prosilec - Ministrstvo za infrastrukturo

Sodba Upravnega sodišča

POVZETEK:

Organ je z odločbo zavrnil prosilcu dostop do zahtevane vloge na razpis EK zaradi izjem po 1. in 7. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ , dostop do dokumentacije, izdane s strani agencije JASPERS, pa iz razloga, da z zahtevano dokumentacijo ne razpolaga v materializirani obliki. Prosilec je zoper odločbo vložil pritožbo, o kateri je odločil IP. IP je v pritožbenem postopku glede vloge na razpis EK ugotovil, da pogoji za označitev predmetne vloge kot tajne niso izpolnjeni, zato je zaključil, da izjema tajnih podatkov po 1. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ ni podana. IP je tako pritožbi prosilca delno ugodil in odločil, da je organ dolžan iz zahtevane vloge umakniti stopnjo tajnosti in ponovno odločiti o zahtevi prosilca za dostop do vloge na razpis EK. V zvezi z zahtevano dokumentacijo, izdano s strani agencije JASPERS, pa je IP ugotovil, da pogoji za informacijo javnega značaja niso izpolnjeni, kot je ugotovil že organ, zato je pritožbo prosilca v tem delu zavrnil.
 

ODLOČBA:

Številka: 090-50/2018/8
Datum: 5. 4. 2018

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju: IP) izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/05, 51/07 - ZUstS-A; v nadaljevanju: ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP2, 23/14, 50/14, 19/15 – Odl. US, 102/15, 32/16 in 7/18; v nadaljevanju: ZDIJZ), prvega odstavka 248. člena ter prvega in tretjega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 105/06, 126/07, 65/08, 8/10 in 82/13; v nadaljevanju: ZUP) o pritožbi … (v nadaljevanju: prosilec), z dne 21. 2. 2018, zoper odločbo Ministrstva za infrastrukturo, Langusova ulica 4, 1535 Ljubljana (v nadaljevanju: organ) št. 090-9/2017/8 z dne 22. 1. 2018, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja naslednjo

ODLOČBO:

1.    Pritožbi prosilca z dne 21. 2. 2018 se delno ugodi in se odločba Ministrstva za infrastrukturo št.  090-9/2017/8 z dne 22. 1. 2018 odpravi v točki 1 izreka ter se odloči:
1.1.    Organ je dolžan v roku tridesetih (30) dni od vročitve te odločbe iz dokumenta št. 2017-SI-TM-0016-W z dne 13. 7. 2017 umakniti stopnjo tajnosti ZAUPNO.
1.2.    Zadeva se vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje. Organ mora o zahtevi prosilca za posredovanje dokumentacije oziroma vloge na razpis Evropske komisije iz Instrumenta za povezovanje Evrope (IPE Blending) za projekt gradnje tunelov na drugem tiru Divača - Koper, ki je bila oddana 13. 7. 2017, odločiti najpozneje v 30 dneh od prejema te odločbe.

2.    V preostalem delu se pritožba zavrne.

3.    Posebni stroški v postopku reševanja te pritožbe niso nastali.

Obrazložitev:

Prosilec je s prošnjo z dne 1. 9. 2017 zahteval pri Vladi:
- dokumentacijo oziroma vlogo na razpis Evropske komisije (v nadaljevanju: EK) iz Instrumenta za povezovanje Evrope (IPE Blending) za projekt gradnje tunelov na drugem tiru Divača - Koper, ki je bila oddana 13. 7. 2017;
- dokumentacijo, izdano s strani agencije JASPERS (Joint Assistance to Support Projects in European Regions), v katerih ta potrjuje, da nadzoruje projekt izgradnje drugega tira Divača - Koper, kot je to navedeno na spletni strani Vlade za podporo temu projektu (http://www.drugitir.si) in kot to navajajo tudi vladni predstavniki, vključno s predsednikom Vlade ...

Ker prošnja prosilca po presoji Vlade ni bila podana na podlagi 45. člena Poslovnika državnega zbora (Uradni list RS, št. 92/07 – uradno prečiščeno besedilo, 105/10, 80/13 in 38/17; v nadaljevanju: Poslovnik), jo je Generalni sekretariat Vlade odstopil organu kot zahtevo za dostop do informacij javnega značaja, na podlagi 20. člena ZDIJZ, z dopisom št. 02023-1/2014/305 z dne 7. 9. 2017.

Organ je odločil o prej navedeni zahtevi z odločbo št. 090-9/2017/2 z dne 28. 9. 2017, s katero je zahtevo prosilca v celoti zavrnil. Prosilec je zoper odločbo vložil pritožbo z dne 12. 10. 2017, o kateri je odločil IP z odločbo št. 090-265/2017/3 z dne 24. 11. 2017. IP je ugotovil, da iz zahteve prosilca z dne 1. 9. 2017 ne izhaja, da je bila zahteva vložena na podlagi ZDIJZ, prav tako iz same narave zahteve jasno ne izhaja, da gre za zahtevo za dostop do informacije javnega značaja po ZDIJZ. Glede na ugotovitve v pritožbenem postopku je IP vrnil zadevo organu v ponovno odločanje. 

Organ je v ponovljenem postopku pozval prosilca, z dopisom št. 092-3/2017/60-00241749 z dne 11. 12. 2017, na dopolnitev zahteve z navedbo obveznih sestavin po 17. členu ZDIJZ, oziroma s pozivom na dopolnitev zahteve, da bo izpolnjevala pogoje po 45. členu Poslovnika, odvisno torej od pravne podlage, na podlagi katere prosilec vlaga zahtevo. Prosilec je v dopolnitvi zahteve z dne 20. 12. 2017 izrecno navedel, da vlaga zahtevo na podlagi 12. člena ZDIJZ, ob upoštevanju ZTP. Po 4. členu ZDIJZ je informacija javnega značaja informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva, ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb. Navaja, da lahko v povezavi s 3. členom ZTP kot poslanec v zvezi z opravljanjem funkcije dostopa do tajnih podatkov brez dovoljenja. Po njegovem mnenju je upravičen do pridobitve zahtevanih dokumentov, za katere je podal vlogo v okviru opravljanja funkcije poslanca, in sicer glede na Zakon izgradnji, upravljanju in gospodarjenju z drugim tirom železniške proge Divača – Koper (v nadaljevanju: ZIUGDT). Predlaga, da se mu gradiva, ki niso označena s stopnjo tajnosti, posredujejo v obliki fotokopij, za gradiva, ki so označena s stopnjo tajnosti, pa predlaga, da mu organ omogoči vpogled na podlagi ZTP.

