prosilc - Kabinet predsednika vlade RS

Sodba Upravnega sodišča

POVZETEK:

V obravnavani zadevi je organ zavrnil dostop do aktualnega besedila predloga sprememb Zakona o SOVI. Pri tem se je skliceval na izjemi iz 9. in 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Organ je v izpodbijani odločbi sicer tudi navedel, da je dokument označen s stopnjo tajnosti interno, vendar pa se na izjemo tajnih podatkov posebej ni skliceval. V pritožbenem postopku je IP primarno ugotovil, da ni prav nobenega razloga, da bi zahtevan dokument lahko ali moral nositi kakršnokoli stopnjo tajnosti, poleg tega pa tudi ni izpolnjen materialni pogoj za obstoj tajnega podatka, ki ga zahteva ZTP. To pomeni, da ni podana izjema iz 1. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, zato je IP odločil, da mora originator iz dokumenta umakniti stopnjo tajnosti INTERNO. IP je nadalje ugotovil, da izjema po 11. točki 1. odst. 6. čl. ZDIJZ, ni podana, saj priprava zakonskega besedila že po svoji vsebini in namenu, pomeni urejanje delovanja navzven in ne navznoter. Zato v takem primeru, ko govorimo o pripravi predpisa, ki nedvomno učinkuje navzven, ni mogoče govoriti, da gre za dokument v zvezi z notranjim delovanjem organa. IP je nadalje odločil, da tudi izjema iz 9. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ ni podana, saj zahtevana informacija ni več v postopku izdelave, niti ni več predmet posvetovanja in je bila poslana izven organa, ki jo je pripravljal. IP je opozoril, da so v danem primeru izražene tudi okoliščine, ki so v prid javne dostopnosti v smislu javnega interesa po drugem odstavku 6. člena ZDIJZ. Možnost sodelovanja stroke in civilne družbe v postopku priprave predpisov je namreč demokratični standard, ki je nujen v sodobnih demokratičnih državah.
 

ODLOČBA:

Številka: 090-258/2017/6
Datum: 13. 12. 2017

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju IP), izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05 in 51/07-ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), 3. in 4. odst. 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06- uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZDIJZ) in 1. odst. 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06 - uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZUP), o pritožbi z dne 26. 10. 2017, Društva Amnesty International Slovenije, Dunajska 5, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju prosilec), zoper odločbo z dne 17. 10. 2017, št. 090-6/2017/5, Kabineta predsednika Vlade Republike Slovenije, Gregorčičeva ulica 20, 25, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ), v zadevi dostopa do informacij javnega značaja, naslednjo 

O D L O Č B O:

1.    Pritožbi prosilca se ugodi in se odločba Kabineta predsednika Vlade Republike Slovenije, z dne17. 10. 2017, št. 090-6/2017/5, odpravi ter se odloči: Organ je dolžan v okviru sekretariata Sveta za nacionalno varnost iz dokumenta Osnutek Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o Slovenski obveščevalno-varnostni agenciji - »ZSOVA 2017 nedokončano delovno gradivo«, št. 0130-1/2017/23 z dne 12. 9. 2017, umakniti stopnjo tajnosti INTERNO in ga v elektronski obliki posredovati prosilcu v roku enaintridesetih (31) dni od vročitve te odločbe. 

2.    Posebni stroški v tem postopku niso nastali.

OBRAZLOŽITEV:

Prosilec je dne 31. 5. 2017 na Vlado Republike Slovenije v skladu z ZDIJZ naslovil zahtevo za dostop do informacij javnega značaja in zaprosilo za posredovanje: 1) aktualnega besedila predloga sprememb Zakona o SOVI z vsemi morebitnimi prilogami, analizami ter finančnimi ocenami posledic, 2) seznam sklenjenih sporazumov/pogodb ter kopije sporazumov/pogodb o sodelovanju, ki jih ima SOVA oziroma Vlada RS (ali drug pristojen organ), sklenjen s tujimi obveščevalnimi ali protiobveščevalnimi službami (denimo z nemško BND, hrvaško SOA ter ameriški CIA ter NSA), 3) Letna poročila o delu in finančnem poslovanju SOVE od leta 1999 (od sprejema prvega ZSOVA) naprej, 4) poročila o številu uporabe posameznih metod dela od leta 1999 (od sprejema prvega ZSOVA) naprej, razdelano po posameznih letih. Prosilec je zahteval, da mu organ zahtevane informacije posreduje v elektronski obliki na elektronski naslov.  

Generalni sekretariat Vlade Republike Slovenije je z dopisom št. 09001-10/2017/2 z dne 8. 6. 2017, odstopil zahtevo prosilca v reševanje Ministrstvu za pravosodje (v nadaljevanju MP) in Slovenski obveščevalno-varnostni agenciji (v nadaljevanje: SOVA). Ministrstvo za pravosodje o zadevi ni odločilo, temveč je zahtevo prosilca z dopisom, št. 090-22/2017/3 z dne 16. 6. 2017 odstopilo v reševanje SOVI. SOVA je z odločbo, št. 090-5/2017/4 z dne 7. 7. 2017 prosilcu del zahtevanih podatkov posredovala v zbirni obliki, v preostalem delu, razen v zahtevi iz prve točke, pa je prosilčevo zahtevo zavrnila. Naknadno je SOVA izdala dopolnilno odločbo, št. 090-5/2017/10 z dne 17. 8. 2017, s katero je zavrnila tudi zahtevo prosilca za posredovanje aktualnega besedila predloga sprememb Zakona o SOVI z vsemi morebitnimi prilogami, analizami ter finančnimi ocenami posledic. 

Organ je dne 2. 10. 2017 prejel poziv IP, št. 0900-154/2017/2, s katerim je bil pozvan k odločitvi o prvi točki prosilčevega zahtevka.

