prosilec - Upravna enota Dravograd

POVZETEK:

V obravnavani zadevi je prosilec zahteval  celotno dokumentacije, pogodbe, ipd., ki se nahaja pri organu pri prijavi stalnega prebivališča za  poimensko navedeni osebi. Organ je dostop zavrnil zaradi varstva osebnih podatkv. V pritožbenem postopku je IP sledil navedbam organa, da pravno podlago za obdelavo osebnih podatkov, ki so predmet zahteve predstavlja ZPPreb-1. Organ, kot upravljavec zahtevanih informacij, mora ravnati v skladu z navedeno zakonodajo, ki v členih 31., 34., 36. in 37. člena ZPPreb-1 izrecno določajo, komu in za kakšen namen ter pod kakšnimi pogoji se lahko podatki, ki se vodijo v registru stalnega prebivalstva posredujejo oziroma obdelujejo, med katerimi pa ni podlage za posredovanje zahtevanih informacij kot informacij javnega značaja. Razkritje in dajanje na razpolago namreč prav tako pomeni obdelavo osebnih podatkov, za katero mora imeti upravljavec podlago v zakonu, ki pa jo ZPPreb-1 ne daje. Prav tako pa podlage za razkritje zahtevanih informacij ne predstavlja niti ZDIJZ, ki sicer kot specialni predpis v tretjem odstavku 6. člena posega tudi na področje osebnih podatkov ter izrecno določa, da izjema varstva osebnih podatkov (in tudi druge izjeme) ni podana, če gre za podatke o porabi javnih sredstev ali podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca. Ker v konkretnem primeru zahtevani podatki za poimensko določeni osebi v zvezi s stalnim prebivališčem, ne sodijo v navedeno kategorijo podatkov, izjema varstva osebnih podatkov ni presežena.  Prav tako je pravilna odločitev organa, da v konkretnem primeru tudi ne bi bilo mogoče uporabiti t. i. instituta delnega dostopa (7. člen ZDIJZ), saj, glede na okoliščine konkretne zadeve, iz dokumentacije ne bi bilo mogoče izločiti ali prikriti vsebine osebnih podatkov, ne da bi bila s tem ogrožena njihova zaupnost. Dejstvo je namreč, da je prosilec zahteval podatke z navedbo točno določenih fizičnih oseb, zato tudi s prekritjem osebnih podatkov na zahtevanih dokumentih ne bi mogli zagotoviti anonimnosti posameznikov, na katera se ti podatki nanašajo. 

ODLOČBA:

Številka: 090-284/2021/3

Datum: 21. 9. 2021

Informacijski pooblaščenec po namestnici informacijske pooblaščenke Kristini Kotnik Šumah, po pooblastilu št.  100-17/2006/161 z dne 25. 5. 2018 (v nadaljevanju IP), izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05 in 51/07-ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), 3. in 4. odst. 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06- uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP2, 23/14 – ZDIJZ-C in 50/14-ZDIJZ-D, v nadaljevanju ZDIJZ), prvega odstavka 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06 - uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07- ZUP-E, 65/08-ZUP-F, v nadaljevanju ZUP), o pritožbi (dalje prosilec), z dne 31. 8. 2021, zoper odločbo z dne 27. 8. 2021, št. 090-3/2021-3, Republike Slovenije, Upravne enote Dravograd, Meža10, 2370 Dravograd (dalje organ), v zadevi dostopa do informacij javnega značaja, naslednjo

O D L O Č B O:

1. Pritožba prosilca se zavrne.

1. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

OBRAZLOŽITEV:

Prosilec je dne 11. 8. 2021 na organ vložil zahtevo po ZDIJZ, na podlagi katere je zahteval, da mu organ posreduje fotokopije prijave oz. celotne, celovite dokumentacije, pogodbe, ipd., ki se nahaja pri Upravni enoti Dravograd pri prijavi stalnega prebivališča za, kjer sta trenutno prijavljena.

Organ je o zahtevi prosilca odločil z odločbo z dne 27. 8. 2021, št. 090-3/2021-3, s katero je zahtevo v celoti zavrnil. Stroški postopka niso bili zaznamovani.

