prosilec - Ministrstvo za notranje zadeve - Policija

POVZETEK:

IP je v pritožbenem postopku presojal odločitev Policije, ki je prosilcu v celoti zavrnila dostop do imen in priimkov policistov, delovnih nalogov policistov, pravne podlage ter prepis plačilnega naloga, v zvezi z določenim dogodkom, v katerega je bil vpleten prosilec. V obravnavanem primeru IP ni sledil stališču organa, da gre za varovane osebne podatke in, da se zahteva prosilca nanaša na pridobitev podatkov v zvezi s konkretnim posameznikom. Prosilec je namreč zahteval informacije, ki se nanašajo na javne uslužbence-policiste in ne na konkretnega posameznika. Upoštevaje 1. alinejo tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, zahtevani podatki ne morejo pomeniti izjeme od prostega dostopa do informacij javnega značaja, ker so v zvezi z opravljanjem javne funkcije. Ker je organ napačno ugotovil dejansko stanje ter posledično zmotno uporabil materialno pravo, je IP pritožbi prosilca ugodil in na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP izpodbijano odločbo odpravil, in zadevo vrnil organu prve stopnje v ponovni postopek.

ODLOČBA:

Številka: 090-98/2021/2

Datum: 7. 4. 2021

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju IP) izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05, 51/07 - ZUstS-A), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP-2, 23/14, 50/14, 19/15 – odl. US in 102/15; v nadaljevanju ZDIJZ) in tretjega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10 in 82/13; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi … (v nadaljevanju prosilec), z dne 15. 3. 2021, zoper odločbo Ministrstva za notranje zadeve, Policije, Štefanova ulica 2, 1501 Ljubljana (v nadaljevanju organ), št. 090-32/2021/3 (206-04) z dne 10. 3. 2021, v zadevi dostopa do informacij javnega značaja, naslednjo

O D L O Č B O:

1. Pritožbi prosilca z dne 15. 3. 2021 zoper odločbo Ministrstva za notranje zadeve, Policije št. 090-32/2021/3 (206-04) z dne 10. 3. 2021, se ugodi in se izpodbijana odločba odpravi ter se zadeva vrne organu v ponovno odločanje. Organ mora o zadevi odločiti brez odlašanja, najpozneje pa v tridesetih (30) dneh od prejema te odločbe.

2. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

O b r a z l o ž i t e v:

Prosilec je dne 22. 2. 2021 na Policijsko postajo Novo mesto, Ljubljanska cesta 30, 8000 Novo mesto, naslovil zahtevo za posredovanje informacij javnega značaja v zadevi plačilnega naloga Policijske postaje Novo mesto št. 0000122861434 z dne 17. 2. 2021, in sicer:

1. imena in priimke policistov, ki so ga ustavili na … v bližini OMV bencinske črpalke (… ceste);
2. imena policistov, ki so 17. 2. 2021, s tremi policijskimi avtomobili, obkrožili njegovo stanovanjsko hišo, na …, in o njem zastavljali vprašanja njegovi prestrašeni in zaskrbljeni ženi;
3. prepis plačilnega naloga z opisom dejanskega stanja, ker je rokopisni del nečitljiv;
4. delovne naloge za vse policiste iz 1. do 3. točke te vloge;
5. odgovor, na katerih pravnih podlagah (prijava z imenom prijavitelja/ice, policijsko pooblastilo) je bil zožen sum, da naj bi storil očitane mu prekrške, ker mora vsak represiven ukrep izhajati iz utemeljene zožitve suma.

Policijska postaja Novo mesto je zahtevo prosilca z dne 22. 2. 2021, z dopisom št. 2602-16/2021/3 (3J691-01) z dne 23. 2. 2021, odstopila v pristojno reševanje organu.