Organ je nato izdal odločbo št. 090-9/2017/8 z dne 22. 1. 2018 (v nadaljevanju: izpodbijana odločba), s katero je zahtevo prosilca zavrnil. Zahtevo za dostop do dokumenta pod alinejo 1 zahteve je organ zavrnil zaradi izjem po 1. in 7. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, zahtevo pod alinejo 2 zahteve pa iz razloga, ker niso izpolnjeni pogoji za informacijo javnega značaja. Organ je ugotovil, da je vloga na razpis EK v skladu z 11. in 12. ter v povezavi s 13. členom Zakona o tajnih podatkih (Uradni list RS, št. 50/06 – uradno prečiščeno besedilo, 9/10 in 60/11; v nadaljevanju: ZTP), označena s stopnjo tajnosti ZAUPNO. V nadaljevanju obrazložitve izpodbijane odločbe se organ tako opredeljuje do materialnega in formalnega kriterija za opredelitev podatka kot tajnega. Navaja, da vlogo na razpis EK predstavlja dokument št. 2017-SI-TM-0016-W, ki mu je predstojnik organa pravilno določil stopnjo tajnosti ZAUPNO. Gre za dokument, ki predstavlja vlogo za pridobitev nepovratnih EU sredstev za del projekta izgradnje drugega tira železniške proge Divača – Koper, v okviru razpisa EK iz  Instrumenta za povezovanje Evrope (v nadaljevanju: IPE) z rokom oddaje 14. 7. 2017 (v nadaljevanju: IPE Blending 2017). Nadalje ugotavlja, da se pri organu hrani tudi pisna ocena možnih škodljivih posledic za varnost države ali za njene politične ali gospodarske koristi, s katero je predstojnik organa ocenil, da bi razkritje zahtevanega dokumenta nepoklicani osebi oziroma javnosti lahko škodovalo varnosti in interesom Republike Slovenije, zato je dokument v skladu z ZTP označil s stopnjo tajnosti ZAUPNO. V skladu z navedenim so izpolnjeni formalni pogoji za določitev dokumenta za tajnega, poleg tega pa je izpolnjen tudi materialni kriterij. Kot izhaja iz pisne ocene možnih škodljivih posledic, bi razkritje zahtevanega dokumenta nepoklicani osebi lahko škodovalo varnosti in interesom Republike Slovenije, teh posledic pa ne odtehta splošen interes javnosti, da se seznani z dokumentom. Organ ugotavlja tudi, da sta kumulativno izpolnjena tudi oba pogoja za izjemo po 7. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. V zvezi s tem navaja, da je 2TDK, Družba za razvoj projekta, d.o.o., Ljubljana (v nadaljevanju: 2TDK, d.o.o.) na razpis oddala projekt gradnje sedmih tunelov na drugem tiru Divača-Koper. EK je izvedla ocenjevalni postopek in projekt dodala na seznam pozitivno ocenjenih projektov, ki jim bo odobreno evropsko financiranje IPE, kar je potrdila 5. 1. 2018, v Izvedbeni odločbi C (2017) 8803. S tem postopek potrjevanja evropskih sredstev še ni zaključen. Upravni postopek se namreč nadaljuje s pripravo Sporazuma o nepovratnih sredstvih IPE, ki je trenutno še v usklajevanju med EK in projektnim podjetjem 2TDK, d.o.o.. Organ je tako zaključil, da dokler Sporazum o nepovratnih sredstvih ne bo podpisan, postopek dodeljevanja evropskih nepovratnih sredstev IPE ni zaključen, kar pomeni, da bi razkritje zaprošene dokumentacije lahko imelo vpliv na postopke za implementacijo projekta, predvsem z vidika izvajanja načel transparentnosti in konkurenčnosti javnih naročil, npr. če bi imeli dostop do podatkov iz dokumenta le nekateri potencialni prijavitelji na javna naročila. Glede zahtevane dokumentacije pod 2. alinejo zahteve pa organ pojasnjuje, da ne razpolaga z zahtevanimi informacijami v materializirani obliki, kar pomeni, da niso izpolnjeni pogoji za informacijo javnega značaja po 4. členu ZDIJZ. Glede na to, da so v projekt gradnje drugega tira vključena nepovratna sredstva in posojilo Evropske investicijske banke (v nadaljevanju: EIB), so v postopek priprave vključeni EK, EIB in JASPERS, ki projekt in z njim povezano dokumentacijo preverjajo in na podlagi tega izvajajo svetovanje EK in EIB, niso pa v funkciji nadzora nad projektom, kot to izhaja iz spletne strani: 
www.drugitir.si in http://jaspers.eib.org/follow-the-action/project/?id=5a3a6e1ed6a4fe58103be30c.
V skladu z navedenim organ torej ne razpolaga z dokumentom, izdanim s strani JASPERS, v katerem bi le-ta potrjeval, da nadzoruje projekt.

Prosilec je zoper izpodbijano odločbo vložil pritožbo z dne 21. 2. 2018, zaradi zmotno in nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja. Navaja, da je prošnjo posredoval kot prošnjo za posredovanje informacij javnega značaja ob upoštevanju določb ZTP, ki v 3. členu določa, da lahko poslanec v zvezi z opravljanjem svoje funkcije dostopa do tajnih podatkov brez dovoljenja z dostop do tajnih podatkov. Meni, da je v skladu z navedenim upravičen do zahtevane dokumentacije, za katero je podal vlogo v okviru opravljanja funkcije poslanca, in sicer glede na ZIUGDT. Navaja, da so poslanke in poslanci upravičeni do zahtevane dokumentacije tudi v okviru opravljanja svojega dela oziroma funkcije in so tudi dolžni varovati podatke zaupne narave. Organ se v izpodbijani odločbi ni opredelil do vprašanja, da lahko na podlagi 3. člena ZTP kot poslanec v zvezi z opravljanjem funkcije dostopa do tajnih podatkov brez dovoljenja za dostop. V nadaljevanju navaja postopke v zvezi z ZIUGDT (zakonodajni referendum, odločanje Vrhovnega sodišča o pritožbi, odločitev Ustavnega sodišča). Meni, da gre v postopkih, ki sledijo ZIUGDT, ki zaradi navedenih postopkov še ni uveljavljen, za vprašanja, ki pomenijo urejanje navzven in ne navznoter, zato tudi niso podani razlogi, da bi dokumenti nosili oznako ZAUPNO. Glede na to so poslanci še toliko bolj upravičeni do zahtevane dokumentacije, saj gre za porabo javnih sredstev, zato so podane okoliščine, ki so v prid javne dostopnosti v smislu javnega interesa. Gre za demokratičen standard, ki je nujen v sodobnih demokratičnih državah. Navaja še, da organ ni opredelil, kakšna škoda bi nastala s tem, ko bi poslancu omogočili dostop do dokumentacije, ki je posledica ZIUGDT. Ni torej navedeno, ali je bil prestan škodni test. Glede obrazložitve organa v zvezi z alinejo 2 zahteve pa prosilec ugotavlja, da organ zavrnitev ne utemeljuje po sami vsebini. Agencija je potrdila, da nadzoruje projekt izgradnje, kar je navedeno na spletni strani Vlade in navajajo tudi vladni predstavniki. Organ v izpodbijani odločbi prav tako ni vsebinsko obrazložil, zakaj meni, da ni potrebno postopanje po Uredbi Evropskega parlamenta in Sveta (ES) št. 1049/2001 z dne 30. 5. 2001 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije (v nadaljevanju: Uredba št. 1049/2001). Prosilec tako predlaga IP, da pritožbi ugodi, odpravi ugotovljeno kršitev in odločitev organa, prav tako pa predlaga, da IP ugotovi, ali so utemeljeni razlogi za označitev zahtevanih dokumentov s stopnjo tajnosti ZAUPNO.

