Informacijski pooblaščenec Republika Slovenija
   
dekorativna slika

RTV Slovenija - Snaga d.o.o.

+ -
Datum: 05.09.2017
Številka: 090-149/2017
Kategorije: Ali gre za delovno področje organa, Poslovna skrivnost, Osebni podatek, Test interesa javnosti

SODBA UPRAVNEGA SODIŠČA:

POVZETEK:

Organ je zavrnil zahtevo prosilca za vpogled v pogodbe o poslovnem sodelovanju, ki jih je organ sklenil s konkretnimi upravniki večstanovanjskih stavb. IP je odločil, da zahtevane pogodbe sodijo v delovno področje organa, in da je organ dolžan prosilcu omogočiti vpogled v tiste dele zahtevanih pogodb, ki vsebujejo podatke o porabi javnih sredstev. Teh podatkov namreč ni mogoče določiti za poslovno skrivnost, ker gre za podatke, ki so javni že na podlagi zakona.

ODLOČBA:

Številka: 090-149/2017/13

Datum: 7. 9. 2017

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju IP) izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05, 51/07 - ZUstS-A), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP-2, 23/14, 50/14, 19/15 – odl. US in 102/15; v nadaljevanju ZDIJZ) ter prvega odstavka 248. člena in prvega odstavka 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10 in 82/13; v nadaljevanju ZUP) o pritožbi ... (v nadaljevanju prosilec), z dne 5. 7. 2017 zoper odločbo Snage Javno podjetje d.o.o., Povšetova ulica 6, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ) št. SNG-020-005/2017-003, z dne 22. 6. 2017, v zadevi odobritve dostopa do informacije javnega značaja, naslednjo

O D L O Č B O:

  1. Pritožbi prosilca z dne 5. 7. 2017 se delno ugodi in se odločba Snage javno podjetje d.o.o. št. SNG-020-005/2017-003, z dne 22. 6. 2017 delno odpravi ter se odloči, da mora organ prosilcu v roku 31 (enaintridesetih) dni od prejema te odločbe omogočiti vpogled v:
    1. naslednje dele Pogodbe o poslovnem sodelovanju št. 4366, z dne 17. 7. 2000, ki jo je organ sklenil z družbo SPL Ljubljana d.d.:
  • naziv pogodbe in podatke o pogodbenih strankah,
  • 3. in 4. člen pogodbe,
  • datum in podatke o podpisnikih pogodbe;
    1. naslednje dele Aneksa št. 1 k pogodbi o poslovnem sodelovanju (sklenjeni z družbo SPL Ljubljana d.d.) št. 532/12, z dne 28. 12. 2012:
  • naziv aneksa in podatke o pogodbenih strankah,
  • 3. in 4. člen aneksa,
  • številko, datum in podatke o podpisnikih aneksa;
    1. naslednje dele Pogodbe o poslovnem sodelovanju št. 5487, z dne 11. 8. 2000, ki jo je organ sklenil z družbo Metalka stanovanjske storitve d.o.o.:
  • naziv pogodbe in podatke o pogodbenih strankah,
  • 3. in 4. člen pogodbe,
  • datum in podatke o podpisnikih pogodbe;
    1. naslednje dele Pogodbe o poslovnem sodelovanju št. 6202, z dne 23. 9. 2005, ki jo je organ sklenil z družbo Standom d.o.o.:
  • naziv pogodbe in podatke o pogodbenih strankah,
  • 3. in 4. člen pogodbe,
  • številko, datum in podatke o podpisnikih pogodbe.
  1. V preostalem delu (tj. glede delov dokumentov iz prejšnje točke, ki so poslovna skrivnost), se pritožba prosilca zavrne.
  1. Zahteva prvega stranskega udeleženca za povrnitev stroškov se zavrne.
  1. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

O b r a z l o ž i t e v:

Prosilec je v zahtevi z dne 1. 6. 2017 organ prosil, da mu omogoči vpogled v pogodbe o poslovnem sodelovanju glede nadomestil oziroma provizij in druge pogodbe, ki jih ima sklenjene z upravniki SPL Ljubljana d.d. (v nadaljevanju prvi stranski udeleženec), Metalka stanovanjske storitve d.o.o. (v nadaljevanju drugi stranski udeleženec) in Standom d.o.o. (v nadaljevanju tretji stranski udeleženec).

Zahtevo prosilca je organ zavrnil z odločbo št. SNG-020-005/2017-003, z dne 22. 6. 2017, v kateri je navedel, da je pooblaščen za izvajanje dejavnosti obveznih občinskih gospodarskih javnih služb zbiranja, obdelave in odlaganja komunalnih odpadkov ter urejanja in čiščenja občinskih cest in javnih zelenih površin. V vseh pogodbah o poslovnem sodelovanju z upravniki večstanovanjskih stavb ima organ v 5. členu sklenjeno določilo, da so podatki iz pogodbenega razmerja poslovna skrivnost. Iz navedenega izhaja, da so predmet poslovne skrivnosti tako pogodbe kot aneksi in iz njih izhajajoči podatki. Zato je izpolnjen subjektivni kriterij, kot ga določa prvi odstavek 39. člena Zakona o gospodarskih družbah (Uradni list RS, št. 65/09 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZGD-1). Podan je tudi objektivni kriterij iz drugega odstavka 39. člena ZGD-1. Javna razgrnitev podatkov v dokumentih bi ogrožala pogajalska izhodišča organa pri sklepanju tovrstnih pogodb, posledično pa velik škodni vpliv za organ pri pogajanjih. Pogodbe o poslovnem sodelovanju se sklepajo z vsakim upravnikom posamezno, pri čemer se pri vsaki zadevi upošteva konkretna specifika. Organ je ugotovil, da zahtevana informacija izhaja iz dokumentacije (civilnopravne pogodbe in pripadajoči aneksi), ki je opredeljena kot poslovna skrivnost. Organ je preveril, ali v konkretnem postopku obstoji javni interes za razkritje vsebine zahtevanih dokumentov, skladno z določbo drugega odstavka 6. člena ZDIJZ. Organ je ocenil, da interes javnosti glede razkritja ni močnejši od interesa stranke z interesom za omejitev dostopa do njenih poslovnih skrivnosti. Gre za civilno pravne pogodbe, ki nima nobenega učinka na uporabnike javnih storitev, ki jih zagotavlja organ. Tudi okoliščine, zaradi katerih je dokument označen kot poslovna skrivnost, po oceni organa prevladajo pred interesom javnosti, da bi bila z vsebino pogodb seznanjena. Organ je ugotovil tudi, da ne gre za izjemo po 6.a členu ZDIJZ. Nadalje je organ navedel, da zahtevana informacija ni nastala v tistem delu dejavnosti organa, ki je povezana z javnopravnim delovanjem. Pogodbe o poslovnem sodelovanju so pogodbe civilnopravnega značaja in v avtonomiji pogodbenih strank in niso v neposredni zvezi z opravljanjem javnopravnih dejavnosti, ki jih opravlja organ. Opravljanje dejavnosti, ki jo organ izvaja kot gospodarsko javno službo ni odvisno od sklepanja in izvrševanja pogodb o poslovnem sodelovanju (pri tem se organ sklicuje na odločbo IP št. 021-13/2007/4). Organ je odločil, da ne gre za informacijo javnega značaja, saj niso kumulativno izpolnjeni pogoji iz 4. člena ZDIJZ.

