Amnesty international Slovenije - Ministrstvo za notranje zadeve, Policija

POVZETEK:

IP je v pritožbenem postopku ugotovil, da se izpodbijane odločbe ne da preizkusiti, ker iz nje ne izhaja, v katerem delu točno je organ delno zavrnil dostop do vsakega posameznega dokumenta ter iz razloga obstoja katere od zakonskih izjem. Povedano drugače, organ v izreku izpodbijane odločbe ni navedel, katere dele posameznih dokumentov je štel kot varovane ter jih je prekril in katera zakonska izjema je pri posameznih delih prekritih dokumentov podana (izjema varstva osebnih podatkov po 3. točki ali izjema notranjega delovanja po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ). Organ je torej zahtevo prosilca zgolj na splošno delno zavrnil, sklicujoč se na izjemo varstva osebnih podatkov in izjemo notranjega delovanja. Iz izreka izpodbijane odločbe ob tem ni razvidno, pri katerih od naštetih dokumentov je posamezna izjema podana in katere dele posameznih dokumentov je organ štel kot varovane podatke. Takšen izrek, kot ga vsebuje izpodbijana odločba, ne zadosti določbi 213. členu ZUP, ki določa, da mora biti v izreku odločeno o predmetu postopka in o vseh zahtevkih strank.

ODLOČBA:

Številka:  090-238/2018/4

Datum:  28. 12. 2018

Informacijski pooblaščenec (v nadaljnjem besedilu IP) po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, številka 113/05, 51/07 – ZUstS-A; v nadaljnjem besedilu ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – UPB, 117/06 – ZDavP-2, 23/14, 50/14, 19/15 – odločba US, 102/15 in 7/18; v nadaljnjem besedilu ZDIJZ), 220. člena ter tretjega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10 in 82/13; v nadaljnjem besedilu ZUP), o pritožbi Amnesty International Slovenije, Dunajska cesta 5, Ljubljana (v nadaljnjem besedilu prosilec) z dne 23. 10. 2018, zoper sklep in odločbo Ministrstva za notranje zadeve, Policije, Štefanova ulica 2, 1501 Ljubljana (v nadaljnjem besedilu organ), št. 090-103/2018/18 z dne 10. 10. 2018, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja naslednjo

DOPOLNILNO ODLOČBO:

1. Pritožbi prosilca z dne 23. 10. 2018 zoper sklep in odločbo Ministrstva za notranje zadeve, Policije, št. 090-103/2018/18 (2061-01) z dne 10. 10. 2018 se ugodi in se izpodbijana odločba in sklep v delu, ki se nanaša na zahtevo prosilca z dne 30. 7. 2018, vloženo pri Policiji, odpravita ter se zadeva vrne organu prve stopnje v ponovni postopek. Organ mora o zadevi odločiti najpozneje v tridesetih (30) dneh od prejema te odločbe.

1. V postopku reševanja te pritožbe posebni stroški niso nastali.

         O b r a z l o ž i t e v:

Prosilec je na podlagi Zakona o dostopu do informacij javnega značaja dne, 30. 7. 2018, podal dve vsebinsko identični zahtevi, eno naslovljeno na Ministrstvo za notranje zadeve in drugo naslovljeno na Policijo, Generalno policijsko upravo. Od vsakega od organov je zahteval, da mu kot informacije javnega značaja posreduje:

• vsa posredovana navodila, usmeritve, depeše glede ravnanja policistov (Policije) na terenu glede beguncev,migrantov/prebežnikov/prebežnikov, operativnega vodenja postopkov, organizacije dela, spremembe taktike v okoliščinah povečanih migracijskih pritiskov ali glede drugih povezanih vsebin (npr. prevajalskih storitev), poslanih s strani Ministrstva za notranje zadeve na Generalno policijsko upravo, na PU Novo mesto ali PP Metlika ter PP Črnomelj,
• vse odgovore GPU, PU Novo mesto, PP Metlika ter PP Črnomelj na posredovana navodila, usmeritve oziroma depeše pod točko 1. te zahteve, ki jih je prejelo Ministrstvo za notranje zadeve,
• poročila oziroma ugotovitve internih nadzornih mehanizmov glede ravnanja Policije v postopkih nadzora državne meje glede uveljavljanja pravice do mednarodne zaščite oziroma glede migracij oziroma glede ugotovitev poročil Amnesty International Slovenije ter Pravno informacijskega centra – PIC.  

Organ je z izpodbijanim sklepom št. 090-103/2018/18 z dne 10. 10. 2018 obe zahtevi prosilca združil v en postopek, z izpodbijano odločbo št. 090-103/2018/18 z dne 10. 10. 2018 pa o obeh zahteval prosilca odločil na način, da je zahtevo delno zavrnil, in sicer iz razloga varstva osebnih podatkov (izjema po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ) ter ker bi razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa (izjema po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ). Organ je v izreku izpodbijane odločbe naštel dokumente, o katerih je odločal, nadalje pa splošno navedel, da se odobri delni dostop na način, da se v teh dokumentih trajno prekrijejo osebni podatki in informacije v dokumentih, ki so bili sestavljeni v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organov in bi njihovo razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa.

