prosilec - Ministrstvo za kulturo

POVZETEK:

Prosilka je želela prejeti dokumentacijo v zvezi s pridobitvijo strokovnih nazivov za konservatorje-restavratorje. Organ je dostop zavrnil s sklicevanjem na varstvo osebnih podatkov. IP je v pritožbenem postopku ugotovil, da se odločbe ni dalo preizkusiti, zato je zadevo vrnil organu v ponovno odločanje. Organu je podal navodila, da mora pri dokumentih, ki vsebujejo varovane podatke, upoštevati pravilo delnega dostopa, varovane podatke prekriti in prosilki omogočiti seznanitev z vsebino preostalega dela dokumenta.

ODLOČBA:

Številka: 090-175/2020/4

Datum: 5. 10. 2020

Informacijski pooblaščenec (v nadaljnjem besedilu IP) po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, številka 113/05, 51/07 – ZUstS-A, v nadaljnjem besedilu ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – UPB, 117/06 – ZDavP-2, 23/14, 50/14, 19/15 – odločba US, 102/15 in 7/18; v nadaljnjem besedilu ZDIJZ) ter tretjega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – UPB, 105/06 – ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10 in 82/13; v nadaljnjem besedilu ZUP), o pritožbi … (v nadaljnjem besedilu prosilka), z dne 21. 8. 2020, zoper odločbo Ministrstva za kulturo, Maistrova ulica 10, 1000 Ljubljana (v nadaljnjem besedilu organ), št. 090-25/2020/11 z dne 27. 7. 2020, v zadevi dostopa do informacij javnega značaja, naslednjo

O D L O Č B O:

1. Pritožbi prosilke z dne 21. 8. 2020 se ugodi in se odločba Ministrstva za kulturo, št. 090-25/2020/11 z dne 27. 7. 2020, odpravi ter se zadeva vrne organu prve stopnje v ponovni postopek. Organ mora o zadevi odločiti najpozneje v tridesetih (30) dneh od prejema te odločbe.

1. V postopku reševanja te pritožbe posebni stroški niso nastali.

O b r a z l o ž i t e v:

Prosilka je 4. 6. 2020 na podlagi ZDIJZ od organa zahtevala dostop do vlog posameznikov za pridobitev strokovnih nazivov za konservatorje-restavratorje, dokazila konservatorjev-restavratorjev o izpolnjevanju posameznih pogojev za pridobitev naziva, zapisnike Komisije za podeljevanje nazivov in odločbe o podelitvi naziva, vse za obdobje od leta 2010 do vključno 2020. Dokumente je želela prejeti v obliki elektronskega zapisa ali na vpogled z možnostjo preslikave.

Organ je zahtevo prosilke zavrnil z odločbo, št. 090-25/2020/11 z dne 27. 7. 2020, s sklicevanjem na varstvo osebnih podatkov po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. V odločbi je navedel, da se zahtevane informacije nanašajo na njegovo delovno področje in z njimi brez dvoma razpolaga v materializirani obliki. Organ je ugotovil, da celotna vloga posameznika (prosilca za pridobitev strokovnega naziva), dokazila o izpolnjevanju pogojev za pridobitev naziva, zapisniki komisije in odločbe o podelitvi nazivov predstavljajo informacije v zvezi z določenimi oz. določljivimi posamezniki in kot taki ustrezajo definiciji osebnega podatka. V obravnavanem primeru je organ še ugotovil, da kriterij iz 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ ni podan in da ne gre za podatke o porabi javnih sredstev ali podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije ali delovnim razmerjem javnega uslužbenca. Pridobivanje strokovnih nazivov na podlagi Zakona o varstvu kulturne dediščine (ZVKD) in v skladu s Pravilnikom o pridobivanju nazivov v dejavnosti varstva kulturne dediščine ni neposredno povezano s porabo javnih sredstev ali z delovnim razmerjem posameznika in se podeljuje neodvisno od tega, ali je posameznik zaposlen v javnem ali zasebnem sektorju ali kot fizična oseba opravlja samostojen poklic ali je brezposelna oseba. Strokovne nazive pridobijo strokovni delavci (posamezniki), ki opravljajo delo na področju varstva kulturne dediščine in izpolnjujejo zahteve, določene s pravilnikom. Pridobitev strokovnega naziva je neposredno vezana na fizično osebo, posameznika (prosilca za pridobitev strokovnega naziva) in ni vezana na javno funkcijo ali delovno razmerje posameznika. ZVKD je specialni zakon, ki v petem odstavku 103. člena določa, da se podatki (osebno ime, strokovni naziv in datum pridobitve naziva) posameznikov, ki so pridobili strokovni naziv, lahko objavijo na podlagi privolitve posameznika. ZVKD ne daje pravne podlage za razkritje osebnih podatkov posameznikov, ki pridobijo strokovni naziv, zato je zahtevo prosilke v celoti zavrnilo.