Glede na navedeno je organ o prvi točki zahteve prosilca odločil z odločbo z dne 17. 10. 2017, št. 090-6/2017/5, s katero je zahtevo prosilca za dostop do aktualnega besedila predloga sprememb Zakona o SOVI, skupaj z vsemi morebitnimi prilogami, analizami ter finančnimi ocenami posledic, zavrnil. V obrazložitvi je organ povzel zahtevo prosilca, postopek v zvezi z odstopom zahteve drugim organom, določbe ZDIJZ ter navedel, da ugotavlja, da je Vlada Republike Slovenije na 142. redni seji dne 6. 7. 2017 obravnavala odgovor na lansko vprašanje poslanca, iz katerega je razvidno, da je »...//...MP, ki je pristojno za spremembo zakonodaje na varnostnem področju, ob pomoči zunanjih strokovnjakov v maju 2016 pripravilo predlog delovnega besedila oziroma izhodišča sprememb Zakona o SOVI, ki so bila osnova za nadaljnje strokovno usklajevanje. V okviru delovnega besedila je MP predlagalo širitev nalog z varnostnega področja na ozemlju Republike Slovenije ter spremembo oziroma uvedbo novih posebnih oblik pridobivanja podatkov na področjih nadzorovanja telekomunikacij, elektromagnetnega spektra, informacijskih sistemov in tajnega preiskovanja zasebnih prostorov. V začetku leta 2017 je SNAV na poziv MP sprejel sklep, s katerim je pozval vse pristojne organe, naj pospešijo aktivnosti pri sprejemanju sprememb zakonodaje, vezane na varnost in zaščito države. Hkrati je MP predlagalo, naj sekretariat Sveta za nacionalno varnost (SSNAV) prevzame koordinacijo usklajevanja predlogov sprememb ZSOVA s predstavniki MP, Policije, SOVE, Ministrstva za notranje zadeve in Obveščevalno varnostne službe Ministrstva za obrambo. ...//... Vodja SSNAV je svetovalec predsednika vlade za nacionalno varnost, zato je organ pri njem preveril, ali razpolaga z dokumentom, ki ga zahteva prosilec v 1. točki svojega zahtevka. Ugotovljeno je bilo, da vodja SSNAV razpolag z dokumentom »Osnutek zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o Slovenski obveščevalno-varnostni agenciji, ki je označen s stopnjo zaupnosti interno in ima na vsaki strani pripis ZSOVA 2017 nedokončano delovno gradivo - (nedostopno javnosti, zaradi nedorečenosti bistvenih rešitev s področja zagotavljanja človekovih pravic v razmerju do javnega interesa nacionalne varnosti, kar bi povzročilo nerazumevanje njegove vsebine). Dokument se torej nahaja v materializirani obliki, ne izvira pa iz delovnega področja kabineta predsednika vlade. Uslužbenec Kabineta predsednika vlade razpolaga z navedenim dokumentom kot vodja SSNAV in ne kot uslužbenec organa, zaradi česar dokument ni zaveden v evidenci zadev in dokumentov Kabineta predsednika vlade. Že v odgovoru na poslansko vprašanje je Vlada Republike Slovenije pojasnila, da se bo do tedaj pripravljeno gradivo še usklajevalo in dopolnjevalo ter preverjalo z različnih strokovnih in pravnih vidikov. Pojasnjeno je bilo tudi, da gradivo še ni pripravljeno do te mere, da bi bilo primerno za obravnavo v običajni vladni proceduri in posredovano v javno razpravo. Zahtevano gradivo je še v postopku izdelave in je še predmet posvetovanja tako v organih, ki sodelujejo pri pripravi predloga sprememb Zakona o SOVI, kot med sodelujočimi resorji. Pri pripravi delovnega gradiva, ki bi lahko služilo za pripravo osnutka predloga sprememb Zakona o SOVI, je odprtih več predlogov posameznih določb, ki še niso usklajeni in morajo biti predmet temeljite strokovne razprave, preden bodo pripravljeni do te mere, da bodo z vidika strokovnih in pravno-formalnih dejstev primerni za pripravo osnutka zakona, ki bo obravnavan po postopku, kot ga predvideva Poslovnik Vlade Republike Slovenije. Glede na navedeno je organ ugotovil, da bi navedeno gradivo lahko predstavljalo izjemo od prostega dostopa do informacij javnega značaja iz 9. in 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, ki predvideva, da se dostop do informacij javnega značaja lahko zavrne, če gre za podatek iz dokumenta, ki je v postopku izdelave, in je še predmet posvetovanja v organu, njegovo razkritje pa bi povzročilo napačno razumevanje njegove vsebine; ali če gre za podatek iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organov, in bi njegovo razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. Podrobnejši kriterij za določitev dokumentov, ki so še v postopku izdelave, je določen v prvem odstavku 4. člena Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (v nadaljevanju Uredba). Ta določa, da se za podatke iz dokumenta, ki je v postopku izdelave in ga vodi organ, štejejo podatki, ki se nahajajo v dokumentu, ki ga še ni podpisala in odposlala ali kako drugače zaključila uradna oseba organa, ki je z veljavnimi predpisi pooblaščena za odločanje. Organ je v nadaljevanju preveril dejanski obstoj izjeme od prostega dostopa do informacij javnega značaja iz 9. in 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, tudi na podlagi podrobnejših kriterijev iz navedene uredbe. V zvezi s tem je vodja SSNAV pojasnil, da je SSNAV na 18. seji SSNAV dne 1. 2. 2017 na podlagi sklepa SNAV z dne 4. 1. 2017, sprejel sklep, da strokovno tehnična skupina pripravi predlog novelacije Zakona o SOVI, ki ga bo obravnaval SSNAV in podal mnenje o primernosti gradiva za nadaljnjo obravnavo. SSNAV je predlog gradiva obravnaval na 20. seji SSNAV dne 30. 8. 2017 in sprejel sklep, da je Sekretariat SNAV zaključil s koordinacijo usklajevanja predlogov sprememb ZSOVA. Odločili so, da se predlog osnutka delovnega gradiva ZSOVA posreduje MP v nadaljnjo obravnavo. Vodja Sekretariata SNAV je gradivo z naslovom Osnutek zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o Slovenski obveščevalno- varnostni agenciji posredoval MP 12. 9. 2017. Gradivo je označeno s stopnjo zaupnosti interno in pripisom »ZSOVA 2017 nedokončano delovno gradivo - (nedostopno javnosti, zaradi nedorečenosti bistvenih rešitev s področja zagotavljanja človekovih pravic v razmerju do javnega interesa nacionalne varnosti, kar bi povzročilo nerazumevanje njegove vsebine)«. Gradivo je tudi na vsakem listu označeno z vodnim žigom »delovno gradivo«. Priložena je ocena možnih škodljivih posledic v skladu z Zakonom o tajnih podatkih, št. 0130- 1/2017 z dne 12. 9. 2017, ki jo je pripravil vodja SSNAV. S tem sta bila realizirana sklepa SNAV in SSNAV. Ne glede na to pa se narava delovnega gradiva ni spremenila, saj niti SNAV niti SSNAV ne moreta odločati o tem, ali je delovno gradivo morebiti ustrezna podlaga za začetek priprave osnutka predloga sprememb in dopolnitev Zakona o SOVI. To odločitev lahko sprejme samo organ, ki je pristojen za normativno ureditev tega področja. Gradivo je bilo posredovano v pristojno reševanje MP, ki se bo na podlagi posvetovanja in usklajevanja znotraj ministrstva odločilo, ali bo delovno gradivo uporabilo kot osnovo za formalno pripravo zakona v skladu z določbami Poslovnika Vlade Republike Slovenije in drugimi predpisi, ki urejajo zakonodajni postopek in tudi dejansko začelo s pripravo zakona. Glede na navedeno je organ ocenil, da zahtevani dokument, torej doslej zadnja verzija delovnega gradiva, ki bi lahko služila kot osnova za pripravo osnutka predloga sprememb Zakona o SOVI, predstavlja dokument, ki v skladu z deveto in enajsto točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ predstavlja izjemo od dostopa do informacij javnega značaja. Delovno gradivo predstavlja le možno podlago za dokument, ki je še v postopku izdelave in je še predmet posvetovanja v organih, ki sodelujejo pri pripravi sprememb zakona. Njegovo razkritje bi povzročilo napačno razumevanje njegove vsebine in prejudiciralo končno verzijo posameznih določb, kot se je že izkazalo v primeru objave ene od starejših delovnih verzij delovnega gradiva predloga sprememb Zakona o SOVI. Iz navedenih razlogov, ki so v deveti in enajsti alineji prvega odstavka 6. člena ZDIJZ opredeljeni kot izjema od prostega dostopa, je organ v skladu 22. členom ZDIJZ dostop do zahtevane informacije zavrnil. Posebni stroški v tem postopku niso bili zaznamovani.