V obrazložitvi izpodbijane odločbe organ med drugim navaja, da dokumenti vsebujejo osebne podatke javnih uslužbencev, zaposlenih v policiji (ime in priimek, njegov naziv in funkcijo) kot udeležencev delovnega sestanka, pripravljavcev ali podpisnikov dokumentov policije, pa tudi konkretna imena javnih uslužbencev, ki so bili dodeljeni v kadrovsko pomoč in ime in priimek župana. Pojasnjuje, da ni sporna javna objava javnih uslužbencev kot podpisnikov dokumentov, drugače pa je z razkritjem imen javnih uslužbencev, ki so bili dodeljeni v kadrovsko pomoč. Ti seveda opravljajo svoje delovne naloge, toda razkritje njihovih imen bi lahko povzročilo motnjo v delovanju organa, kar pa predstavlja izjemo po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Na podlagi imen bi bilo mogoče sklepati, kolikšna je kadrovska pomoč in kje je pričakovati manjše število policistov, kar bi lahko zmanjšalo učinkovitost in uspešnost operativnega dela policije. Poleg tega so v zahtevanih dokumentih navedene konkretne aktivnosti in kje se izvajajo. Zato organ te podatke varuje kot varovane podatke. Kadrovska pomoč je del taktike in metodike delovanja policije. Dokumenti vsebujejo tudi podatke o javnih uslužbencih Republike hrvaške, za katere organ nima podlage, da bi jih razkril. Dokumenti vsebujejo tudi druge osebne podatke fizičnih oseb (imena in priimke, druge okoliščine,na podlagi katerih bi ga bilo možno določiti), katerih razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov v skladu z zakonom, ki ureja varstvo osebnih podatkov (3. točka prvega odstavka 6. člena ZDIJZ). Policija nima podlage, da bi te podatke razkrila in jih je dolžna varovati. Teh podatkov ni mogoče razkriti, vendar pa jih je možno v dokumentu trajno prekriti. Nadalje organ navaja, da je treba vzeti v obzir še izjemo po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Skladno s to točko organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se ta nanaša na dokument, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa in bi njegovo razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. Gre za dokumente za notranjo rabo organa, iz katerih izhaja postopek oz. način dela organa, kot tudi njegova notranja politika. V obravnavanem primeru gre za dokumente, ki so nastali v organu in so namenjeni notranji rabi organa, o čemer govorijo že sami naslovi dokumentov. Organ pojasnjuje, da policija z izdajanjem naročil in usmeritev skrbi, da se postopki z migranti usklajeno in na enak način izvajajo v vseh enotah. Postopki, tudi zaradi varovanja človekovih-pravic, in enake obravnave migrantov, morajo biti zakoniti, enotni in usklajeni. Ne gre samo za postopek na meji, temveč gre za sodelovanje različnih enot, sodelovanje z organizacijskimi enotami ministrstva za notranje zadeve in s tujimi varnostnimi organi. Vsebina je zato namenjena izključno enotam, prejemnicam sporočila. Dokumenti vsebujejo namreč operativne informacije, pridobljene tudi iz analize tveganja pri čezmejni kriminaliteti in nedovoljenih migracijah. Ugotovitve analiz tveganja so podlaga za načrtovanje in izvajanje ukrepov preprečevanja, odkrivanja in preiskovanja organizirane čezmejne kriminalitete ter nedovoljenih migracij. Ugotovitve analiz tveganja so osredotočene tudi na posebnosti nezakonitega priseljevanja državljanov določenih držav. Javna predstavitev teh ugotovitev bi lahko povzročila neželene učinke pri širši javnosti ter posredno vplivala na delovno-operativno okolje policije in drugih deležnikov, ki so vključeni v postopanje z nezakonitimi migranti. Navaja še, da Policija samih statističnih podatkov ne skriva, so del polletnih pregledov dela in letnih poročil o delu policije, ki so javno dostopna na njeni spletni strani. Na spletni strani policije so objavljeni tudi podatki o nedovoljenih migracijah na območju Republike Slovenije za posamezna (mesečna) obdobja. Policija skuša biti čim bolj odprta v svojih aktivnostih do javnosti, vendar v zasledovanju želje po odprtosti in sodelovanju javnosti ne more razkrivati vsega. Ne more razkriti načrtovanih ukrepov (ki izhajajo iz analize tveganja) in s tem taktike svojega delovanja pri opravljanju svojih temeljnih nalog, ki so navedene v Zakonu o nalogah in pooblastilih policije: nadzor državne meje in naloge v zvezi z gibanjem in prebivanjem tujcev. Še toliko bolj, ker ne gre le za varovanje državne meje, ampak schengenskega območja in s tem tudi varovanja meje Evropske unije. Z razkritjem operativnih podatkov in ukrepov delovanja na območju celotne Slovenije ali le delu državne meje bi močno zmanjšali učinkovitost policije in njeno uspešnost pri opravljanju ene izmed njenih osnovnih nalog. Pri tem gre tudi za varovanje skupnega varnostnega prostora EU. Dokumenti po navedbah organa vsebujejo informacije, ki se nanašajo na postopke z različnimi aplikacijami za poročanje o migracijah, katerih podatki in postopki niso namenjeni seznanjanju širše javnosti. Iz same Uredbe (EU) št. 603/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o vzpostavitvi sistema Eurodac za primerjavo prstnih odtisov zaradi učinkovite uporabe Uredbe (EU) št. 604/2013 o vzpostavitvi meril in mehanizmov za določitev države članice, odgovorne za obravnavanje prošnje za mednarodno zaščito, ki jo v eni od držav članic vloži državljan tretje države ali oseba brez državljanstva, in o zahtevah za primerjavo s podatki iz sistema Eurodac, ki jih vložijo