Prosilka se je 21. 8. 2020 zoper odločbo organa, št. 090-25/2020/11 z dne 27. 7. 2020 (v nadaljnjem besedilu izpodbijana odločba) pritožila in navedla, da je v interesu javnosti, da vrši nadzor nad pridobivanjem in podeljevanjem strokovnih nazivov. Pri tem podeljevanje strokovnih nazivov spada v delovno razmerje in opravljanje javne funkcije članov Komisije za nazive. Opozorila je na 6., 7. in 8. člen Pravilnika o podeljevanju nazivov v dejavnosti varstva kulturne dediščine, ki urejajo imenovanje, sestavo in delovanje Komisije, zaradi česar podatki v zvezi s pridobivanjem in podeljevanjem strokovnih nazivov niso varovani osebni podatki. Te podatke je treba razkriti zaradi prevladujočega javnega interesa, poleg tega pa podeljevanje nazivov spada v delovno razmerje in opravljanje funkcije članov Komisije za nazive, ki deluje v javnem interesu. Prosilka je menila, da je nad delovanjem Komisije treba vršiti nadzor. Prosilka je izpostavila, da je bistvo njene zahteve v preverbi, na podlagi kakšnih vlog ter katerih dokazil je Komisija podeljevala strokovne nazive. Podatek o posamezniku, ki je vložil vlogo za pridobitev strokovnega naziva, ni pomemben. Zato je prosilka zahtevala dostop do vlog posameznikov za pridobitev strokovnih nazivov za konservatorje-restavratorje, dokazil konservatorjev-restavratorjev o izpolnjevanju posameznih pogojev za pridobitev naziva, zapisnikov Komisije za podeljevanje nazivov in odločb o podelitvi naziva, vse za obdobje od leta 2010 do vključno 2020. Če bi želela podatke o posameznikih, ki so v obravnavanem obdobju vložili vlogo za pridobitev naziva, bi zahtevala poimenski seznam. Kot je še pojasnila, bo s primerjavo navedenih listin mogoče pridobiti uvid v način obravnave posameznih vlog s strani Komisije. Prosilka je vztrajala, da so vsi zahtevani podatki, povezani z opravljanjem delovnega razmerja javnega uslužbenca. Prosilka je predlagala, da pritožbeni organ pritožbi ugodi in naloži organu, da zahtevi v celoti ugodi.

Organ po prejemu pritožbe odločbe ni nadomestil z novo, zato jo je z dopisom, št. 090-25/2020/13 z dne 24. 8. 2020, odstopil v reševanje IP, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe. Priložil je tudi del dokumentacije (za leti 2019 in 2020), ki je predmet odločanja.

Pritožba je utemeljena.

IP je pritožbo prosilke kot pravočasno, dovoljeno in vloženo po upravičeni osebi vzel v obravnavo. Kot organ druge stopnje je skladno z 247. členom ZUP izpodbijano odločbo organa preizkusil v delu, v katerem jo je prosilka izpodbijala, in v mejah njenih pritožbenih navedb. Po uradni dolžnosti je preizkusil, ali ni v postopku na prvi stopnji prišlo do bistvenih kršitev postopka in ali ni bil prekršen materialni zakon.