Zoper odločbo iz prejšnjega odstavka je prosilec vložil pritožbo z dne 26. 10. 2017, v kateri je navedel, da se s to (tretjo) pritožbo smiselno nadaljuje upravni postopek odločanja o njegovi zahtevi. V izogib ponavljanju že navedenih dejstev, je prosilec uvodoma izjavil, da je glede na vse tri postopke (organ, SOVA in MP), MP še vedno v molku glede prve točke izvirne zahteve (glede dostopa do aktualnega besedila sprememb Zakona o SOVA z vsemi morebitnimi prilogami, analizami ter finančnimi ocenami), kot bo pojasnil v nadaljevanju. IP je na podlagi prve pritožbe prosilca glede prve točke zahteve (molk organa) z dopisom št. 0900-112/2017/2 z dne 11. 8. 2017 MP prepoznal kot pristojen organ za odločanje, torej posredovanje zahtevanega besedila sprememb Zakona o SOVI z vsemi morebitnimi prilogami, analizami ter finančnimi ocenami oziroma za vsebinsko odločanje o zahtevi. Tudi v izpodbijani odločbi, s katero je organ zavrnil dostop do aktualnega besedila sprememb Zakona o SOVI, je v obrazložitvi jasno navedeno, da je "Vodja Sekretariata SNAV (Sveta za nacionalno varnost) ... osnutek zakona ... posredoval MP 12. 9. 2017." in v nadaljevanju izrecno zapisal, da je bilo gradivo posredovano "v pristojno reševanje" MP. Po navedbah prosilca je MP torej več kot očitno namenoma v molku organa glede zahteve prosilca. Glede izpodbijane odločbe prosilec organu očita napačno uporabo pravila postopka ter napačno uporabo materialnega prava. V samem postopku je bilo z dopisom Generalnega sekretariata Vlade RS št. 09001-10/2017/2 z dne 8. 6. 2017 vsebinsko odločanje odstopljeno tako MP kot SOVI, kar izrecno piše v obrazložitvi izpodbijane odločbe. Ker je organ po Zakonu o Vladi RS vladna služba, je torej izpodbijana odločba procesno nesmiselna - saj je Generalni sekretariat te iste Vlade RS odločanje že odstopil pristojnima organoma. Prosilec od podaje zahteve ni prejel nikakršne vsebinske odločbe ali procesnega sklepa (recimo o vračanju pristojnosti nazaj na Vlado RS) s strani MP (za katero celo izpodbijana odločba sama navaja, da je pristojno za reševanje vprašanj glede predloga ZSOVA), zoper dve odločbi SOVA pa je vložil dve vsebinski pritožbi. Glede na navedeno po mnenju prosilca izpodbijana odločba nasprotuje odločitvi GS Vlade o odstopu vsebinskega odločanja. Po mnenju prosilca so pravila o določanju pristojnosti v ZUP jasna, a vsebinsko v tej zadevi to ni pomembno, saj je povsem možno, da ima v času pisanja te pritožbe organ v posesti drugo verzijo predloga sprememb ZSOVA, kot jo je že dodatno dopolnilo MP. Zato iz previdnosti prosilec podaja vsebinsko pritožbo, saj bo za interes javnosti pomembno tudi, kako besedilo je bilo posredovano MP in kako besedilo je na koncu MP predložilo Vladi RS v sprejem za nadaljnji zakonodajni postopek. Skladno z ZUP bi bilo torej pravilno, da bi organ oz. Vlada (GS) s sklepom odpravila odstop pristojnosti na MP ali da bi o zadevi sploh ne odločala, saj je pristojnost za odločanje že prenesla na MP - če pa je o tem spor, pa bi skladno z določili ZUP morala o sporu o pristojnosti odločiti Vlada RS (analogno glede na 26. člen ZUP). Ker je interes prosilca čimprejšnja vsebinska odločitev IP RS in ne dodatno zavlačevanje, na to zgolj opozarja in poziva IP RS naj čim prej preseka postopkovno zavlačevanje in vsebinsko odloči o vseh treh pritožbah prosilca. Prosilec nadalje navaja, da izpodbijana odločba napačno uporablja pravna pravila glede izjem od dostopa do informacij javnega značaja. Izpodbijana odločba neupravičeno navaja 9. odstavek 6. člena ZDIJZ, saj zahtevani predlog zakonskih sprememb s prilogami sploh ni več predmet posvetovanja. Organ dokument ima, kar priznava, posredovan je pristojnemu organu kot končni dokument SNAV - v tej fazi je torej posvetovanje zaključeno in se ta pravna podlaga pravzaprav ne more uporabiti. Golo navajanje pravnih pravil ne more zadostiti pogojem za uporabo, saj je treba abstraktno raven (pravna pravila) s pomočjo argumentacije aplicirati na konkretni dejanski stan. Izpodbijana odločba sama navaja, da je Vodja Sekretariata SNAV končno gradivo (predlog sprememb Zakona o SOVA) poslal na MP dne 12. 9. 2017 - in torej od tega dne posvetovanj ni več. Pred seboj imamo konkreten predlog, ki bo ali pa ne bo postal tudi gradivo v postopku obravnava na Vladi RS, to je stvar odločitve MP. Prav tako v tem delu ni bil opravljen test javnega interesa - četudi bi glede na 2. odst. 6. člena ZDIJZ moral biti. Po oceni prosilca se organ povsem neupravičeno sklicuje na izjemo iz 11. točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, saj prav v ničemer ne obrazloži, v čem bi razkritje zahtevanega predloga zakonskih sprememb s prilogami konkretno povzročilo motnje pri delovanju organa ali drugega organa. Prosilec ponovno navaja, da golo navajanje pravnih pravil ne more zadostiti pogojem za uporabo izjem. Izpodbijana odločba ne govori o nobenih konkretnih motnjah konkretnega organa, kar pomeni, da je uporaba tega pravnega pravila za naslovni organ zgolj izgovor, hkrati pa prosilec argumentov zaradi tega ne more niti preizkusiti v pritožbi. Meni, da so mu s tem kršene tudi ustavne pravice (načelo enakosti in v okviru njega načelo zaupanja v pravo, pravica do učinkovitega pravnega sredstva). Glede določanja stopnje tajnosti prosilec opozarja, da se lahko upravičenost stopnje tajnosti v postopkih po ZDIJZ tudi pravno preveri ter da materialno pravo jasno določa, kdaj interes javnosti prevlada nad formalno določeno stopnjo tajnosti, kjer bi lahko šlo tudi za zlorabo določanja tajnosti. Prosilec ne razume, kakšen je sploh lahko razlog za določanje in vzdrževanje stopnje tajnosti predloga sprememb zakonodaje, ki bo ob predložitvi v postopek na Vladi in DZ RS tako ali tako javno dostopna kot uraden predlog sprememb Zakona o SOVI. Še več - ker ima MP sedaj v posesti predlog SNAV, ki je prestal usklajevanje, lahko govorimo o enem in edinem predlogu in bo to besedilo moralo preiti v javno razpravo, če pa se MP ne bo odločilo predloga poslati v sprejem na Vlado, pa v nobenem primeru ne more biti nobene škode k tajnosti za neko besedilo, ki nikoli ne bo postalo zakon. Določanje stopnje tajnosti za besedilo sprememb zakona je tako, še posebno sedaj, ko je usklajevanje znotraj Vlade končano, nesmiselno. 

Organ je pritožbo prosilca kot neutemeljeno, vendar dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe, z dopisom z dne 2. 11. 2017, št. 090-6/2017/7, s prilogami, poslal v odločanje IP. 

Pritožba je utemeljena. 

IP pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti izpodbijano odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oziroma prosilec izpodbija. IP prvostopenjsko odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

IP ugotavlja, da prosilec v pritožbi izpostavlja tri razloge za pritožbo: molk MP, napačna uporaba pravil postopka in napačna uporaba materialnega prava.

IP primarno poudarja, da je predmet presoje v tem pritožbenem postopku zgolj izpodbijana odločba organa, zato pritožbeni razlogi, ki jih v zvezi z MP navaja prosilec, v tem postopku niso pravno relevantni. Ker pa je v konkretnem primeru dejansko prišlo s strani Generalnega sekretariata Vlade Republike Slovenije do odstopa zahteve prosilca na MP in SOVO, z vidika, da naj zahtevo obravnava organ, ki naj bi z zahtevanimi dokumenti razpolagal, se IP, v izogib nejasnostim, postopkovno opredeljuje tudi do tega vprašanja. 

