi ZPosS ter navedel, da so predmet zahteve v delu, ki se nanaša na dokumente, ki zadevajo družbe TEŠ d.o.o., …, KOMUNALNO PODJETJE VELENJE, d.o.o., … in ..., tako dokumenti, ki so nastali pred 20. 4. 2019, kot tudi po tem datumu, medtem ko so pri družbah …, …, ..., …, …, …., in ..., dokumenti, ki so nastali po 20. 4. 2019. Organ se je v nadaljevanju obrazložitve svoje odločbe opredelil do obstoja poslovne skrivnosti za vsak poslovni subjekt posebej:
- Pri družbi …. je organ vpogledal v Pravilnik o varovanju poslovnih skrivnosti z dne 18. 6. 2018, konkretno 4. člen, pa tudi 8. člen Okvirne pogodbe št. 15/19/HSE/CO2 in 27. člen Pogodbe o dobavi zemeljskega plina 65/24/HSE/GAS/P. Organ je tako ugotovil, da je družba ... izkazala, da so dokumenti, ki so predmet obravnavane zahteve, določeni kot poslovna skrivnost v pisni obliki oziroma da je v danih okoliščinah razumno ukrepala, da jih ohrani kot skrivnost.
- Družba … je izkazala, da so pogodbe (kakor tudi aneksi), ki so predmet zahteve, jasno označeni z oznako ZAUPNO - POSLOVNA SKRIVNOST, prav tako pa sta stranki v pogodbah vključili tudi izrecno določbo, da pogodbe in njene vsebine, kot tudi vsebine vseh nadaljnjih aneksov, ne bosta razkrili tretjim osebam oziroma določa primere, v katerih je razkritje dovoljen ter pod kakšnimi pogoji. … je organu je predložila tudi interne akte. Organ je tako na podlagi navedenega zaključil, da je družba izkazala obstoj poslovne skrivnosti pri zahtevanih podatkih, ki jih je organ tudi določno navedel, razen pri soglasjih dobavitelja in izvajalca izravnave odstopanj z dne 19. 10. 2007 kot sestavni del oziroma priloge k Pogodbi o dostopu do prenosnega omrežja zemeljskega plina št. 1/2008 z dne 30. 10. 2007, saj v tej zvezi ni preložil pisnega sklepa o poslovni skrivnosti (za dokumente oziroma podatke iz leta 2007) oziroma dokazila, da je tudi te dokumente ustrezno določil kot poslovno skrivnost.
- Tudi družba ..., je izkazala, da zahtevane pogodbe predstavljajo poslovno skrivnost družbe. Organ je vpogledal v Pogodbo št. 1/22/HSE/N z dne 22. 4. 2022 (55. člen), Pogodbo št. 1/17/PV-TES o dobavi premoga za proizvodnjo toplotne energije z dne 17. 7. 2017 (11. člen) in Pravilnik o poslovni skrivnosti (ki velja od 10. 9. 2021).
- Prav tako je družba TEŠ d.o.o. izkazala, da zahtevani dokumenti predstavljajo poslovno skrivnost, pri čemer je organ ugotovil, da sta Akt o ustanovitvi družbe z omejeno odgovornostjo Termoelektrarne Šoštanj z dne 20. 8. 2019 in Redni izpis iz Sodnega/Poslovnega registra z dne 11. 5. 2020 objavljena v Poslovnem registru Slovenije, kar pomeni, da sta prosto dostopna v javni evidenci. Organ je vpogledal v Pravilnik o varovanju poslovnih skrivnosti in osebnih podatkov z dne 29. 3. 2018 (ki je veljal do 18. 7. 2021) in Pravilnik o varovanju poslovnih skrivnosti.
Glede sklicevanja stranskih udeležencev …, TEŠ d.o.o. in … na obstoj izjeme poslovne skrivnosti po subjektivnem kriteriju je organ tako ugotovil, da so stranski udeleženci predložili ustrezna dokazila o določitvi poslovne skrivnosti v pisni obliki (razen, kot predhodno navedeno družba … soglasja 2007). Po mnenju organa akti o določitvi poslovne skrivnosti oziroma pogodbene klavzule o varstvu poslovne skrivnosti v zadevnih pogodbah vsebujejo jasno in konkretno opredelitev, iz katere je mogoče sklepati, kateri podatki dejansko predstavljajo poslovno skrivnost, oziroma da poslovno skrivnost predstavljajo dokumenti, ki so predmet zahteve in se nanašajo na njih. Organ je tako predložena dokazila v obravnavanem primeru upošteval kot ustrezno podlago za subjektivni kriterij obstoja poslovne skrivnosti glede zahtevanih informacij ter ugotovil, da je s tem podana izjema poslovne skrivnosti v skladu s prvim odstavkom 39. člena ZGD-1. Ker je organ ugotovil, da so glede teh dokumentov izpolnjeni pogoji za obstoj izjeme po 2. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, ni presojal še, ali so izpolnjeni tudi pogoji za obstoj poslovne skrivnosti po objektivnem kriteriju, z izjemo soglasij 2007 družbe .... V zvezi s slednjimi je, ne glede na to, da je v tem postopku sicer izkazan tudi nastanek škodljivih posledic oziroma škode, ki bi družbi nastala zaradi razkritja zahtevanih podatkov, podana (tudi) izjema iz 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ. Glede na navedeno in ob upoštevanju, da so družbe ..., TEŠ d.o.o. in … v postopku izkazale tudi, da gre v primeru zahtevanih informacij za podatke, ki niso splošno znani ali lahko dosegljivi, osebam v krogih, ki se običajno ukvarjajo s to vrsto informacij ter imajo tudi tržno vrednost, ter da so v danih okoliščinah tudi, kot že predhodno navedeno, razumno ukrepale, da podatke, ki so predmet obravnave zahteve ohranijo kot skrivnost, so v konkretnem primeru izpolnjeni tudi vsi kumulativno določeni pogoji, ki jih za določitev poslovne skrivnosti opredeljuje 2. člen ZPos. Prav tako organ ugotavlja, da so vsi pogoji, ki jih za določitev poslovne skrivnosti opredeljuje 2. člen ZPosS, izpolnjeni tudi v primeru družbe ….
