Hramba posebnih vrst osebnih podatkov v upravnem spisu po pravnomočnosti odločitve upravnega organa

Spoštovani,

pri Informacijskem pooblaščencu (IP) smo dne 18. 4. 2023 prejeli vašo prošnjo za usmeritev glede roka in pravne podlage za hrambo zdravstvene dokumentacije (prilog, ki jih študent priloži vlogi za priznanje določene pravice) kot dela dokaznega gradiva za odločanje v posamičnih upravnih zadevah.
Zanima vas, ali drži, da je rok hrambe skladno z vsemi ostalimi upravnimi zadevami glede na ZUP in ZVDAGA trajen, saj je celota spisne dokumentacije potrebna za morebitno presojo zakonitosti odločitev o položajih študentov, pri čemer pa so nekatera pravna sredstva po ZUP lahko uporabljena tudi po pravnomočnosti oz. brez časovne omejitve (ničnost) in ali bi kazalo vezati rok hrambe na pravnomočnost odločitve, s čimer bi načelo sorazmernosti predstavljalo podlago za takšno postopanje.

***

Na podlagi informacij, ki ste nam jih posredovali, vam v nadaljevanju skladno s 5. točko prvega odstavka 55. člena Zakona o varstvu osebnih podatkov (Uradni list RS, št. 163/22, ZVOP-2), 58. členom Uredbe (EU) 2016/679 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 27. aprila 2016 o varstvu posameznikov pri obdelavi osebnih podatkov in o prostem pretoku takih podatkov ter razveljavitvi Direktive 95/46/ES (Splošna uredba), 76. člena Zakona o varstvu osebnih podatkov na področju obravnavanja kaznivih dejanj (Uradni list RS, št. 177/20, ZVOPOKD) ter 2. členom Zakona o informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/05 in 51/07 – ZUstS-A, ZInfP) posredujemo naše neobvezno mnenje v zvezi z vašim vprašanjem.

1. Pod pogojem, da je bila zdravstvena dokumentacija strank v konkretnem upravnem postopku zakonito pridobljena in se le ta hrani v spisu upravne zadeve, velja glede njihove hrambe enako, kot velja glede hrambe drugih listin upravne zadeve. Posamezno dokumentacijo mora upravljavec hraniti najmanj toliko časa, dokler je mogoče uveljavljati posamezne pravice, ki izhajajo iz posameznih postopkov oziroma medsebojnih razmerij strank oz. toliko časa, kot to določajo področni predpisi upoštevaje določbe generalnega ZVDAGA.

2. Zahtev Splošne uredbe po spoštovanju načela najmanjšega obsega podatkov (kot izpeljave načela splošne sorazmernosti) ne gre tolmačiti na način, da bi bili upravljavci dolžni »prečiščevati« zaključene upravne spise tako, da bi v njih anonimizirali, psevdonomizirali, uničevali oz. izločevali dokumente, ki so bili pridobljeni v postopku, kajti ta praksa bi bila zelo sporna z vidika več načel varstva dokumentarnega in arhivskega gradiva po ZVDAGA, škoda pa bi lahko nastala tudi za morebitne kasnejše postopke v konkretni upravni zadevi (npr. uveljavljanje izrednih pravnih sredstev).

3. Temeljno vprašanje z vidika varstva osebnih podatkov v konkretnem primeru torej ni, ali se obdelava lahko izvaja, temveč kateri zaščitni ukrepi morajo biti uvedeni in upoštevani, ko se izvaja. IP bi to presojo lahko opravil zgolj v inšpekcijskem postopku, kljub temu pa spodbuja zlasti k zagotavljanju ukrepov za varno hrambo in spoštovanju predpisov varstva arhivskega in dokumentarnega gradiva.