organi kazenskega pregona držav članic in Europol za namene kazenskega pregona, ter o spremembi Uredbe (EU) št. 1077/2011 o ustanovitvi Evropske agencije za operativno upravljanje obsežnih informacijskih sistemov s področja svobode, varnosti in pravice (prenovitev) v povezavi z Uredbo (EU) št. 604/2013 Evropskega parlamenta in sveta z dne 26. junija 2013 o vzpostavitvi meril in mehanizmov za določitev države članice, odgovorne za obravnavanje prošnje za mednarodno zaščito, ki jo v eni od držav članic vloži državljan tretje države ali oseba brez državljanstva (prenovitev), izhaja, da imajo organi pregona zelo restriktiven dostop do podatkov in so ti dostopni samo državi članici, odgovorni za obravnavanje prošnje za mednarodno zaščito. Gre za zelo občutljive podatke, tudi z vidika varstva osebnih podatkov in varovanja človekovega dostojanstva. Če bi bila javnost seznanjena s sredstvi, podrobnimi operativnimi in tehničnimi postopki policije pri preprečevanju nedovoljenih (nezakonitih) migracij, načinom operativnega obveščanja in poročanja v določenem času oziroma ob določenem dogodku, z izvajanjem poostrenega nadzora in konkretnimi aktivnostmi kdaj, katere enote, na katerem območju, s kakšnimi sredstvi izvajajo poostren nadzor, kako se ta izvaja in kaj vse se spremlja, kje in koliko začasnih tehničnih ovir bi bilo treba še postaviti na zunanji schengenski meji, bi to bistveno zmanjšalo učinkovitost slovenske policije pri preprečevanju nezakonitih migracij in na drugi strani izrazito povečalo verjetnost nezakonitih prehodov državne meje in schengenskega območja in bi olajšalo čezmejno kriminaliteto. Lahko bi poslabšalo varnost tudi v notranjosti države (večje število policistov, ki v določenem času poostreno nadzorujejo mejo, lahko izkoristijo tudi drugi storilci kaznivih dejanj v notranjosti). Razkritje tovrstnih informacij bi lahko omogočilo večjo prepustnost državne meje, kar bi povečalo tveganje ogroženosti države in EU s terorizmom in drugimi oblikami radikalizacije in ekstremnega nasilja. V praksi so se že pojavili primeri napadov na življenje in telo državljanov EU s strani skrajnih organizacij. Tovrstni napadi kažejo na izjemno škodo, ki lahko nastopi v primeru kompromitiranja informacij o notranjem delovanju organa, in seveda zato ustrezno potrebo, da ti ostanejo varovani. Glede na varnostne razmere in predvidene dogodke policija namreč organizira svoje delo. Razkritje operativnih informacij in taktike delovanja bi lahko hitro vplivalo na poslabšanje varnostnih razmer. Ne nujno samo v Sloveniji, temveč tudi znotraj schengenskega območja oziroma v skupnem varnostnem prostoru EU. To bi zamajalo ugled Slovenije v mednarodni skupnosti. Slovenija bi tako postala država, ki ni sposobna ustrezno varovati svoje meje in izpolnjevati schengenskih zavez. Glede poročil o strokovnih nadzorih organ zatrjuje, da gre prav tako za dokumente, ki so nastali in so namenjeni notranji rabi organa. Ker se je strokovni nadzor opravil na vsebinsko zaokroženem delu zagotavljanja varnosti cestnega prometa ter nadzora državne meje in izvajana predpisov o tujcih, poročilo vsebuje tudi določene informacije o načinu delovanja policije, izvedenih ukrepih, konkretnih ugotovitvah o izvajanju taktike in metodike dela na teh dveh področjih, katerih razkritje bi škodovalo delovanju policije. Organ navaja, da če povzamemo škodni test: Dokumenti vsebujejo opis taktike in metodike delovanja organa in informacije iz analiz tveganja, iz katerega zelo podrobno izhajajo notranji načrti in poudarki organa, kako ravnati v posameznih situacijah, na kaj so policisti pozorni, kako je organizirano njihovo gibanje v prostoru in času, kako je organizirano njihovo medsebojno komuniciranje itd. V tem delu je po mnenju organa torej izpolnjen prvi pogoj za obstoj izjeme po 11. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ. Potreben je še obstoj drugega pogoja za izjemo po 11. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ. Razkritje tovrstnih podatkov bi organu povzročilo škodo pri uspešnosti in učinkovitosti varovanja državne meje in zagotavljanju varnosti ljudi in premoženja ne samo obmejnim prebivalcem, temveč v celotnem schengenskem območju oziroma EU. Bistveno je namreč dejstvo, da organ ravna in se pripravlja podobno ob podobnih dogodkih. Z drugimi besedami, že iz presojanih dokumentov v predmetni zadevi izhaja, da vse varnostne ocene in taktike delovanja organa temeljijo na preteklih izkušnjah, operativnih informacijah in analizah. V kolikor bi bila javnost seznanjena s podrobnostmi, bi to bistveno olajšalo nezakonite migracije in povečalo stopnjo ogroženosti z njimi, pa tudi čezmejno in drugimi oblikami kriminalitete v Sloveniji in EU. Organ ocenjuje, da sta v zvezi s temi informacijami kumulativno izpolnjena oba pogoja, ki ju za obstoj izjeme po 11. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ določa ZDIJZ, kar pomeni, da je ta izjema podana. Organ še dodaja, da je, v skladu s 7. členom ZDIJZ presojal, ali je možno izvesti delni dostop in ugotovil, da je ta možen. Vse informacije, ki bi škodovale delovanju organa, ali informacije, povezane z osebnimi podatki, je namreč mogoče iz dokumentov izločiti. Na podlagi navedenega je organ odločil, kot izhaja iz 1. točke izreka izpodbijane odločbe. V dokumentih se ti podatki trajno prekrijejo in se tako prosilcu omogoči delni dostop do kopij dokumentov s prekritimi podatki.