V obrazložitvi odločbe je organ primarno povzel zahtevo prosilca, nato pa opozoril na definicijo informacije javnega značaja v skladu s prvim odstavkom 4. čl. ZDIJZ. Organ je na podlagi kriterijev informacije javnega značaja ugotovil, da zahtevana informacija prosilca sodi v delovno področje upravnega organa in da ima, na podlagi prvega odstavka 4. člena Zakona o prijavi prebivališča (Uradni list RS, št. 52/16 in 36/21, v nadaljevanju: ZPPreb-1), upravna enota, na območju katere posameznik prijavlja stalno ali začasno prebivališče, pristojnost za posameznikovo prijavo stalnega prebivališča, prijavo začasnega prebivališča in določitev naslova za vročanje v Republiki Sloveniji. Organ je ugotovil, da razpolaga s podatki, ki so zavedeni v elektronsko vodeni zbirki podatkov o stalnih in začasnih prebivališčih, zakonskih prebivališčih in naslovih za vročanje v Republiki Sloveniji ter stalnih in začasnih naslovih v tujini. Zahtevana informacija se nahaja v elektronsko vodeni zbirki podatkov. V nadaljevanju je organ preveril, ali je dostop do zahtevanih podatkov potrebno zavrniti, na podlagi katerega izmed zakonsko določenih razlogov iz prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Organ lahko v celoti ali delno zavrne zahtevo prosilca, če ugotovi, da zahtevani podatek oziroma dokument predstavlja katerokoli določeno izjemo od prostega dostopa iz prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. ZDIJZ v 3. točki prvega odstavka 6. člena določa, da organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na osebni podatek, katerega razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov v skladu z zakonom, ki ureja varstvo osebnih podatkov. Kadar dokument, ki je sicer informacija javnega značaja, vsebuje tudi varovane osebne podatke, je na podlagi 7. člena ZDIJZ možen tudi delni dostop, če dokument ali njegov del le delno vsebuje informacije iz 5.a ali 6. člena ZDIJZ in jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njegovo zaupnost, pooblaščena oseba organa izloči te informacije iz dokumenta ter seznani prosilca z vsebino oziroma mu omogoči ponovno uporabo preostalega dela dokumenta. Organ je nadalje opozoril na definicijo osebnega podatka po 1. in 2. točki prvega odstavka 6. člena ZVOP-1 ter na obdelavo osebnih podatkov v skladu s 3. točko prvega odstavka 6. člena tega zakona. V skladu z določbo 9. člena ZVOP-1 se osebni podatki v javnem sektorju lahko obdelujejo le, če obdelavo osebnih podatkov in osebne podatke, ki se obdelujejo, določa zakon ali če je na zakonski podlagi za določene osebne podatke podana osebna privolitev posameznika.

ZPPreb-1 v drugem odstavku 36. člena določa, da upravna enota lastniku ali solastniku nepremičnine na določenem naslovu na njegovo vlogo posreduje podatke o imenu in priimku, letu rojstva ter vrsti prebivališča vseh posameznikov, ki imajo oziroma so imeli prijavljeno stalno ali začasno prebivališče na tem naslovu, in sicer za obdobje, za katerega podatke zahteva, vendar največ za obdobje njegovega lastništva ali solastništva te nepremičnine. V 37. členu istega zakona je določeno, da potrdila iz registra stalnega prebivalstva vsebujejo podatke, ki se vodijo v registru stalnega prebivalstva in se izdajajo na zahtevo posameznika, na katerega se podatki nanašajo, na zahtevo drugih oseb pa le, če imajo njegovo pisno privolitev ali zakonsko pooblastilo.V konkretni zahtevi prosilca po pridobitvi celovite dokumentacije v zvezi s prijavo stalnega prebivališča zoper poimensko navedeni osebi ne gre za prosto dostopne informacije, pač pa za varovane osebne podatke, ki predstavljajo izjemo po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Tukajšnji upravni organ ugotavlja, da zahtevani dokumenti nedvomno predstavljajo osebne podatke strank v postopku, saj je na podlagi vseh navedenih podatkov vsak posameznik določljiv, pri čemer pa način identifikacije ne povzroča velikega napora ali časa.V danem primeru ni smiseln niti delni dostop na način, da bi se prekrili varovani osebni  podatki, saj bi z anonimizacijo podatkov prekrili vse navedene podatke na dokumentih, saj obrazci v elektronski zbirki podatkov vsebujejo same osebne podatke (ime, priimek, EMŠO, kraj rojstva, naslov, zakonski stan,  narodnost, državljanstvo, datum prijave). V tem primeru ni mogoče omejiti dostopa do zahtevanih informacij, ne da bi se s tem poseglo v varovane osebne podatke posameznika. V primeru obstoja zakonskih izjem po ZDIJZ, je mogoče dostop do zahtevane informacije dovoliti, če je za razkritje podan javni interes, v skladu z drugim odstavkom 6. člena ZDIJZ. Na podlagi testa javnega interesa se dostop do zahtevanih informacij, ki sicer predstavljajo izjemo od prostega dostopa, dovoli, če je javni interes glede razkritja močnejši od javnega interesa ali interesa drugih oseb, zaradi katerega so te informacije opredeljene kot izjema od prostega dostopa. Pri uporabi testa javnega interesa zavezanec odloča, ali bo v konkretnem primeru javnemu interesu bolj zadoščeno z razkrivanjem ali zapiranjem informacij. Test javnega interesa je izjema od izjem, ki se uporablja premišljeno in le takrat, kadar se z njegovo pomočjo odkrivajo dejstva, ki pripomorejo k razumevanju tistega, kar je posebnega pomena za širšo javnost, kot npr. poraba javnih sredstev, javno zdravje, odgovornost in transparentnost javnega odločanja, idr. Pri presoji, ali je izkazan javni interes za dostop do zahtevane informacije na podlagi ZDIJZ, ni mogoče izhajati iz stališča, da bi bilo za javnost koristno, da bi bile zahtevane informacije prosto dostopne, temveč mora biti izkazan konkreten javni interes za konkreten dokument. Prosilec je v svoji vlogi z dne 6. 8. 2021 točno opredelil svoje zahteve in se izjavil o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločitev organa. Organ je na podlagi vseh navedenih dejstev in ugotovitev v postopku ugotovil:

• da prosilec nima podane zakonske podlage za posredovanje dokumentov (celotne dokumentacije) pri prijavi stalnega prebivališča posameznikov na naslovu,
• da dokumenti, ki jih je zahteval prosilec nedvomno vsebujejo osebne podatke, zaradi česar je vsak posameznik točno določljiv,
• da delni dostop ni smiseln, saj se z anonimizacijo podatkov prekrijejo vsi navedeni podatki osebe, na katero se le ti nanašajo,
• da razkritje dokumentov ni v javnem interesu in da ni mogoč poseg v ustavno pravico posameznika do varstva osebnih podatkov.

V konkretnem primeru gre za varovane osebne podatke, ki po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ predstavljajo izjemo od prosto dostopnih informacij javnega značaja, zato jih organ ne sme razkriti. Organ je ob tem pripomnil, da je prosilcu v ločenem postopku na podlagi 36. člena ZPPreb-1 predhodno že posredoval podatke o osebah (ime, priimek, leto rojstva, vrsta prebivališča, datum prijave prebivališča), ki so prijavljene na naslovu in do katerih je prosilec zakonsko upravičen. Na podlagi navedenega je organ v skladu s 3. točko prvega odstavka 6. člena in drugim odstavkom 22. člena ter 26. člena ZDIJZ odločil, kot je navedeno v 1. točki izreka odločbe organa.

Zoper zgoraj navedeno odločbo je prosilec vložil pritožbo z dne 31. 8. 2021, v kateri je navedel, da mu je organ preprečil dostop do zahtevanih informacij. V nadaljevanju je prosilec obširno navedel osebne okoliščine, zakaj zahtevane informacije potrebuje in razloge, zakaj se ne strinja z odločitvijo organa v zvezi s postopkom po Zakonu o prijavi stalnega prebivališča za konkretno osebo. Ob tem je dodal, da so mu osebni podatki oseb, na katere se nanašajo zahtevane informacije že znane, zato je iz tega vidika varstvo osebnih podatkov brezpredmetno.

Organ je z dopisom z dne 1. 9. 2021, številka: 090-3/2021-6, poslal pritožbo prosilca s prilogami v odločanje IP. Organ je opravil preizkus pritožbe in ugotovil, da je pritožba pravočasna, vložena po upravičeni osebi in dovoljena.

Pritožba ni utemeljena.

IP uvodoma pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. čl. ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

V obravnavanem primeru ni sporno, da je organ podvržen določbam ZDIJZ in da zahtevane informacije sodijo v delovno področje organa, saj so predmet presoje informacije v zvezi s postopki, ki jih organ vodi na podlagi ZPPreb-1, sporno pa je vprašanje, ali je podana izjema varstva osebnih podatkov po tretji točki prvega odstavka 6. čl. ZDIJZ, na katero se je skliceval organ.

Kot je navedeno že zgoraj, je prosilec zahteval informacije za točno določeni osebi, kar pomeni, da je pravilen zaključek organa, da gre za osebne podatke, saj sta osebi na navedenih dokumentih določljivi.