V postopku dostopa do informacij javnega značaja po ZDIJZ je lahko predmet presoje samo informacija oz. dokument, ki sodi v delovno področje organa, organ z njim razpolaga oz. se nahaja v obliki dokumenta ter ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom ali pridobil od drugih oseb (prvi odstavek 4. čl.). Nadalje je v 20. členu ZDIJZ tudi določeno, da če organ, ki je prejel zahtevo, ne razpolaga z zahtevano informacijo, mora nemudoma, najpozneje pa v roku 3 delovnih dni od dneva prejema zahteve, odstopiti zahtevo organu, ki je glede na vsebino zahteve pristojen za njeno reševanje, in o tem obvestiti prosilca. Ključni razlog, da lahko organ odstopi zahtevo po ZDIJZ drugemu organu, je torej ne razpolaganje z zahtevano informacijo. V tej zvezi je treba osvetliti tudi vprašanje delovnega področja organa, ki je prav tako ena izmed procesnih predpostavk, da sploh lahko govorimo o informacijah javnega značaja. V izpodbijani odločbi je organ namreč navedel, da zahtevana informacija ne sodi v delovno področje organa. V skladu s sodno prakso je treba pojem »delovno področje organa« razumeti široko, kar pomeni, da ne gledamo zgolj stroge opredelitve, ki jo npr. zajema področna zakonodaja za posamezen zavezan organ, ko določa njegove pristojnosti, temveč da pod pojmom »delovno področje« razumemo vse, kar je povezano z uradnim delovanjem oz. poslovanjem organa in sodi v okvir njegovih širših pristojnosti. Zahteva prosilca je bila naslovljena na Vlado Republike Slovenije, to je »krovni organ« v okviru katerega deluje več vladnih služb (Kabinet predsednika vlade RS, Generalni sekretariat vlade RS, Protokol RS, SOVA,…). Prav tako v okvir Vlade RS sodi Svet za nacionalno varnost (SNAV), ki je posvetovalni in usklajevalni organ vlade za področje obrambe, varnostnega sistema, sistema zaščite in reševanja in za druga vprašanja nacionalne varnosti. Vodi ga predsednik vlade, člani pa so: minister za obrambo, minister za notranje zadeve, minister za zunanje zadeve, minister za pravosodje, minister za finance in direktor Slovenske obveščevalno-varnostne agencije. V okviru SNAV pa deluje sekretariat SNAV, ki ga imenuje vlada in operativno usklajuje aktivnosti za delovanje SNAV, skrbi za usklajeno izvedbo stališč SNAV ter opravlja druge naloge za SNAV. Strokovna in administrativno-tehnična dela za sekretariat SNAV opravlja služba, ki jo določi vlada (5. člen Odloka o Svetu za nacionalno varnost). Glede na navedeno IP ne more slediti navedbi organa, da zahtevana informacija ne sodi v njegovo delovno področje, z utemeljitvijo, da z njo razpolaga zgolj po naključju, ker je vodja SSNAV svetovalec predsednika vlade za nacionalno varnost in da sicer dokument, ni formalno zaveden v evidenci zadev in dokumentov organa, saj je bila, kot rečeno zahteva prosilca vložena na Vlado RS, ki »zajema« vse organe in službe, v okviru katerih se je zahtevana informacija »iskala« in tudi »našla«. Pri tem za samo presojo v postopku po ZDIJZ ni relevantna niti navedba organa, da dokument ni formalno zaveden, saj so lahko predmet zahteve tudi dokumenti, ki jih organ ne vodi formalno in je torej ključna zgolj ugotovitev, da organ z zahtevano informacijo dejansko razpolaga. Glede na navedeno je po oceni IP v tej zvezi povsem utemeljen očitek prosilca, da je v postopku reševanja zahteve prišlo do procesnih nepravilnostih, ki pa jih je z izdajo navedene odločbe mogoče sanirati. Ob tem IP še dodaja, da se dejansko stanje oz. t.im. materialna resnica obstoja dokumenta presoja v času odločanja o zahtevi, kar pomeni, da mora organ ob prejemu zahteve izvesti ugotovitveni postopek, ali z dokumentom razpolaga, in le v primeru ko nesporno ugotovi, da z njim ne razpolaga, nadalje ugotavljati, ali mu je poznano, kateri organ z njim razpolaga, zaradi možnosti odstopa zahteve, sicer pa se zahteva z določbo zavrne. Iz izpodbijane odločbe izhaja, da je SNAV zahtevano informacijo posredoval MP dne 12. 9. 2017, med tem ko je Generalni sekretariat vlade RS zahtevo prosilca odstopil MP dne 8. 6. 2017, MP pa je zahtevo odstopil v reševanje SOVI dne 16.6.2017, kar pomeni, da MP v času prejema zahteve, dejansko še ni mogel razpolagati z zahtevano informacijo, če sledimo navedbam v izpodbijani odločbi. V tej zvezi je zato pritožbena navedba prosilca, da je MP v molku neutemeljena, saj MP v času, ko je obravnaval zahtevo prosilca, z zahtevano informacijo ni razpolagal, po podatkih iz izpodbijane odločbe. Zato jo je MP na podlagi ZUP in ZDIJZ odstopil v reševanje pristojnemu organu in s tem se je postopek z zahtevo pri MP zaključil. Prosilec pa lahko na podlagi novih dejstev vselej vloži novo zahtevo na MP.

Glede na vse zgoraj navedeno IP v nadaljevanju ugotavlja, da organ z zahtevano informacijo razpolaga, da le ta sodi v delovno področje organa in jo je organ izdelal sam oz. v sodelovanju z drugim organom, kar pomeni, da zahtevana informacija izpolnjujejo vse pogoje za obstoj informacije javnega značaja po določilu 1. odst. 4. čl. ZDIJZ.

Organ lahko zavrne dostop do zahtevane informacije, če je podana katera izmed zakonsko določenih izjem, opredeljenih v 1. odstavku 6. člena in 5.a člena ZDIJZ. Organ je zatrjeval, da je predmet zahteve dokument, ki lahko predstavlja izjemo od prostega dostopa do informacij javnega značaja iz 9. in 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, ki predvidevata, da se dostop do informacij javnega značaja lahko zavrne, če gre za podatek iz dokumenta, ki je v postopku izdelave, in je še predmet posvetovanja v organu, njegovo razkritje pa bi povzročilo napačno razumevanje njegove vsebine; ali če gre za podatek iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organov, in bi njegovo razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. Organ je v izpodbijani odločbi sicer tudi navedel, da je dokument označen s stopnjo tajnosti interno, vendar pa se na izjemo tajnih podatkov posebej ni skliceval. 

IP je dne 5. 12. 2017 z namenom razjasnitve dejanskega stanja pri organu opravil ogled in camera, na podlagi 11. člena ZInfP. Ogled in camera je bil torej namenjen ogledu informacij, ki so predmet zahteve.
Glede na to, da je organ v izpodbijani odločbi opozoril, da je zahtevan dokument označen s stopnjo tajnosti interno, se je IP primarno opredelil do izjeme tajnih podatkov. IP poudarja, da je takšna izjema odraz potrebe po varstvu temeljnih interesov države oziroma družbe kot celote in obenem predstavlja najbolj občutljivo izjemo od javnosti dela oblastnih organov. Določitev podatkov za tajne pomeni, da so podrejeni posebnemu režimu varovanja, s katerim se odtegnejo nepooblaščenim osebam in seveda javnosti v celoti. Pomembno je, da ZDIJZ kot izjemo dovoljuje samo tiste informacije, ki so ustrezno opredeljene oziroma klasificirane kot tajne na podlagi zakona, ki ureja tajne podatke. Zakon, ki v pravnem redu Republike Slovenije ureja tajne podatke, je Zakon o tajnih podatkih (Ur. l. RS, št. 50/2006-uradno prečiščeno besedilo, v nadaljevanju ZTP). Po ZTP je tajen le tisti podatek, ki kumulativno izpolnjuje tako materialni kot formalni kriterij. Materialni kriterij se nanaša na samo vsebino podatka in določa, da se podatek lahko določi za tajnega le takrat, če je tako pomemben, da bi z njegovim razkritjem nepoklicani osebi nastali, ali bi očitno lahko nastale, škodljive posledice za varnost države ali za njene politične in gospodarske koristi ter se obenem nanaša izključno na naslednja področja: javna varnost, obramba, zunanje zadeve, obveščevalna in varnostna dejavnost državnih organov RS oziroma se nanaša na sisteme, naprave, projekte in načrte ali znanstvene, raziskovalne, tehnološke, gospodarske in finančne zadeve, ki so pomembni za omenjene cilje (prim. 5. čl. ZTP). Materialni kriterij torej vključuje dva vidika. Prvi je v tem, da bi z razkritjem podatka nastala oziroma očitno lahko nastala določena škoda, drugi pa je v povezavi škode s taksativno naštetimi interesnimi področji države. Oba materialna elementa pa se zrcalita v formalnem kriteriju tajnega podatka. Podatek je upravičeno lahko označen kot tajen le, če so izpolnjeni trije elementi. Prvi element je, da lahko podatek za tajnega določi le za to pooblaščena oseba. Načeloma je to v skladu z ZTP predstojnik organa oziroma osebe na najvišjih delovnih mestih oziroma položajih (prim. 10. čl. ZTP). S tem je zagotovljeno, da odločitve o tajnosti podatkov sprejemajo osebe, ki imajo dovolj informacij in znanja, da lahko ocenijo pomen morebitnih škodljivih posledic ob razkritju tega podatka. Z ZTP je predpisan tudi način in postopek določanja tajnosti, katerega bistvo je v izdelavi vnaprejšnje pisne ocene možnih škodljivih posledic, ki bi nastale z razkritjem podatka (prim. 11. čl. ZTP). Ta pisna ocena predstavlja drugi formalni kriterij. Takšna ocena mora vsebovati določitev objekta varstva. Objekt varstva je interes, ki bi bil z razkritjem ogrožen. Poleg opisanega, mora pisna ocena vsebovati tudi oceno teže in intenzivnosti možnih škodljivih posledic. Pisna ocena se hrani kot priloga dokumenta pri organu, ki je podatku določil stopnjo tajnosti. Prav ta ocena možnih škodljivih posledic omogoča z vidika ZDIJZ naknadno preverjanje oziroma ugotavljanje razlogov in okoliščin, ki so narekovali odločitev, da se podatek določi za tajnega. Tretji formalni kriterij pa temelji na pravilni oznaki, saj je lahko tajen samo tisti podatek, ki je ustrezno označen kot tajen (prim. 17. čl. ZTP).

