Odvetniki Šelih & partnerji o.p., d.o.o. - Banka Slovenije

POVZETEK:

Upravno sodišče je v predmet postopku tožbi ugodilo, odpravilo odločbo IP št. 090-39/2017/4 in IP zadevo vrnilo v ponoven postopek. Sodišče je sprejelo stališče, da v primeru, ko gre za zavezanca iz 1. člena ZDIJZ je treba najprej preveriti, ali se za konkretnega zavezanca uporablja določilo 5.a člena ZDIJZ in šele ob ugotovitvi, da omenjeno določilo ne pride v poštev, se lahko preide na uporabo prvega odstavka 6. člena ZDIJZ v zvezi z drugim ali/in tretjim odstavkom 6. člena ZDIJZ. Navedeno postopanje je potrebno iz razloga, ker so izjeme iz 5.a člena ZDIJZ drugače urejene za določene pravne subjekte glede na izjeme določene v 6. členu ZDIJZ in ker je določba 5.a člena specialna določba glede na 6. člena ZDIJZ. Po mnenju sodišča je vprašanje izvajanja prava EU druga bistvena okoliščina, ki je ostala nerazčiščena, saj IP v postopku ni ugotavljal, ali prosilci zahtevajo dokumente, ki vsebujejo podatke Evropske Centralne Banke (v nadaljevanju ECB), ali ne oziroma na kateri pravni podlagi gre v konkretnem primeru za izvajanje prava EU. Glede na specialnost določbe drugega odstavka 5.a člena ZDIJZ, je za pravilnost uporabe materialnega prava v konkretnem primeru treba ugotoviti, ali so postopki nadzora organa nad bankami že končani ali ne, saj je od tega dejstva odvisno nadalje presojanje pogojev za dostop do informacij javnega značaja. IP po proučitvi zadeve ugotovil, da je organ glede dostopa do zahtevanih informacij (dnevni redi in zapisniki sej sveta organa) uporabil napačno materialno pravo (razlaga določbe 5.a člena ZDIJZ glede časa začetka oziroma dokončanja nadzornih postopkov) in posledično nepopolno ugotovil dejansko stanje, poleg tega se, ni opredelil do vseh vprašanj, do katerih bi se pri odločanju na podlagi ZDIJZ moral, zato se odločbe v tem delu ne da preizkusiti, s čimer je prišlo do bistvene kršitve postopka na prvi stopnji (7. točka 2. odstavka 237. člena ZUP). IP je zato pritožbi ugodil in zadevo vrnil organu v ponovni postopek.

ODLOČBA:

Številka: 090-39/2017/18

Datum: 30. 7. 2021

Informacijski pooblaščenec (v nadaljnjem besedilu IP) po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik, izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05, 51/07 – ZUstS-A; v nadaljnjem besedilu ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06 – UPB2, 117/06 – ZDavP-2, 23/14, 50/14, 19/15 – odločba US, 102/15 in 7/18; v nadaljevanju ZDIJZ) ter tretjega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10 in 82/13; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi Pozavarovalnice Sava d. d., Zavarovalnice Maribor d. d., Adriatic Slovenica d. d., Prve osebne zavarovalnice d. d., Skupine Prva d. d., Fondi slloveno-kosovar i pensioneve sh. a., Moje naložbe d. d., KBM Infond d. o. o. in Hranilnice Lon d. d., ki jih vse zastopa odvetniška družba Odvetniki Šelih & Partnerji, o. p., d. o. o., Komenskega ulica 36, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju prosilci), z dne 17. 1. 2017, zoper odločbo Banke Slovenije, Slovenska 35, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ), št. 26.00-0007/17-MP, z dne 9. 1. 2017, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja, naslednjo

O D L O Č B O:

1. Pritožbi prosilcev z dne 17. 1. 2017 se ugodi in se odločbo Banke Slovenije, št. 26.00-0007/17-MP, z dne 9. 1. 2017, odpravi ter se zadeva vrne organu v ponovni postopek. Organ mora o zadevi odločiti najpozneje v 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe.

1. Zahteva prosilcev za povrnitev stroškov se zavrne.

3. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

O b r a z l o ž i t e v :

Organ je dne 26. 7. 2016 prejel zahtevo prosilcev za posredovanje fotokopij oziroma izpisov naslednjih informacij javnega značaja:

• dnevnih redov in zapisnikov sej Sveta organa, in sicer z dne 4. 1. 2013, z dne 22. 1. 2013, z dne 5. 2. 2013, z dne 19. 2. 2013, z dne 5. 3. 2013, z dne 19. 3. 2013, z dne 16. 4. 2013, z dne 29. 4. 2013, z dne 14. 5. 2013, z dne 18. 6. 2013, z dne 2. 7. 2013, z dne 16. 7. 2013, z dne 30. 7. 2013, z dne 30. 8. 2013, z dne 10. 9. 2013, z dne 24. 9. 2013, z dne 8. 10. 2013, z dne 22. 10. 2013, z dne 12. 11. 2013, z dne 26. 11. 2013, z dne 10. 12. 2013;
• dnevnih redov in zapisnikov vseh sej Medresorske komisije, ki so potekale v letu 2013 (prosilci pri tem navajajo datume, ki so jim znani (30. 5. 2013, 3. 6. 2013, 10. 6. 2013, 3. 7. 2013, 15. 7. 2013, 26. 7. 2013, 6. 8. 2013, 8. 8. 2013) in dodajajo, da želijo prejeti tudi vse dnevne rede in zapisnike sej, katerih datumi jim niso znani;
• dnevnih redov in zapisnikov Usmerjevalnega odbora, ki so pri organu potekale v letu 2013.

Zahtevo prosilcev je organ v celoti zavrnil z odločbo št. 26.00-0289/16-MP, z dne 23. 8. 2016, zoper katero so prosilci vložili pritožbo, o kateri je odločil IP z odločbo št. 090-225/2016/6, z dne 8. 12. 2016. Pritožbo je zavrnil v delu, ki se nanaša na zahtevane dokumente Medresorske komisije in Usmerjevalnega odbora, glede zahtevanih dokumentov Sveta organa pa je IP zadevo vrnil organu v ponovni postopek.

V ponovnem postopku je organ odločil z odločbo št. 26.00-0007/17-MP, z dne 9. 1. 2017, s katero je prosilcem omogočil delni dostop do fotokopij zahtevanih dnevnih redov in zapisnikov sej Sveta organa. V obrazložitvi odločbe je organ uvodoma pojasnil, da stranskih udeležencev ni pozival zaradi načela ekonomičnosti in proste presoje dokazov ter obširno navedel razloge, zaradi katerih je javen le del podatkov iz zahtevanih dokumentov, in sicer se je pri tem skliceval na drugi odstavek 5.a člena ZDIJZ ter na 11., 2. in 3. točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Organ je pojasnil še, kakšne so možnosti dostopa do dokumentov po 328. členu ZBan-2 ter zaključil, da interes prosilcev za razkritje zahtevanih podatkov ni večji od interesa javnosti in javne koristi, ki je zakonsko opredeljena v korist vseh državljanov. Zahtevani zapisnik sej in dnevni redi Sveta organa vsebujejo podatke, pridobljene v postopku nadzora nad bankami, hranilnicami in drugih s strani organa nadzorovanih oseb. Organ izvaja nadzor na podlagi določb Zakona o bančništvu (ZBan-2) in Zakona o plačilnem prometu (ZPlaSS). Upoštevaje te določbe, ni mogoče razkriti imen zadev iz dnevnega reda, sprejetih sklepov, poteka razprave in sej ter nekaterih osebnih podatkov, ker gre za zaupne podatke, vključno z zadevami, ki se nanašajo na nadzor. Imen zadev s področja nadzora ni mogoče razkriti, ker je iz njih razvidno, o katerih vprašanjih in v zvezi s katerimi nadzorovanimi osebami je povezana na seji sprejeta odločitev. Delni dostop do imen zadev ni mogoč. Organ opravlja več vrst nadzora v skladu z 234. členom ZBan-2. Vse tako pridobljene oziroma izdelane informacije se označujejo kot zaupne informacije po 14. členu ZBan-2 in 47. členom Zakona o Banki Slovenije. Zahtevana dokumentacija v nekaterih delih vsebuje podatke Evropske centralne banke (ECB). Organ z zaupnimi podatki ne more prosto razpolagati, razen če je tako določeno v oddelku 2.2.1 (členi 14. do 19.) in 8.6 (členi 274.-278.) ZBan-2. Organ se pri tem sklicuje na določbo 5.a člena ZDIJZ in meni, da jo je treba uporabiti skupaj s prej navedenimi oddelki ZBan-2, saj so le te informacije lahko javne. Navaja Direktivo 2013/36/EU,[1] Uredbo (EU) št. 575/2013,[2] Uredbo Sveta (EU) št. 1024/2013[3] in mnenja ECB o tem, da je obveznost razkritij podatkov o bankah urejena s predpisi EU in da okvir za posredovanje nadzorniških informacij določa pravo EU. Po mnenju organa nadzorni postopek še vedno poteka (konča se z odvzemom dovoljenja za opravljanje bančnih storitev), zato ni pomembno, da se zahtevani zapisniki in dnevni redi nanašajo na leto 2013. Z razkritjem zaupnih informacij organa bi bilo dolgoročno resno ogroženo izvajanje nalog oziroma nadzora in bi nastala škoda tudi drugim osebam. Organ ugotavlja izpolnjevanje pogojev za obstoj izjeme poslovne skrivnost na podlagi druge točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ ter 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ ter varovane osebne podatke iz tretje točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.