- Glede obstoja poslovne skrivnosti v zvezi z dokumenti, ki se nanašajo na družbi KOMUNALNO PODJETJE VELENJE, d.o.o., in ... (ter soglasja 2007 družbe … kot sestavni del Pogodbe o dostopu do prenosnega omrežja zemeljskega plina št. 1/2008 z dne 30. 10. 2007), pa je organ vpogledal v Pogodbo o prodaji in nakupu toplotne energije in sistemske vode (26. člen), pri čemer je ugotovil, da KOMUNALNO PODJETJE VELENJE, d.o.o., v predmetnem postopku ni konkretno obrazložilo škodljivih posledic oziroma ni konkretno izkazalo nastanka očitne občutne škode, ki bi mu nastala zaradi razkritja zahtevanih podatkov, oziroma se kljub dodatnemu pozivu organa ni posebej opredelilo glede tega, za katere podatke konkretno to velja, in kako bi to razkritje prizadelo njegov konkurenčni položaj. Organ je tako zaključil, da v konkretnem primeru niso izpolnjeni vsi kumulativno določeni pogoji, ki jih za določitev poslovne skrivnosti opredeljuje 2. člen ZPosS. Ne glede na navedeno pa je organ dodal, da se ne glede na morebiten obstoj poslovne skrivnosti dostop do zahtevanih informacij javnega značaja (vselej) dovoli, če gre za podatke o porabi javnih sredstev. KOMUNALNO PODJETJE VELENJE, d.o.o., je izvajalec izbirne lokalne gospodarske javne službe distribucije toplote iz 1. alineje prvega odstavka 4. člena Zakona o oskrbi s toploto iz distribucijskih sistemov. Poleg tega pa mora biti na področju reguliranja cen toplote za daljinsko ogrevanje zagotovljen prost dostop do podatkov, ki so povezani z izvajanjem javne službe in so zakonsko regulirani ter v tej zvezi tudi v javnem interesu.
- Družba ... z navedbo, da specialna energetska zakonodaja jasno določa dolžnost varovanja poslovno občutljivih podatkov in informacij, ni označila podatkov kot poslovno skrivnost s posebnim pisnim sklepom, in poleg tega tudi ni konkretneje izkazala nastanka škode, tako ni izkazala izpolnitve vseh pogojev, ki jih ZGD-1 in ZPosS zahtevata za dokaz obstoja poslovne skrivnosti. Organ je zaključil, da družba … obstoja poslovne skrivnosti ni izkazala, ob tem pa poudaril, da je tudi ta družba izvajalec gospodarske javne službe (konkretno obvezne državne gospodarske javne službe dejavnosti operaterja prenosnega sistema) in gre posledično za podatke v zvezi z izvajanjem javne službe (ki obsega tudi izvajanje prenosa), zaradi česar je treba dovoliti tudi dostop do soglasij 2007 družbe … (kot prilog in s tem sestavnih delov omenjene pogodbe o dostopu do prenosnega omrežja zemeljskega plina) kot informacij, povezanih z izvajanjem javne službe).
V nadaljevanju obrazložitve izpodbijane odločbe je organ izpostavil posamezne določbe Zakona o oskrbi s toploto iz distribucijskih sistemov (v nadaljevanju: ZOTDS) in Metodologije za oblikovanje cene toplote za daljinsko ogrevanje (v nadaljevanju: Metodologija), ki jo s splošnim aktom predpiše organ, v zvezi z zahtevo za izdajo soglasja k izhodiščni ceni in za vsako spremembo izhodiščne cene. Organ pa je ugotavljal tudi, ali je izkazan javni interes za razkritje zahtevanih podatkov. Navedel je, da ni zagotovljen zadosten in transparenten nadzor nad določanjem izhodiščne cene, katerega temelj so vhodni podatki, če se prosilcu oziroma zainteresirani javnosti odreče pridobitev vseh tistih podatkov, ki so potrebni za presojo pravilnosti določitve izhodiščne cene toplote za daljinsko ogrevanje. Javni interes je izkazan v interesu številnih uporabnikov javne službe zagotavljanja toplotne energije, pri tem pa cena proizvodnje toplote nedvomno pomembno vpliva na izvajanje te javne službe, ki jim ni mogoče odreči pravice izvedeti, kakšna je podlaga za izračun cene toplotne energije, za kar je potrebno razkritje določenih informacij. Glede na navedeno obstajajo močni in konkretni argumenti za razkritje zahtevanih informacij, ki predstavljajo dodatno vrednost za širšo javnost, ne zgolj za uporabnike javne službe, ampak tudi za širšo družbeno skupnost (tako sodba Upravnega sodišča št. IV U 202/2017-19 in odločba IP št. 090-141/2017/27). Po mnenju organa je v predmetni zadevi ključno vprašanje, ali bi se z razkritjem zahtevanih dokumentov dejansko pripomoglo k širši razpravi in razumevanju nečesa pomembnega za širšo javnost. Po pregledu vsebine zahtevanih dokumentov je nato zaključil, da javni interes za razkritje navedenih dokumentov na podlagi drugega odstavka 6. člena ZDIJZ prevlada. Pri tem je izpostavil sodbo Upravnega sodišča št. IV U 202/2017-19. Dodal je, da je izdal soglasje k izhodiščni ceni toplote za daljinsko ogrevanje na podlagi Metodologije, določene v Aktu, bistveno okoliščino pri presoji utemeljenosti izhodiščne cene pa predstavljajo vhodni dokumenti stranskih udeležencev. Če se namreč prosilcu odreče pridobitev vseh tistih podatkov, ki jih organ potrebuje za pravilno določitev izhodiščne cene toplote za daljinsko ogrevanje, ni vzpostavljen zadosten in transparenten nadzor nad določanjem izhodiščne cene, katerega temelj so prav vhodni podatki družbe TEŠ d.o.o. in KOMUNALNEGA PODJETJA VELENJE, d.o.o. (in drugih stranskih udeležencev v tem postopku). Organ tako sledi utemeljitvi Upravnega sodišča in prav tako izpostavil stališče Ustavnega sodišča Republike Slovenije (v nadaljevanju: Ustavno sodišče) iz odločbe št. U-I-52116-17 z dne 12. 