Dne 5. 7. 2017 je prosilec vložil pritožbo zoper odločbo št. SNG-020-005/2017-003, z dne 22. 6. 2017, v kateri je navedel, da je izpodbijana odločba neupravičena zaradi več razlogov. Organ je v 100% lasti Javnega holdinga Ljubljana, ki je v 100% lasti Mestne občine Ljubljana in osmih primestnih občin, kar zahteva od podjetja popolno transparentnost poslovanja. Nadalje se zahtevane pogodbe, nanašajo na izvajanje gospodarske javne službe oziroma službe, za katero ima organ monopolni oziroma prevladujoč položaj na trgu. Javni holding Ljubljana in njegova podjetja so ob tem deležna subvencij oziroma drugih lokalnih, državnih ali evropskih sredstev, kar predstavlja dodatni razlog za popolno preglednost poslovanja podjetji. Javni interes za razkritje vseh pogodb je upravičen tudi z dejstvom, da prebivalci Mestne občine Ljubljana in osmih primestnih občin večkratno zagotavljajo finančna sredstva za poslovanje javnega podjetja. Kot že omenjeno, kot davkoplačevalci, ter hkrati kot uporabniki in plačniki storitev, ki so v večji meri za večino prebivalcev edina, torej monopolna izbira. Cena storitev je odvisna tudi od poslovnih rezultatov organa, na kar provizije ob plačilih nedvomno vplivajo. Nadalje obstaja ob takšnih provizijah, ki niso določene z zakonodajo, sum korupcije, ki ga zavračanje transparentnosti dodatno utemeljuje. Stanovanjski zakon plačil upravnikom s strani dobaviteljev ne predvideva. V tretjem odstavku 39. člena ZGD-1 je določeno, da se »za poslovno skrivnost ne morejo določiti podatki, ki so po zakonu javni ali podatki o kršitvi zakona ali dobrih poslovnih običajev.« Navedena dejstva so po mnenju prosilca dovolj dobra podlaga za razveljavitev odločbe in posredovanje zaprošenih dokumentov prosilcu.

Organ je ugotovil, da je pritožba pravočasna, dovoljena in da jo je vložila upravičena oseba ter da odločbe ne bo nadomestil z novo, zato jo je, na podlagi 245. člena ZUP, z dopisom št. SNG-341-429/2017-063, z dne 10. 7. 2017 poslal IP.

IP je dne 24. 7. 2017 z namenom razjasnitve dejanskega stanja pri organu opravil ogled in camera na podlagi 11. člena ZInfP, na katerem je organ IP izročil fotokopijo izpodbijane odločbe in zahtevane pogodbe ter pripadajoči aneks.

Pritožba je delno utemeljena.

IP je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oz. prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

1. Stranski udeleženci

V formalnem postopku dostopa do informacij javnega značaja mora organ, v skladu z določbami ZUP, po uradni dolžnosti skrbeti, da se postopka udeležijo vsi tisti, na katerih pravice ali pravne koristi bi lahko vplivala odločitev organa. V postopek mora torej pritegniti vse tiste subjekte, katerih pravice ali pravne koristi bi z ugoditvijo zahtevi za dostop do informacij javnega značaja utegnile biti prizadete in jim omogočiti udeležbo v postopku. IP je zato, na podlagi četrtega odstavka 246. člena ZUP, stranskim udeležencem poslal izpodbijano odločbo in pritožbo ter jih pozval, da podajo morebitne ugovore in se pisno izrečejo o pritožbi.

Prvi stranski udeleženec je v dopisu z dne 28. 7. 2017 odgovoril, da zahtevana pogodba in aneks k tej pogodbi nista informacija javnega značaja po 4. členu ZDIJZ, ker ne izvirata iz delovnega področja organa. Kot izhaja iz Registra zavezancev za dostop do informacij javnega značaja pri AJPES (v nadaljevanju eRZIJZ), je organ zavezanec za dostop do informacij javnega značaja na podlagi prvega odstavka 1. člena ZDIJZ:

- v zvezi z izvajanjem javne službe obdelave mešanih komunalnih odpadkov in odlaganja ostankov predelave ali odstranjevanja komunalnih odpadkov na območju občin Komenda in Kamnik ter Mestne občine Ljubljana (v nadaljevanju: MOL);

- v zvezi z izvajanjem javne službe zbiranja (in odvoza) komunalnih odpadkov na območjih občin Medvode, Škofljica, Dol pri Ljubljani, Horjul, Dobrova - Polhov Gradec ter Mestne občine Ljubljana;

- v zvezi z izvajanjem javne službe urejanja in čiščenja občinskih cest in javnih zelenih površin na območju Mestne občine Ljubljana;

- nosilec javnega pooblastila podeljenega s koncesijsko pogodbo, sklenjeno z občino Vodice.