Organ po prejemu pritožbe izpodbijane odločbe ni nadomestil z novo ter je pritožbo prosilca kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe,  z dopisom št. 090-9/2017/10-02411146 z dne 7. 3. 2018, poslal v pristojno odločanje IP. Organ je pritožbi priložil izpodbijano odločbo, poziv organa št. 092-3/2017/60-00241749 z dne 11. 12. 2017 na dopolnitev zahteve in odgovor prosilca z dne 20. 2. 2018.

Z namenom pravilne in popolne ugotovitve dejanskega stanja ter z namenom vpogleda v dokument, ki je predmet tega pritožbenega postopka, je IP v prostorih organa, 19. 3. 2018, opravil ogled brez prisotnosti strank (ogled in camera), na podlagi 11. člena ZInfP. IP je vpogledal v vlogo za razpis EK št. 2017-SI-TM-0016-W z dne 13. 7. 2017, označeno s stopnjo tajnosti ZAUPNO, in priloženo oceno možnih škodljivih posledic. Naknadno je organ, z dopisom št. 092-3/2018/11-00241749 z dne 28. 3. 2018 in elektronskim sporočilom z dne 28. 3. 2018, posredoval IP še dodatna pojasnila v zvezi s predmetno zadevo.

Pritožba je delno utemeljena.

IP kot organ druge stopnje je v skladu z 247. čl. ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo izpodbija prosilec. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon. IP ugotavlja, da prosilec izpodbija odločbo organa v celoti.

IP ugotavlja, da je organ v ponovljenem postopku pozval prosilca na dopolnitev zahteve, torej na izjasnitev, ali vlaga zahtevo po ZDIJZ ali na podlagi 45. člena Poslovnika. Organ je na podlagi dopolnitve zahtevo prosilca obravnaval po določbah ZDIJZ, temu pa je sledil tudi IP v tem pritožbenem postopku.  Prosilec se je namreč v dopolnitvi zahteve izrecno skliceval na 12. člen ZDIJZ ter v skladu z drugim odstavkom 17. člena ZDIJZ določno opredelil zahtevane informacije in način seznanitve. Prav tako se je prosilec zoper izpodbijano odločbo pritožil na Informacijskega pooblaščenca, iz česar izhaja, da je želel, da njegovo pritožbo obravnava pritožbeni organ na področju dostopa do informacij javnega značaja, po postopku, ki ga ureja ZDIJZ. Ob tem IP še dodaja, da navedbe prosilca, da se ima (tudi po ZDIJZ) kot poslanec pravico seznaniti s tajnimi dokumenti, niso utemeljen. Pravni ali osebni status prosilcev v postopkih po ZDIJZ namreč ni relevanten. V postopku po ZDIJZ je namreč bistveno, da se odloča z učinkom erga omnes, kar pomeni, da je dokument, ki predstavlja prosto dostopno informacijo javnega značaja, dostopen vsakomur, pravni in fizični osebi, ne glede na pravni interes in morebiten osebni status. Rezultat presoje oziroma odločitev po ZDIJZ mora biti namreč enaka za vse. ZDIJZ torej kot pravilo postavlja enako in enotno uporabo določb zakona za vse. Dostopanje do dokumentov pri opravljanju posamezne funkcije pa je vezano na pravice funkcionarja do seznanitve s posameznimi dokumenti, ki jih potrebuje v zvezi z opravljanjem funkcije. Ker v postopku izdaje izpodbijane odločbe ni šlo za vprašanje dostopa do dokumentov na podlagi Poslovnika, so navedbe prosilca v zvezi s tem v postopku po ZDIJZ neutemeljene. 

IP ugotavlja tudi, da v obravnavanem primeru ni sporno, da je organ zavezanec po 1. členu ZDIJZ, zato je IP nadalje ugotavljal, ali so v obravnavanem primeru izpolnjeni pogoji za informacijo javnega značaja.

Informacija javnega značaja je na podlagi določb 4. člena ZDIJZ informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva, ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb. Iz definicije informacije javnega značaja tako izhajajo trije osnovni pogoji, ki morajo biti izpolnjeni kumulativno (hkrati), in sicer:
1. informacija mora izvirati iz delovnega področja organa,
2. organ mora z njo razpolagati,
3. nahajati se mora v materializirani obliki.

Iz določbe prvega odstavka 4. člena v zvezi s prvim odstavkom 1. člena ZDIJZ torej izhaja, da informacijo javnega značaja lahko predstavlja le dokument, ki ga je organ v okviru svojega delovnega področja že izdelal oziroma pridobil in ga še ni posredoval naprej oziroma uničil. Gre za pogoj, ki je v teoriji poznan kot »kriterij materializirane oblike« in ga navaja že organ v izpodbijani odločbi. Zavezanci po ZDIJZ so torej dolžni omogočiti dostop le do že obstoječih informacij in niso dolžni ustvariti novega dokumenta ali ga (ponovno) pridobiti, če z njim v času zahteve ne razpolagajo (več). Zavezanci tako niso dolžni zbirati informacij, opravljati raziskav ali analizirati podatkov, da bi zadostili zahtevi prosilca, torej niso dolžni izdelati, predelati ali spremeniti (dograditi) informacij, s katero razpolagajo. 

Upoštevaje navedeno, predmetno dokumentacijo in pojasnila organa je IP ugotovil, da organ razpolaga v materializirani obliki z vlogo na razpis EK, ne razpolaga pa v materializirani obliki z zahtevano dokumentacijo, izdano s strani agencije JASPERS, v kateri naj bi le-ta potrjevala, da nadzoruje projekt izgradnje drugega tira Divača – Koper. IP nima nobenega razloga, da bi dvomil v navedbe organa, ki so izkazane. V pritožbi prosilec navaja, da je agencija potrdila nadzor projekta izgradnje, kar je navedeno na spletni strani Vlade za podporo temu projektu in navajajo tudi vladni predstavniki, vendar je organ na ogledu in camera pojasnil, da je prišlo pri navedbah do lapsusa, JASPERS namreč pri projektu svetuje in ne nadzoruje, napačne navedbe pa so na spletnih straneh že popravljene. V dokaz je organ IP predložil izpisa iz spletne strani družbe 2TDK, d.o.o., z dne 6. 11. 2017 in 11. 1. 2018, pod naslovom »Transparentnost projekta izgradnje drugega tira Divača – Koper / Drugi tir«, ki potrjujeta navedbe organa. IP je navedbe organa preveril tudi z neposrednim pregledom posameznih spletnih strani. Kot izhaja iz spletnih strani družbe 2TDK, d.o.o., je JASPERS eden od subjektov v postopku priprave projekta in izvaja projektno svetovanje.  IP nadalje ugotavlja, da tudi iz spletnih strani JASPERS izhaja, da pri projektu svetuje , torej ga ne nadzoruje. Da JASPERS zagotavlja neodvisno svetovanje državam upravičenkam in jim pomaga pri pripravi večjih kakovostnih projektov, izhaja tudi iz spletnih strani EK . Agencija namreč predstavlja partnerstvo za tehnično pomoč med tremi partnerji, tj. EK, EIB in Evropsko banko za obnovo in razvoj (EBRD) ter nudi pomoč pri infrastrukturnih projektih. V zvezi zahtevanim dokumentom pod alinejo 2 zahteve IP ugotavlja, da se prosilec dejansko pritožuje, ker organ zavrnitve ne utemeljuje po sami vsebini in je ni vsebinsko obrazložil, zakaj po njegovem mnenju ni potrebno postopanje po Uredbi št. 1049/2001, vendar vsebinska opredelitev v tem delu ni potrebna oziroma mogoča. Informacija, ki jo zahteva prosilec, namreč pri organu v materializirani obliki ne obstaja , zato se organ do dokumenta, ki ne obstaja, ne more vsebinsko opredeliti. Upoštevaje navedeno tudi postopanje po Uredbi št. 1049/2001 ni mogoče. IP tako zaključuje, da je v tem delu pravilna odločitev organa, da je zahtevo prosilca iz tega razloga treba zavrniti. 