1. 2017, da svobodna gospodarska pobuda subjektov, ki obvladujejo osebe javnega prava (družba TEŠ d.o.o. je v 100% posredni lasti RS, KOMUNALNO PODJETJE VELENJE, d.o.o., pa v 100% lasti samoupravnih lokalnih skupnosti) že v temelju ne more imeti enake teze in pomena, kot ga ima svobodna gospodarska pobuda subjektov, ki jih obvladujejo zasebniki. Zaradi navedenega že samo to dejstvo v temelju slabi učinke obravnavanega posega v pravico stranskih udeležencev do poslovne skrivnosti in posegom v svobodno gospodarsko pobudo. Javni interes je (že po presoji sodišča) izkazan v interesu številnih uporabnikov javne službe zagotavljanja toplotne energije v Šaleški dolini, tako gospodinjskega odjema kot uporabnikov poslovnega in industrijskega odjema (po zadnjih podatkih, s katerimi razpolaga organ, je število vseh oskrbovanih odjemalcev iz SDO Šaleške doline 12.036, od tega 11.206 gospodinjstev (93,1 %), ter 109 poslovnih in 721 industrijskih odjemalcev, ki vsi skupaj letno prevzamejo 208,366 GWh toplotne energije (toplote). Gre torej za odjemalce, ki ne morejo koristiti drugega vira toplotne energije, pri tem pa cena proizvodnje toplote nedvomno pomembno vpliva na izvajanje te javne službe. Tem uporabnikom ni mogoče odreči pravice izvedeti, kakšna je podlaga za izračun cene toplotne energije, za kar je potrebno razkritje določenih informacij. Že Upravno sodišče je namreč ocenilo, da glede na navedeno obstajajo močni in konkretni argumenti za razkritje zahtevanih informacij, ki predstavljajo dodano vrednost za širšo javnost. Pri tem pa ne gre samo za te uporabnike, ampak tudi za širšo družbeno skupnost, ki ji je v interesu pregledno poslovanje tovrstnih družb, ki so v izključni državni lasti oziroma lasti občin, in posledično ustrezno zagotavljanje navedene gospodarske javne službe, ki je v delu, ki se nanaša na zahtevane informacije, s tem tesno povezana. Glede na navedeno je tako po oceni organa podana podlaga za izkazan javni interes prosilca za razkritje zahtevanih podatkov, ki glede na navedene argumente pretehta nad interesom stranskih udeležencev, da se iz razloga poslovne skrivnosti teh podatkov ne razkrije. Organ je poudaril še, da je celotna predložena dokumentacija del ugotovitvenega postopka, na podlagi katerega organ sprejme odločitev v izdani upravni odločbi - soglasju, zato prav vsi »vhodni podatki« vplivajo na določitev izhodiščne cene in so zato kot taki podvrženi testu interesa javnosti. Vsi v izreku te odločbe navedeni dokumenti so torej del enotnega postopka pridobitve soglasja k izhodiščni ceni, zato so tudi razlogi v okviru testa interesa javnosti, upravičeno in utemeljeno »enotni« za vse presojane dokumente (tako tudi odločba IP št. 090-196/2023/2). Ob tem je citiral 32. točko sodbe Upravnega sodišča št. IV U 202/2017-19. Poleg tega organ (tako kot IP v predhodno omenjeni odločbi) ugotavlja, da nobeden od stranskih udeležencev tudi v tem postopku ni ugovarjal, da bi bil kateri od predloženih dokumentov predložen organu izven obveznosti, ki so določene v Aktu oziroma so bili vsi predloženi kot relevantni v zvezi z oblikovanjem izhodiščne cene oziroma kot relevantni za spremembo posameznega elementa izhodiščne cene (prilagajanje). Izpostavil je še, da je podražitev daljinskega ogrevanja v Šaleški dolini tudi predmet javnih razprav oziroma je bila medijsko zelo odmevna, v tej zvezi pa je bila med drugim sklicana seja Komisije za peticije, človekove pravice in enake možnosti. Iz slednjega izhaja, da gre za pomembno vprašanje, ki je terjalo tudi parlamentarno oziroma širšo javno razpravo in bi se po mnenju organa z razkritjem zahtevanih dokumentov dejansko pripomoglo k širši razpravi in razumevanju nečesa pomembnega za širšo javnost. Glede na navedeno so po mnenju organa izpolnjeni pogoji iz drugega odstavka 6. člena ZDIJZ, zato je v konkretnem primeru dostop javnosti do zahtevanih informacij iz prve točke izreka te odločbe dopusten in interes javnosti izražen. Dodal je še, da ni sledil sklicevanju družb ..., in … na odločbo IP št. 09021-5/2023/4 z dne 22. 5. 2023, saj v tem primeru IP niti ni presojal, ali obstajajo izjeme od prostega dostopa oziroma bi slednje IP presojal zgolj v primeru, če bi ugotovil, da dokumenti predstavljajo informacijo javnega značaja. Prav tako pa organ ni sledil sklicevanju družb TEŠ d.o.o. in …. na odločbo IP št. 09021-1/2023/2 in sodbo Upravnega sodišča št. III U 80/2018-29, saj v teh primerih ni bil izkazan javni interes. Ker pa je organ ugotovil, da zahtevana dokumentacija vsebuje določene osebne podatke, je v nadaljevanju izvedel še presojo, ali je zaradi varstva osebnih podatkov treba določene podatke v teh dokumentih izbrisati oziroma trajno prekriti, upoštevaje določbo 3. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, ki napotuje na določbe Zakona o varstvu osebnih podatkov (v nadaljevanju: ZVOP-2). Ugotovil je, da so prosto dostopni samo določeni osebni podatki, ki pa jih je mogoče z brisanjem izločiti iz zahtevanih dokumentov, ne da bi to ogrozilo njihovo zaupnost.