Dne 17. 1. 2017 je organ prejel pritožbo, v kateri se prosilci pritožujejo zoper odločbo št. 26.00-0007/17-MP, z dne 9. 1. 2017 iz razloga bistvenih kršitev postopka, zmotne oziroma nepopolne ugotovitve dejanskega stanja ter zmotne uporabe materialnega prava. Prosilci so uvodoma pojasnili, zakaj bi organ moral v postopek povabiti vse subjekte, na pravice katerih bi lahko vplivala odločitev v konkretnem primeru, nato pa so obširno navedli argumente, s katerimi izpodbijajo ugotovitve organa o izpolnjevanju pogojev za posamezno izjemo iz drugega odstavka 5.a člena ZDIJZ ter 2., 11. in 3. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Pojasnili so, zakaj menijo, da je interes za razkritje močnejši od interesa, da zahtevane informacije ostanejo tajne. Prosilci predlagajo, da IP pritožbi ugodi in izpodbijano odločbo spremeni tako, da njihovi zahtevi v celoti ugodi, ter jim omogoči dostop do zahtevanih informacij javnega značaja, organu pa naloži, da povrne prosilcem vse stroške tega postopka.

IP je z odločbo št. 090-39/2017 z dne 24. 4. 2017 pritožbo prosilcev zavrnil. Svojo odločitev je utemeljil na obstoju izjeme notranjega delovanja iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Ugotovil je, da so zahtevani dokumenti, dokumenti, ki se nanašajo na notranje delovanje organa, saj vsebujejo podatke oz. informacije, iz katerih bi bilo razvidno, kako je organ oblikoval politiko dela oziroma, kako je potekal postopek notranjega razmišljanja organa. Hkrati pa je ugotovil, da bi razkritje teh podatkov povzročilo motnje pri delovanju oz. dejavnosti organa. Obravnavani dokumenti se nanašajo na nadzor bančnega poslovanja, finančno poslovanje, plačilne in poravnalne sisteme ter gotovinsko poslovanje in odločitve v pristojnosti nadzornega sveta. Razkrivanje takšnih informacij ne bi prispevalo k učinkovitejšemu delovanju organa, temveč bi mu škodovalo. Ker so prosilci v pritožbi nasprotovali ugotovitvi organa, da interes javnosti za razkritje informacij javnega značaja ni močnejši od potencialno storjene škode, ki bi nastala z razkritjem teh informacij, se je IP opredelil tudi do tega stališča. IP je ocenil, da niso dovolj tehtni argumenti, ki bi presegli razloge, na katerih temelji opredelitev izjeme od prostega dostopa v konkretnem primeru, tako da informacij na podlagi testa interesa javnosti ni mogoče razkriti. IP se je prav tako opredelil do obstoja ostalih izjem od prostega dostopa, in sicer je navedel, da ker je dostop prosilcev treba omejiti zaradi izjem po 3. in 11. točki prvega ostavka 6. člena ZDIJZ, in ker za zavrnitev zahteve zadošča že obstoj ene izmed izjem od prostega dostopa do informacij javnega značaja, se IP ni opredeljeval do obstoja drugih izjem, ki jih je organ navedel v izpodbijani odločbi kot razlog za zavrnitev konkretne zahteve prosilcev, niti do ostalih navedb, s katerimi prosilci v pritožbi zatrjujejo neobstoj drugih izjem od prostega dostopa.

Zoper odločbo IP, št. 090-39/2017/4 z dne 24. 4. 2017, so prosilci vložil tožbo na Upravno sodišče RS, ki je s sodbo opr. št. I U 1171/2017-41 z dne 24. 5. 2021, na podlagi 3. in 4. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), tožbi ugodilo, odpravilo odločbo IP, št. 090-39/2017/4 z dne 24. 4. 2017 in mu zadevo vrnilo v ponoven postopek. Razsodilo je, da je bilo v postopku pred IP bistveno neustrezna in pomanjkljiva obrazložitev glede materialnopravnega okvira spora ter napačno uporabljeno materialno pravo, zaradi česar je bilo pravno relevantno dejansko stanje napačno opredeljeno.

Pritožba je utemeljena.

IP najprej pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločitev v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Prvostopenjsko odločitev preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

Obseg presoje

V obravnavani zadevi je bil s pravnomočno sodbo Upravnega sodišča, I U 1171/2017-41 z dne 24. 5. 2021 odpravljen akt drugostopenjskega upravnega organa (IP). Če se upravni akt odpravi s pravnomočno sodbo, se odpravijo tudi posledice, ki so iz njega nastale (tretji odstavek 64. člena ZUS-1), in se upravna zadeva vrne v stanje, v katerem je bila pred odločanjem o tožbi. Takšne posledice, z učinkom ex tunc, v zvezi z odpravo upravnega akta so določene tudi v prvem odstavku 281. člena ZUP. V obravnavani zadevi to pomeni vrnitev zadeve v odpravljenem obsegu v stanje pred izdajo odpravljene odločbe IP, to je v stanje odločanja o prosilčevi pritožbi z dne 17. 1. 2017.