Zahtevo prosilca je organ v celoti zavrnil z odločbo št. 090-32/2021/3 (206-04) z dne 10. 3. 2021, zaradi obstoja izjeme po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. V obrazložitvi je organ povzel zahtevo prosilca in pojasnil, da se pri zaprošenih dokumentih ni opredelil do kriterija materializirane oblike, niti do kriterija, ali z zahtevanimi informacijami razpolaga, saj bi že s samim razkritjem podatkov o tem, ali dokumenti obstajajo, prišlo do kršitve varstva osebnih podatkov. Podatek, ali se v zvezi z določenim posameznikom vodi kakršnikoli postopek, je podatek, ki se nanaša na posameznika. V vseh točkah zahteve se prosilec sklicuje na okoliščine, iz katerih je mogoče konkretno določiti osebo, na katero se zahtevane informacije nanašajo (navedbe, da gre za postopek zoper njega, da gre za njegovo ženo, konkreten naslov fizične osebe), s čimer so fizične osebe v konkretnem primeru nedvomno določene. Organ je pojasnil, da se v postopku po ZDIJZ zahteva za dostop do informacij javnega značaja presoja z vidika javnosti in ne učinkuje le proti konkretnemu prosilcu. Na podlagi navedenega je organ ugotovil, da za posredovanje zahtevanih podatkovni zakonske podlage, zato je zahtevo prosilca v celoti zavrnil.

Dne 15. 3. 2021 je prosilec vložil pritožbo zoper odločbo organa št. 090-32/2021/3 (206-04) z dne 10. 3. 2021 (v nadaljevanju izpodbijana odločba), iz vseh pritožbenih razlogov. Prosilec je navedel razloge za pridobitev zahtevanih informacij in pojasnil dogodek, v katerega je bil vpleten. Po mnenju prosilca mu v postopku ni bila dana možnost, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za izdajo izpodbijane odločbe, saj mu s slabim in nečitljivim rokopisom, opisano dejansko stanje ni razumljivo, zato se tudi ne more braniti očitkov oziroma zavzeti svojega stališča do obtožb. Prosilec je navedel, da se izpodbijane odločbe ne da preizkusiti, saj ni razumljiva in ne daje odgovora, zakaj so javni podatki postali osebni podatki, ki se jih ne sme razkriti. Policisti so javni uslužbenci in zanje ne bi smele biti nobene skrivnosti, če so delovali zakonito in v skladu s svojimi pooblastili. Po mnenju prosilca izpodbijana odločba vsebuje zgolj teoretično razglabljanje, medtem ko ne odgovori na vprašanja, ki so bila zastavljena, s čimer ni bil rešen predmet zadeve. Navedel je še, da vse informacije izvirajo iz delovnega področja Policijske postaje Novo mesto in da ta razpolaga z vsemi zahtevanimi podatki. Prosilec zahteva, da IP njegovi pritožbi ugodi ter naloži organu posredovanje zahtevanih podatkov.

Organ odločbe po prejemu pritožbe ni nadomestil z novo, zato jo je, na podlagi 245. člena ZUP, z dopisom št. 090-32/2021/5 (206-04) z dne 23. 3. 2021, skupaj s spisovno dokumentacijo, odstopil v reševanje IP, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe.

IP je pritožbo kot pravočasno, dovoljeno in vloženo po upravičeni osebi vzel v obravnavo.

Pritožba je utemeljena.

IP je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni bil prekršen materialni zakon.

IP ugotavlja, da v obravnavanem primeru ni sporno, da je organ zavezanec po ZDIJZ, prav tako ni sporno, da zahtevane informacije spadajo v delovno področje organa. Ker se je organ pri zavrnitvi zahteve prosilca skliceval na varstvo osebnih podatkov, pri čemer se ni opredelil, ali z zahtevanimi dokumenti sploh razpolaga, je predmet tega pritožbenega postopka vprašanje, ali je organ ravnal pravilno, ko je štel, da je prosilec podal zahtevo za pridobitev podatkov v zvezi s konkretnim posameznikom ter da je zahtevo v celoti zavrnil, s sklicevanjem na izjemo od prostega dostopa iz 3. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ (varstvo osebnih podatkov).