Vprašanje, ki sledi pa je, ali je obdelava navedenih podatkov na način prostega dostopa, zakonita oziroma povedano drugače, ali obstaja zakonska podlaga za njihovo javno razkritje oz. posredovanje prosilcu po ZDIJZ. Kot obdelavo osebnih podatkov Splošna uredba o varstvu podatkov opredeljuje vsako dejanje ali niz dejanj, ki se izvaja v zvezi z osebnimi podatki ali nizi osebnih podatkov z avtomatiziranimi sredstvi ali brez njih, kot je zbiranje, beleženje, urejanje, strukturiranje, shranjevanje, prilagajanje ali spreminjanje, priklic, vpogled, uporaba, razkritje s posredovanjem, razširjanje ali drugačno omogočanje dostopa, prilagajanje ali kombiniranje, omejevanje, izbris ali uničenje (druga točka 4. člena Splošne uredbe).

Obdelava osebnih podatkov je zakonita, če je podana ena od pravnih podlag, ki jo določa Splošna uredba o varstvu podatkov v prvem odstavku člena 6. Ker organ spada med upravljavce in obdelovalce osebnih podatkov, ki spadajo v javni sektor, veljajo zanj naslednje pravne podlage za obdelavo osebnih podatkov, in sicer:

(a) posameznik, na katerega se nanašajo osebni podatki, je privolil v obdelavo njegovih osebnih podatkov v enega ali več določenih namenov;

(b) obdelava je potrebna za izvajanje pogodbe, katere pogodbena stranka je posameznik, na katerega se nanašajo osebni podatki, ali za izvajanje ukrepov na zahtevo takega posameznika pred sklenitvijo pogodbe;

(c) obdelava je potrebna za izpolnitev zakonske obveznosti, ki velja za upravljavca;

(e) obdelava je potrebna za opravljanje naloge v javnem interesu ali pri izvajanju javne oblasti, dodeljene upravljavcu.

Glede na tretji odstavek člena 6 Splošne uredbe o varstvu podatkov, ki določa, da je podlaga za obdelavo iz točke (e) odstavka 1 določena v skladu s pravom države članice, ki velja za upravljavca, to pomeni, da je še vedno veljavna določba prvega odstavka 9. člena ZVOP-1, ki določa, da se osebni podatki v javnem sektorju (kamor sodi tudi organ) lahko obdelujejo, če obdelavo osebnih podatkov in osebne podatke, ki se obdelujejo, določa zakon. Z zakonom se lahko določi, da se določeni osebni podatki obdelujejo le na podlagi osebne privolitve posameznika. Osebni podatki se skladno z veljavnim 16. členom ZVOP-1 lahko zbirajo le za določene in zakonite namene ter se ne smejo nadalje obdelovati tako, da bi bila njihova obdelava v neskladju s temi nameni, če zakon ne določa drugače.

Kot je podrobno pojasnil in poudaril že organ v izpodbijani odločbi, predstavlja ZPPreb-1 pravno podlago za obdelavo osebnih podatkov, ki so predmet zahteve. Organ, kot upravljavec zahtevanih informacij, mora ravnati v skladu z navedeno zakonodajo, ki v členih 31., 34., 36. in 37. člena ZPPreb-1 izrecno določajo, komu in za kakšen namen ter pod kakšnimi pogoji se lahko podatki, ki se vodijo v registru stalnega prebivalstva, posredujejo oziroma obdelujejo, med katerimi pa ni podlage za posredovanje zahtevanih informacij kot informacij javnega značaja. Razkritje in dajanje na razpolago namreč prav tako pomeni obdelavo osebnih podatkov, za katero mora imeti upravljavec podlago v zakonu, ki pa jo ZPPreb-1 ne daje. Prav tako pa podlage za razkritje zahtevanih informacij ne predstavlja niti ZDIJZ, ki sicer kot specialni predpis v tretjem odstavku 6. člena posega tudi na področje osebnih podatkov ter izrecno določa, da izjema varstva osebnih podatkov (in tudi druge izjeme) ni podana, če gre za podatke o porabi javnih sredstev ali podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca. Ker v konkretnem primeru zahtevani podatki za poimensko določeni osebi v zvezi s stalnim prebivališčem, ne sodijo v navedeno kategorijo podatkov, izjema varstva osebnih podatkov ni presežena. Povedano drugače, da bi organ v konkretnem primeru prosilcu lahko posredoval zahtevane podatke, bi moral imeti podlago v zakonu, ki pa je IP ni našel.