(17) Družba …. je vložila pritožbo z dne 9. 5. 2024, in sicer iz razlogov napačne uporabe materialnega prava (tj. ZDIJZ) ter napačno ugotovljenega dejanskega stanja. Navedla je, da je gospodarski subjekt zasebnega prava ter zato ne sodi med državne organe oziroma druge osebe javnega prava, in ker se njena poslovna dejavnost opravlja prosto na trgu, tudi ni izvajalec javne službe ali nosilec javnih pooblastil. Glede na to, da je v posredni lasti RS, je kot taka v skladu z ZDIJZ zavezana kot poslovni subjekt pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava. V nadaljevanju se je konkretneje opredelila do pojma informacije javnega značaja po 4.a členu ZDIJZ ter zaključila, da prosilec ne zahteva dokumentov, ki bi jih bilo mogoče opredeliti kot informacije javnega značaja po 4.a členu ZDIJZ, zato organ tudi ni pravilno odločil glede testa interesa javnosti. Izpostavila je, da po njenem mnenju odločitev organa ni pravilna, med drugim tudi zato, ker je bila sprejeta kot splošna za zahtevane dokumente kot enovito celoto. Test prevlade javnega interesa namreč predstavlja poseg v ustavno zagotovljeno pravico do svobodne gospodarske pobude, zaradi česar mora biti njegova uporaba podvržena strogemu testu sorazmernosti. Če pride do presoje, ali prevlada javni interes za razkritje nad ustavno pravico zavezanca do zaščite svojih poslovnih skrivnosti, je to presojo nujno potrebno izvesti za vsak konkretni dokument oziroma podatek posebej. Ob tem je izpostavila razkritje vsebin poslovnih načrtov družb. V nadaljevanju je izpostavila argument organa, da je bistvo učinkovitega nadzora v zmanjšanju korupcijskih tveganj, večanju vestnosti, poštenosti, skrbnosti in finančne učinkovitosti upravljanja ter poslovanja družb, od dejavnosti katerih je odvisno zagotavljanje javnih služb, ter se do tega tudi konkretneje opredelila. Organu očita, da svojo argumentacijo opira na sodbo Upravnega sodišča št. IV U 202/2017, pri čemer pa argumentaciji sodbe sledi zgolj deloma. Organ namreč vlogi prosilca (z izjemo osebnih podatkov) z odločbo ugodi v celoti, pri čemer ne opravi nobenega tehtanja, na katerega ga napotuje drugi odstavek 6. člena ZDIJZ. Navedeno postopanje (tj. razkritje v celoti), bi morda vzdržalo presojo le, če bi šlo za izjeme po tretjemu odstavku 6. člena ZDIJZ, kar so podatki o porabi javnih sredstev ali okoljski podatki, ter dodaja, da v konkretni zadevi ta izjema ni uporabljiva. Organ tudi v nasprotju napotilom sodišča v tej sodbi ugotavlja, da je celotna predložena dokumentacija del ugotovitvenega postopka ter da »prav vsi vhodni podatki« vplivajo na določitev izhodiščne cene in posledično »prav vsi« predmet celotnega razkritja, vendar se le manjši del poslovnega načrta družbe TEŠ d.o.o. na dejavnost (regulirane) proizvodnje toplotne energije, Tako regulirani distributer in regulirani proizvajalec toplotne energije pa sta v skladu z 11. členom Akta dolžna predložiti celotno dokumentacijo. Navedeni primer kaže na popolno odsotnost sorazmernosti pri presoji organa. Meni tudi, da je organ z odločanjem prekršil prepoved ponovnega odločanja o isti zadevi, saj je pri presoji prepovedi odločanja spregleda, da gre v veliki meri za iste informacije, ki so predmet sodnega postopka (Upravno sodišče je v zadevi št. IV U 103/2023 izdalo začasno odredbo v zadevi tožbe zoper odločbo IP št. 090-196/2023).
(18) Družba TEŠ d.o.o. je prav tako podala pritožbo z dne 9. 5. 2024 iz razlogov napačne uporabe materialnega prava (tj. ZDIJZ) ter napačno ugotovljenega dejanskega stanja. Njeno nestrinjanje z organom prav tako temelji na utemeljitvi, da je zavezana kot poslovni subjekt po 1.a členu ZDIJZ in da ne gre za informacijo javnega značaja po 4.a členu ZDIJZ. In prav tako meni, da je organ napačno apliciral test interesa javnosti. Utemeljitve družbe so v večjem delu iste kot pri družbi ..., zato je IP na tem mestu ne ponavlja. V pretežnem delu pritožbenih navedb pa navedbam družbe …. sledijo tudi pritožbene navedbe družb … in ....
(19) Družba … v pritožbi z dne 10. 5. 2024 uveljavlja pritožbene razloge bistvene kršitve pravil upravnega postopka, nepravilne uporabe materialnega prava ter napačne in nepopolne ugotovitve dejanskega stanja. Izpostavila je, da je organu že v vlogah (odgovorih na pozive) predlagala, da naj zahtevo prosilca v celoti zavrne na podlagi izjeme varstva poslovne skrivnosti, utemeljenost uporabe te izjeme pa je tudi obširno utemeljila. Pojasnila je, zakaj izjema po drugem odstavku 6. člena ZDIJZ glede zahtevane dokumentacije ni uporabljiva ter dodatno pojasnila obstoj bistvenih kršitev pravil postopka. Med drugim je poudarila, da varstvo konkurence v svojem bistvu v javnem interesu, saj zasleduje čim večjo korist potrošnika ter konkurenčno delovanje družb na trgu. Obveznost razkrivanja občutljivih podatkov pod pretvezo dostopa do informacij javnega značaja na navedeno v bistvenem negativno posega. Poudarila je tudi, da tako široka razlaga, kot jo je zavzel organ v izpodbijani odločbi glede obveznosti razkrivanja podatkov, v bistvenem zmanjšuje atraktivnost poslovanja z družbami v državni lasti oziroma z zavezanci po ZDIJZ. Ocenjuje, da je organ napačno presodil izjemo iz drugega odstavka 6. člena ZDDZ, zaradi česar je nepravilno in nepopolno ugotovil dejansko stanje oziroma je Iz ugotovljenih dejstev napravil napačen sklep o dejanskem stanju, prav tako in v posledici navedenega pa je nepravilno uporabil materialno pravo. Kot bistveno kršitev pravil postopka je izpostavila, da z zahtevo prosilca ni bila seznanjena, samo posredno preko izpodbijane odločbe, ter se tako glede zahteve ni mogla izjasniti.