Informacija javnega značaja je po določbi prvega odstavka 4. člena ZDIJZ informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali dokumentarnega gradiva (v nadaljevanju dokument), ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom ali pridobil od drugih oseb. Iz navedene definicije so razvidni trije osnovni pogoji, ki morajo biti kumulativno izpolnjeni, da lahko govorimo o obstoju informacije javnega značaja, in sicer:

1. informacija mora izvirati iz delovnega področja organa;
2. organ mora z njo razpolagati;
3. nahajati se mora v materializirani obliki.

Iz določbe prvega odstavka 4. člena v zvezi s prvim odstavkom 1. člena ZDIJZ tako izhaja, da informacijo javnega značaja lahko predstavlja le dokument, ki ga je organ v okviru svojega delovnega področja že izdelal oziroma pridobil in ga še ni posredoval naprej oziroma uničil. Gre za pogoj, ki je v teoriji poznan kot »kriterij materializirane oblike«. Zavezanci po ZDIJZ so torej dolžni omogočiti dostop le do že obstoječih informacij in niso dolžni ustvariti novega dokumenta ali ga (ponovno) pridobiti, če z njim v času zahteve ne razpolagajo. Zavezanci tako niso dolžni zbirati informacij, opravljati raziskav ali analizirati podatkov, da bi zadostili zahtevi prosilca, torej niso dolžni izdelati, predelati ali spremeniti (dograditi) informacij, s katero razpolagajo.

Po pregledu zahteve IP ugotavlja, da je organ odločil napačno, ko je štel, da je prosilec podal zahtevo za pridobitev podatkov v zvezi s konkretnim posameznikom. Iz zahteve prosilca namreč izhaja, da prosilec zahteva imena in priimke policistov, delovne naloge policistov, pravne podlage ter prepis plačilnega naloga št. 0000122861434 z dne 17. 2. 2021, v zvezi z dogodkom z dne 17. 2 .2021. Navedeno pomeni, da prosilec zahteva informacije, ki se nanašajo na javne uslužbence-policiste in ne na konkretnega posameznika.

Določba 3. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ določa, da organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na osebni podatek, katerega razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov v skladu z zakonom, ki ureja varstvo osebnih podatkov. Glede veljavne zakonodaje na področju varovanja osebnih podatkov IP pojasnjuje, da se, poleg Uredbe (EU) 2016/679 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 27. aprila 2016 o varstvu posameznikov pri obdelavi osebnih podatkov in o prostem pretoku takih podatkov ter razveljavitvi Direktive 95/46/ES (v nadaljevanju: Splošna uredba), ki ureja varstvo osebnih podatkov in se v Republiki Sloveniji uporablja neposredno, v določenem delu uporablja še vedno veljavni Zakon o varstvu osebnih podatkov (Uradni list RS, št. 94/2007, v nadaljevanju ZVOP-1).

Obdelava osebnih podatkov (kamor štejemo tudi posredovanje osebnih podatkov v postopkih dostopa do informacij javnega značaja) je zakonita, če je podana ena od pravnih podlag, ki jih določa Splošna uredba o varstvu podatkov v prvem odstavku člena 6. Tako zakonsko podlago za obdelavo osebnih podatkov v postopku z zahtevo po ZDIJZ, upoštevajoč točko c člena 6(1) Splošne uredbe o varstvu podatkov, predstavlja (poleg javnega interesa iz drugega odstavka 6. člena ZDIJZ) tudi 1. alineja tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ. Ta določa, da se dostop do zahtevane informacije dovoli, če gre za podatke o porabi javnih sredstev ali podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca, razen v primerih iz 1. in 5. do 8. točke prvega odstavka ter v primerih, ko zakon, ki ureja javne finance ali zakon, ki ureja javna naročila, določata drugače. Nesporno je torej, da primer iz 3. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ (varstvo osebnih podatkov) ne sodi med tiste zakonske izjeme, ki bi bile izvzete iz dolžnosti organa do posredovanja zahtevanih informacij, če so povezane z opravljanjem delovnega razmerja javnega uslužbenca.