Na ogledu in camera je IP vpogledal v zahtevani dokument Osnutek Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o Slovenski obveščevalno-varnostni agenciji »ZSOVA 2017 nedokončano delovno gradivo« in ugotavlja, da je v zgornjem delu označen z oznako »INTERNO«, z rdečo je napisano »nedostopno javnosti, zaradi nedorečenosti bistvenih rešitev s področja zagotavljanja človekovih pravic v razmerju do javnega interesa nacionalne varnosti, kar bi povzročilo nerazumevanje njegove vsebine«. Dokumentu ni bila priložena ocena možnih škodljivih posledic. Po navedbah organa je razlog verjetno v tem, da arhiv SSNAV in SNAV vodi SOVA. IP je zaprosil organ, da v roku treh dni posreduje oceno možnih škodljivih posledic v skladu z ZTP, št. 0130- 1/2017 z dne 12. 9. 2017. IP je dne 8. 12. 2017 prejel oceno možnih škodljivih posledic, št. 0130- 1/2017/24 z dne 12. 9. 2017 in ugotavlja, da jo je izdal Svet za nacionalno varnost, sekretariat, podpisan je….., vodja sekretariata SNAV. Na ogledu in camera je organ pojasnil, da ima …., ki je dokument označil kot tajen, od predsednika vlade pooblastilo za označitev dokumentov po ZTP. V oceni možnih škodljivih posledic je navedeno, da bi razkritje tajnih podatkov v dokumentu št. 0130-1/2017/23 in prilogi z dne 12. 9. 2017, nepoklicani osebi lahko škodovalo varnosti ali interesom RS, zato v skladu z ZTP navedena dokumenta stopnjuje s stopnjo tajnosti INTERNO. Tajnost podatkov preneha s preklicem. 

Glede na navedeno IP ugotavlja, da dokument izpolnjuje formalni kriterij, saj je vidno označen s stopnjo tajnosti INTERNO in je zanj izdelana ocena možnih škodljivih posledic za določitev tajnosti z dne 12. 9. 2017, dokumentu pa je tajnost določila oseba, ki je za to pooblaščena z 10. členom ZTP, in sicer je to po pooblastilu predsednika vlade vodja sekretariata SNAV.

IP se je v nadaljevanju opredelil tudi do materialnega kriterija, pri katerem je ključna sama vsebina dokumenta. Kot tajen podatek se, v skladu s 5. členom ZTP, namreč lahko določi le dokument, katerega vsebina se nanaša na javno varnost, obrambo, zunanje zadeve, obveščevalno in varnostno dejavnost državnih organov RS oziroma na sisteme, naprave, projekte in načrte ali znanstvene, raziskovalne, tehnološke, gospodarske in finančne zadeve, ki so pomembni za omenjene cilje. Šele obstoj takšne vsebine dokumenta predstavlja podlago, iz katere se lahko izvede zaključek, da bi razkritje nepoklicani osebi lahko škodovalo varnosti ali interesom Republike Slovenije in se ga lahko označi s stopnjo tajnosti »INTERNO« po ZTP. 

IP je vpogledal v vsebino zahtevanega dokumenta in ugotavlja, da se nanaša na osnutek Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o Slovenski obveščevalno - »ZSOVA 2017 nedokončano delovno gradivo«. 
Gre za vsebino, ki se nedvomno ne nanaša na tista interesna področja države, ki jih je ZTP v 5. členu opredelil kot posebej občutljiva oziroma takega pomena, da jih je ob izpolnjevanju nadaljnjih pogojev, mogoče varovati s stopnjo tajnosti, saj gre za pripravo besedila zakona, ki v vsaki demokratični družbi predstavlja temelj pravne varnosti. Zatrjevanje, da bi razkritje zaključenega osnutka besedila zakona – delovnega gradiva, ki ga je pripravila SSNAV kot koordinator priprave in usklajevanja besedila delovnega gradiva, škodovalo varnosti in interesom RS, je zato skrb vzbujajoče in tuje ustavnim določbam, da je Slovenija demokratična republika, pravna država, v kateri ima oblast ljudstvo. »Skrivanje« osnutka besedila zakona je namreč način dela totalitarnih režimov, v katerih »državna oblast« določi državne cilje in izključi vsa ostala mnenja, ki so od tega drugačna in nasprotujoča. V Republiki Sloveniji področje sprejemanja zakonov temelji na transparentnosti in vključevanja javnosti v proces priprave predpisov. V tej zvezi IP opozarja na Resolucijo o normativni dejavnosti (ReNDej ), v kateri je v uvodu navedeno, da je jasen in konsistenten pravni red države pogoj za njeno dobro delovanje, državljanom razumljivi, brez težav izvršljivi in čim bolj trajni predpisi, pa krepijo zaupanje v pravni red in zagotavljajo spoštovanje in varstvo človekovih pravic in svoboščin. ReNDej vsebuje več načel, med njimi tudi načelo transparentnosti, ki predpostavlja predstavljanje politike urejanja določenega področja čim širši javnosti, posebno pa ciljnim skupinam, na katere se nanaša; najavo, pripravo in sprejemanje predpisov po rednih zakonodajnih postopkih, ki omogočajo kakovostno seznanjanje ter odzive in vplive zainteresirane javnosti. IP nadalje izpostavlja še stališče Vlade RS z dne 17.7.2014, ki ga je sprejela na 66. redni seji , v kateri je poudarila, da se zaveda, da so dobro pripravljeni predpisi pomemben element pravne države, pri čemer je sodelovanje javnosti ključnega pomena. Država oziroma Vlada RS z ministrstvi, preko sprejetih stališč, strategij (ReNDej), smernic , poudarja pomen čim večje transparentnosti pri sprejemanju predpisov, zato ni logično, da bi pri dostopu do zahtevanih informacij zavirala njihovo odprtost z oznako tajnosti, saj bi s tem dejansko delovala v direktnem nasprotju s stališči in cilji, ki jih »uradno zasleduje«. IP poudarja, da bi moral originator dokumenta v oceni škodljivih posledic jasno navesti, katerim konkretnim interesom države Republike Slovenije (javni varnosti, obrambi, zunanje zadeve, obveščevalno in varnostni dejavnosti državnih organov), bi škodovalo razkritje informacij iz delovnega gradiva osnutka ZSOVA. Originator tega ni izkazal, saj se je v oceni škodljivih posledic zgolj na splošno skliceval na zakonsko določbo, prav tako pa se ni konkretno opredelil niti do nastanka škode, ki naj bi z razkritjem nastala varnosti in interesom RS. Zagotovo pa s stopnjo tajnosti ni mogoče označiti dokumenta zgolj zato, ker bi razkritje lahko povzročilo nerazumevanje njegove vsebine, kar je navedeno na osnutku delovnega gradiva ZSOVA. Glede na navedeno tako splošna in široka opredelitev dokumenta za tajnega po ZTP, kot jo zasleduje originator dokumenta in posledično organ v izpodbijani odločbi, ne izpolnjuje pogojev, ki jih zahteva materialni kriterij tajnega podatka po ZTP. IP ob tem še dodaja, da je na svetovnem spletu dostopen osnutek zakona o sovi »ZSOVA 2017, delovno gradivo, 20.4.2017 «, ki naj bi prišel v javnost s strani anonimnega vira. Objavljen osnutek zakona – delovno gradivo se sicer razlikuje od dokumenta, ki je predmet presoje, kar je pojasnil organ na ogledu in camera, saj se je po objavi besedilo zakona usklajevalo. Še vedno pa je govora o osnutku besedila istega zakona (tudi če ni povsem identičen), pri čemer je ključno, da zaradi objave predmetnega osnutka zakona ni bilo zaznati škode za varnost in interes RS, te pa ni zatrjeval niti organ na ogledu in camera. 