Prosilec je zoper izpodbijan sklep in izpodbijano odločbo dne 24. 10. 2018 vložil pritožbo. Nasprotuje izdaji izpodbijanega sklepa in navaja, da je bilo odločanje s strani MNZ na organ »preneseno« brez kakršnegakoli sklepa o posredovanju zahteve. Poudarja, da je na dva različna organa (ločeno na MNZ in ločeno na Policijo) podal dve ločeni zahtevi, ker je želel, da o vsaki zahtevi posebej odloči pristojen organ. Navaja, da je Policija organ v sestavi MNZ in je pravno, organizacijsko ter kadrovsko ločena od MNZ. Meni, da Policija ni pristojna reševati zadev, ki so vsebinsko vezane na vlogo in pristojnosti MNZ, kot je npr. nadzor, priprava poročil oz. ugotovitev o delovanju Policije na državni meji in ne more odločati o tem, da MNZ razkrije določene informacije. Policija ne more odločati o zadevah, ki so vsebinsko vezane na vlogo MNZ. Nasprotuje tudi izpodbijani odločbi, in sicer zaradi napačno ugotovljenega dejanskega stanja in napačno uporabljenega materialnega prava. Glede prekrivanja vsebine posredovanih dokumentov poudarja, da vsebine prekritih delov dokumentov ne pozna. Številni posredovani dokumenti so tako prekriti, da sploh ni mogoče govoriti o posameznih posredovanih dokumentih, gre le za prazne strani. Organ v izpodbijani odločbi na 10. strani sam navaja: »Postopki, tudi zaradi varovanja človekovih pravic in enake obravnave migrantov, morajo biti zakoniti, enotni in usklajeni.« Kasneje na isti strani navaja, da je vsebina »...namenjena izključno enotam, prejemnicam sporočila« ter da dokumenti vsebujejo operativne podatke, pridobljene iz »analize tveganja pri čezmejni kriminaliteti in nedovoljenih migracijah.« Prvo, prosilec opozarja, da zgoraj navedene analize izpodbijana odločba ni posredovala. Če gre za dokument, ki je zajet z zahtevo, gre tu celo za molk organa oziroma za nov primer prikrivanja s strani naslovnega organa. Drugo, kot je navedeno tudi pod točko b), prosilec opozarja, da ga vsebinsko zanima tudi obravnava prosilcev za mednarodno zaščito ter beguncev, ne zgolj migrantov. Ker je vsebina dokumentov prekomerno prikrita, Policija v resnici ne more potrditi, da so vsi postopki pri nadzoru državne meje »zakoniti, enotni in usklajeni.« Ravno nasprotno – prosilec ugotavlja, da Policija protipravno izvaja po mednarodnem pravu prepovedane »pushbacke«, kot bo obrazloženo v točki b) njegove pritožbe. Poznavanje vsebine dokumentov je z vidika človekovih pravic torej nedvomno v javnem interesu. Tretje, kot je navedeno tudi pod točko c), je v javnem interesu vedeti, ali je Policija operativno sposobna varovati državno mejo ter ob tem delovati vsebinsko pravilno in procesno zakonito s tem, da vsem prosilcem za mednarodno zaščito omogoča podajo prošenj za mednarodno zaščito oziroma efektiven dostop do postopka (prek podaje namere). V interesu javnosti je, da pridobi podatke o navodilih in ravnanju Policije, ki bodo pokazali, ali Policija resnično ravna zakonito, kot to v javnosti zatrjujejo predstavniki Ministrstva za notranje zadeve RS. To, ali državni organi kršijo človekove pravice ali ne, ne sme biti »varovan podatek« ali izjema po 6. členu ZDIJZ - javni interes prevlada. Prav tako Policija zahteve po vpogledu v delovanje Policije z namenom varovanja človekovih pravic (ko imajo jasne indice, ki kažejo, da Policija človekove pravice krši) ter zahteve po prenehanju kršitev človekovih pravic in po zakonitem delu Policije, ne more razumeti kot »motnje njenega delovanja«. Do kršitev človekovih pravic namreč v nobenem primeru ne sme prihajati. Zato prosilec zahteva popoln dostop do vseh, v izpodbijani odločbi navedenih dokumentov. Izpodbijana odločba trdi, da je poimensko navajanje kadrovskih prerazporeditev varovan podatek. Prosilec ne potrebuje imen posameznih policistov, pač pa podatke o delovni sposobnosti Policije pri izvajanju ene ključnih dejavnosti - varovanju državne meje ob hkratnem zagotavljanju dostopa do vseh postopkov, relevantnih za migrante, begunce in prosilce za mednarodno zaščito. Kot je prosilec že pojasnil pod prejšnjo točko, obstajajo dokumenti, ki kažejo, da Policija omejuje dostop do postopkov mednarodne zaščite oziroma da celo izvaja »pushbacke«, kar je v nasprotju s pravnimi pravili mednarodnega prava. Če izvajanje nalog in pristojnosti povzroča v Policiji »motnje« in je treba obsežno prerazporejati delavce v policiji, je to razlog za razkritje vseh dokumentov, da javnost dobi vpogled v realno stanje na državni meji in v obseg domnevnih motenj. Prosilec dodaja, da se ob tem zaveda, da je treba omejiti dostop do osebnih podatkov vpletenih tretjih oseb (sam to razume kot osebne podatke policistov, pogodbenih partnerjev, prosilcev za mednarodno zaščito v ožjem pomenu ...). Pomembno pa je vedeti, ali se bo na državno mejo prerazporedilo večje število policistov, ki se doslej s prosilci za azil in begunci niso ukvarjali, nimajo strokovnega znanja in morda ne prepoznajo nezakonitih političnih usmeritev o izvajanju pushbackov. Če so motnje resnično tako velike, bi moral biti to javen podatek in je treba ukrepati. Prosilec meni, da prikrivanje dejanskega stanja v demokratični družbi sredi EU ni sprejemljivo. Organ v izpodbijani odločbi pojasnjuje, da so podatki o delovanju Policije na voljo na spletnih straneh, letnih poročilih in da skuša biti Policija odprta. Prosilec dvomi, da bi bila Policija resnično pripravljena sama priznati v letnih poročilih, da ravna nezakonito in izvaja pushbacke. Policija mora razkriti vse dokumente v celoti, da bo javnost lahko dobila vpogled v delo na terenu z ranljivimi skupinami: vpogled v delo nadzora državne meje z migranti, begunci in prosilci za mednarodno zaščito. Sprejetje argumentov organa, ki so zgolj splošni in nikakor ne konkretizirani, argumentirani in določni - denimo, katere motnje točno bi bile nastale po razkritju, bi pomenilo, da bi bila Policija kot eden najpomembnejših represivno-varnostnih organov RS brez civilnega nadzora v delu, ki se tiče nadzora državne meje, kjer je gibanje omejeno in civilna družba nima dostopa. Če so prav vsi dokumenti, ki se le dotaknejo občutljive vsebine, takoj označeni kot izjema, to spominja na delovanje varnostnih mehanizmov v diktaturah. Iz zapisanega v izpodbijani odločbi po mnenju prosilca izhaja, da je stanje slovenske Policije tako slabo, da bi že razkritje (na primer) enega dokumenta o kadrovskih prerazporeditvah ogrozilo delovanje celega sistema. Organ celo trdi, da bo v tem primeru razpadla Evropska unija. Če je res tako, je to kvečjemu dodatni razlog, da javnost dobi vpogled v prav vse dokumente. Trenutno je Državni preventivni mehanizem Varuha človekovih pravic RS po Opcijskem protokolu h Konvenciji ZN proti mučenju edini mehanizem, ki lahko zagotovi civilni nadzor nad delom Policije, a so njegove ugotovitve v konkretnih postopkih ravno tako zaupne, razen če se ne razkrijejo v letnih ali posebnih poročilih. Zainteresirana javnost tako dostopa nima. Ob utemeljenosti tovrstnih sumov nezakonitega izvajanja pushbackov se organ ne more in ne sme skrivati za nedoločenimi abstraktnimi izjemami o »motnjah« delovanja, ne da bi specificiral točno, kateri podatek bi povzročil točno določeno motnjo. Prosilec tudi opozarja, da državljani in tujci vedo, da je naloga Policije varovanje državne meje. Ve se tudi, kje je meja oz. območje, kjer se izvajajo operativni in taktični postopki Policije. Prosilec ne sprejema, da je zunanja schengenska meja argument za odtegnitev dostopa do zahtevanih dokumentov. Prosilec in javnost imata pravico vedeti, katera sredstva uporablja Policija za poostren nadzor- če uporabljajo nedovoljena, je to nezakonito in je v javnem interesu, da se razčisti. Če uporablja zakonita sredstva, razkritje v bistvu ne razkrije ničesar. V javnem interesu je vedeti, ali Policija načrtuje postavitev dodatnih začasnih tehničnih ovir (rezilno-bodeče žice). Prosilec meni, da organ zlorablja argument varnosti in poudarja, da se, ob spoštovanju odgovornosti Policije, da zagotavlja varnost, človekove pravice in varnost ne izključujejo. Prosilec ponavlja, da gre za pridobitev informacij o tem, ali policisti na slovensko-hrvaški meji dosledno spoštujejo azilantsko in begunsko pravo, kar je država mednarodno zavezana in nima povezave z varnostno situacijo v EU. Glede na vse navedeno prosilec trdi, da je napačna uporaba dejanskega stanja nesporna, izpodbijana odločba pa tudi napačno uporablja materialno pravno, namreč izjeme do dostopa po 3. točki in hkrati 11. točki 1. odst. 6. člena, kot ju navaja izpodbijana odločba. Glede izjeme dostopa do podatkov javnega značaja po 3. točki 1. odst. 6. člena ZDIJZ je prosilec že pojasnil, da se strinja, da je treba iz dokumentov izločiti oz. prekriti osebne podatke, a da je treba paziti, da se prekrijejo resnično samo osebni podatki v ožjem smislu. Izpodbijana odločba temu ne zadosti. Glede v izpodbijani odločbi navedene izjeme po 11. točki 1. odst. 6. člena prosilec meni, da tudi v tem primeru prevlada javni interes po 2. odst. 6. člena ZDIJZ. Javnost ima glede na vse navedeno interes po absolutno zakonitem delovanju policije, kar zahteva ravno nasprotno: da so vsi zahtevani podatki javni. Ker izpodbijana odločba ne konkretizira niti motenj oziroma škode v primeru razkritij posameznih podatkov iz dokumentov, pač pa zgolj pavšalno navaja, da bi kar vsa vsebina negativno vplivala na varnost v Evropski uniji, je možna pravna posledica zgolj neupoštevanje argumentov organa. Če je stanje na meji tako slabo, mora javnost to vedeti, da se bo stanje saniralo, ne pa, da se stanje prikriva. Nenazadnje je ključno vprašanje - ali katerikoli dokument zahteva ali dovoljuje izvajanje pushbackov, ki so po mednarodnem pravu prepovedani. Po Ustavi ima oblast v RS ljudstvo. In če Ijudstvo nima informacij, pomeni, da oblasti ne more učinkovito izvrševati. Razkritje informacij je potrebno tudi zato, da se zagotovi močno, strokovno in kadrovsko popolno Policijo za nadzor državne meje. Prosilec navaja, da izpodbijana odločba tudi grobo krši Ustavo RS. Načelo pravne države iz 2. člena Ustave RS vsebuje kot podelement tudi načelo zaupanja v pravo, ki zagotavlja, da vsi subjekti nekega pravnega reda utemeljeno lahko pričakujejo, da bo pravni red pošteno, pravično, procesno zakonito in vsebinsko pravilno obravnaval pravna razmerja. Pravica do učinkovitega pravnega sredstva iz 25. člena Ustave RS zagotavlja vsakomur možnost učinkovite presoje oblastnih odločitev preko pritožbe. V konkretnem postopku prosilec teh ustavnih garancij ne more izkoristiti. Izpodbijana odločba in predvsem posredovani dokumenti so zaradi izjemno pretiranega prekrivanja besedila dejansko neuporabni in ne predstavljajo nobene »informacije« - v nekaterih primerih je razen naslova in podpisa prekrit celoten dokument. Zaradi navedenega prosilec v resnici ne more niti zaupati v pravni sistem (do pozitivno izdane odločbe IP) niti ne more v pritožbi vsebinsko izpodbijati argumentov Policije - ker enostavno brez vpogleda v dokumente ni moč trditi, da policija ne izvaja pushbackov. Pritožba je po sami naravi izpodbijane odločbe lahko ista kot odločba sama - pavšalna in splošna, nekonkretizirana. To pa v resnici ne more biti vsebinska pritožba. Glede na vse navedeno prosilec predlaga, da IP o zavrnilnem delu odločbe sam vsebinsko odloči tako, da dovoli dostop do v izpodbijani odločbi navedenih dokumentov v celoti, z izjemo osebnih podatkov tretjih oseb oziroma podrejeno, da dostop do v izpodbijani odločbi navedenih dokumentov dovoli po izvedenem ogledu in camera.