(20) Organ je s pritožbami stranskih udeležencev seznanil prosilca. Prosilec je v odgovoru z dne 28. 5. 2024 navedel, da se s pritožbenimi navedbami stranskih udeleženec ne strinja, zato IP predlaga, da pritožbam ne ugodi. In prav tako se ne strinja s predlogom stranskega udeleženca, da se prosilcu naloži plačilo stroškov. Opredelil se je tudi do poslovne skrivnosti, ki jo uveljavljajo stranski udeleženci kot zadržek za posredovanje zahtevanih dokumentov. Meni, da njihovi razlogi niso ne ustrezni ne utemeljeni. Med drugim je navedel, da so zahtevani dokumenti, ki se nanašajo na delovanje in upravljanje družb v lasti RS in občin ter imajo kot takšni pomembno javno funkcijo, zato mora zanje veljati transparentnost. Opredelil se je tudi jo javnega interesa po razkritju teh podatkov.
(21) Organ po prejemu pritožb izpodbijane odločbe ni nadomestil z novo ter je pritožbe stranskih udeležencev, kot dovoljene, pravočasne in vložene s strani upravičenih oseb, z dopisom št. 972-3//2024/89 z dne 31. 5. 2024, poslal v odločanje IP. Organ je pritožbam priložil vso dokumentacijo, ki se tiče upravne zadeve.
Pritožbe stranskih udeležencev niso utemeljene.
Meje preizkusa pritožbe s strani pritožbenega organa
(22) IP je kot organ druge stopnje v skladu z 247. člena ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo izpodbija stranski udeleženec. Odločbo tako preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.
(23) IP ugotavlja, da stranski udeleženci izpodbijajo odločbo organa v delu, v katerem je organ prosilcu dostop do zahtevanih dokumentov, katerih razkritju nasprotujejo, omogočil v 1. točki izpodbijane odločbe. Predmet presoje IP v tem postopku so tako samo informacije, razkritju katerih stranski udeleženci izrecno nasprotujejo.
(24) V obravnavanem primeru ni sporno, da je organ zavezanec po ZDIJZ na podlagi prvega odstavka 1. člena ZDIJZ in da z zadevnimi dokumenti razpolaga v materializirani obliki, saj jih je IP tudi posredoval. IP tako ugotavlja, da so v obravnavanem primeru pogoji za informacijo javnega značaja izpolnjeni.
(25) IP poudarja, da so navedbe stranskih udeležencev o njihovi zavezanosti po ZDIJZ v obravnavanem primeru povsem irelevantne, saj je prosilec vložil zahtevo pri organu, organ pa je zavezan po ZDIJZ po 1. členu na celotnem področju svojega delovanja. V izogib ponavljanju se IP v zvezi s tem sklicuje na navedbe organa v izpodbijani odločbi, ki se je do tega po oceni IP tudi dovolj konkretno opredelil. Poleg tega navedeno izhaja že iz predhodnih odločb IP npr. št. 090-141/2017 in št. 090-196/2023, na katere se sklicujejo organ in stranski udeleženci ter tudi sodbe Upravnega sodišča št. IV U 202/2017-19.
Ker torej stranski udeleženci kot zadržek razkritju navajajo varstvo poslovne skrivnosti, se IP v nadaljevanju najprej opredeljuje do vprašanja obstoja poslovne skrivnosti zadevnih dokumentov.
Izjema po 2. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ
(26) Kot je v izpodbijani odločbi pravilno navedel že organ, je treba poslovno skrivnost presojati po določbah 39. in 40. člena ZGD-1, če so dokumenti nastali pred 20. 4. 2019, torej pred uveljavitvijo ZPosS, pri dokumentih, nastalih po 20. 4. 2019, pa po določbah ZPosS.
(27) Organ pravilno ugotavlja, da se kot poslovna skrivnost nedvomno ne morejo šteti podatki, ki so javno dostopni, kot sta Akt o ustanovitvi družbe z omejeno odgovornostjo Termoelektrarne Šoštanj z dne 20. 8. 2019 in Redni izpis iz Sodnega/Poslovnega registra z dne 11. 5. 2020, objavljena na spletnih straneh javno dostopnega Poslovnega registra Slovenije. In pravilno ugotavlja tudi, da mora biti poslovna skrivnost izkazana, tako po določbah ZGD-1 kot tudi po določbah ZPosS.
(28) Glede obstoja poslovne skrivnosti pri posameznih dokumentih IP sledi ugotovitvam organa, ki se je do tega konkretno in obširno opredelil ter se v izogib ponavljanju sklicuje na njegove navedbe v izpodbijani odločbi, razen v delu, kot sledi. IP ocenjuje, da sta poročili o monitoringu emisij TGP za leti 2020 in 2021, ki jih je predložila družba TEŠ d.o.o. ter mesečni podatki o emisijah v dokumentih št. 01072021-2 in 01062022, pri katerih so določeni podatki iz poročil, navedeni tudi v teh dveh dokumentih, javno dostopni dokumenti že na podlagi 2. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ. ZDIJZ namreč kot absolutno javne podatke določa med drugim tudi podatke glede emisij v okolje, emisije pa kot okoljski podatek določa tudi Zakon o varstvu okolja (160. člen). Okoljske informacije široko definira tudi Aarhuška konvencija[1] (2. člen). IP ob tem posebej izpostavlja, da je pri tolmačenju predpisov, kdaj je mogoče podatke šteti za podatke, povezane z okoljem, po stališču Sodišča Evropske unije treba zavzeti široko razlago in da predstavljajo 'informacijo, ki je povezana z okoljem, tudi akti organov (soglasja in dovoljenja), kadar se odloča o določenem posegu v okolje.[2] Na tej pravni podlagi kot absolutno javno dostopne IP ocenjuje tudi določene podatke iz zadevnih potrditev, in sicer nedvomno podatke o vrsti, količini in veljavnosti emisijskih kuponov, pa tudi datumu prenosa. Gre za potrditve, ki so bile priložene vlogam in predstavljajo pogodbe med družbama … in TEŠ d.o.o. o prodaji, nakupu, prenosu in prevzemu emisijskih kuponov. Sistem trgovanja s pravicami do emisij toplogrednih plinov na območju EU ETS je bil vzpostavljen z namenom, da se obveznost zmanjšanja emisij toplogrednih plinov (TGP) doseže na stroškovno učinkovit način. EU ETS predstavlja ključni instrument strategije EU v boju proti podnebnim spremembam in prvi mednarodni sistem za trgovanje z emisijami TGP v svetu. In kot je IP že večkrat zapisal v svojih odločbah, ne morejo družbe opredeljevati kot svoje poslovne skrivnosti dokumentov državnih organov oziroma javnih agencij, kot je npr. odločba ARSO št. 35489-30/2021-2 z dne 28. 7. 2021 o dodelitvi brezplačne količine emisijskih kuponov.