IP je ugotovil, da je organ storil bistveno kršitev pravil upravnega postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP, saj se odločbe ne dá preizkusiti. Razlogi za zavrnitev dostopa do zahtevanega dokumenta v obrazložitvi izpodbijane odločbe so navedeni splošno, ni pa razvidno, na katera dejstva in izvedene dokaze je organ oprl svojo odločitev in kakšen ugotovitveni postopek ga je pripeljal do zaključka, da je treba zahtevo prosilke v celoti zavrniti. 

Organ je dostop do zahtevanih dokumentov zavrnil sklicujoč se na 3. točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, vendar je organ izjemo zatrjeval zgolj z splošnim sklicevanjem na zakonska določila. Zgolj z navedbo predpisa, ki opravičuje izjemo, brez navedbe vseh elementov dejanskega stanja, ki jih zahteva zakonski dejanski stan, obrazložitev ni popolna in odločba zato ne more biti preizkušena. Dokazno breme, da so določene informacije izvzete iz prostega dostopa, nosi organ. Po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ (varstvo osebnih podatkov) lahko organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na osebni podatek, katerega razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov v skladu z zakonom, ki ureja varstvo osebnih podatkov.

Za obstoj opisane izjeme morata biti izpolnjena dva pogoja, in sicer (1) podatek mora ustrezati definiciji osebnega podatka (2) za razkritje osebnega podatka ne obstaja pravna podlaga (tj. da gre za varovan osebni podatek). Čeprav je ta pogoja navedel tudi organ v izpodbijani odločbi, izkazovanja ni izpeljal do konca in sploh ni navedel, katere podatke šteje za osebne podatke (vrsta osebnega podatka) in katere od teh osebnih podatkov šteje za varovane, ker zakonodaja ne omogoča njihovega razkritja. Tako je IP že večkrat ugotovil, da so dokumentih, ki so nastali pri delu raznih komisij (kot so zapisniki, poročila ipd.), prosto dostopni, med drugim v odločbah, št. 090-274/2016/2 z dne 11. 1. 2017, 090-172/2018/5 z dne 5. 11. 2018, 090-135/2018/6 z dne 15. 10. 2018. Če tovrstni dokumenti vsebujejo tudi varovan osebni podatek, pa se le ta izloči iz zahtevanega dokumenta in nato posreduje prosilcu, kot to zahteva 7. člen ZDIJZ, ki se glasi: »Če dokument ali njegov del le delno vsebuje informacije iz 5.a ali 6. člena tega zakona in jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njihovo zaupnost, pooblaščena oseba organa izloči te informacije iz dokumenta ter seznani prosilca z vsebino oziroma mu omogoči ponovno uporabo preostalega dela dokumenta«. O tem, ali je informacije mogoče izločiti iz dokumenta ali ne, se organ ni opredelil, zato izpodbijane odločbe ni mogoče preizkusiti. Prav tako organ v izpodbijani odločbi ni navedel, kje v zahtevanem dokumentu se nahajajo varovani osebni podatki po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ in kateri, kar tudi vodi v odločitev, da se izpodbijane odločbe ne dá preizkusiti. Ob sklicevanju na navedeno izjemo je namreč treba upoštevati tudi, da zahtevanih informacij organ ne more odtegniti javnosti, če gre za podatke v zvezi s porabo javnih sredstev ali z delovnim razmerjem javnega uslužbenca ali v zvezi z opravljanjem javne funkcije (1. alineja tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ). Organ v ničemer ni pojasnil svoje odločitve, zakaj je zavzel stališče, da zahtevani zapisniki Komisij za imenovanje v naziv niso podatki v zvezi s porabo javnih sredstev oz. z delovnim razmerjem javnega uslužbenca ali z opravljanjem javne funkcije. Prav tako ni pojasnil, zakaj s prekritjem imen in priimkov konservatorjev-restavratorjev (ki jih je štel za varovane osebne podatke) ne bi bilo mogoče prosilke seznaniti z odločbami o podelitvi naziva. Ti dokumenti nesporno vsebujejo podatke, ki jih je sicer moč šteti za osebne podatke posameznika, vendar mora biti posameznik ob tem tudi določen oz. določljiv. Vsakega podatka o posamezniku namreč ni mogoče šteti za pravno varovani osebni podatek.^[1] Pravo zato vzpostavlja razliko med osebnimi podatki, ki jim takšno varstvo pripada, ter med tistimi podatki o posameznikih, ki ne uživajo takšnega varstva.^[2] Pri tem pravo upošteva kontekstualnost različnih podatkov in življenjskih situacij. Osebni podatek (npr. ime in priimek, spol, starost, zdravstveno stanje, izobrazba, zaposlitev, premoženjsko stanje) namreč ne more biti varovan že zgolj zaradi samega sebe, temveč le zato, ker je iz njega mogoče razbrati tudi identiteto posameznika ali posameznikovo lastnost, ki ga dela določljivega. To pomeni, da posamezne odločbe, ki jih izdaja organ v okviru svojega delovnega področja, lahko sodijo med osebne podatke le, če skupaj z imenom in priimkom (oz. še kakšnim drugim dodatnim podatkom o posamezniku) kažejo na določene oz. določljive osebe. Kako bi dostop do teh dokumentov ob prekritju osebnih podatkov, ki dajejo enolično oz. popolno identifikacijo že sami po sebi, kazal na točno določeno oz. določljivo osebo, organ ni pojasnil.