Pritožbo prosilca je organ dne 6. 11. 2018, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo po upravičeni osebi, odstopil v reševanje IP. V dopisu št. 090-103/2018/23 (2061-01) z dne 2. 11. 2018 organ pojasnjuje, da je bilo IP kot pritožbenemu organ v reševanje že poslanih več pritožb istega prosilca, ki izvirajo iz zahtev, ki jih je prosilec vložil na PP Metlika, PP Črnomelj, PU Koper, PP Ilirska Bistrica in PU Novo mesto. Organ je odločil o vsaki zahtevi posebej. Zahteva, naslovljena na MNZ in Generalno policijsko upravo, je širša od zahteve, naslovljene na PU Koper in PU Novo mesto ter na PP Črnomelj, PP Metlika in PP Ilirska Bistrica. Organ je resda prosilcu ponovno z izpodbijano odločbo poslal tudi dokumente, o katerih je že odločil, ko je izdal odločbi v zvezi z zahtevami, naslovljenimi na PU Koper in PU Novo mesto, vendar meni, da pri tem ni kršil pravice stranke pri odločanju v upravni zadevi, saj je o istovrstnih dokumentih odločil enako.

Pritožba je utemeljena.

IP uvodoma pojasnjuje, da je v predmetni zadevi, na podlagi 219. člena ZUP, že izdal delno odločbo  št. 090-238/2018/3 z dne 6. 12. 2018, s katero je izpodbijani sklep in izpodbijano odločbo, v delu, v katerem se nanašata na Ministrstvo za notranje zadeve, v zvezi z zahtevo prosilca z dne 30. 7. 2018, izrekel za nično. V tem postopku IP posledično odloča še o delu pritožbe prosilca, ki se nanaša na izpodbijani sklep in izpodbijano odločbo v delu, v katerem se ta nanaša na njegovo zahtevo z dne 30. 7. 2018, ki je bila naslovljena na Policijo. Na podlagi 220. člena ZUP je IP v tem postopku posledično izdal še dopolnilno odločbo.