IP se v nadaljevanju opredeljuje še do dokumenta pod alinejo 1 zahteve prosilca. Ker je organ prosilcu zavrnil dostop do zahtevanega dokumenta na podlagi 1. in 7. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, je IP presojal najprej obstoj izjeme varstva tajnih podatkov.

Izjema po 1. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ

V skladu s 1. točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ organ zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek, ki je na podlagi ZTP opredeljen kot tajen. V obravnavanem primeru je vloga na razpis EK št. 2017-SI-TM-0016-W z dne 13. 7. 2017 označena s stopnjo tajnosti ZAUPNO.

IP uvodoma pojasnjuje, da je izjema tajnih podatkov odraz potrebe po varstvu temeljnih interesov države oziroma družbe kot celote in obenem predstavlja najbolj občutljivo izjemo od javnosti dela oblastnih organov. Določitev podatkov za tajne pomeni, da so podrejeni posebnemu režimu varovanja, s katerim se odtegnejo nepooblaščenim osebam in seveda javnosti v celoti. Pomembno je, da ZDIJZ kot izjemo dovoljuje samo tiste informacije, ki so ustrezno opredeljene, oziroma klasificirane kot tajne na podlagi zakona, ki ureja tajne podatke – ZTP. Po ZTP je tajen le tisti podatek, ki kumulativno izpolnjuje tako materialni kot formalni kriterij. Materialni kriterij se nanaša na samo vsebino podatka in določa, da se podatek lahko določi za tajnega le takrat, če je tako pomemben, da bi z njegovim razkritjem nepoklicani osebi nastale, ali bi očitno lahko nastale škodljive posledice za varnost države ali za njene politične in gospodarske koristi ter se obenem nanaša izključno na naslednja področja: javna varnost, obramba, zunanje zadeve, obveščevalna in varnostna dejavnost državnih organov Republike Slovenije oziroma se nanaša na sisteme, naprave, projekte in načrte ali znanstvene, raziskovalne, tehnološke, gospodarske in finančne zadeve, ki so pomembni za omenjene cilje (prim. 5. člen ZTP). Materialni kriterij torej vključuje dva vidika. Prvi je v tem, da bi z razkritjem podatka nastala, oziroma očitno lahko nastala določena škoda, drugi pa je v povezavi škode s taksativno naštetimi interesnimi področji države. Ob tem IP še dodaja, da se stopnja tajnosti ZAUPNO določi za tajne podatke, katerih razkritje nepoklicani osebi bi glede na možne škodljive posledice za varnost države ali za njene politične ali gospodarske koristi lahko škodovalo varnosti ali interesom Republike Slovenije (prvi odstavek 13. člena ZTP).

Oba materialna elementa pa se zrcalita v formalnem kriteriju tajnega podatka. Podatek je upravičeno lahko označen kot tajen le, če so izpolnjeni trije elementi. Prvi element je, da lahko podatek za tajnega določi le za to pooblaščena oseba. Načeloma je to v skladu z ZTP predstojnik organa oziroma osebe na najvišjih delovnih mestih oziroma položajih (prim. 10. člen ZTP). S tem je zagotovljeno, da odločitve o tajnosti podatkov sprejemajo osebe, ki imajo dovolj informacij in znanja, da lahko ocenijo pomen morebitnih škodljivih posledic ob razkritju tega podatka. Z ZTP je predpisan tudi način in postopek določanja tajnosti, katerega bistvo je v izdelavi vnaprejšnje pisne ocene možnih škodljivih posledic, ki bi nastale z razkritjem podatka (prim. 11. člen ZTP). Ta pisna ocena predstavlja drugi formalni kriterij. Takšna ocena mora vsebovati določitev objekta varstva. Objekt varstva je interes, ki bi bil z razkritjem ogrožen. Poleg opisanega, mora pisna ocena vsebovati tudi oceno teže in intenzivnosti možnih škodljivih posledic. Pisna ocena se hrani kot priloga dokumenta pri organu, ki je podatku določil stopnjo tajnosti. Prav ta ocena možnih škodljivih posledic omogoča z vidika ZDIJZ naknadno preverjanje oziroma ugotavljanje razlogov in okoliščin, ki so narekovali odločitev, da se podatek določi za tajnega. Tretji formalni kriterij pa temelji na pravilni oznaki, saj je lahko tajen samo tisti podatek, ki je ustrezno označen kot tajen (prim. 17. člen ZTP). 

IP je ugotovil, da je zahtevani dokument vidno označen s stopnjo tajnosti ZAUPNO (na vrhu in na spodnjem delu vsake strani dokumenta), in da so v skladu z Uredbo o varovanju tajnih podatkov (Uradni list RS, št. 74/05, 7/11 in 24/11 – popr.; v nadaljevanju: Uredba o varovanju tajnih podatkov) ustrezno označene strani dokumenta. IP je prav tako ugotovil, da je bila v zvezi s predmetnim dokumentom izdelana ocena možnih škodljivih posledic, ki jo je pripravila pristojna oseba. Oceno možnih škodljivih posledic je namreč podpisal predstojnik organa, torej minister, ki ima za to pravno podlago v 10. členu ZTP. Glede pravočasnosti izdelave te ocene pa je IP ugotovil, da v sami oceni možnih škodljivih posledic ni navedenega datuma izdelave, po navedbah organa pa je bila izdelana ob nastanku dokumenta 13. 7. 2017 in se v skladu s 5. členom Uredbe o varovanju tajnih podatkov hrani kot priloga dokumenta. Nadalje IP ugotavlja, da je iz Evidence prejetih dokumentov v varnostnem območju II. stopnje razvidno, da je prejela pooblaščena oseba organa dokument v hrambo 13. 7. 2017. Upoštevaje navedeno je IP upošteval navedbe in dokazila organa ter v obravnavanem primeru štel predmetno oceno za pravočasno. Po oceni IP je tako podan formalni kriterij tajnega podatka.