Ker pomanjkljiva obrazložitev, ki ostane zgolj na deklaratorni ravni in ne omogoča preizkusa, predstavlja bistveno kršitev postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP, je IP na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP izpodbijano odločbo odpravil in zadevo vrnil prvostopenjskemu organu v ponovni postopek. IP je dolžan spoštovati temeljna načela upravnega postopka, zato mora upoštevati tudi načelo ekonomičnosti postopka iz 14. člena ZUP in postopek voditi hitro, kar pomeni s čim manjšo zamudo za stranke in druge udeležence v postopku, vendar tako, da se preskrbi vse, kar je potrebno, da se lahko ugotovi dejansko stanje, zavarujejo pravice in pravne koristi stranke ter izda zakonita in pravilna odločba. To pa bo najlažje dosegel prav prvostopenjski organ, ker se zahteva prosilca nanaša na dokumente, ki so del dokumentacije organa.

Skladno s tretjim odstavkom 251. člena ZUP mora organ druge stopnje, kadar odpravi izpodbijano odločbo in zadevo vrne organu prve stopnje v ponovni postopek, s svojo odločbo opozoriti organ prve stopnje, glede česa je treba dopolniti postopek. V ponovljenem postopku mora organ izvesti celovit ugotovitveni postopek, v katerem mora za konkretno zahtevane dokumente ugotoviti, ali lahko dostop do njega zavrne zaradi obstoja izjem po 5.a in 6. členu ZDIJZ in v katerih delih. Ob sklicevanju na obstoj izjem po ZDIJZ IP opozarja, da mora organ pri tem v celoti upoštevati pogoje, ki morajo biti za posamezno izjemo izpolnjeni ter zatrjevano izjemo in concreto izkazati. Če bo organ ugotovil, da zahtevani dokument vsebuje katero od izjem po določbah 5.a in 6. člena ZDIJZ, mora nujno oceniti, ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa po 7. členu ZDIJZ in prosilki, če je to mogoče, omogočiti delni dostop do zahtevanih dokumentov oz. pojasniti, zakaj delni dostop ni izvedljiv. Določba 7. člena ZDIJZ določa, da če dokument ali njegov del le delno vsebuje varovane informacije in jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njegovo zaupnost, pooblaščena oseba organa izloči te informacije iz dokumenta ter seznani prosilca z vsebino preostalega dela dokumenta. To v povezavi z načelom odprtosti delovanja javnih organov, ki je opredeljen v 2. členu ZDIJZ, pomeni, da je dolžnost organa, da institut delnega dostopa uporabi vedno, razen če to po kriterijih iz 19. člena Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 24/16; v nadaljnjem besedilu Uredba) ne bi bilo izvedljivo, oz. ko (in če) delno razkritje ne bi ogrozilo zaupnosti varovanih informacij. Določba 19. člena Uredbe namreč določa, da če dokument ali njegov del le delno vsebuje informacije iz 5.a in 6. člena ZDIJZ, se šteje, da jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njegovo zaupnost, če jih je mogoče fizično odstraniti, prečrtati, trajno prekriti ali drugače napraviti nedostopne, če gre za dokument v