IP je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti izpodbijano odločbo v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. IP prvostopenjsko odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

Glede izpodbijanega sklepa IP pojasnjuje, da je že v delni odločbi št. 090-238/2018/3 z dne 6. 12. 2018 ugotovil, da je organ nepravilno uporabil 130. člen ZUP in posledično združil oba postopka, čeprav za to ni bilo izpolnjenih zakonskih pogojev. Za obe zahtevi (eno naslovljeno na MNZ in drugo naslovljeno na Policijo) namreč ni bil stvarno pristojen isti organ. Posledično je IP odpravil tudi izpodbijani sklep v delu, ki se nanaša na Policijo, kot sledi iz 1. točke izreka te odločbe.

V zvezi z izpodbijano odločbo IP ugotavlja, da je organ bistveno kršil pravila postopka, ker se odločbe ne da preizkusiti. Izrek presojane odločbe namreč ni dovolj določen, ker iz njega ne izhaja, v katerem delu točno je organ delno zavrnil dostop do vsakega posameznega dokumenta ter iz razloga obstoja katere od zakonskih izjem. Povedano drugače, organ v izreku izpodbijane odločbe ni navedel, katere dele posameznih dokumentov je štel kot varovane ter jih je prekril in katera zakonska izjema je pri posameznih delih prekritih dokumentov podana (izjema varstva osebnih podatkov po 3. točki ali izjema notranjega delovanja po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ). Organ je torej zahtevo prosilca zgolj na splošno delno zavrnil, sklicujoč se na izjemo varstva osebnih podatkov in izjemo notranjega delovanja. Iz izreka izpodbijane odločbe ob tem ni razvidno, pri katerih od naštetih dokumentov je posamezna izjema podana in katere dele posameznih dokumentov je organ štel kot varovane podatke. Takšen izrek, kot ga vsebuje izpodbijana odločba, ne zadosti določbi 213. členu ZUP, ki določa, da mora biti v izreku odločeno o predmetu postopka in o vseh zahtevkih strank. Pritrditi gre tudi pritožbenim navedbam prosilca, da takšna odločba dejansko ne omogoča učinkovitega pravnega varstva – prosilec namreč iz izpodbijane odločbe ni mogel razbrati, kateri del njegove zahteve je organ delno zavrnil, niti razlogov, ki so ga vodili k temu. Izpodbijane odločbe se posledično ne da preizkusiti, s čimer je podana bistvena kršitev pravil postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP.

Dalje IP ugotavlja, da je pomanjkljiva tudi obrazložitev izpodbijane odločbe. Pritrditi gre namreč pritožbenim navedbam, da organ ni konkretno pojasnil, kakšne konkretne motnje bi nastale njegovemu delovanju z razkritjem posameznih podatkov, ki jih je v posredovanih dokumentih prekril. Organ je namreč motnje zatrjeval zgolj na splošno, navajal je zakonske določbe in opisoval splošne ugotovitve, ki pa so (kot pravilno navaja prosilec) javnosti splošno znane. Da organ lahko varuje informacije o tehniki in metodiki svojega dela kot izjemo notranjega delovanja, je IP sicer že večkrat odločil (npr. v odločbi št. 090-223/2018, 090-237/2018 in 090-247/2018. Iz izpodbijane odločbe pa ne izhaja, zakaj in v kakšnem obsegu zahtevani podatki predstavljajo tovrstne informacije, ker se organ do posameznih dokumentov v obrazložitvi ni opredelil. Prav tako iz obrazložitve ni razvidno, kako se je organ (na podlagi katerih izvedenih dokazov in posledično ugotovljenih dejstev) dokopal do zaključka, katere dele dokumentov mora prekriti zaradi izjeme notranjega delovanja oz. izjeme varstva osebnih podatkov. Organ posledično obstoja teh izjem ni izkazal, pri čemer dokazno breme, da so določene informacije izvzete iz prostega dostopa, v skladu z načelom prostega dostopa iz 5. člena ZDIJZ, nosi organ.