Glede na navedeno IP ocenjuje, da ni prav nobenega razloga, da bi zahtevan dokument lahko ali moral nositi kakršnokoli stopnjo tajnosti, poleg tega pa tudi ni izpolnjen materialni pogoj za obstoj tajnega podatka, ki ga zahteva ZTP. Upoštevajoč navedeno IP ugotavlja, da v konkretnem primeru ni podana izjema iz 1. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Ker iz 3. odstavka 17. člena ZTP izhaja, da se mora podatek oziroma dokument obravnavati kot tajen, tudi če je označen le s stopnjo tajnosti (torej, če je izpolnjen le formalni pogoj), mora originator dokumenta, sekretariat SNAV iz dokumenta Osnutek Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o Slovenski obveščevalno-varnostni agenciji - »ZSOVA 2017 nedokončano delovno gradivo«, št. 0130-1/2017/23 z dne 12. 9. 2017 umakniti stopnjo tajnosti INTERNO.

V nadaljevanju se je IP opredelil tudi do zatrjevane izjeme notranjega delovanja organa po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Za obstoj navedene izjeme morata biti kumulativno izpolnjena dva pogoja: - podatek mora izhajati iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oz. dejavnostjo organa, - razkritje takšnega podatka bi povzročilo motnje pri delovanju oz. dejavnosti organa (specifični škodni test). Obravnavano izjemo pozna večina primerjalno pravnih ureditev, v katerih zakoni varujejo »notranji proces razmišljanja organa«. Varujejo se podatki, ki nastajajo ob oblikovanju politike organa. Gre za dokumente za notranjo rabo organa, iz katerih izhaja postopek oz. način dela organa, kot tudi njegova notranja politika. To je pravni teoriji znano kot »deliberative process privilege«, torej proces, ki varuje notranje razmišljanje organa, s čimer naj bi se omogočilo odkrito in odprto razmišljanje organa, ki pa bi bilo ovirano, če bi bilo povsem odprto za javnost. Namen te izjeme je preprečiti škodo, ki bi nastala pri kakovosti odločanja organa, saj razumno varovanje procesa »notranjega razmišljanja organ« ni nujno v neskladju z načelom odprtosti uprave. Če bi namreč vsi tovrstni dokumenti postali javni, bi to lahko resno ogrozilo kritično, inovativno in učinkovito delo javnega sektorja. Gre za izjemo, pri kateri morajo dokumenti oz. podatki prestati še t.i. škodni test, to pomeni, da je potrebna ocena, ali bi razkritje povzročilo motnje pri delovanju oz. dejavnosti organa. Ta test spada med teste tehtanja. Navedeno pomeni, da se dostop do informacije zavrne le v primeru, če bi bila škoda, ki bi nastala organu zaradi motenj pri delovanju, večja od pravice javnosti, da se seznani z informacijo. Pri uporabi te izjeme moramo biti še posebej previdni, saj se neredko lahko zgodi, da organi tovrstnih informacij ne želijo razkriti, ker bi jih lahko spravile v zadrego, jih osramotile, jim škodovale v političnem smislu ali pa celo razkrile nepravilnosti in nezakonitosti njihovega delovanja. Bistvena funkcija ZDIJZ je namreč ravno funkcija nadzora, ki omogoča državljanom nadzor nad delom javne uprave, nadzor nad pravilnostjo dela javnih oblasti in nadzor nad porabo proračunskega denarja, ker preprečuje slabo upravljanje, zlorabo oblasti in korupcijo. Da bi javnost to funkcijo lahko izvajala, ji mora biti omogočen dostop do relevantnih informacij. Ravno zato je potrebno, da se proces »notranjega razmišljanja organa« ne varuje kar avtomatično, ampak je to varstvo treba zagotoviti razumno, v vsakem konkretnem primeru posebej. 

IP je najprej presojal obstoj prvega kriterija izjeme. Večina držav na različne načine varuje interna mnenja, nasvete, izmenjavo pogledov, ki se dogajajo med pripravo odločitev, dopušča pa razkritje podatkov o dejstvih iz takšnih dokumentov. V ameriškem pravu je razlika med »facts« in »opinions« utemeljena z argumentom, da namen varstva notranjega delovanja organov ni v tem, da bi javnosti preprečevali dostop do golih dejstev oz. faktičnih podatkov o delu organov. Namen te izjeme je varovati proces notranjega razmišljanja in oblikovanja mnenj, zato je poudarek na drugem elementu (»opinions«). Objava podatkov o dejstvih namreč ne vpliva na uradnikovo svobodo »kreativnega« razmišljanja znotraj organa, medtem ko objava podatka o mnenju lahko zaviralno vpliva na proces razmišljanja uradnikov (več o tem Komentar Zakona o dostopu do informacij javnega značaja s pravom EU in primerjalno-pravno prakso, Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti v Ljubljani, Ljubljana 2005 - Komentar ZDIJZ, str. 133 in nasl.). Primerjalno-pravno so kot takšna izjema priznana tudi občutljiva notranja navodila in načrti. 

V obravnavanem primeru je predmet presoje osnutek predloga ZSOVA, ki ga je obravnavala SSNAV. To pomeni, da gre za pripravo predpisa, ki vselej vpliva na življenje, pravice in obveznosti vseh državljanov, zato IP ne more sprejeti stališča organa, da so predmet presoje informacije, ki so povezane z notranjim delovanjem posameznega organa. Priprava zakonskega besedila torej že po svoji vsebini in namenu, pomeni urejanje delovanja navzven in ne navznoter. Priprava predpisov predstavlja proces pravnega urejanja družbeno najpomembnejših vprašanj s strani organov javnih oblasti, zato je preglednost postopka in možnost sodelovanja stroke in civilne družbe demokratični standard, ki je nujen v sodobnih demokratičnih državah. Zato v takem primeru, ko govorimo o pripravi predpisa, ki nedvomno učinkuje navzven, ni mogoče govoriti, da gre za dokument v zvezi z notranjim delovanjem organa. Glede na navedeno IP ugotavlja, da ni izpolnjen že prvi kriterij za obstoj navedene izjeme, kar pomeni, da izjema po 11. točki 1. odst. 6. čl. ZDIJZ, ni podana.