fizični obliki; zbrisati kodirati, blokirati, omejiti oziroma drugače napraviti nedostopne, če gre za dokument v elektronski obliki (prvi odstavek). Ne glede na zapisano se šteje, da informacije iz dokumenta ni mogoče izločiti, če bi bilo tako izločeno informacijo mogoče razbrati iz drugih informacij v dokumentu (drugi odstavek). V zvezi z dostopom do dokumentov, ki (deloma) vsebujejo varovane osebne podatke, je IP že večkrat odločal. Tako tudi v odločbi, št. 090-55/2017/12 z dne 14. 7. 2017 (kjer so bile predmet dostopa sicer odločbe o odmeri komunalnega prispevka) in odredil, da mora organ prosilcu posredovati zahtevane dokumente na način, da na njih prekrije vse varovane osebne podatke.

V primeru izvedbe delnega dostopa mora organ, tako v izreku kot tudi v obrazložitvi odločbe, natančno in določno opredeliti, v katerem delu se posamezni dokument prekrije in katero vrsto podatkov je prekril (npr. ime fizične osebe, stalno prebivališče, elektronski naslov ipd.), kje točno se ti podatki nahajajo (npr. v uvodu na prvi strani) in katero izjemo predstavljajo (npr. varstvo osebnih podatkov po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ). V izreku odločbe morajo biti jasno navedeni dokumenti, ki so predmet presoje, in navedbe, v katerem delu se prekrijejo informacije, ki predstavljajo izjemo od prostega dostopa po ZDIJZ. Takšen izrek omogoča določljivost in izvršljivost, ki zadosti zakonskim normam in pravni varnosti, do katere je prosilka upravičena.

Na podlagi vsega navedenega je IP zaključil, da je pritožba utemeljena, ker je organ storil bistveno kršitev pravil postopka. Ker je IP ocenil, da bo pomanjkljivosti postopka hitreje in bolj ekonomično odpravil organ prve stopnje, je na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP, skladno z razlogi, navedenimi v obrazložitvi te odločbe, izpodbijano odločbo odpravil in zadevo vrnil v ponovno odločanje prvostopenjskemu organu, kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe. Organ mora o zadevi odločiti najpozneje v tridesetih (30) dneh od prejema te odločbe, pri čemer mora upoštevati napotke IP, ki so podani v tej odločbi.

Posebni stroški v tem postopku niso nastali. Ta odločba je skladno s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/10 – uradno prečiščeno besedilo, 14/15 – ZUUJFO, 84/15 – ZZelP-J, 32/16 in 30/18 – ZKZaš) oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor.

Postopek vodila:

Karolina Kušević, univ. dipl. prav.,

svetovalka IP

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,

informacijska pooblaščenka

[1] Prim. M. Cerar: Varstvo osebnih podatkov – med informacijsko zasebnostjo posameznika in javnim interesom, 5. zbornik referatov dopolnilnega izobraževanja s področij arhivistike, dokumentalistike in informatike v Radencih od 5. aprila do 7. aprila 2006, Pokrajinski arhiv Maribor, Maribor 2006, str. 17 in nasl.

[2] Ibidem.