Glede materialnega kriterija za določitev zahtevanega dokumenta za tajnega po ZTP pa IP ugotavlja, da ta ni podan. Organu namreč ni uspelo izkazati, da bi z razkritjem zahtevanega dokumenta nastale ali bi očitno lahko nastale škodljive posledice za varnost države ali za njene politične in gospodarske koristi, konkretno za varnost ali interese Republike Slovenije na enem izmed področij, navedenih v 5. členu ZTP. Vsebina zahtevanega dokumenta se namreč očitno ne nanaša na taksativno našteta interesna področja, ki jih določa 5. člen ZTP, to je na področje javne varnosti, obrambe, zunanjih zadev, obveščevalno in varnostno dejavnost državnih organov Republike Slovenije ali na sisteme, naprave, projekte in načrte, pomembne za javno varnost, obrambo, zunanje zadeve ter obveščevalno in varnostno dejavnost državnih organov Republike Slovenije. Prav tako pri zahtevanem dokumentu ne gre za znanstvene, raziskovalne, tehnološke, gospodarske in finančne zadeve, ki bi bile pomembne za javno varnost, obrambo, zunanje zadeve ter obveščevalno in varnostno dejavnost državnih organov Republike Slovenije. Ob tem IP še poudarja, da so lahko podatki, ki se nanašajo na gospodarske in finančne zadeve države, kot tajni po ZTP varovani le pod pogojem, da so pomembni za našteta varnostna področja, ne pa »na splošno«. Povedano drugače, po ZTP informacij, ki se sicer nanašajo na finančne in/ali gospodarske zadeve države, samih po sebi ni mogoče označiti s stopnjo tajnosti, če obenem ne izpolnjujejo pogoja, da so pomembne za javno varnost, obrambo, zunanje zadeve ali obveščevalno – varnostno dejavnost. Glede na vsebino v tem postopu zahtevanega dokumenta - vloge na razpis EK, IP ugotavlja, da očitno ne gre za informacijo, ki bi izpolnjevala prej navedene kriterije, ker po vsebini ne obsega podatkov, ki se lahko varujejo po 5. členu ZTP.

Po oceni IP tudi iz predložene ocene možnih škodljivih posledic ne izhaja določno, kakšne škodljive posledice bi zaradi razkritja zahtevanega dokumenta nastale zgoraj navedenim varovanim interesnim področjem. Navedba, da gre za »interese« Republike Slovenije ni zadostna, saj, kot že zgoraj navedeno, se morajo interesi Republike Slovenije nanašati na točno določena področja, ki pa iz ocene možnih škodljivih posledic ne izhajajo. V okvir področja javne varnosti, obrambe, zunanjih zadev, obveščevalne in varnostne dejavnost državnih organov Republike Slovenije namreč ni mogoče šteti »vplivov na mnenja ocenjevalcev pri odločanju o dodelitvi nepovratnih EU sredstev oziroma morebitno nediskriminatorno obravnavo oddanih vlog, niti kasnejših morebitnih vplivov na implementacijo projekta z vidika načela transparentnosti in konkurenčnosti pri izvedbi javnih naročil«, na kar se sklicuje organ. Temeljni razlogi za določitev podatkov predmetne vloge za tajne, ki izhajajo iz ocene možnih škodljivih posledic, tako ne dosegajo kriterijev, ki so potrebni za določitev podatkov kot tajnih po ZTP. Te ugotovitve IP dodatno potrjujejo navedbe Vlade, ki je na 166. redni seji sprejela mnenje glede vpogleda v prijave projekta drugi tir.  Kot je navedeno v sporočilu za javnost z dne 2. 2. 2018, so vloge na razpise IPE (splošni razpis, kohezijsko ovojnico in razpis z mešanjem finančnih virov) označene s stopnjo tajnosti zaupno, ker so v njih podatki občutljivega značaja. Njihovo razkritje bi namreč po navedbah Vlade lahko vplivalo na postopke za implementacijo projekta, predvsem z vidika izvajanja načela konkurenčnosti javnih naročil, če bi se vloge ali njihovi deli kopirali oziroma drugače prenašali. Kot že navedeno, pa to niso zakonski razlogi, ki bi omogočali omejitev dostopa do predmetne vloge iz razloga tajnosti po ZTP. IP tudi sam iz vsebine ocene možnih škodljivih posledic ni mogel razbrati, na katero interesno področje države po ZTP naj bi se zahtevani podatki nanašali. Prav tako po mnenju IP za označitev dokumenta kot tajnega niso utemeljeni razlogi, ki jih je organ navedel na ogledu in camera ter v dodatnem pojasnilu.

Na ogledu in camera je organ namreč pojasnil, da vloga med drugim obsega podatke, ki se nanašajo na pristanišče Koper, konkretno o načrtovanem pretovoru in razvoju pristanišča v naslednjih desetletjih. S podatki o pretovoru bi se lahko, po navedbah organa, okoristili konkurenti oziroma konkurenčna pristanišča v sosednjih državah. Tudi iz dodatnega pojasnila organa z dne 28. 3. 2018 izhaja, da bi potencialno zainteresirane osebe, konkurenti pristanišča Koper ter druge države, ki imajo interese v zvezi s projektom, s podatki, pridobljenimi v vlogi, vplivali na potek razvoja projekta in pridobivanje finančnih sredstev. Razkriti podatki iz vloge, med katerimi so tudi tako občutljivi podatki, kot so cene in tehnični podatki o projektu, podatki o pristanišču Koper, njihovi več desetletni načrti ter podatki o pretovoru, bodo po mnenju organa  nedvomno vplivali na potek oddaje predvidenih javnih naročil (pridobivajo se ponudbe, ki so višje, kot bi bile sicer), prav tako pa se bistveno povečuje možnost koruptivnih dejanj. Ob tem lahko posamični ponudniki pridobijo nedopustno konkurenčno prednost, med ponudniki lahko pride do kartelnih dogovorov, s čimer se bistveno povečajo možnosti za različne oblike gospodarske kriminalitete ter korupcije. Vse te pojavne oblike kriminalitete in različna kazniva dejanja lahko med prebivalstvom okrepijo nezadovoljstvo z delovanjem ali vsaj nezaupanje v učinkovitost delovanja države nasploh, kar je dodaten element slabitve posameznikove in nacionalne varnosti. V zapletenih razmerah finančne, gospodarske in socialne krize se ogrožanje javne varnosti po mnenju organa pojavlja torej tudi v obliki gospodarske kriminalitete in korupcije. Glede na dejstvo, da imajo velik gospodarski interes pri projektu tudi druge države, tako tiste, ki bi z razvojem projekta pripomogle k povečanju lastne konkurenčnosti kot tudi tiste, ki bi z razvojem železniške infrastrukture v Sloveniji izgubile na konkurenčnosti, bi razkritje podatkov iz vloge vplivalo tudi na odnose Republike Slovenije z drugimi državami, torej po oceni organa tudi na zunanje zadeve države.