O b r a z l o ž i t e v:

IP uvodoma poudarja, da lahko podaja zgolj neobvezna mnenja in pojasnila, ne sme pa izven konkretnih inšpekcijskih postopkov preverjati primernosti izbrane pravne podlage ali namenov oziroma obsega obdelave osebnih podatkov v konkretnem primeru. IP skladno s svojimi pristojnostmi (kot podobno velja tudi za ostale inšpekcijske organe) tako ne more, niti ne sme vnaprej presojati ustreznosti postopanja konkretnih upravljavcev ali odobravati različnih storitev, aplikacij ali drugih rešitev (npr. vaše nadgradnje dokumentarnega sistema z vidika novih funkcionalnosti), ki jih uvajajo posamezni upravljavci, z vidika njihove skladnosti z veljavnimi predpisi. Odgovornost za zakonito obdelavo osebnih podatkov je vedno na upravljavcu osebnih podatkov, ki mora biti zakonitost obdelave osebnih podatkov tudi zmožen dokazati.

IP v zvezi v vašim vprašanjem najprej pojasnjuje, da pri vodenju upravnih postopkov vsekakor prihaja do obdelave osebnih podatkov, kjer se osebni podatki vlagatelja vloge (npr. študenta) obdelujejo skladno s področnimi predpisi (npr. Zakona o visokem šolstvu, Statuta univerze, pravilnikov posameznih članic itd.), ob tem pa se subsidiarno oz. na delih vsaj smiselno uporabljajo pravila zakona, ki ureja splošni upravni postopek. Obdelava zdravstvene dokumentacije (njeno zbiranje, presoja in kasnejša hramba itd.) kot del dokaznega gradiva pri obravnavi vloge vlagatelja, nedvomno sodi tudi med obdelavo posebnih vrst osebnih podatkov (prvi odstavek 9. člena Splošne uredbe o varstvu podatkov), saj gre za podatke v zvezi z zdravjem posameznikov.

Glede na to, da v vašem primeru prihaja do obdelave posebnih vrst osebnih podatkov (npr. presoja zdravstvene dokumentacije v okviru vodenja in odločanja v upravnem postopku ter kasnejše arhiviranje te dokumentacije), morate kot upravljavci osebnih podatkov za obdelavo zagotoviti ustrezno in zakonito pravno podlago. Osebni podatki se lahko obdelujejo le takrat in v obsegu, kadar je to v skladu s pravnimi podlagami za obdelavo osebnih podatkov iz prvega odstavka 6. in 9. člena Splošne uredbe, kjer za javni sektor (kamor sodijo tudi članice vaše univerze) pridejo v poštev zlasti naslednje:

• privolitev (točka (a) prvega odstavka 6. člena Splošne uredbe v povezavi s tretjim odstavkom 6. člena ZVOP-2) – če tako možnost dopušča zakon oz. ne gre za izvrševanje zakonskih pristojnosti, nalog ali oblastnih obveznosti ;

• zakon (točka (c) prvega odstavka 6. člena Splošne uredbe v povezavi z drugim odstavkom 6. člena ZVOP-2);

• izvajanje naloge v javnem interesu ali pri izvajanju javne oblasti (točka (e) prvega odstavka 6. člena Splošne uredbe v povezavi z drugim in četrtim odstavkom 6. člena ZVOP-2).

Področna zakona, ki poleg materialnih predpisov na področju odločanja o pravicah in dolžnostih študentov urejata obravnavano področje (vodenje upravnega postopka in arhiviranje dokumentacije po njem), sta v kontekstu točke (c) 6. člena Splošne uredbe zlasti Zakon o splošnem upravnem postopku (ZUP)¹ (npr. določbe o dokazovanju znotraj vodenja upravnega postopka) ter določbe Zakona o varstvu dokumentarnega in arhivskega gradiva ter arhivih (ZVDAGA)² (npr. glede varstva dokumentarnega in arhivskega gradiva ter veljavnosti oziroma dokazne vrednosti takega gradiva).

Za obdelavo t.i. posebnih vrst osebnih podatkov velja strožji režim. Njihova obdelava je praviloma prepovedana oziroma dopustna zgolj izjemoma pod pogoji iz drugega odstavka 9. člena Splošne uredbe, kjer bi v vašem primeru kot relevantni lahko bili predvsem podlagi po točki (g) - iz razlogov bistvenega javnega interesa na podlagi prava države članice (v tem delu ZUP v kontekstu vodenja in odločanja v upravnem postopku) in točki (j) – iz razlogov potrebnosti za namene arhiviranja v javnem interesu (v tem delu ZVDAGA v kontekstu arhiviranja in hrambe dokumentarnega gradiva).