Upoštevaje navedeno IP ugotavlja, da je predmet ponovljenega pritožbenega postopka presoja, ali so prosto dostopne informacije javnega značaja, naslednji dnevni redi in zapisniki sej Sveta organa, in sicer v delih, ki jih je organ prekril, kot izhaja iz 1. točke izreka izpodbijane odločbe (v nadaljevanju obravnavani oziroma zahtevani dokumenti):

Dnevni red + OD zapisnik seje Sveta Banke Slovenije z dne 10. 12. 2013,

Dnevni red + ZD zapisnik seje Sveta Banke Slovenije z dne 10. 12. 2013,

Dnevni red + OD zapisnik seje Sveta Banke Slovenije z dne 26. 11. 2013,

Dnevni red + ZD zapisnik seje Sveta Banke Slovenije z dne 26. 11. 2013,

Dnevni red + OD zapisnik seje Sveta Banke Slovenije z dne 12. 11. 2013,

Dnevni red + OD zapisnik seje Sveta Banke Slovenije z dne 22. 10. 2013,

Dnevni red + ZD zapisnik seje Sveta Banke Slovenije z dne 22. 10. 2013,

Dnevni red + OD zapisnik seje Sveta Banke Slovenije z dne 8. 10. 2013,

Dnevni red + ZD zapisnik seje Sveta Banke Slovenije z dne 8. 10. 2013,

Dnevni red + OD zapisnik seje Sveta Banke Slovenije z dne 24. 9. 2013,

Dnevni red + ZD zapisnik seje Sveta Banke Slovenije z dne 24. 9. 2013,

Dnevni red + OD zapisnik seje Sveta Banke Slovenije z dne 10. 9. 2013,

Dnevni red + ZD zapisnik seje Sveta Banke Slovenije z dne 10. 9. 2013,

Dnevni red + OD zapisnik seje Sveta Banke Slovenije z dne 30. 8. 2013,

Dnevni red + ZD zapisnik seje Sveta Banke Slovenije z dne 30. 8. 2013,

Dnevni red + OD zapisnik seje Sveta Banke Slovenije z dne 16. 7. 2013,

Dnevni red + ZD zapisnik seje Sveta Banke Slovenije z dne 16. 7. 2013,

Dnevni red + OD zapisnik seje Sveta Banke Slovenije z dne 2. 7. 2013,

Dnevni red + ZD zapisnik seje Sveta Banke Slovenije z dne 2. 7. 2013,

Dnevni red + OD zapisnik seje Sveta Banke Slovenije z dne 18. 7. 2013,

Dnevni red + ZD zapisnik seje Sveta Banke Slovenije z dne 18. 6. 2013,

Dnevni red + OD zapisnik seje Sveta Banke Slovenije z dne 14. 6. 2013,

Dnevni red + ZD zapisnik seje Sveta Banke Slovenije z dne 14. 5. 2013,

Dnevni red + OD zapisnik seje Sveta Banke Slovenije z dne 29. 4. 2013,

Dnevni red + ZD zapisnik seje Sveta Banke Slovenije z dne 29. 4. 2013,

Dnevni red + OD zapisnik seje Sveta Banke Slovenije z dne 16. 4. 2013,

Dnevni red + ZD zapisnik seje Sveta Banke Slovenije z dne 16. 4. 2013,

Dnevni red + OD zapisnik seje Sveta Banke Slovenije z dne 19. 3. 2013,

Dnevni red + OD zapisnik seje Sveta Banke Slovenije z dne 5. 3. 2013,

Dnevni red + ZD zapisnik seje Sveta Banke Slovenije z dne 5. 3. 2013,

Dnevni red + OD zapisnik seje Sveta Banke Slovenije z dne 19. 2. 2013,

Dnevni red + OD zapisnik seje Sveta Banke Slovenije z dne 5. 2. 2013,

Dnevni red + OD zapisnik seje Sveta Banke Slovenije z dne 22. 1. 2013,

Dnevni red + ZD zapisnik seje Sveta Banke Slovenije z dne 22. 1. 2013,

Dnevni red + OD zapisnik seje Sveta Banke Slovenije z dne 4. 1. 2013.