Organ je torej v dodatnih pojasnilih utemeljeval opravičenost tajnosti zahtevane vloge z vidika javne varnosti in zunanjih zadev, vendar po oceni IP navedeni razlogi ne segajo na interesni področji, ki ju varuje ZTP. 

Pojem javne varnosti sicer ni zakonsko določen, je pa določljiv. V najširšem pomenu obsega pojem javne varnosti varstvo človekovih pravic in temeljnih svoboščin ter javni oziroma ustavni red države, v ožjem pomenu pa obsega ukrepanje državnih organov, da se zagotovi varovanje pravnega sistema, tj. države in njenih institucij, kamor spadajo varovanje življenja, zdravja, osebne svobode in tudi časti ter lastnine državljanov, če gre v konkretnem primeru za javno zadevo.  Če torej povzamemo, javna varnost stremi k varstvu navedenih pravnih dobrin, v obravnavanem primeru pa gre za vlogo za pridobitev nepovratnih sredstev EU, ki se nanaša na projekt izgradnje tunelov na drugem tiru Divača – Koper. Tehnični podatki, finančna analiza, podatki o pretovoru ter drugi podatki v zvezi z izgradnjo drugega tira tako ne predstavljajo podatkov, ki se nanašajo na javno varnost, razne potencialne morebitne oblike gospodarske kriminalitete in korupcije, ki v nedoločeni prihodnosti lahko nastanejo  v zvezi s predmetnim projektom, pa tudi niso razlog za omejitev dostopa do teh podatkov iz razloga varstva tajnosti po ZTP. Pojav raznih oblik gospodarske kriminalitete in korupcije je namreč mogoč vedno in na vsakem področju,  ustrezno ukrepanje v takšnih primerih pa je na pristojnih represivnih organov. Ob tem IP še poudarja, da transparentnost in široka javna dostopnost podatkov možnost korupcije in kartelnega dogovarjanja zmanjšuje in pomaga k njegovemu odkrivanju in ne obratno. 

V zvezi z mnenjem organa, da bi razkritje podatkov iz vloge vplivalo tudi na odnose Republike Slovenije z drugimi državami, torej na zunanje zadeve države, pa IP prav tako meni, da v obravnavanem primeru ne gre za podatke, katerih razkritje bi dejansko lahko imelo škodljive posledice za zunanje zadeve. Organ namreč teh posledic ni konkretiziral, niti ni navedel, na katere konkretne države naj bi se škodljive posledice nanašala ter kdaj in v kakšnih okoliščinah bi sploh (če bi) te posledice lahko nastale. Ocena organa je tako podana povsem pavšalno in neobrazloženo, zato ji IP ne more slediti. Prav tako organ ni izkazal, da bi se v zvezi s tem predhodno posvetoval z organom, ki je na področju Republike Slovenije resorno pristojen za delovanje na področju zunanjih zadev (ministrstvom za zunanje zadeve) oz. da bi od tega organa pridobil mnenje, da sploh gre za zadevo, ki se nanaša na zunanje zadeve. Po oceni IP namreč že iz same vsebine zahtevane dokumentacije izhaja, da se ta neposredno ne nanaša na področje zunanjih zadev (kot npr. na krepitev političnih in gospodarskih vezi na državni in regionalni ravni, trgovinsko menjavo, internacionalizaciji slovenskih podjetij, ….). Zahtevana vloga je bila oddana na razpis IPE Blending, ki predstavlja evropski finančni instrument za spodbujanje rasti, zaposlitev in konkurenčnost s ciljno usmerjenimi naložbami v prometno, energetsko in telekomunikacijsko infrastrukturo. Evropska sredstva finančnega instrumenta so namenjena podpiranju razvoja visoko zmogljivostnega, trajnostnega in učinkovitega medsebojno povezanega vseevropskega omrežja na področju prometa, energije in digitalnih omrežij ter zapolnjevanju manjkajočih povezav med navedenimi področji. Izgradnja drugega tira med Divačo in Koprom z evropskimi nepovratnimi sredstvi na podlagi razpisa IPE Blending dejansko predstavlja projekt, ki je širšega pomena, ne samo za Republiko Slovenijo, ampak tudi za EU.  Nadalje je mogoče ugotoviti, da je projekt tudi javno predstavljen, in sicer na spletnih straneh družbe 2TDK, d.o.o., torej je javno dostopen tudi morebitnim konkurentom. Javnosti je namreč dostopen animiranim prikaz poteka trase , pa tudi drugi podatki, kot so prevozna in prepustna zmogljivost proge , tehnični podatki , podatki o tonah prevoženega tovora  in predvidenih tonah tovora po izgradnji drugega tira , dolgoročna napoved pretovora v pristanišču Koper , …. Morebitni konkurenti si dejansko lahko ustvarijo določeno sliko že na podlagi teh javno dostopnih podatkov, torej tudi brez finančne analize in drugih podrobnejših podatkov. Če bi pri vsakem projektu, ki je usmerjen v razvoj, izhajali iz tega, da bo vplival na odnose Republike Slovenije z drugimi državami v negativnem smislu, bi bilo najlažje, da se država takšnim projektom izogiba, kar pa seveda ni racionalno. Upoštevati je treba dejstvo, da praviloma vsak projekt pripomore k povečanju konkurenčnosti za določene subjekte, posameznim subjektom pa je z vidika konkurenčnosti na trgu v škodo. To je mogoče ugotoviti tudi pri projektu, za katerega izgradnjo je bil del sredstev odobren na podlagi vloge za razpis EK in je predmet zahteve prosilca. Že sama lega države lahko predstavlja določeno konkurenčno prednost.

Ob navedenem IP še poudarja, da sta bila cilja pri sprejetju ZTP med drugim tudi:
- z zakonom določene omejitve diskrecijskega in arbitrarnega ukrepanja državnih funkcionarjev in uslužbencev glede omejevanja dostopnosti do podatkov in informacij;
- enoten, s posebnim zakonom in na njegovi podlagi sprejetimi splošnimi akti uveljavljen sistem določanja, varovanja in dostopa do tajnih podatkov in informacij z delovnega področja državnih organov - z ustavo in z zakoni določenimi interesi države, njenih organov in posameznikov -, ki bo veljal na vseh področjih in na vseh ravneh državne organiziranosti. 
V skladu z navedenim je tako z ZTP določen enoten sistem določanja, varovanja in dostopa do tajnih podatkov z delovnega področja državnih organov Republike Slovenije, ki se nanašajo na javno varnost, obrambo, zunanje zadeve ali obveščevalno in varnostno dejavnost države (1. člen), zato določanje tajnih podatkov izven teh področij ni dopustno. 