V zvezi z obdelavo osebnih podatkov za namene arhiviranja v javnem interesu prvi odstavek 89. člena Splošne uredbe še določa, da se za obdelavo osebnih podatkov v namene arhiviranja v javnem interesu /…/ v skladu s to uredbo morajo uporabljati ustrezni zaščitni ukrepi za pravice in svoboščine posameznika, na katerega se nanašajo osebni podatki. S temi zaščitnimi ukrepi se mora zagotoviti, da se sprejmejo takšni tehnični in organizacijski ukrepi, s katerimi se zagotovi zlasti spoštovanje načela najmanjšega obsega podatkov. Ti ukrepi lahko vključujejo psevdonimizacijo, kadar se ti nameni lahko uresničijo na ta način. Kadar se ti nameni lahko uresničijo z nadaljnjo obdelavo, ki ne omogoča ali več ne omogoča identifikacije posameznikov, na katere se nanašajo podatki, se ti nameni uresničijo na ta način. V kolikor upravljavec torej zagotovi ustrezno in zakonito pravno podlago za obdelavo osebnih podatkov mora med drugim še poskrbeti za zaščitne ukrepe, ko to obdelavo izvaja. Presojo sprejema in ustreznost le teh pa bi IP lahko opravil zgolj v okviru inšpekcijskega postopka.

V zvezi z vašim vprašanjem, ali je rok hrambe take dokumentacije trajen, IP pojasnjuje, da presojo o tem, kaj je arhivsko in kaj trajno gradivo ter kako in na kakšen način se le to hrani, opravlja na podlagi ZVDAGA in ustreznih podzakonskih izvedbenih aktov glede odbiranja arhivskega gradiva zgolj Arhiv RS. IP za tolmačenje omenjenih predpisov ni pristojen, zato vam v zvezi s tem ne moremo svetovati. V zvezi s tem zgolj poudarjamo, da področje dokumentarnega in arhivskega gradiva ureja predvsem 34. in 36. člen ZVDAGA v povezavi s temeljnimi načeli zakona kot na primer načelo trajnosti, celovitosti, dostopnosti, uporabnosti in varstva kulturnega spomenika. Podrobneje o vrstah dokumentarnega gradiva določa še 76. in 77. člen Uredbe o upravnem poslovanju (UUP)³, ki v 76. členu določa, da je arhivsko gradivo določeno s klasifikacijskim načrtom, ki se sestavi v sodelovanju pristojnega arhiva in organa. V drugem odstavku 77. člena uredba določa, da organi trajno hranijo dokumentarno gradivo v zadevah v zvezi z odločanjem o upravnih zadevah razen zadev s krajšim rokom hrambe. Pristojnost za odločanje, kaj sodi v arhivsko in kaj trajno gradivo, je izključno na Arhivu RS, ki je dolžan ZVDAGA tolmačiti zakonito ter na način, ki ne predstavlja obida Splošne uredbe.

V zvezi z dolžino rokov hrambe osebnih podatkov (npr. zdravstvene dokumentacije v upravnih spisih) je IP že v več svojih mnenjih poudaril (npr. mnenje št. 07120-1/2022/298), da je treba posamezno dokumentacijo vsekakor hraniti najmanj toliko časa, dokler je mogoče uveljavljati posamezne pravice, ki izhajajo iz posameznih postopkov oziroma medsebojnih razmerij strank oz. toliko časa, kot to določajo področni predpisi upoštevaje določbe generalnega ZVDAGA. V tem delu IP ugotavlja, kot omenjate že sami, da se nekatera pravna sredstva po ZUP lahko uporabljajo tudi po pravnomočnosti odločitve organa oz. časovno neomejeno (npr. ničnost po 280. členu ZUP), kar bi poleg določb ZVDAGA tudi lahko predstavljal razlog za trajno hrambo te vrste dokumentarnega gradiva.