Z zahtevano pogodbo sta se stranski udeleženec in organ dogovorila, da stranski udeleženec kot porok in plačnik (tretji odstavek 1019. člena Obligacijskega zakonika (Uradni list RS, št. 97/07 – uradno prečiščeno besedilo in 64/16 – odl. US)) prevzema obveznost plačila računov, ki jih organ za svoje storitve ravnanja s komunalnimi odpadki izstavi v prilogi pogodbe navedenim nepremičninam, do celote na dan zapadlosti, ne glede na to, da uporabniki storitev (lastniki nepremičnin) računov ne poravnajo v celoti. Ker stranski udeleženec s tem ne le zalaga sredstva v korist organa (zaradi nerednega plačevanja računov s strani lastnikov in s tem omogoča likvidnost organa), ampak prevzema tudi riziko pravne ali dejanske neizterljivosti posameznih terjatev (zaradi (osebnih) stečajev, smrti, dalj časa trajajoče nelikvidnosti ipd.), je upravičen do dogovorjene višine plačila s strani organa. Gre za pogodbo povsem civilnopravnega značaja, ki je v popolni avtonomiji pogodbenih strank in je le v izjemno oddaljeni izredno posredni zvezi z opravljanjem javne službe organa, nikakor pa se nanjo ne nanaša. Izvrševanje javne službe (t.j. zagotavljanje javnih dobrin, v konkretnem primeru ravnanje s komunalnimi odpadki) nikakor ni odvisno od (ne)sklenitve ali (ne)izvrševanja zahtevane pogodbe niti zahtevana pogodba nima nobenih drugačnih vplivov na izvrševanje javne službe. Tudi cena storitev ravnanja s komunalnimi odpadki v MOL (pogodba se posredno nanaša le na pogodbe sklenjene v zvezi z nepremičninami v MOL) ni v nobeni zvezi z zahtevano pogodbo, ker cene storitev javne službe v skladu z Zakonom o gospodarskih javnih službah (Uradni list RS, št. 32/1993, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZGJS) določa ustanovitelj javnega podjetja (drugi odstavek 26. člena ZGJS), v konkretnem primeru torej občine, združene v Javni holding Ljubljana, d.o.o. (v nadaljevanju: Holding). Svet Holdinga je s Sklepom št. 26-SU/2015 z dne 7. 5. 2015 potrdil enotni cenik komunalnih storitev na območju MOL, občine Brezovica, Dobrova - Polhov Gradec, Dol pri Ljubljani, Horjul, Medvode in Škofljica (objavljen v Ur. l. RS; št. 35/15; v nadaljevanju: Cenik) in s Sklepom o tarifnem sistemu za obračun storitev obveznih občinskih gospodarskih javnih služb ravnanja s komunalnimi odpadki (Ur. l. RS, št. 35/15; v nadaljevanju: Sklep o tarifi) natančno določil elemente tarifnega sistema in formulo za obračun posamezne vrste storitev ravnanja s komunalnimi odpadki v navedenih občinah. Cene predlaga organ z elaboratom o oblikovanju cen storitev javne službe in jo predloži Svetu Holdinga v potrditev (16. in 17. točka Sklepa o tarifi). Ključen predpis, ki ureja izhodišča za oblikovanje cen (8. člen), natančno vsebino elaborata (9. člen) in sestavo cene (22. in 23. člen), je Uredba o metodologiji za oblikovanje cen storitev obveznih občinskih gospodarskih javnih služb varstva okolja (Ur. l. RS, št. 87/12 in 109/12; v nadaljevanju: Uredba), sprejeta na podlagi Zakona o varstvu okolja (ZVO-1). V skladu z 12. členom Uredbe cena posamezne storitve javnih služb med uporabniki ali skupinami uporabnikov ne sme biti različna, kadar imajo uporabniki storitve posamezne gospodarske javne službe v posamezni občini istega izvajalca - v skladu s Sklepom o tarifi in Cenikom imajo uporabniki enake cene celo v več občinah. Organ torej cen storitev ravnanja s komunalnimi odpadki ne more prilagajati ali jih oblikovati v odvisnosti od pogodb o poslovnem sodelovanju, sklenjenih s posameznimi upravniki nepremičnin - cena javne službe ravnanja s komunalnimi odpadki mora biti enaka za vse uporabnike (nepremičnine) v MOL in je strogo regulirana s predpisi. Organ je zavezanec za posredovanje informacij javnega značaja tudi na podlagi 1.a člena ZDIJZ (poslovni subjekt pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava), ker je, kot izhaja iz eRZIJZ, v 100% skupnem posrednem lasti javnega holdinga Ljubljana d.o.o. (in torej v skupnem posrednem lastništvu več občin). Zahtevana pogodba se nanaša na prevzem solidarnega poroštva s subrogacijo - torej se očitno ne nanaša na nobenega od pravnih poslov, opredeljenih v 1. alineji prvega odstavka 4.a člena ZDIJZ niti ne dosega učinkov, enakih učinkom tam opredeljenih pravnih poslov, zato ne predstavlja informacije javnega značaja po tej določbi. Navedbe prosilca o tem, da naj bi imel organ monopolni ali prevladujoč položaj na trgu, da je domnevno deležen subvencij, drugih lokalnih, državnih ali evropskih sredstev in da naj bi prebivalci občin, ki so lastnice organa, večkratno zagotavljali finančna sredstva za poslovanje organa (kot davkoplačevalci in kot uporabniki in plačniki storitev), so pavšalne, predvsem pa povsem irelevantne. Tudi, če bi vse te navedbe držale (pa najverjetneje ne držijo), zahtevana pogodba še vedno ne bi izpolnjevala kriterijev za obstoj informacije javnega značaja po 4. ali 4.a členu ZDIJZ. Podredno in iz previdnosti, če bi pritožbeni organ vendarle ocenil, da zahtevana pogodba predstavlja informacijo javnega značaja, prvi stranski udeleženec poudarja, da zahtevana pogodba v celoti predstavlja njegovo poslovno skrivnost, s čimer je podana izjema od prostega dostopa po 2. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.  Stranski udeleženec je po pristojni osebi (generalni direktor) dne 20. 7. 2000 izdal sklep, s katerim je določil, da se Pogodba o poslovnem sodelovanju št. 4366, z dne 17. 7. 2000, torej zahtevana pogodba, šteje za poslovno skrivnost. Ker je aneks št. 1 k pogodbi o poslovnem sodelovanju (št. pri organu 532/12), z dne 28. 12. 2012 del zahtevane pogodbe in izrecno ne spreminja statusa poslovne skrivnosti pogodbe, tudi aneks predstavlja poslovno skrivnost stranskega udeleženca. Sklep je bil izdan neposredno po sklenitvi pogodbe, preden so se z njim seznanile nepooblaščene osebe in preden je bila vložena zahteva prosilca za dostop do pogodbe in aneksa. S sklepom so bili seznanjeni tako zaposleni pri stranskem udeležencu kot tudi organ še pred izdajo izpodbijane odločbe, kar očitno izhaja že iz same obrazložitve izpodbijane odločbe. Že v zahtevani pogodbi sami (šesti odstavek 5. člena), aneks pa te določbe ne spreminja, je določeno, da je pogodba in drugi dokumenti v zvezi z medsebojnim sodelovanjem strank poslovna skrivnost, kar pa sicer niti ne bi bilo potrebno (npr. sodba Upravnega sodišča RS št. 2426/2007-23, z dne 12. 5. 2010), vendar pa jasno kaže na izpolnjenost objektivnega kriterija. Prosilec se v pritožbi pavšalno sklicuje na določbo tretjega odstavka 39. člena ZGD-1. Navaja, da je »cena storitev /je/ odvisna tudi od poslovnih rezultatov podjetja, na kar provizije ob plačilih nedvomno vplivajo« in da »obstaja ob takšnih provizijah, ki niso določene z zakonodajo, sum korupcije, ki ga zavračanje transparentnosti dodatno utemeljuje«. Prosilčeve trditve so povsem zmotne. Cena storitev ni odvisna od poslovnega rezultata podjetja, ampak je kvečjemu poslovni rezultat podjetja delno odvisen tudi od cene storitve. Določitev cene storitev tržnih dejavnosti obeh strank pogodbe so rezultat poslovnih odločitev in stanja na trgu (povpraševanje - ponudba). Cene storitev iz dejavnosti javne službe (ki sicer niso v nobeni povezavi z zahtevano pogodbo in aneksom) so strogo določene z Uredbo, Sklepom o tarifi in Cenikom, kot je navedeno zgoraj. Z zahtevano pogodbo niso dogovorjene nobene provizije. »Provizija« je v skladu z OZ plačilo le v primeru agencijske pogodbe (členi 807 do 836 OZ), alotmajske pogodbe (členi 909 do 920 OZ) in komisijske pogodbe (členi 788 do 806 OZ). Ker zahtevana pogodba niti po poimenovanju niti po vsebini ni nobena od navedenih vrst pogodb, ampak je predmet pogodbe predvsem prevzem tveganja neizterljivosti terjatev (solidarno poroštvo po tretjem odstavku 1019. člena OZ oziroma v času sklenitve pogodbe tretjem odstavku 1004. člena takrat veljavnega ZOR), so navedbe o provizijah (plačilu za storitev posredovanja pri sklenitvi posla) povsem irelevantne. Prosilčeva naziranja da »zavračanje transparentnosti utemeljuje sum korupcije« ne zdržijo resne pravne presoje. Pri subjektivni opredelitvi poslovne skrivnosti vpliv na konkurenčni položaj na trgu ni bistven in se za poslovno skrivnost lahko določijo tudi manj občutljivi oziroma za družbo manj pomembni podatki. Pri določitvi podatkov za poslovno skrivnost družbe nikakor ne gre za »zavračanje transparentnosti« (zlasti ne na strani stranskega udeleženca, ki k »transparentnosti« sploh ni zavezan), ampak za poslovno odločitev samostojnega gospodarskega subjekta (stranskega udeleženca) v okviru njegove ustavne pravice do svobodne gospodarske pobude iz 74. člena Ustave RS. Ta ustavna določba zagotavlja poslovnim subjektom, da svobodno odločajo, kdo in v kakšni obliki bo imel dostop do - najširše razumljenih - podatkov o njihovem poslovanju oziroma gospodarskem udejstvovanju. Poslovna skrivnost tako med drugim obsega podatke o vrstah in vrednostih sklenjenih pravnih poslov, o osebah, ki so sodelovale pri sklenitvi posla, o poslovnih partnerjih, o razvoju in izvrševanju neke transakcije, vključno s podatki o zapletih in kršitvah obveznosti. Svobodno poslovanje na trgu pa ni mogoče brez možnosti poslovnih subjektov, da v razmerju do zunanjega sveta po svoji izbiri prikrivajo informacije iz svoje notranje poslovne sfere (Odločba ustavnega sodišča RS št. U-I201/14-14 in U-I-202/14-13, z dne 19. 2. 2015, 22. odstavek). Organ je kot stranka zahtevane pogodbe po ZGD-1 in ZDIJZ dolžan varovati poslovno skrivnost stranskega udeleženca, za kršitve varstva poslovne skrivnosti pa je kazensko in odškodninsko odgovoren. Določila zahtevane pogodbe in podatki, ki izhajajo iz te pogodbe, niso po zakonu javni, nikakor pa tudi ne gre za podatke o kršitvi zakona ali dobrih poslovnih običajev, zato ni nobenih ovir, ki bi stranskemu udeležencu preprečevale, da bi jih označil za svojo poslovno skrivnost. Na strani organa so javni le podatki o vseh transakcijah (četrti odstavek 10.a člena ZDIJZ), ne pa tudi pogodbah, ki so podlaga za te transakcije. Zavezanec za posredovanje podatkov o transakcijah po četrtem odstavku 10.a člena ZDIJZ je UJP in ne organ, pri čemer obveznost objave podatkov o vseh transakcijah ne vpliva na definicijo informacije javnega značaja po 4.a členu ZDIJZ. Zahtevana pogodba je sklenjena na podlagi tretjega odstavka 1004. člena v času sklenitve veljavnega ZOR (vsebinsko identično določba sedaj veljavnega tretjega odstavka 1019. člena OZ) in ne vsebuje nobenih podatkov o kršitvi zakona ali dobrih poslovnih običajev. Ne glede na navedeno pa je tudi sicer očitno, da bi stranskemu udeležencu nastala občutna škoda, če bi za podatke iz pogodbe izvedela nepooblaščena oseba. Prosilec sicer trdi, da imata organ in stranski udeleženec monopolni položaj na trgu, kar pa nikakor ne drži. Stranski udeleženec nastopa na trgu v pogojih proste konkurence. Niti organ niti stranski udeleženec nista dolžna (niti jima ni prepovedano) skleniti pogodbe o solidarnem poroštvu – organ in stranski udeleženec bi pogodbo o solidarnem poroštvu lahko sklenila s kom drugim. Podatki o poslovnem sodelovanju in pogojih (tudi plačilnih) tega sodelovanja so nedvomno in očitno podatki, ki po ustaljeni sodni praksi in teoriji ter v skladu s poslovnimi običaji spadajo v sfero podatkov poslovanja gospodarskih družb, katerih razkritje konkurenci, ogrozi pogajalska izhodišča pri sklepanju obravnavanih pogodb ter s tem povezanih poslovnih rezultatov, kar za stranskega udeleženca pomeni občutno škodo (podobno o primerljivi pogodbi IP v odločbi št. 021-13/2007/4, z dne 14. 2. 2007). Stranski udeleženec zgolj iz previdnosti podredno zatrjuje tudi, da pri zahtevani pogodbi nikakor ne gre za porabo javnih sredstev (na kar namiguje prosilec v pritožbi) niti ne obstaja prevladujoč javni interes za razkritje zahtevane pogodbe javnosti. Pogodbe organ ni sklenil v okviru svoje dejavnosti javne službe ali izvajanja javnega pooblastila in je ne financira iz sredstev, ki jih prejme v okviru opravljanja javne službe niti v vlogi izvajanja javnega pooblastila. Povezava z javnimi sredstvi, ki naj bi jih organ po pavšalnih trditvah prosilca prejel iz naslova »subvencij oziroma drugih lokalnih, državnih ali evropskih sredstev«, že po naravi stvari ni in ne more biti podana, niti prosilec ni zatrjeval niti izkazal nobene konkretne povezave. Subvencije oziroma druga lokalna, državna ali evropska sredstva, dodeljena po primerljivem principu, so namenska sredstva, torej jih mora prejemnik porabiti le za točno določen namen in mora o tem tudi poročati financerju. Iz zahtevane pogodbe očitno ne izhajajo nobeni podatki o kakršnihkoli javnih sredstvih, katerih prejemnik naj bi bil organ, niti nobena druga povezava s sredstvi, ki naj bi jih domnevno prejel organ. Prosilec tudi neutemeljeno opira javni interes na domnevno dvojno financiranje organa - s strani davkoplačevalcev in uporabnikov kot plačnikov storitev. Dejavnost, ki jo organ izvaja kot javno službo (ki sicer kot je že obširno obrazloženo zgoraj ni v nobeni povezavi z zahtevano pogodbo), se v skladu z 8. členom ZGJS financira s ceno javnih dobrin, iz proračunskih sredstev (države ali lokalnih skupnosti) in iz drugih virov, določenih z zakonom ali odlokom lokalne skupnosti. Ne gre torej za dvojno financiranje, ampak gre za suplementarno financiranje zagotavljanja javne službe s strani "davkoplačevalcev" (državnega in lokalnih proračunov) in "uporabnikov storitev" (plačniki). V skladu s četrto alinejo prvega odstavka 10. člena akta o ustanovitvi organa (javno dostopno v PRS) se ta lahko financira še iz opravljanja registrirane dejavnosti. Ker se pogodba ne nanaša na izvajanje javne službe organa, stranski udeleženec upravičeno pričakuje, da organ tudi plačil po zahtevani pogodbi ne zagotavlja iz sredstev, ki jih prejema za izvajanje javne službe, ampak iz sredstev, ki jih pridobi v okviru svoje registrirane tržne dejavnosti. Posledično stranski udeleženec upravičeno pričakuje, da organ po zahtevani pogodbi ne zagotavlja iz javnih sredstev, ampak iz sredstev, ki jih pridobi na trgu v okviru opravljanja dejavnosti izven okvira javne službe. Stranski udeleženec na podlagi vsega navedenega predlaga, da IP prosilčevo pritožbo kot neutemeljeno v celoti zavrne in prosilcu na podlagi prvega odstavka 113. člena ZUP naloži plačilo stroškov, ki jih je imel stranski udeleženec zaradi tega pritožbenega postopka.