Ker pomanjkljiva obrazložitev, ki ostane zgolj na deklaratorni ravni in ne omogoča preizkusa, predstavlja bistveno kršitev postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP, je IP na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP izpodbijano odločbo odpravil in zadevo vrnil prvostopenjskemu organu v ponovni postopek. IP je dolžan spoštovati temeljna načela upravnega postopka, zato mora upoštevati tudi načelo ekonomičnosti postopka iz 14. člena ZUP in postopek voditi hitro, kar pomeni s čim manjšo zamudo za stranke in druge udeležence v postopku, vendar tako, da se preskrbi vse, kar je potrebno, da se lahko ugotovi dejansko stanje, zavarujejo pravice in pravne koristi stranke ter izda zakonita in pravilna odločba.

Skladno s tretjim odstavkom 251. člena ZUP mora organ druge stopnje, kadar odpravi izpodbijano odločbo in zadevo vrne organu prve stopnje v ponovni postopek, s svojo odločbo opozoriti organ prve stopnje, glede česa je treba dopolniti postopek. Organ je v ponovljenem postopku dolžan:

1) Najprej preveriti, o dostopu do katerih dokumentov je v zvezi z zahtevami prosilca, že odločal. Če gre za iste dokumente, o katerih je organ že odločal na zahtevo istega prosilca in so izpolnjeni pogoji po 4. točki prvega odstavka 129. členu ZUP, mora organ zahtevo prosilca v tem delu zavreči;

2) V ponovljenem postopku mora organ izvesti celovit ugotovitveni postopek, v katerem mora za vsak posamezen dokument, ki je predmet njegovega odločanja, ugotoviti, ali lahko dostop do njega zavrne zaradi obstoja izjem po 5.a in 6. členu ZDIJZ in v katerih delih. Ob tem mora organ izrek odločbe oblikovati na način, da bo ta v skladu z 213. členom ZUP (da bo iz njega točno razvidno, v katerem delu je organ zahtevi prosilca ugodil oz. jo delno zavrnil, za vsak posamezen dokument, o katerem bo odločal);

3) Ob sklicevanju na obstoj izjem po ZDIJZ IP opozarja, da mora organ pri tem v celoti upoštevati pogoje, ki morajo biti za posamezno izjemo izpolnjeni ter zatrjevano izjemo in concreto izkazati. Pri tem je pomembno, da se organ sklicuje na že obstoječo prakso IP, kot tudi sodno prakso, ki je s konkretnim primerom v bistvenem podobna. Organ mora zatrjevano škodo konkretno utemeljiti in se opredeliti do vsakega dokumenta posebej. Če bo organ ugotovil, da zahtevani dokument vsebuje katero od izjem po določbah 5.a in 6. člena ZDIJZ, bo moral nadalje oceniti, ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa po 7. členu ZDIJZ in prosilcu, če je to mogoče, omogočiti delni dostop do zahtevanih dokumentov;

4) V primeru izvedbe delnega dostopa mora organ, tako v izreku kot tudi v obrazložitvi odločbe, natančno in določno opredeliti, v katerem delu se posamezni dokumenti prekrijejo in na podlagi katere izjeme, torej katero vrsto podatkov je prekril (npr. ime fizične osebe, elektronski naslov, podatek o lokaciji patrulje, podatek o imenu in priimku zaposlenega ipd.), kje točno se ti podatki nahajajo (npr. prvi odstavek ali od prve do tretje vrstice, ipd.) in katero izjemo predstavljajo (npr. varstvo osebnih podatkov po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ). V izreku in v obrazložitvi odločbe morajo biti namreč jasno navedeni dokumenti, ki so predmet presoje, in navedba, v katerem delu se prekrijejo informacije, ki predstavljajo izjemo od prostega dostopa po ZDIJZ in zakaj.

Na podlagi vsega navedenega je IP zaključil, da je pritožba utemeljena, ker je organ storil bistveno kršitev pravil postopka. Ker je IP ocenil, da bo pomanjkljivosti postopka hitreje in bolj ekonomično odpravil organ prve stopnje, je na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP, skladno z razlogi, navedenimi v obrazložitvi te odločbe, izpodbijano odločbo odpravil in zadevo vrnil v ponovno odločanje prvostopenjskemu organu, kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe. Organ mora o zadevi odločiti najpozneje v tridesetih (30) dneh od prejema te odločbe, pri čemer mora upoštevati napotke IP, ki so podani v tej odločbi.

Posebni stroški v tem postopku niso nastali.

Ta odločba je skladno s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/10 – uradno prečiščeno besedilo, 14/15 – ZUUJFO, 84/15 – ZZelP-J, 32/16 in 30/18 – ZKZaš) oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor.

Postopek vodila:

mag. Kristina Kotnik Šumah, univ. dipl. prav.

namestnica pooblaščenke

Informacijski Pooblaščenec:

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,