Posebna pravila glede obdelave osebnih podatkov za arhivske namene regulira tudi 71. člen ZVOP-2, skladno s katerim je obdelava osebnih podatkov za namene arhivskega delovanja dovoljena, če to določa zakon (tu ZVDAGA). Upravljavec v skladu z zakonom določi ukrepe za varnost osebnih podatkov ter primerne in posebne ukrepe za varstvo interesov posameznika, na katerega se nanašajo osebni podatki, zlasti glede posebnih vrst osebnih podatkov. Četrti odstavek tega člena še določa derogacijo te določbe in sicer to, da se ta člen se ne uporablja, če zakon, ki ureja varstvo dokumentarnega in arhivskega gradiva ter arhive, določa drugače.

Tudi v zvezi z obdelavo osebnih podatkov za namene arhiviranja v javnem interesu Splošna uredba vsebuje določene posebne določbe oziroma odstopanja, ki napotujejo na nacionalne predpise držav članic. Posebej je na primer za namene arhiviranja v javnem interesu določeno, da lahko nacionalni predpis določi daljše obdobje hrambe osebnih podatkov, kot bi bilo to sicer primarno potrebno. Točka (e) prvega odstavka 5. člena Splošne uredbe tako denimo določa, da "se osebni podatki lahko hranijo daljše obdobje, če bodo obdelani zgolj za namene arhiviranja v javnem interesu (…)". Sorodno določbo vsebuje točka (d) tretjega odstavka 17. člena Splošne uredbe, ki omejuje izvrševanje pravice do izbrisa osebnih podatkov, kadar je obdelava potrebna za namene arhiviranja v javnem interesu.

Upoštevaje navedeno, če je bila zdravstvena dokumentacija strank v konkretnem upravnem postopku zakonito pridobljena in se le ta hrani v spisu upravne zadeve, velja glede njene hrambe enako, kot velja glede hrambe drugih listin upravne zadeve. Ob tem velja poudariti, da je pogoj za zakonito hrambo primarno zakonita pridobitev dokumentov v skladu s področno zakonodajo. Zakonito pridobljena zdravstvena dokumentacija je v tem primeru del dokaznega gradiva v upravnem spisu, ki se hrani zaradi varstva dokumentarnega in arhivskega gradiva skladno s področnimi predpisi (ZVDAGA, ZUP, UUP itd.) – za namen, ki ga Splošna uredba opredeljuje kot »namen arhiviranja v javnem interesu«. Zahteva, da arhiviranje poteka "v javnem interesu", se torej šteje za izpolnjeno, dokler je dejavnost arhiviranja opredeljena - četudi na splošno - v zakonodaji države članice⁴.

IP ob zgoraj navedenem v zvezi s tem, ali načelo sorazmernosti lahko predstavlja podlago za krajši rok hrambe, pojasnjuje, da zahtev Splošne uredbe po spoštovanju načela najmanjšega obsega podatkov (kot izpeljave načela splošne sorazmernosti) in/ali izvajanju psevdonimizacije ali anonimizacije teh podatkov, ne gre tolmačiti na način, da bi bili upravljavci (upravni organi) dolžni »prečiščevati« zaključene upravne spise tako, da bi v njih anonimizirali, psevdonomizirali, uničevali oz. izločevali dokumente, ki so bili pridobljeni v postopku, kajti ta praksa bi bila zelo sporna z vidika več načel varstva dokumentarnega in arhivskega gradiva po ZVDAGA, škoda pa bi lahko nastala tudi za morebitne kasnejše postopke v konkretni upravni zadevi (npr. uveljavljanje izrednih pravnih sredstev). Pravnomočnost upravnih postopkov tako sama po sebi ni meja za presojo zakonitosti obdelave osebnih podatkov (in s tem hrambe dokumentacije) temveč se ta veže na potrebnost osebnih podatkov za zakonite namene in pogoje po področnem zakonu.

Glede na navedeno IP torej ne priporoča uničevanja ali brisanja listin pridobljenih v konkretnem upravnem postopku, temveč spodbuja zlasti k zagotavljanju ukrepov za varno hrambo in spoštovanju predpisov varstva arhivskega in dokumentarnega gradiva.

V upanju, da so vam naši odgovori v pomoč, vas lepo pozdravljamo.

Pripravil:

Grega Rudolf,

asistent svetovalca pri IP

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,

informacijska pooblaščenka