Drugi stranski udeleženec je v dopisu z dne 25. 7. 2017 pojasnil, da stranske udeležbe ne prijavlja. Ne glede na navedeno pa meni, da je argumentacija organa, s katero je obrazložil svojo odločitev o zavrnitvi zahteve za dostop do informacije javnega značaja, in kakor izhaja iz samih odločb organa, pravilna. Ne nazadnje je vsebinsko enako razlago glede narave zahtevanih podatkov v smislu določb ZDIJZ in ZGD-1 v povezavi s pravico dostopa do informacij te vrste IP podal tudi v okviru izčrpne obrazložitve njegove odločbe št. 021-13/2007/4, z dne 14. 2. 2007, s katero je dostop do istovrstnih podatkov že zavrnil. IP ugotavlja, da drugi stranski udeleženec stranske udeležbe ni prijavil, zato v skladu s šestim odstavkom 143. člena ZUP ne more uveljavljati pravnih sredstev zoper to odločbo.

Tretji stranski udeleženec je v dopisu z dne 31. 7. 2017 navedel, da prijavlja udeležbo v postopek in da gre za poslovno skrivnost, kot je navedel organ v izpodbijani odločbi.

2. Ali je zahtevana dokumentacija informacija javnega značaja?

Iz zahteve prosilca in dokumentacije, ki jo je IP posredoval organ, izhaja, da so predmet zahteve naslednji dokumenti:

- Pogodba o poslovnem sodelovanju št. 4366, z dne 17. 7. 2000, ki jo je organ sklenil s prvim stranskim udeležencem;

- Aneks št. 1 k pogodbi o poslovnem sodelovanju (sklenjeni s prvim stranskim udeležencem) št. 532/12, z dne 28. 12. 2012;

- Pogodba o poslovnem sodelovanju št. 5487, z dne 11. 8. 2000, ki jo je organ sklenil z drugim stranskim udeležencem;

- Pogodba o poslovnem sodelovanju št. 6202, z dne 23. 9. 2005, ki jo je organ sklenil s tretjim stranskim udeležencem.