Organ je torej po mnenju IP pravilno odločil, da bi posredovanje zgoraj navedenih informacij, predstavljalo kršitev zakona, ki ureja varstvo osebnih podatkov, kar predstavlja izjemo po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Prav tako je pravilna odločitev organa, da v konkretnem primeru tudi ne bi bilo mogoče uporabiti t. i. instituta delnega dostopa (7. člen ZDIJZ), saj, glede na okoliščine konkretne zadeve, iz dokumentacije ne bi bilo mogoče izločiti ali prikriti vsebine osebnih podatkov, ne da bi bila s tem ogrožena njihova zaupnost. Dejstvo je namreč, da je prosilec zahteval podatke z navedbo točno določenih fizičnih oseb, zato tudi s prekritjem osebnih podatkov na zahtevanih dokumentih ne bi mogli zagotoviti anonimnosti posameznikov, na katera se ti podatki nanašajo. V zvezi s tem IP opozarja tudi na sodno prakso, npr. sodba Upravnega sodišča, opr. št. I U 1391/2013-27 z dne 11. 12. 2013, sodba Upravnega sodišča, opr. št. I U 1588/2012-20 z dne 19. 2. 2014, ali sodba Upravnega sodišča, opr. št. I U 684/2014-24 z dne 27. 8. 2014, v katerih je sodišče zavzelo stališče, da anonimizacija ni mogoča v primeru, ko prosilec zahteva podatke na način, da v zahtevi poimensko navede posameznika, na katerega se njegova zahteva nanaša. IP se tudi strinja z organom, da javni interes za dostop do zahtevanih informacij ni izkazan.

Glede navedb prosilca, da so mu osebni podatki za zahtevani osebi že poznani in je zato sklicevanje na varstvo osebnih podatkov brezpredmetno, pa IP poudarja, da je v postopku po ZDIJZ presoja vezana izključno na vprašanje, ali zahtevane informacije (delno ali v celoti) predstavljajo informacijo javnega značaja za vse (»erga omnes«), ne glede na pravice in vedenje prosilca. Kaj je prosilcu poznano in kakšne pravice ima v razmerju do varovanih osebnih podatkov, ki so predmet presoje, je za postopek po ZDIJZ irelevantno. Dolžnost organa in IP je, da v postopku po ZDIJZ vselej varuje varovane osebne podatke, zato navedbam prosilca ni mogoče slediti.

Ker je prosilec v pritožbi tudi izpostavil »neskladnosti« v zvezi s prijavo stalnega prebivališča za dotični osebi, kot ključni razlog za dostop do zahtevanih informacij, IP še posebej poudarja, da v tem primeru ne gre za tehtanje med pravico prosilca, ki jo zasleduje glede soglasja k prijavi stalnega prebivališča in pravico do varstva osebnih podatkov, ker se v postopku dostopa do informacij javnega značaja ne izhaja iz individualne pravice vsakokratnega konkretnega prosilca, temveč iz pravice vsakogar, da izve za informacijo javnega značaja in pravico do varstva osebnih podatkov. V tem primeru je IP odločil, da je treba pravico do varstva osebnih podatkov glede zahtevanih podatkov iz registra prebivalstva varovati pred prostim dostopom. Pravni interes posameznika tako v postopku po ZDIJZ ni relevanten in ne vpliva na odločitev organa. Je pa navedena pravica prosilca relevantna v drugih postopkih, na kar je opozoril organ v izpodbijani odločbi, ko je pojasnil, da je v ločenem postopku na podlagi 36. člena ZPPreb-1 prosilcu predhodno že posredoval podatke o osebah (ime, priimek, leto rojstva, vrsta prebivališča, datum prijave prebivališča), ki so prijavljene na naslovu in do katerih je prosilec zakonsko upravičen.

IP nadalje ni zaznal kršitve postopka ali materialnega prava, kar pomeni, da je odločitev organa pravilna in na zakonu utemeljena. IP je na podlagi 1. odstavka 248. člena ZUP, zaključil, da je pritožba prosilca neutemeljena in jo je treba zavrniti.

Posebni stroški v tem postopku niso nastali. Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Ur.l. RS, št. 42/2007 - uradno prečiščeno besedilo s spremembami in dopolnitvami - ZUT-UPB3) oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:.

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

Postopek vodila:

Alenka Žaucer, univ. dipl. prav.

samostojna svetovalka Pooblaščenca

Informacijski pooblaščenec:

mag. Kristina Kotnik Šumah, univ. dipl. prav.,

namestnica pooblaščenke