Organ je dostop do obravnavanih dokumentov zavrnil sklicujoč se na drugi odstavek 5.a člena ZDIJZ ter na 11., 2. in 3. točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. IP je v odločbi št. 090-39/2017/4 z dne 24. 4. 2017 pritožbo prosilcev zavrnil na podlagi 3. in 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Pri tem je IP ugotovil tudi, da ne obstaja prevladujoč interes javnosti po drugem odstavku 6. člena ZDIJZ. Obstoja izjem iz 5.a člena in iz 2. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ IP ni ugotavljal zaradi načela ekonomičnosti, saj tudi če bi ugotovil, da izjemi iz 2. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ in iz 5.a člena ZDIJZ ne obstajata, dostop ne bi bil mogoč zaradi obstoja izjeme iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, ki jo je v svojem postopku IP tudi ugotovil. Navedena praksa, da obstoj le ene izjeme za dostop do informacij javnega značaja, onemogoča dostop do informacij javnega značaja ne glede na obstoj še drugih izjem, izhaja iz dolgoletne prakse IP, ki je potrjena tudi s prakso Upravnega sodišča (glej npr. sodbo Upravnega sodišča I U 43/2017-52 z dne 1. 8. 2018). V skladu z navedeno dotedanjo prakso Upravnega sodišča tudi v primeru, da je organ ugotovil obstoj izjeme iz 5.a člena, IP pa je organu pritrdil glede obstoja določene druge izjeme, izjeme iz 5.a člena ZDIJZ pa ni ugotavljal, Upravno sodišče ni ugotovilo obstoja napačnega materialnopravnega okvira, ampak se je spustilo v vsebinsko obravnavo izjeme, ugotovljene v odločitvi IP.

V obravnavanem primeru pa je Upravno sodišče drugače kot v svoji dosedanji praksi in v sodbi I U 1171/2017-41 z dne 24. 5. 2021 sprejelo stališče, da mora tožena stranka v primeru, ko gre za zavezanca iz 1. člena ZDIJZ najprej preveriti, ali se za konkretnega zavezanca uporablja določilo 5.a člena ZDIJZ in šele ob ugotovitvi, da omenjeno določilo ne pride v poštev, lahko IP preide na uporabo prvega odstavka 6. člena ZDIJZ v zvezi z drugim ali/in tretjim odstavkom 6. člena ZDIJZ. Navedeno postopanje je potrebno iz razloga, ker so izjeme iz 5.a člena ZDIJZ drugače urejene za določene pravne subjekte glede na izjeme določene v 6. členu ZDIJZ in ker je določba 5.a člena specialna določba glede na 6. člena ZDIJZ. Določba drugega odstavka 5.a člena ZDIJZ je še specialnejša glede na določbo prvega odstavka istega člena. Pri tem sodišče navaja, da mora organ v primeru situacije iz prvega stavka drugega odstavka 5.a člena ZDIJZ postopati drugače, kot v primeru situacije iz drugega stavka drugega odstavka 5.a člena ZDIJZ, kjer organ, če je eden od navedenih pogojev utemeljeno izkazan, »lahko« zavrne dostop do informacije in torej ne velja absolutna prepoved, kot v primeru situacije iz prvega stavka drugega odstavka 5.a člena ZDIJZ. V zvezi s tem Upravno sodišče navede, da ker je v obravnavanem primeru organ zavezanec Banka Slovenije, ki je izrecno omenjena med organi, specializiranimi za finančni nadzor, iz drugega odstavka 5.a člena ZDIJZ, ni jasno, zakaj IP ni uporabil določila 5.a člena, ki bi ga nedvomno moral. Pri tem je stališče sodišča, da ni bilo pravilno postopanje IP, ko je po ugotovitvi, da obstaja izjema iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, izvedel test javnega interesa. Za pravilno uporabo testa javnega interesa potrebujemo pravno relevantna dejstva, ki pa jih je mogoče ugotavljati samo na podlagi pravilno opredeljene materialno pravne podlage. Sodišče IP očita, da v postopku ni ugotovil, ali je bil v času izdaje izpodbijane odločbe nadzorni postopek končan. V primeru, da nadzorni postopek ni bil končan glede na absolutnost izjeme drugega odstavka 5.a člena ZDIJZ, tehtanje javnega interesa ni dopustno. V primeru, da je nadzorni postopek zaključen, bi se dostop do zahtevanih podatkov lahko zavrnil, če bi razkritje povzročilo škodo drugi osebi, ali če bi resno ogrozilo izvajanje drugih zakonskih nalog nadzorne institucije, ki je vodila postopek. Le v primeru končanega nadzornega postopka se smiselno lahko uporabijo kriteriji iz drugega in tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, vključno s tem, ali je šlo za porabo javnih sredstev, vendar se mora pri tem upoštevati, ali gre za izvajanje prava EU.