Organ je v izpodbijani odločbi navedel, da zahtevani dokumenti niso informacije javnega značaja, ker ne izpolnjujejo vseh pogojev iz prvega odstavka 4. člena ZDIJZ. IP je zato najprej presojal, ali so glede zahtevanih pogodb in aneksa kumulativno izpolnjeni vsi trije pogoji, ki izhajajo iz definicije informacije javnega značaja, in sicer:

1. informacija mora izvirati iz delovnega področja organa,

2. organ mora z njo razpolagati in

3. nahajati se mora v materializirani obliki.

Nedvomno sta izpolnjena 2. in 3. pogoj, sporno pa je, ali zahtevane informacije sodijo v delovno področje organa, ki je podvrženo določbam ZDIJZ. Javni holding Ljubljana d.o.o. je ustanovil organ na podlagi ZGJS. V skladu s 1. členom ZGJS se z gospodarskimi javnimi službami zagotavljajo materialne javne dobrine (v nadaljevanju javne dobrine) kot proizvodi in storitve, katerih trajno in nemoteno proizvajanje v javnem interesu zagotavlja država oziroma občina zaradi zadovoljevanja javnih potreb, kadar in kolikor jih ni mogoče zagotavljati na trgu. Iz Akta o ustanovitvi družbe z omejeno odgovornostjo Snaga Javno podjetje d.o.o. (čistopis z dne 20. 12. 2016; v nadaljevanju Akt o ustanovitvi) izhaja, da je organ ustanovljen kot javno podjetje, in sicer za opravljanje javnih gospodarskih služb (2. člen v povezavi z uvodom Akta o ustanovitvi). Iz 1. člena v vsaki izmed zahtevanih pogodb izhaja, da organ opravlja dejavnost zbiranja, odvažanja in odlaganja komunalnih odpadkov skladno s takrat veljavnim Odlokom o ravnanju z odpadki (Uradni list SRS št. 42/85) oz. Odlokom o javni službi zbiranja in prevoza komunalnih odpadkov (Uradni list RS št. 102/2004), katerih vsebino ureja zdaj Odlok o zbiranju in prevozu komunalnih odpadkov (Uradni list RS št. 34/2012), ki ureja obvezni gospodarski javni službi zbiranje komunalnih odpadkov in prevoz komunalnih odpadkov na območju Mestne občine Ljubljana in določa, da to javno službo izvaja organ. Organ je torej kot izvajalec javne službe zavezanec po 1. členu ZDIJZ.[1] Zato, v skladu z 2. členom ZDIJZ, zanj primarno v celoti velja načelo transparentnega delovanja, določene informacije pa je iz tega režima mogoče izvzeti le, če so izključno zasebnopravne narave. IP še poudarja, da je treba pri opredelitvi organa kot javnega podjetja in s tem zavezanca po prvem odstavku 1. člena ZDIJZ izhajati iz pridevnika »javno«. Za terminom javno podjetje se namreč skriva nekaj drugega, kot je običajna gospodarska družba. Za javna podjetja velja drugačen, to je javnopravni režim.[2] Stališče, da organ ni zavezanec za posredovanje informacij v delu, v katerem izvaja tržno dejavnost, ne izhaja neposredno iz zakona, pač pa se je tako stališče skladno z namenom samega ZDIJZ izoblikovalo v praksi. Hkrati pa takšno stališče ne more pomeniti, da je javno podjetje kot pravna oseba javnega prava zavezanec samo v delu, ki se nanaša na izvajanje javne službe oz. javnih pooblastil. Iz navedenega izhaja, da je organ kot javno podjetje in oseba javnega prava zavezanec po ZDIJZ na vseh področjih, ki so kakorkoli povezana z javnopravnim delovanjem oziroma se nanašajo na dejavnosti, ki se izvajajo v javnem interesu ter so regulirane z javnopravnimi predpisi, ki zavezujejo organ. V konkretnem primeru pravne podlage za delovanje organa, poleg ZGJS, urejajo tudi občinski odloki o gospodarskih javnih službah.

Ker je postopek dostopa do informacij javnega značaja v najširšem pomenu besede namenjen pridobivanju informacij, ki so v kakršnikoli povezavi z javnopravnim delovanjem, oblastnim delovanjem organov zavezancev, je treba izpostaviti bistveno funkcijo ZDIJZ, tj. nadzorno funkcijo, ki javnosti omogoča, da izvaja nadzor nad porabo javnih sredstev in nad izvajanjem javnih funkcij. Za učinkovito izvajanje te funkcije ZDIJZ je v konkretnem primeru bistvenega pomena, da se javnost seznani, na kakšen način organ upravlja s sredstvi, ki so primarno namenjena prav javnopravnemu delovanju. Le na opisan način je omogočeno doseganje namena nadzora javnosti, ki naj bi ga institut transparentnosti zasledoval, to pa je spodbujanje oziroma zagotavljanje smotrne porabe javnih sredstev in učinkovito izvajanje javnih funkcij. Vsaka pravna oseba javnega prava (tudi javno podjetje) se mora zaradi vsega navedenega še dodatno zavedati, da je njena svoboda (predvsem v delu, kjer se tržno delovanje prepleta z javnopravnimi nalogami) omejena ravno zaradi zahteve po transparentnosti delovanja. IP na tem mestu opozarja tudi na izjemen pomen dejavnosti gospodarskih javnih služb za državljane (občane), izhajajoč med drugim tudi iz drugega odstavka 2. člena ZGJS, po katerem je pri zagotavljanju javnih dobrin pridobivanje dobička podrejeno zadovoljevanju javnih potreb. Iz vsega navedenega izhaja, da so informacije javnega značaja vse informacije, ki so kakorkoli povezane z izvajanem dejavnosti javne službe oziroma, ki kažejo na dejstvo oziroma okoliščino, ki vpliva ali bi lahko vplivala na izvrševanje javnih nalog. Takšno stališče izhaja tudi iz ustaljene upravno sodne prakse.[3]

Zahtevana dokumentacija se nedvomno nanaša na izvajanje obveznih gospodarskih javnih služb zbiranje komunalnih odpadkov in prevoz komunalnih odpadkov na določenem območju. Organ z zahtevanimi pogodbami in aneksom izvajanja javne službe sicer ni prenesel na tretjo osebo, niti vsebina zahtevane dokumentacije ne posega v ceno opravljenih storitev (cena je namreč vnaprej določena na način, kot ga je opisal prvi stranski udeleženec), vendar pa IP ne more mimo dejstva, da so bile te pogodbe sklenjene prav iz razloga, ker je organ izvajalec gospodarskih javnih služb na določenem območju. Na podlagi izvajanja storitev javnih služb je namreč organ upravičen končnim uporabnikom zaračunavati ceno teh storitev. Če končni uporabnik cene storitve ne plača, gre dobavitelj (v konkretnem primeru organ kot izvajalec javne službe) v izterjavo neplačane terjatve. V konkretnem primeru pa so stranski udeleženci, kot upravniki večstanovanjskih stavb na tem območju, in organ sklenili pogodbe, s katerimi je bilo dogovorjeno, da bodo račune za izvajanje storitev javne službe izvajalcu (organu) v celoti poravnali upravniki (stranski udeleženci), ki to obveznost prevzemajo kot poroki in plačniki (solidarno poroštvo), pri čemer je bilo s predmetnimi pogodbami dogovorjeno tudi plačilo, ki za prevzem pogodbeno dogovorjenih obveznosti in rizika neplačevanja s strani etažnih lastnikov oz. neizterjanega dolga pripada upravniku (stranskemu udeležencu).