Kljub temu pa IP še dodaja, da bi tudi v primeru obstoja prvega kriterija zahtevani dokument moral prestati še t.i. škodni test oz. presojo, ali bi razkritje povzročilo motnje pri delovanju oz. dejavnosti organa. Dokazno breme je na strani organa. V obravnavanem primeru se je organ zgolj na splošno skliceval na navedeno izjemo, ne da bi pojasnil, kakšne konkretne motnje bi povzročila konkretno razkrita informacija. To pomeni, da organ svojega dokaznega bremena ni izpolnil. Vsled navedenemu je IP ugotovil, da tudi drugi kriterij za obstoj izjeme po 11. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ ni podan.

Nadalje je IP presojal tudi, ali je predmet zahteve dokument, ki je v postopku izdelave, in je še predmet posvetovanja v organu, njegovo razkritje pa bi povzročilo napačno razumevanje njegove vsebine. 

Opredelitev izjeme iz 9. točke 1. odstavka  6. čl. ZDIJZ ima tri elemente, ki morajo biti podani kumulativno:
- dokument mora biti še v postopku izdelave,
- dokument mora biti še predmet posvetovanja, 
- specifični škodni test (razkritje dokumenta bi povzročilo napačno razumevanje njegove vsebine). 

Podrobnejši kriterij za določitev dokumentov, ki so še v postopku izdelave, vsebuje Uredba, ki v 1. odst. 7. čl. določa, da se za podatke iz dokumenta, ki je v postopku izdelave in ga vodi organ, štejejo podatki v dokumentu, ki ga še ni podpisala in odposlala ali kako drugače zaključila uradna oseba organa, ki je z veljavnimi predpisi pooblaščena za odločanje.

Na ogledu in camera je organ pojasnil, da je na seji SNAV MP predlagalo, da usklajevanje besedila izpelje SSNAV. Organ je povedal, da je osnutek delovnega gradiva v tej fazi že bil pripravljen s strani MP, kar pomeni, da je SSNAV dejansko že imel besedilo osnutka ZSOVA. V tej fazi osnutek osnutek ni imel oznake tajnosti in je imel že stališča ostalih sodelujočih organov po posameznih členih. SSNAV je torej vodil koordinacijo usklajevanja besedila delovnega gradiva, na sestankih pa so bili prisotni predstavniki: MP, MNZ-policije, SOVE in OVSA. Večkrat so se sestali, v obdobju od februarja in septembra 2017, pri čemer se je delovno gradivo fizično nahajalo v prostorih vlade, v elektronski obliki in se ni iznašalo nikamor. Nadalje je organ pojasnil, da je SSNAV svojo nalogo »usklajevanja delovnega gradiva besedila osnutka ZSOVA«, za kar je bil zaprošen, zaključil, zato ga je vodja sekretariata SSNAV, dne 12. 9. 2017 po pošti posredoval na MP, skupaj z oceno škodljivih posledic. Delovno gradivo osnutek ZSOVA je bil v fizični obliki in na USB ključu posredovan v glavno pisarno MP. Ob vpogledu v zahtevano informacijo je IP ugotovil, da je dokument napisan na način, da je v več barvah, v zelenem so spremembe glede na obstoječ zakon, zraven ni »oblačkov« temveč je člen normalno zapisan, spodaj ima obrazložitev, ki je skupno stališče zgoraj navedenih sodelujočih. Ob tem je organ opozoril, da sta v »zakonu« še dva zaznamka, pri drugem členu in 21.a, členu, ki kažeta na neusklajenost (politična odločitev oziroma pridržek MP).  

Na podlagi pojasnila organa IP ugotavlja, da zahtevana informacija »Osnutek Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o Slovenski obveščevalno-varnostni agenciji »ZSOVA 2017 nedokončano delovno gradivo« z dne 12.9.2017 predstavlja dokument, ki pri SSNAV-u ni več v postopku izdelave, niti ni več predmet posvetovanja SSNAV-a, saj ga je vodja SSNAV poslal na MP. Zaprošen organ SSNAV je torej svoje delo nedvomno zaključil s tem, ko je dokument posredoval na MP, ki je sicer pristojno za formalno pripravo besedila zakona. Odločitev o tem, ali bo tako pripravljeno besedilo osnova za formalno pripravo zakona, je sicer na strani MP, kar pa ne spreminja dejstva, da besedilo, takšno, kot je, kljub oznaki »delovno gradivo«, ne izpolnjuje pogojev oz. kriterijev za opredelitev izjeme iz 9. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. 

Zahtevani dokument je nastal v postopku sprejemanja novele zakona, in sicer na samem začetku postopka – kot osnutek delovnega gradiva predloga zakona. Zakonodajni postopek je sestavljen iz več faz, v katerih nastajajo različni dokumenti, katerih cilj je načeloma končno besedilo zakona. Dokument, ki ga v predmetni zadevi zahteva prosilec, je nastal v začetni fazi postopka sprejemanja predloga zakona, saj gre za osnutek delovnega gradiva zakona, ki ga je pripravil za to zaprošen SSNAV. Tekom zakonodajnih postopkov že po sami naravi teh postopkov prihaja do dokumentov, ki sami po sebi ne predstavljajo končnega izdelka določene faze postopka (bodisi predpisa, bodisi predloga predpisa), pač pa zgolj verzije (različice) le-tega. Vendar pa dejstvo, da določen dokument predstavlja zgolj verzijo delovnega gradiva predpisa oziroma predloga predpisa, ne pomeni, da je ta konkretni dokument (določena verzija) še vedno v postopku izdelave. Zakonodajni postopek sestavlja več faz in ena izmed teh je tudi faza priprave osnutka delovnega gradiva zakona. Vsaka različica zase predstavlja dokument, ki je, če ga poseduje zavezanec po ZDIJZ, informacija javnega značaja v smislu 4. člena ZDIJZ, in sicer ne glede na to, da vsebina dokumenta morebiti ne bo sprejeta kot končno besedilo predloga predpisa, ali sploh ne bo nikoli nadalje obravnavana. Vsaka takšna različica osnutka delovnega gradiva, če predstavlja zaključeno celoto, namreč predstavlja samostojno informacijo, ki izvira iz delovnega področja organa in se nahaja v obliki dokumenta, ki jo je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom ali pridobil od drugih oseb. Tolmačenje izjeme iz 9. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ na način, kot je to v izpodbijani odločbi storil organ, bi v praksi pomenilo, da bi na podlagi te izjeme lahko javnosti omejili dostop do večine dokumentov, ki nastajajo med zakonodajnimi postopki, kar pa bi bilo povsem v nasprotju z zahtevo po javnosti teh postopkov. Zakonodajni postopek namreč predstavlja proces pravnega urejanja družbeno najpomembnejših vprašanj s strani oblasti, zato je sodelovanje javnosti treba zagotoviti že na samem začetku postopka. V Republiki Sloveniji temelje za transparentnost zakonodajnega postopka predstavljajo ZDIJZ in na njegovi podlagi sprejeta Uredba o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (dalje Uredba), Poslovnik Vlade in njegovih navodil za izvajanje ter Poslovnik Državnega zbora, pa tudi že omenjena ReNDej. V obravnavanem primeru zahtevani dokument sicer še ni v fazi predloga predpisa, ki ga je organ dolžan objaviti v skladu z Uredbo, brez dvoma pa predstavlja zaključen osnutek delovnega gradiva ZSOVA, ki ga je pripravil SSNAV in ga v luči zgornjih navedb ni mogoče šteti med dokumente v postopku izdelave v smislu izjeme iz 9. točke. 1. odstavka 6. člena ZDIJZ. Konkreten dokument namreč ni več v postopku izdelave, ampak je zaključen in je tudi bil že posredovan izven SSNAV-a. Kot v izpodbijani odločbi ugotavlja že organ sam, gre za osnutek delovnega gradiva, ki ima na določenih mestih zaznamka, ki izkazujeta neusklajenost oziroma so predstavljene rešitve, ki še niso dokončno oblikovane. IP poudarja, da prav zato nosi ime osnutek - delovno gradivo, ki jasno kaže na to, da dokončne odločitve še niso izoblikovane. Vsekakor pa je osnutek delovnega gradiva predloga zakona v okviru SSNAV nastal kot celota in je bil po navedbah organa posredovan na MP s strani vodje SSNAV in zato kot tak predstavlja neko zaključeno celoto osnutka delovnega gradiva ZSOVA v smislu 1. odstavka 4. člena Uredbe. O dokumentu v postopku izdelave bi lahko npr. govorili v primeru, če besedilo osnutka delovnega gradiva predloga zakona sploh še ne bi bilo v celoti napisano in bi bilo v fazi usklajevanja in priprave v okviru SSNAV, ki ga je pripravljala. V konkretnem primeru pa gre za vsebinsko zaokroženo besedilo osnutka delovnega gradiva predloga zakona, ki ga je pripravil SSNAV in je bil takšen posredovan na MP, torej izven SSNAV-a. Da za slednji dokument niti še ni znano, ali bo predstavljal osnovo za formalno pripravo zakona, pa kot rečeno, za obravnavani primer ni relevantno. Odločilno dejstvo v konkretnem primeru je, da zahtevani dokument ni več v fazi izdelave pri organu, saj za to ne izpolnjuje pogojev iz prvega odstavka 4. člena Uredbe in 9. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Zahtevani dokument je zaključen, saj ga je podpisala odgovorna oseba organa, to je vodja SSNAV, obenem pa je bil dokument tudi posredovan izven organa na MP. V konkretnem primeru tako nista izpolnjena prvi in drugi pogoj za obstoj izjeme iz 9. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ, to je, da mora biti dokument še v postopku izdelave pri organu in da mora biti pri organu še predmet posvetovanja.