Po mnenju sodišča je vprašanje izvajanja prava EU druga bistvena okoliščina, ki je ostala nerazčiščena, saj IP v postopku ni ugotavljal, ali prosilci zahtevajo dokumente, ki vsebujejo podatke Evropske Centralne Banke (v nadaljevanju ECB), ali ne oziroma na kateri pravni podlagi gre v konkretnem primeru za izvajanje prava EU. Če za predmetni spor velja tudi pravo EU, potem je treba določbe ZDIJZ pri testu javnega interesa, uporabiti tako, da njihova uporaba, vključno z ustavno-sodno prakso, ni v nasprotju s konkretnimi določbami sekundarnega in primarnega prava EU. Sodišče meni, da obveznost varovanja zaupnih informacij nedvomno velja tudi za informacije, ki jih organ pridobi v okviru izmenjave informacij od ECB, kadar izvaja pooblastila pristojnega organa v skladu z Uredbo (EU) št. 575/2013. Dalje sodišče pojasnjuje, da je za skupno regulacijo bank v okviru evropske bančne unije vzpostavljen centraliziran nadzor bank v evroobmočju. Enotni mehanizem nadzora (EMN), za katerega je pristojna ECB, v njej pa tesno sodelujejo države članice evroobmočja, je vzpostavljen z letom 2014, urejata pa ga med drugim Uredba Sveta (EU) št. 1024/2013 in Uredba (EU) št. 468/2014. Ker se organ v svoji odločitvi sklicuje na to, da gre za podatke ECB, bo treba upoštevaje navedene predpise EU, iz katerih izhaja, da je ECB nanjo prenesene naloge prevzela 4. 11. 2014, ugotoviti, ali se zahtevane informacije javnega značaja nanašajo na dokumente ECB (npr. na arhive ECB), ali ne oziroma, če gre v predmetni zadevi za izvajanje prava EU.

Sodišče je torej v zvezi z obravnavano zadevo presodilo, da je v primeru nadzorne institucije, kot je organ v obravnavanem primeru, treba najprej preveriti obstoj izjeme iz drugega odstavka 5.a člena. Hkrati pa je treba ugotoviti, ali se zahtevane informacije javnega značaja nanašajo na dokumente ECB, s tem v zvezi odgovoriti na vprašanje izvajanja prava EU.

Kot je navedlo že sodišče, v obravnavni zadevi ni sporno, da se vsebina zahtevanih dokumentov, nanaša na informacije v zvezi s postopki nadzora, ki jih izvaja organ. Upoštevaje stališče sodišča o specialnosti določbe drugega odstavka 5.a člena ZDIJZ, je za pravilnost uporabe materialnega prava v konkretnem primeru treba ugotoviti, ali so postopki nadzora organa nad bankami že končani ali ne, saj je od tega dejstva odvisno nadalje presojanje pogojev za dostop do informacij javnega značaja. Kot je zapisalo sodišče, je od tega dejstva namreč odvisno, ali bi zgolj zaradi nedokončanja postopka nadzora organ zavrnil dostop do teh ali pa bi bilo treba, če je bil postopek nadzora končan, za zavrnitev dostopa do teh informacij po tehtanju ugotoviti, ali bi razkritje zahtevanih informacij lahko povzročilo nesorazmerno škodo bankam v razmerju do javnega interesa in pravice prosilcev.

IP ugotavlja, da je že v odločbi IP št. 090-225/2016/6 z dne 8. 12. 2016, ko je o zadevi odločal prvič, organu podal jasna navodila glede pravilne uporabe določbe 5.a člena ZDIJZ in glede ugotavljanja pravno relevantnih dejstev, ki jih je potrebno ugotoviti za obstoj navedene izjeme. Ker je IP v pritožbenem postopku št. 090-39/2017/4, ko je o zadevi odločal ponovno, kot rečeno, ugotavljal obstoj izjeme iz 11. točke prvega odstavka 6. člena, ni ugotavljal oziroma preverjal, ali je organ sledil njegovim navodilom in ugotovil pravno relevantne okoliščine za obstoj izjeme iz 5.a člena ZDIJZ. Upoštevaje navodila in stališča, ki jih je podalo Upravno sodišče za vodenje ponovljenega postopka v sodbi, opr. št. I U 1171/2017-41, je IP po proučitvi zadeve ugotovil, da je organ glede dostopa do zahtevanih informacij (dnevni redi in zapisniki sej sveta organa) uporabil napačno materialno pravo (razlaga določbe 5.a člena ZDIJZ glede časa začetka oziroma dokončanja nadzornih postopkov) in posledično nepopolno ugotovil dejansko stanje, poleg tega se v obrazložitvi, kot bo obrazloženo v nadaljevanju te odločbe, ni opredelil do vseh vprašanj, do katerih bi se pri odločanju na podlagi ZDIJZ moral, zato se odločbe v tem delu ne da preizkusiti, s čimer je prišlo do bistvene kršitve postopka na prvi stopnji (7. točka 2. odstavka 237. člena ZUP).

Kadar organ druge stopnje ugotovi, da je v postopku prišlo do bistvenih kršitev pravil postopka, ali da je organ zmotno oz. nepopolno ugotovil dejansko stanje, na podlagi prvega odstavka 251. člena ZUP dopolni postopek in odpravi omenjene pomanjkljivosti bodisi sam bodisi po organu prve stopnje ali pa po zaprošenem organu. Če organ druge stopnje spozna, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil organ prve stopnje, na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP odpravi odločbo prve stopnje s svojo odločbo in vrne zadevo organu prve stopnje v ponovni postopek. V takem primeru je organ druge stopnje dolžan s svojo odločbo opozoriti organ prve stopnje, glede česa je treba dopolniti postopek, organ prve stopnje pa mora ravnati po tej odločbi.