Na podlagi dogovorjenega načina plačila je mogoče zaključiti, da so finančna sredstva, zaračunana končnim uporabnikom iz naslova izvajanja javne službe, razporejena drugače, kot bi bila, če zahtevane pogodbe ne bi bile sklenjene. Del sredstev namreč namesto na organ kot dejanskega izvajalca javne službe odpade na stranske udeležence, v zameno za prevzem vseh pogodbeno dogovorjenih obveznosti. Nobenega dvoma torej ni, da ima zahtevana dokumentacija določene finančne posledice tudi na področju izvajanja javnih služb organa, pri čemer za postopek po ZDIJZ ni relevantno, da so te posledice lahko celo pozitivne (npr. manjši stroški poslovanja, ni rizika neizterljivosti ipd.). Zahtevane pogodbe in aneks so torej v zvezi z izvajanjem javnopravnih nalog organa (tj. javnih služb), kar pomeni, da zahtevane informacije izvirajo iz delovnega področja organa in posledično izpolnjujejo vse tri kriterije za opredelitev informacije javnega značaja po prvem odstavku 4. člena ZDIJZ.

Organ in prvi stranski udeleženec sta se v zvezi z opredelitvijo javnopravnega delovanja organa sklicevala na odločbo IP št. 021-13/2007/4, z dne 14. 2. 2007. IP pojasnjuje, prvič, da predmet presoje v navedeni zadevi niso bile pogodbe o poslovnem sodelovanju temveč numerični podatki v zvezi z poslovanjem organa z upravniki, in drugič, da je bila v navedeni zadevi zahteva prosilca zavrnjena, ker se zahtevana informacija javnega značaja ni nahajala v materializirani obliki in ne zaradi delovnega področja, ki ne bi bilo podvrženo določbam ZDIJZ, ali zaradi obstoja poslovne skrivnosti. Gre torej za drugačno dejansko stanje in odločitev na drugih pravnih podlagah, zato sklicevanje na omenjeno odločbo IP v konkretnem primeru ni pravno relevantno. Je pa v zvezi s konkretno zadevo treba omeniti odločbo IP št. 090-66/2012/9, z dne 18. 5. 2012, na podlagi katere je bil organ dolžan prosilcu posredovati določene dele pogodbe o poslovne sodelovanju, ki jo je sklenil z upravnikom večstanovanjskih stavb. IP je v navedeni odločbi glede obsega javnopravnega delovanja organa in porabe javnih sredstev odločil enako, kot v konkretni zadevi.

Vse navedeno pa ne pomeni, da so vsi podatki v zahtevani dokumentaciji tudi prosto dostopne informacije javnega značaja, zato jih je IP presojal še z vidika izjem od prostega dostopa, določenih v 5.a in 6. členu ZDIJZ.

3. Izjeme od prostega dostopa

3.1. Poslovna skrivnost

Organ in stranski udeleženci se sklicujejo na izjemo od prostega dostopa po 2. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Na podlagi navedene določbe organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek, ki je opredeljen kot poslovna skrivnost v skladu z zakonom, ki ureja gospodarske družbe. Po prvem odstavku 39. člena ZGD-1 se za poslovno skrivnost štejejo podatki, za katere tako določi družba s pisnim sklepom (subjektivni kriterij), po drugem odstavku istega člena pa podatki, za katere je očitno, da bi nastala občutna škoda, če bi zanje izvedela nepooblaščena oseba (objektivni kriterij). Organ je v izpodbijani odločbi navedel, da je v 5. členu v vsaki zahtevani pogodbi določeno, da so podatki iz pogodbenega razmerja poslovna skrivnost. Navedeno sicer ustreza zakonski določbi po prvem odstavku 39. člena ZGD-1, vendar pa je, kot je pravilno opozoril tudi prosilec, v danem primeru treba te navedbe preizkusiti tudi z vidika tretjega odstavka 39. člena ZGD-1, na podlagi katerega se za poslovno skrivnost ne morejo določiti podatki, ki so po zakonu javni ali podatki o kršitvah zakona ali dobrih poslovnih običajev.

IP ponovno poudarja, da za organ primarno v celoti velja načelo transparentnega delovanja, določene informacije pa je iz tega režima mogoče izvzeti le, če so izključno zasebnopravne narave. Zato mora biti organ pri določanju poslovne skrivnosti zelo restriktiven. Pri tem je vselej treba izhajati iz načelnega stališča, da je organ kot tak zavezan k preglednemu poslovanju, in da njegov položaj ni primerljiv z ostalimi pravnimi osebami, ki delujejo po ZGD-1. Slednje namreč delujejo zgolj z namenom pridobivanja dobička in povečevanja dohodka v korist vsakokratnih lastnikov in družbe kot take, medtem ko mora organ delovati v javnem interesu in porabljati javna sredstva za namen izvajanja javne službe oziroma v okviru omejitev, ki mu jih nalaga zakon.

Kot je pojasnjeno že zgoraj, je bil organ ustanovljen z namenom izvajanja gospodarskih javnih služb. Pri izvajanju teh dejavnosti se mora organ zavedati, da ima pri tem izreden pomen nadzor javnosti in posledično, da so njegovi interesi in koristi zaradi tega omejeni. Prav tako se morajo zaradi tega omejitev svojih pravic zavedati tudi poslovni subjekti, ki stopajo v poslovno razmerje z organom. Če bi v konkretnem primeru dopustili, da pogodbeni stranki pogodbo, ki je povezana z izvajanjem javne službe, v celoti označita kot poslovno skrivnost, bi onemogočili nadzor javnosti nad tem, na kakšen način organ upravlja s sredstvi, ki so primarno namenjena prav njegovemu javnopravnemu delovanju, kar bi bilo v popolnem nasprotju z namenom ZDIJZ. Kot je pojasnjeno že zgoraj, ima obravnavana dokumentacija finančne posledice tudi na področju izvajanja javnih služb organa. Del sredstev, ki bi jih organ iz tega naslova namreč prejel od končnih uporabnikov, je bil v zameno za prevzem določenih pogodbenih obveznosti prerazporejen k tretji osebi (stranskim udeležencem), ki pa javne službe na tem geografskem območju ni izvajala. IP še pojasnjuje, da ni njegova naloga, da oceni, ali je imela takšna pogodba v končni fazi pozitiven ali negativen finančni učinek za organ, je pa dejstvo, da so bila v obravnavanih pogodbah kot plačilo za prevzem obveznosti dogovorjena (tudi) sredstva, ki bi jih organ pridobil iz naslova izvajanja gospodarskih javnih služb, ta sredstva pa nedvomno predstavljajo javna sredstva.

Poudariti je treba, da je izvajanje javne službe specifično predvsem v tem, da gre za porabo javnih sredstev. Definicija javnih sredstev izhaja iz Zakona o računskem sodišču (Ur. l. RS, št. 11/2001, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZRacS-1), ki v prvem odstavku 20. člena določa, da Računsko sodišče revidira poslovanje uporabnikov javnih sredstev, iz petega odstavka istega člena, ki določa, kdo so uporabniki javnih sredstev po ZRacS-1, pa je moč razbrati, katera sredstva predstavljajo javna sredstva. Iz petega odstavka 20. člena ZRacS-1 tako izhaja, da sodi med uporabnike javnih sredstev med drugim tudi vsaka oseba (pravna ali fizična), če izvaja javno službo. Pojem javnih sredstev ne zajema zgolj proračunskih sredstev, temveč tudi sredstva, ki jih izvajalec javne službe za izvajanje javne službe pridobi iz drugih virov (npr. od končnih uporabnikov). Do istega zaključka pridemo tako z jezikovno razlago, kot tudi z logično razlago (argumentum a contrario) 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ. Zakonodajalec je namreč zapisal, da se dostop do informacije dovoli, če gre za porabo javnih sredstev in ne, da se dostop dovoli, če gre (zgolj) za porabo proračunskih sredstev. Če bi zakonodajalec želel določiti dostop zgolj do tistih informacij, ki so vezana na porabo proračunskih sredstev, bi to nedvomno izrecno zapisal, a tega ni storil. Zato je treba pojem javna sredstva iz 1. alineje tretjega odstavka 6. člena razumeti širše, in ga nikakor ne enačiti s pojmom proračunska sredstva. Četudi v obravnavanem primeru izvajanja javne službe ne gre za neposredno, niti za posredno porabo proračunskih sredstev, pa nedvomno gre za porabo javnih sredstev, in sicer sredstev, ki jih uporabniki plačujejo za javno službo, ki jo izvaja organ. Organ je torej v zvezi z izvajanjem obravnavane javne službe uporabnik javnih sredstev, posledično pa podatki o porabi teh sredstev (npr. plačilo stranskim udeležencem) predstavljajo podatke o porabi javnih sredstev.