Kadar organ zahtevo za dostop do informacij javnega značaja zavrne zaradi varstva osebnih podatkov, se vprašanje, kateri osebni podatki so povezani z opravljanjem javne funkcije oz. delovnim razmerjem javnega uslužbenca, presoja upoštevajoč načela v zvezi z obdelavo osebnih podatkov po členu 5 Splošne uredbe o varstvu podatkov. Točka c člena 5(1) Splošne uredbe o varstvu podatkov določa, da morajo biti osebni podatki ustrezni, relevantni in omejeni na to, kar je potrebno za namene, za katere se obdelujejo (»najmanjši obseg podatkov«). To pomeni, da se smejo na podlagi navedene »izjeme od izjem« razkriti le tisti osebni podatki, ki so nujno potrebni, da se doseže namen ZDIJZ. Namen ZDIJZ, ki izhaja iz 2. člena, je zagotoviti javnost in odprtost delovanja organov ter omogočiti uresničevanje pravice posameznikov in pravnih oseb, da pridobijo informacije javnega značaja, pri čemer si morajo organi za uresničitev tega namena prizadevati, da dosežejo čim večjo obveščenost javnosti o svojem delu.

Osebni podatki, ki so povezani z opravljanjem delovnega razmerja javnega uslužbenca, torej niso varovani. Slovenska pravna ureditev se je s tem približala razvitim pravnim sistemom, ki že dlje časa razlikujejo med dvema elementoma: pričakovanjem zasebnosti in upravičenostjo pričakovanja. Sprejeto je stališče, da konkretni javni uslužbenec ni upravičen pričakovati zasebnosti glede svojega imena, naziva, položaja, količnika, plače, službenega naslova, napredovanja na delovnem mestu. Slednji podatki namreč izkazujejo tako ustrezno kvalifikacijo javnega uslužbenca, ki zaseda določeno delovno mesto, prav tako pa so potrebni tudi pri ugotavljanju, ali je poraba javnih sredstev v obliki plače, ki jo prejme javni uslužbenec, zakonita. Takšni podatki torej, po odločitvi zakonodajalca, v celoti sodijo med prosto dostopne informacije javnega značaja, in se ni mogoče sklicevati na varstvo osebnih podatkov. Na ta način funkcija nadzora omogoča državljanom nadzor nad delom javne uprave, nadzor nad pravilnostjo dela javnih oblasti, nadzor nad porabo proračunskega denarja, kar preprečuje slabo upravljanje, zlorabo oblasti in korupcijo. Ta pravica omogoča splošni nadzor javnosti nad delom uprave in s tem pospešuje zavedanje njene odgovornosti. Javnost namreč lahko preveri pravilnost njenih odločitev ter spoštovanje pravnih in drugih pravil. Slednje omogoča nadzor in preprečuje zlorabe. Zaradi tega je delo javnega sektorja bolj učinkovito (razlog nadzora in učinkovitejšega delovanja).

Po pregledu dokumentacije, ki jo je organ priložil IP ob odstopu pritožbe, IP ugotavlja, da organ razpolaga z določenimi dokumenti, ki po vsebini ustrezajo zahtevi prosilca, in sicer:

• dnevni razpored dela za dan 17. 2. 2021 št: 4500-15/2021/38 in 4500-15/2021/39,
• delovni nalogi policistov,
• plačilni nalog št. 0000122861434,
• obvestilo o CPP kršitvi.

Ker je organ v izpodbijani odločbi zahtevo prosilca zavrnil že iz razloga, izjeme po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, se ni spuščal v presojo vsebine zahtevanih informacij in v vprašanje, ali je morebiti podana še katera izmed zakonskih izjem, ko se dostop lahko zavrne. Glede na navedeno je IP ugotovil, da je organ v postopku odločanja na prvi stopnji nepopolno ugotovil dejansko stanje, zato je na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP izpodbijano odločbo odpravil in zadevo vrnil prvostopenjskemu organu v ponovni postopek.