(29) Prav tako IP sledi ugotovitvam in odločitvi organa, da je, ne glede na obstoj poslovne skrivnosti pri zahtevanih dokumentih, podan prevladujoč interes javnosti za njihovo razkritje. V skladu s tretjima odstavkoma 39. člena ZGD-1 in 2. člena ZPosS gre namreč za podatke, ki so po zakonu javni, in sicer na podlagi drugega odstavka 6. člena ZDIJZ.
(30) IP se v nadaljevanju opredeljuje še do javnega interesa za razkritje zadevnih podatkov, pri čemer argumentacija IP v zvezi s tem izhaja iz dejstva, da se predmet zahteve prosilca nanaša na dokumente dveh družb, ki sta v 100% posredni lasti RS oziroma lasti občin, ne glede na to, da dokumentacija obsega tudi podatke drugih družb. IP je pri tem upošteval tudi predhodno izpostavljeno sodno prakso in odločitve IP.
Test javnega interesa
(31) V skladu z drugim odstavkom 6. člena ZDIJZ se dostop do zahtevane informacije dovoli, če je javni interes glede razkritja močnejši od javnega interesa ali interesa drugih oseb za omejitev dostopa do zahtevane informacije, razen v primerih, ki jih določa ZDIJZ v petih alinejah drugega odstavka 6. člena ZDIJZ, ki pa v obravnavanem primeru niso podani.
(32) Bistvo te presoje je v možnosti relativizacije določene izjeme, ki mora biti omejena zgolj na tiste primere, ko je interes javnosti za razkritje določene izjeme močnejši od interesa, zaradi katerega je določena informacija zavarovana kot izjema. Pri uporabi testa prevladujočega interesa javnosti je treba presoditi tudi, ali je interes javnosti za razkritje informacije javnega značaja lahko močnejši od potencialno storjene škode, ki bi nastala z razkritjem informacije. V teoriji se poudarja, da ga je treba uporabljati z veliko mero previdnosti in skrbnosti, saj test interesa javnosti zahteva bistveno večjo kakovost odločanja v obliki tehtanja posameznih nasprotujočih si pravic oziroma interesov. Test interesa javnosti zato pomeni izjemo od izjem, ki se mora uporabljati zelo premišljeno in zgolj takrat, ko bi s pomočjo tega testa odkrili nekaj, kar bi pripomoglo k širši razpravi in razumevanju nečesa pomembnega za širšo javnost.
(33) Upoštevaje dejstvo, da IP sledi ugotovitvam organa glede obstoja izjeme po 2. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, je v nadaljevanju presojal še, ali je interes javnosti za razkritje zahtevanih informacij večji od interesa, ki se kaže v varovanju teh informacij zaradi varstva poslovne skrivnosti.
(34) Interes javnosti kot splošen interes, ki ne služi samo interesom ozke skupine oseb, je opredeljen kot nekaj, kar bi koristilo javnemu vedenju in s tem omogočilo nadzor in sodelovanje javnosti pri oblikovanju tistih tematik, nad katerimi bi morala ta bdeti z vso skrbnostjo. Javni interes za razkritje je na primer močan v situacijah, ki se navezujejo na pridobivanje ali porabo javnih sredstev, javno varnost, javno zdravje, odgovornost in transparentnost odločanja, ki sprožijo javno ali parlamentarno razpravo, ipd. Pojem interesa javnosti ni v vsaki zadevi enak ali vnaprej definiran, temveč se lahko kaže v različnih pojavnih oblikah. Prav tako se lahko interes javnosti s časom spreminja, saj je odvisen od številnih dejanskih okoliščin. Zasnova interesa javnosti torej ni konstantna, ampak spremenljiva in odvisna od trenutnega dejanskega stanja. S tem pa je pri izvajanju testa interesa javnosti omogočena presoja od primera do primera, ki upošteva različne in prav tako spremenljive dejavnike, ki tvorijo interes javnosti za razkritje. Pri tem IP izpostavlja še stališče sodne prakse, iz katere izhaja, da bi bil javni interes glede razkritja podan, »če bi bile ogrožene take vrednote kot je npr. življenje, zdravje ali varnost ljudi in podobno«.[3] Interes javnosti kot splošen interes, ki ne služi samo interesom ozke skupine oseb, je torej opredeljen kot nekaj, kar bi koristilo javnemu vedenju in s tem omogočilo nadzor in sodelovanje javnosti pri oblikovanju tistih tematik, nad katerimi bi morala ta bdeti z vso skrbnostjo.
(35) IP ugotavlja, da je celotna predložena dokumentacija del posameznega ugotovitvenega postopka, na podlagi katerega je organ sprejel odločitev v posamezni izdani upravni odločbi – soglasju, zato se IP strinja z organom, da so vsi »vhodni podatki« družb TEŠ d.o.o. in KOMUNALNEGA PODJETJA VELENJE, d.o.o., vplivali na določitev izhodiščne cene in so zato kot taki podvrženi testu interesa javnosti. Takšna presoja je pravilna tudi glede na sodbo Upravnega sodišča št. IV U 202/2017-19. Dokumenti so določno opredeljeni, pri čemer so bili vsi del enotnega postopka pridobitve soglasja k izhodiščni ceni, zato so tudi razlogi, upravičeno in utemeljeno »enotni« za vse presojane dokumente. V nasprotnem primeru bi namreč prišlo do nepotrebnega ponavljanja razlogov za obstoj interesa javnosti za vsak posamezen dokument. Ob tem pa IP ugotavlja tudi, da družbi TEŠ d.o.o. in KOMUNALNO PODJETJE VELENJE, d.o.o., nista navedli, da bi zadevne dokumente predložili izven obveznosti po Aktu. Ravno nasprotno, iz pritožbenih navedb družbe TEŠ d.o.o. izhaja, da sta tako regulirani distributer in regulirani proizvajalec toplotne energije v skladu z določbami Akta dolžna predložiti celotno dokumentacijo.