Tretji odstavek 6. člena ZDIJZ je institut nadzora, ki omogoča vsem, da se lahko seznanijo s podatki o porabi javnih sredstev. Da bi se dosegel namen, ki ga navedena določba zasleduje, tj. seznanitev javnosti o načinu razpolaganja s sredstvi, ki jih organ prejema za storitve, ki jih izvaja kot javno službo, je v konkretnem primeru treba razkriti določbe zahtevanih pogodb in aneksa, ki opredeljujejo predmet pogodbe ter obračun in plačilo storitev iz pogodbe, ter tudi podatke o pogodbenih strankah (ti deli obravnavanih dokumentov so navedeni v 1. točki izreka te odločbe). Teh podatkov po naravi stvari ni mogoče določiti za poslovno skrivnost, ker gre za podatke, ki so javni že na podlagi zakona, saj gre pri tem za podatke o porabi javnih sredstev (tretji odstavek 39. člena ZGD-1 v povezavi s tretjim odstavkom 6. člena ZDIJZ).

V preostalem delu pa zahtevana dokumentacija po mnenju IP ne predstavlja podatkov o porabi javnih sredstev in zato predstavlja poslovno skrivnost organa ter stranskih udeležencev in torej izjemo od prostega dostopa po 2. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. IP je v tem delu pritožbo prosilca zavrnil na podlagi prvega odstavka 248. člena ZUP, kot izhaja iz 2. točke izreka te odločbe.

Upoštevaje vse navedeno je IP organu naložil, naj prosilcu omogoči vpogled v dele zahtevane dokumentacije, ki predstavljajo prosto dostopne informacije javnega značaja, in sicer na podlagi 7. člena ZDIJZ, ki določa, da če dokument ali njegov del le delno vsebuje informacije, ki niso prosto dostopne in jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njegovo zaupnost, pooblaščena oseba organa izloči te informacije iz dokumenta ter seznani prosilca z vsebino preostalega dela dokumenta.

3.2. Osebni podatki

IP je po pregledu tistih delov zahtevane dokumentacije, ki jih je organ dolžan razkriti v skladu s 1. točko izreka te odločbe, ugotovil, da vsebuje osebne podatke, zato je presojal, ali ti podatki predstavljajo izjemo od prostega dostopa po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Ugotavljal je, ali obstaja kakšna pravna podlaga za razkritje teh osebnih podatkov javnosti, ali pa bi njihovo razkritje pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov v skladu z zakonom, ki ureja varstvo osebnih podatkov.

Osebni podatki v obravnavani dokumentaciji so imena in priimki direktorjev organa in stranskih udeležencev. Direktorji so pooblaščeni za zastopanje gospodarskih družb, zato njihova imena in priimki niso varovani osebni podatki, ker so javni na podlagi ZGD-1, Zakona o poslovnem registru (Uradni list RS, št. 49/06, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZPRS-1) in Zakona o sodnem registru (Uradni list RS, št. 54/07–UPB, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZSReg).

3.3. Test javnega interesa

Prosilec v pritožbi zatrjuje, da je razkritje zahtevane dokumentacije v javnem interesu. IP je zato v zvezi z razkritjem tistih delov, ki so glede na zgornje ugotovitve poslovna skrivnost,[4] izvedel tudi test prevladujočega interesa javnosti v skladu z drugim odstavkom 6. člena ZDIJZ, ki določa, da se ne glede na določbe prejšnjega odstavka (v katerem so določene izjeme od prosto dostopnih informacij, op. IP), dostop do zahtevane informacije dovoli, če je javni interes glede razkritja močnejši od javnega interesa ali interesa drugih oseb za omejitev dostopa do zahtevane informacije, razen v zakonu določenih primerih.

Bistvo presoje testa interesa javnosti je v možnosti relativizacije določene izjeme, ki pa mora biti omejena zgolj na tiste primere, ko je interes javnosti za razkritje določene izjeme močnejši od interesa, zaradi katerega je določena informacija zavarovana kot izjema. Pri uporabi testa prevladujočega interesa javnosti je treba presoditi tudi, ali je interes javnosti za razkritje informacije javnega značaja lahko močnejši od potencialno storjene škode, ki bi nastala z razkritjem informacije. IP je v nadaljevanju moral presoditi, ali je interes javnosti za razkritje zahtevanih informacij večji od interesa, zaradi katerega so te informacije varovane kot poslovna skrivnost.

Pri izvedbi testa interesa javnosti v predmetni zadevi je ključno vprašanje, ali bi se z razkritjem preostalih delov zahtevane dokumentacije dejansko pripomoglo k širši razpravi in razumevanju nečesa pomembnega za širšo javnost, kot to omogočajo podatki, do katerih se prosilcu omogoči dostop v skladu s 1. točko izreka te odločbe. Glavni argumenti prosilca se nanašajo na porabo javnih sredstev in na sum korupcije, pri čemer iz njegovih navedb izhaja, da zagovarja stališče, da bi morala biti javnosti dostopna celotna vsebina zahtevanih pogodb. Tovrstni argument pri izvedbi testa interesa javnosti po ZDIJZ ne more predstavljati razloga za razkritje, saj gre za povsem splošen argument, ki bi izničil tako obstoj instituta poslovne skrivnosti, kakor tudi samega instituta interesa javnosti. Pri presoji, ali je izkazan javni interes za dostop do zahtevane informacije na podlagi ZDIJZ, ni mogoče izhajati iz splošnega stališča, da bi bilo za javnost koristno in torej v javnem interesu, da bi bile zahtevane informacije prosto dostopne, temveč mora biti izkazan konkreten javni interes za konkreten dokument. Splošno sklicevanje, kot izhaja iz prosilčeve pritožbe, po oceni IP ni dovolj tehten argument, ki bi presegel poslovno skrivnost., ob dejstvu, da se v skladu s 1. točko izreka te odločbe prosilcu omogoči dostop do tistih podatkov, ki so podatki o porabi javnih sredstev. Le v določenih okoliščinah je mogoč širši dostop do konkretnih informacij o poslovnih skrivnostih (če bi npr. bilo ugotovljeno, da je bilo določeno pogodbeno določilo dejansko podlaga ali posledica koruptivnih dejanj). Torej zgolj konkretni razlogi, za konkreten primer, so lahko podlaga za razkritje informacije s testom interesa javnosti, s čimer se preseže tudi poslovna skrivnost. Vendar pa prosilec v obravnavanem primeru ni konkretno navedel razlogov, zakaj je izražen interes javnosti po razkritju celotne vsebine zahtevanih pogodb. Odločitev, da so za razkritje na temelju javnega interesa dovolj zgolj splošne navedbe, bi dejansko pomenila, da bi vse tovrstne informacije o vseh podatkih, ki predstavljajo poslovno skrivnost, morale biti dostopne javnosti. S tem pa bi povsem izničili določbe specialne zakonodaje, ki tovrstne informacije varuje kot poslovno skrivnost, kar pa ni namen testa interesa javnosti po drugem odstavku 6. člena ZDIJZ. To določbo je namreč dopustno uporabiti le v izjemnih primerih. Smiselno enako stališče izhaja tudi iz prakse Upravnega sodišča RS,[5] ki je menilo, da je javni interes glede razkritja podan, če so ogrožene take vrednote, kot je življenje, zdravje ali varnost ljudi in podobno. V predmetni zadevi takšne vrednote zagotovo niso ogrožene.