Dokument kot tak pa ne bi prestal niti škodnega testa (tretjega pogoja) iz 9. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ, saj razkritje takšnega dokumenta ne more povzročiti napačnega razumevanja njegove vsebine. Povsem jasno je namreč, da gre za osnutek delovnega gradiva, ki ni pravno zavezujoč dokument. Kot navaja tudi organ, je v osnutku delovnega gradiva zaznamek o neusklajenosti, prav tako so posebej označene spremembe glede na obstoječ zakon (besedilo je obarvano zeleno) in dodana je obrazložitev. Vse to jasno kaže, da je zadeva še vsebinsko odprta in da gre za osnutek delovnega gradiva SSNAV-a, za katerega niti ni nujno, da bo osnova za formalno pripravo zakona. Zato takšen dokument zagotovo ne more povzročiti napačnega razumevanja njegove vsebine. Dejstvo, da so mogoče v osnutku delovnega gradiva predloga zakona, pripravljenega s strani SSNAV vsebovane tudi možne rešitve, ki bi lahko povzročile nejevoljo in nestrinjanje med ljudmi, kot smiselno navaja organ (glede na objavo ZSOVA 2017, delovno gradivo, 20.4.2017), pa ne more biti razlog, da bi lahko govorili o napačnem razumevanju njegove vsebine. Nestrinjanja s predlagano rešitvijo ne moremo enačiti z napačnim razumevanjem same vsebine osnutka delovnega gradiva. Smisel transparentnosti postopka sprejemanja zakonov je namreč prav v tem, da se širša strokovna in nestrokovna javnost, torej vse zainteresirane skupine, vključijo v postopek sprejemanja zakona in na ta način izrazijo svoja mnenja in stališča o predlaganem predpisu. Sodelovanje javnosti že na samem začetku postopka sprejemanja predpisov pripomore k temu, da so sprejeti predpisi dejansko implementirani tudi v praksi. 

IP zaključuje, da v konkretnem primeru ni podan nobeden izmed treh elementov, ki so pogoj za obstoj izjeme iz 9. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ, saj dokument, ki je predmet zahteve, ni več v postopku izdelave in ni več predmet posvetovanja, poleg tega pa njegovo razkritje tudi ne bi moglo povzročiti napačnega razumevanja njegove vsebine v smislu, kot to določa 9. točka 1. odstavka 6. člena ZDIJZ. 

Pooblaščenec je po uradni dolžnosti preizkusil, ali so v konkretnem primeru morebiti podane tudi druge izjeme po 5.a in prvem odstavku 6. člena ZDIJZ ter ugotovil, da slednje niso podane.

V obravnavanem primeru je IP sicer ugotovil, da ni podana nobena od izjem iz 5.a in 1. odstavka 6. člena. ZDIJZ, kar pomeni, da zahtevana informacija predstavlja prosto dostopno informacijo javnega značaja. Ne glede na navedeno pa IP opozarja, da so v danem primeru izražene tudi okoliščine, ki so v prid javne dostopnosti v smislu javnega interesa po drugem odstavku 6. člena ZDIJZ. V primeru sprejemanja sprememb zakona o SOVI, s katerim se med drugim ureja oz. spreminja pristojnosti SOVE, ki lahko vplivajo na pravice, obveznosti in zasebnost državljanov RS, je interes javnosti po dostopnosti do teh informacij zagotovo velik. Prav zato mora biti tudi sodelovanje javnosti v postopku sprejemanja sprememb zakonskih določb zagotovljeno v največji možni meri. To pa pomeni, da mora imeti javnost možnost sodelovanja že od samega začetka postopka dalje, saj je participacija javnosti (v obliki priprav predlogov, mnenj, javnih in strokovnih razprav o predlogih ipd.) le tako lahko pravočasna in s tem tudi učinkovita. Možnost sodelovanja stroke in civilne družbe v postopku priprave predpisov je demokratični standard, ki postaja nujen v sodobnih demokratičnih državah. Da je v obravnavanem primeru interes javnosti velik, ugotavljata tudi prosilec (vendar se pri tem ne sklicuje na test interesa javnosti) in organ, saj je osnutek delovnega gradiva, ki je že prišel v javnost, povzročil vrsto odzivov. Odprla se je javna razprava in izražena so bila različna mnenja. IP zato ne vidi razloga za »zaprtje« te informacije pred javnostjo, ravno nasprotno, izkazani so pogoji, ki so v prid javne dostopnosti. Preglednost informacije namreč povečuje razumevanje aktualnih vsebin v javni razpravi ter prispeva k verodostojni in odgovorni razpravi. Na ta način se izognemo temu, da bi se iz vsebine iztrgale določene rešitve, brez da bi se dojela oziroma razumela celota zakona. Zagotovo pa se v nobeni fazi postopka sprejemanja zakona ni mogoče izogniti odzivu javnosti na rešitve, ki jih javnost občuti kot odvzem določenih pravic oziroma poseg v njene pravice. Slednje zagotovo ne more predstavljati ovire pri nastajanju besedila predpisa, lahko pa pripomore k tehtnemu premisleku predlagatelja predpisa, kakšno rešitev bo sprejel v zakonsko normo. Pomembna korist dostopnosti do informacije je zato v zagotavljanju preglednosti dela organov in odgovornosti ter s tem zmanjšanju možnosti neodgovornega sprejemanja političnih in strokovnih odločitev, saj preglednost prispeva k bolj premišljenim odločitvam in s tem k dvigu kakovosti dela. Transparentnost je pomembna tudi z vidika razumevanja posledic odločitev javnega sektorja, saj državljani le na ta način lahko razumejo posledice odločitev javnih organov in izrazijo pomisleke glede takih odločitev.

Na podlagi vsega navedenega IP zaključuje, da je pritožba prosilca utemeljena, saj je organ na prvi stopnji iz ugotovljenih dejstev napravil napačen sklep in posledično napačno uporabil pravni predpis, zato je IP pritožbi prosilca ugodil in na podlagi prvega odstavka 252. člena ZUP odločbo organa odpravil in rešil zadevo tako, kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe. Posebni stroški v tem postopku niso nastali. 

Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Ur. l. RS, št. 42/2007-UPB3, s spremembami in dopolnitvami; ZUT) oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:.
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve odločbe na Upravno sodišče RS, Fajfarjeva 33, 1000 Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali neposredno pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

Postopek vodila:
Alenka Žaucer, univ. dipl. prav.
svetovalka informacijske pooblaščenke    

Informacijski pooblaščenec:
Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,
informacijska pooblaščenka