Nadalje je mogoče ugotoviti, da se prijave na razpise IPE Blending 2014 – 2020 oddajajo preko spletne aplikacije TENtec , kot je bila oddana tudi v obravnavanem primeru . To dejstvo dodatno pritrjuje k oceni IP, da predmetnih podatkov ni mogoče obravnavati kot tajnih s stopnjo zaupnosti ZAUPNO. Z Zakonom o ratifikaciji Sporazuma med državami članicami Evropske unije, ki so se sestale v okviru Sveta, o varovanju tajnih podatkov, ki se izmenjujejo v interesu Evropske unije  je bil ratificiran Sporazum med državami članicami Evropske unije, ki so se sestale v okviru Sveta, o varovanju tajnih podatkov, ki se izmenjujejo v interesu Evropske unije, podpisan v Bruslju 4. maja 2011. Sporazum z ničemer ne posega v nacionalne zakone in predpise pogodbenic o dostopu javnosti do dokumentov, varstvu osebnih podatkov ali varovanju tajnih podatkov (drugi odstavek 3. člena). V skladu z Uredbo o varovanju tajnih podatkov se lahko dokumenti, ki so označeni s stopnjo tajnosti ZAUPNO prenašajo samo po lastni prenosni mreži ali s kurirsko službo, hranijo pa se v blagajnah, ki morajo ustrezati najmanj protivlomni stopnji II, določeni s standardi, ki v Republiki Sloveniji urejajo to področje (drugi odstavek 19. člena in drugi odstavek 21. člena). Povedano drugače, v skladu z nacionalno zakonodajo prenašanje dokumentov, ki so označeni s stopnjo tajnosti ZAUPNO ni dopustno po elektronski poti, kot je bila v obravnavanem primeru posredovana predmetna vloga. Ob tem je mogoče še ugotoviti, da je vloga na razpis EK shranjena v navedeni aplikaciji, ki jo upravlja EK, ko bo podpisan sporazum o dodelitvi nepovratnih sredstev, pa organ začne voditi postopek in odpre zadevo v sistemu Lotus Notes za spremljanje odobrenega projekta. Po navedbah organa postopa organ po enakem postopku pri vseh vlogah.

IP je tako ugotovil, da je bila predmetna vloga posredovana v elektronski obliki in da je s stopnjo tajnosti ZAUPNO označen samo pisni izvod, ki se hrani pri organu, pri čemer bo po podpisu ustreznega sporazuma vloga vnesena pri organu v sistem Lotus Notes. Ugotovitev kaže na to, da eden od razlogov za določitev vloge kot tajne ne vdrži, in sicer da vloga obsega tudi podatke, katerih razkritje bi lahko imelo vpliv na postopke za implementacijo projekta, še posebej z vidika načel transparentnosti in konkurenčnosti pri izvedbi javnih naročil. Podatki iz vloge, kot so cene in tehnični podatki o projektu, …, ki so po navedbah organa zelo občutljivi podatki in bi njihovo razkritje nedvomno vplivalo na potek predvidenih javnih naročil in možnost koruptivnih dejanj, po podpisu sporazuma namreč ne bodo več označeni kot tajni. Razlog za opredelitev zahtevanih podatkov kot tajnih se torej nanaša na kasnejše postopke izvajanja javnih naročil, ko pa ti isti podatki niti ne bodo več označeni po ZTP.

IP je tako ugotovil, da pogoji za označitev predmetne vloge kot tajne niso izpolnjeni, zato je zaključil, da izjema tajnih podatkov po 1. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ ni podana. Ker iz tretjega odstavka 17. člena ZTP izhaja, da se mora podatek oz. dokument obravnavati kot tajen, če je označen le s stopnjo tajnosti (torej, če je izpolnjen le eden izmed formalnih elementov), je IP organu v 1. 1 točki izreka te odločbe naložil, da iz zahtevane dokumentacije umakne stopnjo tajnosti.

Ker je organ zavrnitev dostopa utemeljeval tudi z izjemo iz 7. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, se je IP v nadaljevanju ukvarjal z vprašanjem, ali zahtevana vloga na razpis EK predstavlja prosto dostopno informacijo javnega značaja, ali je podana izjema varstva upravnega postopka. 

Izjema po 7. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ

Iz 7. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ izhaja, da organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek, ki je bil pridobljen ali sestavljen zaradi upravnega postopka in bi njegovo razkritje škodovalo njegovi izvedbi. V tem primeru govorimo o izjemi varstva upravnih postopkov.  Za obstoj izjeme varstva upravnega postopka morata biti kumulativno izpolnjena dva pogoja: 
 - upravni postopek, v zvezi s katerim je bila sestavljena ali pridobljena informacija, je v teku in 
 - razkritje informacije bi škodovalo izvedbi upravnega postopka. 

IP primarno ugotavlja, da v obravnavani zadevi za obstoj navedene izjeme ni izpolnjen že prvi pogoj – to je, da gre za upravni postopek. Upravni postopek je namreč vrsta pravno urejenega postopka kot celote (zaporedja) procesnih dejanj, s ciljem oblikovati neko upravno pravno razmerje, tj. razmerje na področju upravnega prava. Bistvo upravnega postopka je, da oblastveni organ v upravnih zadevah, neposredno uporabljajoč predpise, odloča o pravicah, obveznostih ali pravnih koristih posameznikov, pravnih oseb in drugih strank (prvi odstavek 1. člena ZUP). Predmetni zakon kot upravno zadevo opredeljuje odločanje o pravici, obveznosti ali pravni koristi fizične ali pravne osebe oziroma druge stranke na področju upravnega prava (prvi odstavek 2. člena ZUP). Šteje se, da gre za upravno zadevo, če je s predpisom določeno, da organ v neki zadevi vodi upravni postopek, odloča v upravnem postopku ali izda upravno odločbo oziroma, če to zaradi varstva javnega interesa izhaja iz narave zadeve (drugi odstavek 2. člena ZUP). Upravni postopek je lahko splošen, ki ga ureja ZUP, ali poseben, ki pa ga lahko določi le poseben zakon, ob pogojih, da je to potrebno za postopanje na posameznem upravnem področju in da so ta posebna pravila v skladu s temeljnimi načeli upravnega postopka. 

V obravnavanem primeru gre za postopek v okviru razpisa EK na področju IPE Blending 2017. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je EK izvedla ocenjevalni postopek in projekt dodala na seznam pozitivno ocenjenih projektov, ki jim bo odobreno evropsko financiranje IPE, kar je potrdila 5. 1. 2018 v Izvedbeni odločbi C(2017) 8803, upravni postopek pa naj bi se zaključil s podpisom Sporazuma o nepovratnih sredstvih, ki je trenutno še v usklajevanju med EK in projektnim podjetjem 2TDK, d.o.o.. Najprej je tako mogoče ugotoviti, da ne gre za odločanje organa državne uprave, drugega državnega organa, organa lokalne samoupravne skupnosti ali nosilca javnega pooblastila, ampak EK, ki je izvršilni organ EU. Nadalje je mogoče ugotoviti, da ne gre za odločanje o upravni zadevi, ki bi ustvarjala javnopravnopravno razmerje med državo oziroma samoupravno lokalno skupnostjo in posameznikom. Povedano drugače, ne gre za oblastno odločanje, ki bi vplivalo na pravni položaj konkretne pravne ali fizične osebe ter drugih strank v razmerju do države, v posamezni zadevi, kar je temeljna značilnost upravnih postopkov. 