(36) Ob navedenem pa IP dodaja, da se v postopku po ZDIJZ ugotavlja samo, ali je zahtevana informacija prosto dostopna ali ne, katere podatke iz vlog pa je organ upošteval kot relevantne oziroma kateri podatki so vplivali na sprejem odločitve za izdajo soglasja k izhodiščni ceni, ni stvar postopka po ZDIJZ. To pomeni, da je v obravnavanem primeru treba ugotoviti samo, ali je za zahtevane informacije, za katere je nesporno ugotovljeno, da predstavljajo poslovno skrivnost, izkazan javni interes za njihovo razkritje.
(37) IP ob tehtanju vseh argumentov zaključuje, da javni interes za razkritje zadevnih dokumentov prevlada nad interesom javnosti, da ti podatki ostanejo varovani zaradi varstva poslovne skrivnosti, kot sledi.
(38) Odločitev IP temelji na naslednjihugotovitvah:
- Bistveno okoliščino pri presoji utemeljenosti izhodiščne cene, h kateri poda soglasje organ, predstavljajo podatki, ki sta jih organu posredovali družbi TEŠ d.o.o. in KOMUNALNEGA PODJETJA VELENJE, d.o.o.. Organ namreč potrdi cene na osnovi posredovanih podatkov. Ne glede na dejstvo, da soglasje k izhodiščni ceni toplote za daljinsko ogrevanje poda organ po veljavni metodologiji, bi v primeru, če se prosilcu oziroma javnosti odreče pridobitev vseh tistih podatkov, ki so bili organu podlaga za presojo pravilnosti določitve izhodiščne cene toplote za daljinsko ogrevanje to pomenilo, da ni vzpostavljen zadosten in transparenten nadzor nad določanjem izhodiščne cene, katerega temelj so podatki, ki so jih stranski udeleženci posredovali organu. Bistvo učinkovitega nadzora je v zmanjšanju korupcijskih tveganj, večanju vestnosti, poštenosti, skrbnosti in finančne učinkovitosti upravljanja ter poslovanja družb, od dejavnosti katerih je odvisno zagotavljanje izvajanja javnih služb, kar v temelju lahko upraviči poseg v poslovno skrivnost teh družb in s tem v človekovo pravico do svobodne gospodarske pobude, določeno v prvem odstavku 74. člena Ustave Republike Slovenije. Ob tem je opozoriti še na stališče, ki ga je zavzelo Ustavno sodišče v odločbi, št. U-I-52/16-17 z dne 12. 1. 2017, da svobodna gospodarska pobuda subjektov, ki jih obvladujejo osebe javnega prava, že v temelju ne more imeti enake teže in pomena, kot ga ima svobodna gospodarska pobuda subjektov, ki jih obvladujejo zasebniki. Tako tudi sodba Upravnega sodišča št. IV U 202/2017-19, iz katere je pri svoji odločitvi v izpodbijani odločbi izhajal tudi organ..
- Kot sta poudarila že Upravno sodišče v sodbi št. IV U 202/2017-19 in organ v izpodbijani odločbi, je javni interes izkazan v interesu številnih uporabnikov javne službe zagotavljanja toplotne energije v Šaleški dolini, tako gospodinjskega odjema kot uporabnikov poslovnega in industrijskega odjema, ki ne morejo koristiti drugega vira toplotne energije, pri tem pa cena proizvodnje toplote nedvomno pomembno vpliva na izvajanje te javne službe. Uporabnikom tako ni mogoče odreči pravice izvedeti, kakšna je podlaga za izračun cene toplotne energije, za kar je potrebno razkritje informacij, kot je organ odločil v prvi točki izreka izpodbijane odločbe. Močni in konkretni argumenti za razkritje zahtevanih informacij, pa predstavljajo dodano vrednost tudi za širšo javnost, torej širšo družbeno skupnost, kateri je v interesu transparentno poslovanje tovrstnih družb, ki so v izključni državni lasti, in posledično ustrezno zagotavljanje navedene gospodarske javne službe, ki je v delu, ki se nanaša na zahtevane informacije, s tem tesno povezana.
- Podražitev daljinskega ogrevanja v Šaleški dolini je še vedno predmet javnih razprav oziroma je medijsko precej odmevna. IP v zvezi s tem v nadaljevanju navaja samo nekaj medijskih objav v zvezi s tem:
https://www.sta.si/3287381/nsi-za-razpravo-o-podrazitvi-daljinskega-ogrevanja-v-saleski-dolini
https://megafon.si/slovenija/komisija-dz-za-revizijo-dolocitve-cene-ogrevanja-v-saleski-dolini/
https://novitednik.svet24.si/gospodarstvo/31914-saleska-dolina-podrazitve-se-ne-napovedujejo
https://www.sta.si/3290578/komisija-dz-za-revizijo-dolocitve-cene-ogrevanja-v-saleski-dolini
https://www.delo.si/lokalno/stajerska/velenjcani-na-nogah-zaradi-ogrevanja
https://www.dnevnik.si/1043042618
- V tej zvezi je bila opravljena tudi parlamentarna razprava, in sicer na sejah delovnih teles Državnega zbora, Komisije za peticije, človekove pravice in enake možnosti[4] in Komisije za nadzor javnih financ[5]. Na slednji, ki je bila še nedolgo nazaj, 16. 4. 2024, sta bila sprejeta tudi dva sklepa, in sicer:
»Komisija za nadzor javnih financ poziva TEŠ d. o. o. Komunalno podjetje Velenje in Občino Velenje, da pripravijo natančno poročilo o tem, kako je določena cena toplote iz daljinskega ogrevanja za Šaleško dolino in ga skupaj z ustreznimi elaborati, ki so podlaga za določitev cene v roku 15 dni posreduje komisiji.