Vrnitev zadeve v ponovno odločanje IP utemeljuje z razlogi ekonomičnosti postopka. Poseben vidik načela ekonomičnosti iz 14. člena ZUP je tudi načelo učinkovitosti, ki od organov zahteva, da se preskrbi vse, kar je potrebno za pravilno ugotovitev dejanskega stanja in za zavarovanje pravic strank ter javnih koristi. To pa bo najlažje dosegel prav prvostopenjski organ, ker se zahteva prosilca nanaša na dokumente, ki so del dokumentacije organa, posledično organ razpolaga z vso dokumentacijo, ki je predmet presoje in razpolaga z vsemi podatki, ki jih potrebuje za ustrezno rešitev predmetne zahteve. Poleg navedenega se organ (še) ni spustil v vsebinsko obravnavo zadeve in se ni opredelil do zahtevanih informacij, pri čemer mu je ta možnost dana prav z vrnitvijo v ponovno odločanje.

V ponovljenem postopku je organ dolžan določno navesti, kateri dokumenti so predmet njegove presoje. V primeru obstoja katere od izjem po določbah 5.a in 6. člena ZDIJZ je dolžan presojati tudi, ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa v skladu z določbami 7. člena ZDIJZ in 19. člena Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 24/16 v nadaljevanju Uredba) ter natančno in določno opredeliti, v katerem delu se posamezni dokument prekrije in na podlagi katere konkretne izjeme od prostega dostopa. Določba 19. člena Uredbe namreč določa, da če dokument ali njegov del le delno vsebuje informacije iz 5.a in 6. člena ZDIJZ, se šteje, da jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njegovo zaupnost, če jih je mogoče fizično odstraniti, prečrtati, trajno prekriti ali drugače napraviti nedostopne, če gre za dokument v fizični obliki; zbrisati kodirati, blokirati, omejiti oziroma drugače napraviti nedostopne, če gre za dokument v elektronski obliki (prvi odstavek). Ne glede na zapisano se šteje, da informacije iz dokumenta ni mogoče izločiti, če bi bilo tako izločeno informacijo mogoče razbrati iz drugih informacij v dokumentu (drugi odstavek 19. člena Uredbe).

V zvezi z navedbami prosilca o razlogih za pridobitev zahtevanih dokumentov IP še pripominja, da se dostop do dokumentov, na podlagi določb ZDIJZ, nikoli ne presoja z vidika okoliščin posameznega prosilca, temveč z vidika vsebine informacij, ki so zahtevane. Pri presoji, ali lahko prosilec pridobi zahtevane dokumente, se je zato vedno treba vprašati, ali gre za informacije, ki bi jih lahko pridobil tudi kdorkoli drug, ki bi organu postavil isto zahtevo. V postopku po ZDIJZ je torej bistveno, da se odloča z učinkom erga omnes, kar pomeni, da je dokument, ki predstavlja prosto dostopno informacijo javnega značaja, dostopen vsakomur, pravni in fizični osebi, ne glede na pravni interes in morebiten osebni status. ZDIJZ torej kot pravilo postavlja enako in enotno uporabo določb zakona za vse.

Na podlagi vsega navedenega je IP zaključil, da je pritožba utemeljena. Ker je organ napačno ugotovil dejansko stanje ter posledično zmotno uporabil materialno pravo, je IP pritožbi prosilca ugodil in na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP izpodbijano odločbo odpravil, in zadevo vrnil organu prve stopnje v ponovni postopek, kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe. Organ mora o zadevi odločiti najpozneje v tridesetih (30) dneh od prejema te odločbe, pri čemer mora upoštevati napotke IP, ki so podani v tej odločbi.

Na podlagi petega odstavka 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali, zato je odločil, kot izhaja iz 2. točke izreka te odločbe.

Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/10 – ZUT-UPB5 in 14/15 – ZUUJFO) oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor.

Postopek vodila:

Urša Pleterski

Raziskovalka pooblaščenca

Informacijski pooblaščenec:

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.

informacijska pooblaščenka