Glede na to, da v zadevi ni sporno, da je organ tisti, ki je pristojen za izvajanje zakonitih postopkov nadzora, v zvezi s katerimi naj bi nastali predmetni dokumenti, je ob izostanku tega podatka v spisovni dokumentaciji, po oceni IP v konkretnem primeru nedvomno hitreje in bolj ekonomično, če organ ustrezno in popolno ugotovi in obrazloži, ali so postopki nadzora organa nad bankama že končani ali ne in tako odpravi pomanjkljivosti postopka in pravilno uporabi predmetno določbo drugega odstavka 5.a člena ZDIJZ. Takšna odločitev IP temelji tudi na dejstvu, da bo moral organ, kot bo obrazloženo v nadaljevanju, po izrecnem navodilu sodišča, podati tudi utemeljitve glede obstoja dokumentov ECB in s tem v zvezi vprašanje izvajanja prava EU v konkretnem postopku, zato je po mnenju IP smotrnejše, če organ pri ponovnem odločanju sanira tudi to kršitev, kot izhaja iz predmetne sodbe.

Po drugem odstavku 5.a člena ZDIJZ organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije ali njeno ponovno uporabo, če se zahteva nanaša na podatek, ki je pridobljen ali sestavljen zaradi nadzornega postopka, ki ga v skladu z zakonom vodi Banka Slovenije, organ, pristojen za nadzor trga vrednostnih papirjev ali zavarovalniški nadzor, ali drug nadzorni organ, specializiran za finančni nadzor, če je nadzorni postopek še v teku. Ko je postopek nadzora zaključen, organ lahko zavrne dostop ali njeno ponovno uporabo tudi, če bi razkritje zahtevane informacije povzročilo škodo drugi osebi ali če bi to resno ogrozilo izvajanje drugih zakonskih nalog nadzorne institucije, ki je vodila postopek. Za utemeljitev obstoja navedene izjeme morata torej biti kumulativno izpolnjena naslednja dva pogoja:

- podatek mora biti pridobljen ali sestavljen zaradi nadzornega postopka, ki ga v skladu z zakonom vodi organ, specializiran za finančni nadzor, ter

- nadzorni postopek mora biti še v teku, oziroma če je zaključen, če bi razkritje zahtevane informacije povzročilo škodo drugi osebi ali resno ogrozilo izvajanje drugih zakonskih nalog nadzorne institucije, ki je vodila postopek.

Ob tem IP pojasnjuje, da izjema iz drugega odstavka 5.a člena ZDIJZ pride v poštev v primeru konkretnih nadzornih postopkov, ki jih v skladu z zakonom vodi organ. Zato mora organ v primeru, da se sklicuje na to izjemo od prostega dostopa do informacij javnega značaja, določno navesti, v zvezi s katerim konkretnim nadzornim postopkom je bil pridobljen ali sestavljen predmetni podatek. Povedano drugače, za utemeljitev te izjeme ne zadošča posplošeno sklicevanje organa na svojo »nadzorstveno« funkcijo, ki jo opravlja po zakonu. Kar se tiče drugega pogoja, torej dokazovanja, ali je konkretni nadzorni postopek še v teku, pa IP izpostavlja, da mora organ za dokazovanje tega pogoja natančno pojasniti, s kakšnim aktom/dejanjem se je postopek začel oziroma končal in katera so tista dejanja organa, iz katerih je mogoče zaključiti ali je konkretni nadzorni postopek še v teku. Pri tem IP še enkrat poudarja, da dejstvo, da lahko organ po zakonu nadzorni postopek sproži kadarkoli oziroma bi bilo nanj mogoče sklepati iz zakonskih določb, ki organu takšno možnost dopuščajo, ne utemeljuje dejstva da konkretni nadzorni postopek še ni končan. Kar se tiče utemeljevanja škode oziroma resne ogrozitve izvajanja drugih zakonskih nalog organa, v okviru drugega pogoja predmetne izjeme, pa IP opozarja na kriterije, ki so se razvili v njegovi praksi pri izvajanju škodnih testov, ki jih ZDIJZ predvideva tudi pri nekaterih drugih izjemah od prostega dostopa do informacij javnega značaja. Dokazno breme za izpolnitev kriterija škode je na organu, ki mora izkazati, da je ta škoda dejanska in konkretna in ne le hipotetična in abstraktna. Kar v povezavi s prvim pogojem pomeni, da se mora nanašati na konkretni nadzorni postopek. Navedena stališča IP bo moral organ upoštevati, ko bo v ponovnem postopku ugotavljal obstoj izjeme iz drugega odstavka 5.a člena ZDIJZ.