Komisija za nadzor javnih financ v skladu s 25. členom Zakona o Računskem sodišču računskemu sodišču predlaga izvedbo revizije postopka določitve cene toplote in daljinskega ogrevanja za Šaleško dolino.«.
(39) IP je tako sledil argumentaciji organa, da je v obravnavanem primeru podan prevladujoč interes javnosti za razkritje zahtevanih podatkov, torej da javni interes prevlada nad javnim interesom varovanja poslovne skrivnosti stranskih udeležencev, ki razkritju nasprotujejo.
(40) V zvezi s pritožbenimi navedbami stranskih udeležencev o prepovedi odločanja o isti stvari, pa IP dodaja, da so v obravnavanem primeru nepomembne. Kot ugotavljajo že sami, ne gre za istega prosilca, ne glede na to, da so v dveh zadevah zahtevani določeni isti dokumenti. Organ je bil dolžan odločiti o zahtevi prosilca po ZDIJZ, kot je sedaj IP dolžan odločiti o pritožbi. IP tako tudi v tem delu sledi navedbam organa v izpodbijani odločbi.
(41) Glede pritožbene navedbe družbe …, da z zahtevo prosilca ni bila seznanjena (le posredno preko izpodbijane odločbe) ter se tako glede zahteve ni mogla izjasniti, pa IP ugotavlja, da je organ predmet zahteve prosilca povzel v prvem pozivu družbi k morebitni priglasitvi stranske udeležbe št. 972-3/2024/21 z dne 8. 3. 2024 (vročen 11. 3. 2024) in da družba v nobenem odgovoru organu nato ni zahtevala, da ji organ posreduje tudi samo zahtevo prosilca, pa bi lahko zahtevala (82. člen ZUP), če bi se ji to zdelo pomembno. Očitki družbe organu so po oceni IP tako neutemeljeni.
Zahteva stroškov postopka
(42) IP pojasnjuje, da prvi odstavek 114. člen ZUP določa, da krije stroške stranka, ki je povzročila postopek, pa se je ta končal v njeno škodo, če je v postopku udeleženih dvoje ali več strank z nasprotujočimi si interesi. Če v postopek vstopi stranski udeleženec, krije svoje stroške, če s svojim zahtevkom ni uspel.
(43) V obravnavanem primeru stranski udeleženec GEOPLIN d.o.o. Ljubljana s svojo pritožbo ni uspel, zaradi česar se njegova zahteva za povrnitev nastalih stroškov zavrne (kot izhaja iz 2. točke izreka te odločbe).
Sklepno
(44) IP je na podlagi navedenih argumentov in pravnih podlag pritožbe stranskih udeležencev zavrnil, in sicer na podlagi prvega in tretjega odstavka 248. člena ZUP, kot to izhaja iz 1. točke izreka te odločbe.
(45) V skladu s petim odstavkom 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali (3. točka izreka te odločbe).
(46) Ta odločba je v skladu s trideseto točko 28. člena Zakona o upravnih taksah oproščena plačila upravne takse.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve odločbe na Upravno sodišče RS, Fajfarjeva 33, 1000 Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali neposredno pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
Postopek vodila:
Nataša Siter, univ. dipl. prav.
svetovalka IP
Informacijski pooblaščenec:
Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.
informacijska pooblaščenka
[1] Konvencija o dostopu do informacij, udeležbi javnosti pri odločanju in dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah.
[2] Sodba Sodišča Evropske unije, ECJ, C-321/96 z dne 17. 6. 1998; sodišče je odločalo o dostopu do soglasij in dovoljenj glede gradnje zahodne obvoznice in sprejelo stališče, da tudi akti organov predstavljajo informacije, ki so povezane z okoljem, ter da je treba besedilo Direktive o dostopu javnosti do informacij o okolju, ki je v pravni red RS prenesena z drugim odstavkom 1. člena ZDIJZ, tolmačiti široko, saj je Evropska unija z besedilom navedene Direktive želela zajeti vse informacije in aktivnosti, ki se nanašajo na ravnanja države vezana na okolje, torej tudi akte, kot so soglasja in dovoljenja. Glej tudi: Court of Justice of the European Union, Public Access to environmental information, dostopen na: curia.europa.eu/jcms/upload/docs/application/pdf/2018-05/fiche_thematique_-_environnement_-_en.pdf
[3] Npr. sodbi Upravnega sodišča št. I U 1488/2011-95 in št. I U 199272010-28.
[4] https://www.dz-rs.si/wps/portal/Home/seje/evidenca/!ut/p/z1/04_Sj9CPykssy0xPLMnMz0vMAfIjo8zivSy9Hb283Q0N3E3dLQwCQ7z9g7w8nAwsPE31w9EUGAWZGgS6GDn5BhsYGwQHG-lHEaPfAAdwNCBOPx4FUfiNL8gNDQ11VFQEAF8pdGQ!/dz/d5/L2dBISEvZ0FBIS9nQSEh/?mandat=IX&type=dt&uid=D24226160501F4A7C1258AD700375F42
[5] https://www.dz-rs.si/wps/portal/Home/seje/izbranaSejaDt/!ut/p/z1/jY9NC4JAFEV_iwu3vpcfpe0mAkGLMBNtNqExjYI6Mk4J_fqEVkKJb3cv51x4QCED2uaviueqEm1ej_lK17fAC0kQ-is8hbjB6GI7iRt46Ps2pFPAN88ORntzd4zRwjg2gS7x8c8RXObPAHR-PgDKa1F8XyVtYbkcqGQPJpk0nnKsS6W6fqujjsMwGFwIXjPjLhodfyml6BVkUxK6Jkmy94GlRNM-OsqKyg!!/dz/d5/L2dBISEvZ0FBIS9nQSEh/?mandat=IX&seja=15%20028.%20Nujna&uid=3BB88528EE2F2A9FC1258AF90025BE74