Na podlagi navedenega IP ugotavlja, da v obravnavanem primeru ni mogoče govoriti o upravnem postopku kot izjemi po 7. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, zato se IP nadalje ne opredeljuje do kriterija, ali je postopek še v teku in ali bi razkritje informacije škodovalo izvedbi upravnega postopka. Izjema upravnega postopka po 7. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ po oceni IP torej ni podana.

Nepopolno ugotovljeno dejansko stanje

Izhajajoč iz navedenega IP ugotavlja, da je organ napačno uporabil materialno pravo in posledično tudi nepopolno oziroma zmotno ugotovil dejansko stanje. Skliceval se je namreč na zakonski izjemi varstva tajnih podatkov oz. varstva upravnega postopka, ki v obravnavani zadevi nista podani, posledično pa vsebinsko ni presojal posameznih dokumentov in se opredelil do drugih vprašanj v postopku, do katerih bi se moral.

ZUP v prvem odstavku 251. člena določa, da če organ druge stopnje ugotovi, da je v postopku prišlo do bistvenih kršitev pravil postopka, dopolni postopek in odpravi omenjene pomanjkljivosti bodisi sam bodisi po organu prve stopnje ali po zaprošenem organu. IP je v izvedenem postopku ugotovil, da je v postopku odločanja na prvi stopnji prišlo do bistvenih kršitev pravil postopka in da je organ nepopolno oziroma zmotno ugotovil dejstva, zato je bilo treba na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP, skladno z razlogi, navedenimi v prejšnjih odstavkih obrazložitve te odločbe, izpodbijano odločbo odpraviti in zadevo vrniti prvostopenjskemu organu v ponovni postopek. Vrnitev zadeve v ponovno odločanje IP utemeljuje z razlogi ekonomičnosti postopka. IP je namreč kot drugostopenjski organ, enako kot organ prve stopnje, dolžan spoštovati temeljna načela upravnega postopka, zato je dolžan upoštevati tudi načelo ekonomičnosti postopka iz 14. člena ZUP. Postopek je torej treba voditi hitro, kar pomeni tudi s čim manjšo zamudo za stranke in druge udeležence v postopku, vendar tako, da se preskrbi vse, kar je potrebno, da se lahko ugotovi dejansko stanje, zavarujejo pravice in pravne koristi stranke ter izda zakonita in pravilna odločba. IP je ocenil, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil organ prve stopnje. Organ namreč razpolaga z zahtevanim dokumentom (ki še ima oznako tajnosti) in podrobno pozna vsa relevantna dejstva v zvezi z njim.

V skladu s tretjim odstavkom 251. čl. ZUP mora organ druge stopnje, kadar odpravi izpodbijano odločbo in zadevo vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje, s svojo odločbo opozoriti organ prve stopnje, glede česa je treba dopolniti postopek, organ prve stopnje pa mora vseskozi ravnati po tej odločbi in brez odlašanja, najpozneje pa v 30 dneh od prejema zadeve, izdati novo odločbo, zoper katero ima stranka pravico pritožbe.

Organ bo moral v ponovljenem postopku najprej popolno ugotoviti dejstva, upoštevaje navedbe IP. Če bo organ ugotovil, da zahtevana vloga vsebuje katero drugo izjemo po ZDIJZ, se mora konkretno opredeliti do tega, katera zakonska izjema od prostega dostopa je podana in jo tudi utemeljiti. V primeru obstoja katere od izjem mora organ presojati tudi, ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa v skladu z določbami 7. člena ZDIJZ in 19. člena Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 24/16) ter natančno in določno opredeliti, v katerem delu se dokument prekrije in na podlagi katere konkretne izjeme od prostega dostopa. Na podlagi tako izvedenega ugotovitvenega postopka, bo organ lahko določno opredelil izrek odločbe (213. člen ZUP). V izreku odločbe mora biti naveden konkretni dokument, ki je predmet presoje, ter tudi v katerem delu ni dostopen, ker predstavlja izjemo po ZDIJZ, oziroma, v katerem delu se prekrijejo informacije, ki predstavljajo izjemo (npr. v dokumentu št…. se prekrije ime in priimek posameznika in podobno). Takšen izrek omogoča določljivost in izvršljivost, ki zadosti zakonskim normam in pravni varnosti, do katere je prosilec upravičen. Ker postane pravnomočen oziroma dokončen in izvršljiv le izrek, mora biti ta jasen, razumljiv in določen. V izreku je treba navesti tudi obliko, v kateri bo prosilcu posredovana zahtevana informacija javnega značaja. Prosilec se je sicer do načina seznanitve z zahtevanimi informacijami opredelil v dopolnitvi zahteve. 

IP opozarja še na določbo 44. člena ZUP, v skladu s katero mora organ ves čas med postopkom po uradni dolžnosti skrbeti za to, da so v postopku udeleženi vsi, na katerih pravice ali pravne koristi, bi lahko vplivala odločitev organa in jim omogočiti udeležbo v postopku. Ker se organ v izpodbijani odločbi sklicuje tudi na gospodarske interese in ob tem omenja Luko Koper,d.d., IP opozarja, da če gre za podatke, ki jih je organ pridobil s strani navedene gospodarske družbe in bi lahko predstavljali njeno poslovno skrivnost v smislu 2. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, je organ navedeno družbo dolžan pritegniti v postopek kot stranskega udeleženca in ji omogočiti, da se o tem izreče. Enako velja za podatke drugih subjektov, ki se morebiti nahajajo v zahtevani dokumentaciji in o katerih bo odločal organ v ponovljenem postopku.

Sklepno

IP je na podlagi navedenih argumentov in pravnih podlag zaključil, da je pritožba prosilca delno utemeljena, zato je pritožbi delno ugodil. IP je tako odločbo organa odpravil v točki 1 izreka in na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP zadevo vrnil v ponovno odločanje, kot to izhaja iz točke 1 izreka te odločbe. Ker iz tretjega odstavka 17. člena ZTP izhaja, da se mora podatek oz. dokument obravnavati kot tajen, če je označen le s stopnjo tajnosti (torej, če je izpolnjen le eden izmed formalnih elementov), je IP organu v 1. 1 točki izreka te odločbe naložil, da iz zahtevane dokumentacije umakne stopnjo tajnosti. Organ mora o zadevi ponovno odločiti najpozneje v tridesetih (30) dneh od prejema te odločbe, pri čemer mora upoštevati napotke IP, ki so podani v tej odločbi. V preostalem delu pa je IP pritožbo prosilca zavrnil, na podlagi prvega odstavka 248. člena ZUP, kot to izhaja iz točke 2 izreka te odločbe.

V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/10 – uradno prečiščeno besedilo, 14/15 – ZUUJFO, 84/15 – ZZelP-J in 32/16) oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper 1.1 in 2. točko izreka te odločbe ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve odločbe na Upravno sodišče RS, Fajfarjeva 33, 1000 Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali neposredno pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

Zoper 1.2 točko izreka te odločbe ni dovoljena pritožba, niti upravni spor. 

Postopek vodila:
Nataša Siter, univ.dipl.prav.,
svetovalka IP

Informacijski pooblaščenec:
Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,
informacijska pooblaščenka