Sodišče je v nadaljevanju svoje obrazložitve navajalo, da se odločbe IP ne da preizkusiti tudi iz razloga, ker iz nje ni mogoče odgovoriti na vprašanje izvajanja prava EU. Iz zadevne sodbe sicer izhaja, da ta IP nalaga opredelitev do vprašanja izvajanja prava EU v povezavi z obstojem dokumentov ECB med zahtevanimi dokumenti. IP se je v svoji dosedanji praksi že opredelil do vprašanja prava EU v zadevah dostopa do dokumentov organa (glej zadevi IP št. 090-100/2015/24 z dne 26. 5. 2020 in št. 090-213/2014/35 z dne 26. 5. 2020). Kljub temu IP ugotavlja, da navedena stališča IP v zvezi z uporabo prava EU niso bila sprejeta v primeru dokumentov ECB. Ker se je organ zgolj pavšalno skliceval na obstoj dokumentov ECB in s tem v zvezi na zgoraj navedene evropske predpise, bo moral v ponovnem postopku navesti konkretno, kateri deli zahtevanih dokumentov predstavljajo dokumente ECB in to podkrepiti z navedbami in dokazili. Organ mora navesti ne samo vire sekundarnega (ali primarnega) prava EU na splošno, ampak se mora sklicevati na konkretno določbo iz konkretnega sekundarnega prava EU, zato da bo IP lahko zavzel stališče, v kolikšni meri je dosedanja sodna praksa Sodišča EU morebiti uporabljiva tudi za obravnavani primer, in da bo, če gre za izvajanje prava EU, poskušala dati ZDIJZ takšen pomen, da bo skladen s pravom EU.

Glede na takšno stališče sodišča, IP ugotavlja, da se odločbe prve stopnje tudi v tem delu ne da preizkusiti, s čimer je prišlo do bistvene kršitve postopka na prvi stopnji (7. točka 2. odstavka 237. člena ZUP). Zaradi razlogov, ki so navedeni zgoraj (glede ugotavljanja teka oziroma zaključka konkretnega nadzornega postopka v okviru izjeme iz drugega odstavka 5.a člena ZDIJZ), ter glede na razloge sodišča v zvezi z navedbami in utemeljitvami, ki jih mora podati organ, IP meni, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil organ prve stopnje.

Glede na navedeno, je zato IP, na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP, odpravil odločbo prve stopnje in vrnil zadevo organu prve stopnje v ponovni postopek. Pri tem mora organ v ponovnem postopku slediti stališčem sodišča in IP glede specialnosti izjeme iz drugega odstavka 5.a člena ZDIJZ ter v primeru, da se sklicuje na dokumente ECB, jih v zahtevanih dokumentih opredeliti in prepričljivo utemeljiti njihov obstoj ter, na kateri pravni podlagi zaradi narave in vsebine konkretnih nadzornih postopkov, odločitev v zvezi dostopom do informacij javnega značaja pomeni izvajanje določb prava EU, ter se pri tem sklicevati na konkretno določbo iz konkretnega sekundarnega prava EU.

Glede povrnitve priglašenih stroškov postopka zahteva prosilca ni utemeljena. Na podlagi prvega odstavka 113. člena ZUP gredo stroški, ki nastanejo organu ali stranki med postopkom ali zaradi postopka (potni stroški uradnih oseb, izdatki za priče, izvedence, tolmače, ogled, pravno zastopanje, oglase, prihod, izgubo dohodka, strokovno pomoč, odškodnino za škodo, ki nastane pri ogledu ipd.) v breme tistega, na katerega zahtevo se je postopek začel. Konkretni pritožbeni postopek (kot tudi sam postopek z zahtevo za dostop do informacije javnega značaja) se je začel na pritožbo (oziroma zahtevo) prosilca, tako da prosilec sam nosi svoje stroške postopka. Zato je IP odločil, da se zahteva za povrnitev stroškov zavrne, kot to izhaja iz 3. točke izreka te odločbe.

Posebni stroški v tem postopku niso nastali.

Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 42/2007 - uradno prečiščeno besedilo s spremembami in dopolnitvami) oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor.

Postopek vodila:

Manja Resman, univ. dipl. prav.

svetovalka IP

Informacijski pooblaščenec:

Mojca Prelesnik, univ.dipl.prav.,

informacijska pooblaščenka

[1] Direktiva 2013/36/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o dostopu do dejavnosti kreditnih institucij in bonitetnem nadzoru kreditnih institucij in investicijskih podjetij, spremembi Direktive 2002/87/ES in razveljavitvi direktiv 2006/48/ES in 2006/49/ES

[2] Uredba (EU) št. 575/2013Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o bonitetnih zahtevah za kreditne institucije in investicijska podjetja ter o spremembi Uredbe (EU) št. 648/2012.

[3] Uredba Sveta (EU) št. 1024/2013 z dne 15. oktobra 2013 o prenosu posebnih nalog, ki se nanašajo na politike bonitetnega nadzora kreditnih institucij, na Evropsko centralno banko.