Prosilec tudi ni prepričal IP, kako bi informacije, ki so predmet presoje, drugače in bolje obveščale javnost od že prosto dostopnih informacij, oziroma, v čem konkretno bi seznanitev javnosti s celotno vsebino zahtevanih pogodb vodila do razprave o pomembni družbeni temi, ki je v interesu širšega kroga ljudi. Tega pa ni ugotovil niti IP.

Glede na vse navedeno je IP ugotovil, da v konkretnem primeru interes javnosti za razkritje informacij, ki niso informacije o porabi javnih sredstev in predstavljajo izjemo po 2. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, ni večji od interesa, zaradi katerega so ti podatki zavarovani kot poslovna skrivnost. Posledično tudi niso izpolnjeni pogoji za razkritje teh informacij.

4. Informacije javnega značaja po 4.a členu ZDIJZ

Prosilec je v pritožbi izpostavil, da je organ v 100% lasti Javnega holdinga Ljubljana, kar po mnenju prosilca zahteva od podjetja popolno transparentnost poslovanja. Da je organ zavezanec tudi po 1. a členu ZDIJZ ni sporno. Glede na pritožbene navedbe pa je IP moral presojati, ali zahtevane informacije sodijo med informacije javnega značaja, kot so opredeljene v 4.a členu ZDIJZ, saj so pri poslovnih subjektih pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava informacije javnega značaja le tiste informacije, ki jih ZDIJZ taksativno navaja, in sicer:

V primeru poslovnih subjektov pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava je informacija javnega značaja:
1.    informacija iz sklenjenega pravnega posla, ki se nanaša na (1. alineja prvega odstavka 4.a člena ZDIJZ):

- pridobivanje, razpolaganje ali upravljanje s stvarnim premoženjem poslovnega subjekta ali

- izdatke poslovnega subjekta za naročilo blaga, gradenj, agentskih, svetovalnih ali drugih storitev ali

- sponzorske, donatorske ali avtorske pogodbe ali

- druge pravne posle, s katerimi se dosega učinek, enak učinkom pravnih poslov iz prejšnjih alinej;

2.    informacija o vrsti zastopnika oziroma članstvu v poslovodnem organu, organu upravljanja ali organu nadzora, informacija o višini dogovorjenega ali izplačanega prejemka ali bonitete člana poslovodnega organa, organa upravljanja, drugega zastopnika poslovnega subjekta, člana nadzornega organa in informacija v zvezi z zaposlitvijo ali imenovanjem navedenih oseb, iz katere je razvidno izpolnjevanje pogojev in meril za zaposlitev ali imenovanje (2. alineja prvega odstavka 4.a člena ZDIJZ);

3.    informacija, ki je nastala na podlagi pravnih poslov iz 1. alineja prvega odstavka 4.a člena ZDIJZ oziroma je z njimi neposredno povezana, če je, ne glede na določbe prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, za njeno razkritje podan prevladujoči javni interes iz drugega odstavka istega člena (drugi odstavek 4.a člena ZDIJZ).

Predmet zahteve so pogodbe o solidarnem poroštvu in pripadajoči aneks, torej se očitno ne nanašajo na nobenega od pravnih poslov, ki so našteti v 1. alineji prvega odstavka 4.a člena ZDIJZ, niti ne dosegajo učinkov, ki bi bili enaki tem pravnim poslom. Posledično tudi ne gre za informacije iz drugega odstavka 4.a člena ZDIJZ. Prav tako zahtevanih informacij ni mogoče opredeliti kot informacije iz 2. alineje prvega odstavka 4.a člena ZDIJZ. IP v tem delu pritrjuje organu in prvemu stranskemu udeležencu, da zahtevana dokumentacija ne predstavlja informacije javnega značaja, kot je opredeljena v 4.a členu ZDIJZ, vendar pa ta ugotovitev ne vpliva na dejstvo, da je organ dolžan prosilcu omogočiti delni dostop do zahtevane dokumentacije, kot to izhaja iz prejšnjih točk obrazložitve te odločbe.

5. Zaključek in stroški

IP zaključuje, da je organ na prvi stopnji napačno uporabil materialno pravo, zato je IP pritožbi prosilca delno ugodil ter na podlagi prvega odstavka 252. člena ZUP odločbo organa delno odpravil in sam rešil zadevo tako, kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe. V preostalem delu (tj. glede podatkov, ki so poslovna skrivnost) je IP, na podlagi 248. člena ZUP, pritožbo prosilca zavrnil.

Prvi stranski udeleženec je zahteval povrnitev stroškov v povezavi s pritožbenim postopkom. IP pojasnjuje, da prvi odstavek 114. člena ZUP določa, da če je v postopku udeleženih dvoje ali več strank z nasprotujočimi si interesi, krije stroške stranka, ki je povzročila postopek, pa se je ta končal v njeno škodo. Če v postopek vstopi stranski udeleženec, krije svoje stroške, če s svojim zahtevkom ni uspel. V konkretnem primeru prvi stranski udeleženec s svojim zahtevkom ni uspel. Zahtevek prvega stranskega udeleženca se namreč nanaša na Pogodbo o poslovnem sodelovanju št. 4366, z dne 17. 7. 2000 in aneks k tej pogodbi št. št. 532/12, z dne 28. 12. 2012, v zvezi s katerima je primarno zatrjeval, da nista informacija javnega značaja, podredno pa še, da v celoti predstavljata poslovno skrivnost, da ne gre za porabo javnih sredstev, in da ne obstaja prevladujoč javni interes za razkritje zahtevane pogodbe in aneksa javnosti. Kot izhaja iz zgornje obrazložitve in točke 1.1. izreka te odločbe, sta obravnavana dokumenta informacija javnega značaja in le delno predstavljata poslovno skrivnost. Zahtevku prvega stranskega udeleženca torej ni bilo ugodeno, zato se njegova zahteva za povrnitev stroškov v celoti zavrne, kot izhaja iz 3. točke izreka te odločbe.

Na podlagi petega odstavka 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali, zato je odločil, kot izhaja iz 3. točke izreka te odločbe.

Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/10 – ZUT-UPB5, 14/15 – ZUUJFO, 84/15 – ZZelP-J in 32/16) oproščena plačila upravne takse.

 
 
Pouk o pravnem sredstvu: 
 

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

Informacijski pooblaščenec:          

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,

informacijska pooblaščenka

[1] Organ poleg javnih služb zbiranja in prevoza komunalnih odpadkov izvaja še druge javne službe, vendar za odločitev v konkretnem primeru te niso pravno relevantne.

[2] Ferk Petra, Javno podjetje med gospodarsko družbo in osebo javnega prava, Pravna praksa, 2007, številka 34, stran 22, GV založba, d.o.o., 6. 9. 2007.

[3] npr. sodba Vrhovnega sodišča RS I Up 122/2006, z dne 25. 4. 2007 in sklep št. X Ips 96/2011, z dne 4. 7. 2012, sodba Upravnega sodišča RS št. I U 902/2013-29, z dne 20. 5. 2015

[4] Ostali podatki so javni na podlagi tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ (glej točko 3.1. obrazložitve te odločbe), saj je tehtanje med pravico do varstva poslovne skrivnosti in pravico posameznikov, da pridobijo informacije javnega značaja, ki so podatki o porabi javnih sredstev, opravil že zakonodajalec.

[5] npr. sodba Vrhovnega sodišča RS I Up 122/2006, z dne 25. 4. 2007 in sklep št. X Ips 96/2011, z dne 4. 7. 2012, sodba Upravnega sodišča RS št. I U 902/2013-29, z dne 20. 5. 2015