TSmedia d.o.o. - Agencija RS za javnopravne evidence in storitve
+ -Številka: 090-288/2016
Kategorije: Ponovna uporaba
POVZETEK:
Prosilec je od organa zahteval podatke iz PRS, in sicer o naslovih zastopnikov, članov organa nadzora ter družbenikov za namene ponovne uporabe. Podatke bo prosilec uporabil kot dodatni kvalifikator postopka iskanja po osebah v skladu z določbami ZPRS-1 in ZSReg. Navedene podatke želi prejeti skupaj z ostalimi dnevnimi spremembami PRS elektronsko vsak dan, zapisano oz. povezano z osebo, kateri ta naslov pripada. Organ je zahtevo prosilca zavrnil na podlagi 4. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Pri tem se je skliceval na določbe ZPRS-1 in ZSReg, po katerih se po fizičnih osebah v PRS lahko išče le ob uporabi kombinacije podatkov osebnega imena in EMŠO, davčne številke ali naslova prebivališča. Trenutno prosilec razpolaga le s podatki o osebnih imenih fizičnih oseb. Če mu organ posreduje še podatke o naslovih prebivališča, mu bo dejansko omogočil iskanje po osebah brez uporabe kombinacij podatkov, kot jih navajata ZPRS-1 in ZSReg. Ker ZPRS-1 in ZSReg določata, da so podatki dostopni samo osebam, ki že poznajo kombinacijo podatkov, na podlagi katerih lahko iščejo, je zahtevo treba zavrniti skladno z določbo 4. točke šestega odstavka 6. člena ZDIJZ. IP je pritožbi ugodil in odločbo organa odpravil. Ugotovil je, da glede zahtevanih podatkov ni podana nobena izjema iz šestega odstavka 6. člena ZDIJZ. Prosilcu je v skladu z določbami 34.a člena naložil, da mora zahtevane informacije ponovno uporabiti pod pogoji, kot jih določata ZPRS-1 in ZSReg.
ODLOČBA:
Številka: 090-288/2016/5
Datum: 21. 2. 2017
Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju IP), na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05 in 51/07-ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZDIJZ), in prvega odstavka 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06 – UPB, 105/06 – ZUS-1, 126/07 – ZUP-E, 65/08 – ZUP-F; 8/10 – ZUP-G in 82/13 – ZUP-H, v nadaljevanju ZUP), o pritožbi TSmedia d.o.o., Cigaletova ulica 15, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju prosilec) z dne 20. 12. 2016, zoper odločbo Agencije RS za javnopravne evidence in storitve, Tržaška cesta 16, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju: organ) št. 317-432/2016-2 z dne 2. 12. 2016, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja izdaja naslednjo
O D L O Č B O:
1. Pritožbi prosilca z dne 20. 12. 2016 se ugodi in se odločba Agencije RS za javnopravne evidence in storitve št. 317-432/2016-2 z dne 2. 12. 2016 odpravi ter se odloči: Organ mora prosilcu za namene vnosa v spletno aplikacijo bizi.si kot dodatni kvalifikator za postopek iskanja po fizičnih osebah omogočiti ponovno uporabo podatkov o naslovih prebivališča fizičnih oseb – družbenikov, zastopnikov in članov organa nadzora, na način, da prosilcu dnevno po elektronski poti zagotovi navedene podatke kot dopolnilo podatkom, ki jih že prejema, in sicer z dopolnilom ULICA_HS, ULICA_HS_D, POSTNA_ST, POSTNI_KRAJ, povezano z osebo, kateri naslov pripada in vezano na subjekt vnosa. Prosilcu se postavijo še naslednji pogoji za ponovno uporabo:
1.1. Pri vsakokratni uporabi informacij mora prosilec navesti kot vir informacij Agencijo RS za javnopravne evidence in storitve;
1.2. Prosilec mora podatke, ki jih bo na podlagi te odločbe pridobival od organa, ponovno uporabiti tako, da bo iskanje v aplikaciji bizi.si po fizičnih osebah – družbenikih, zastopnikih in članih organa nadzora možno le z uporabo kombinacije osebnega imena ter naslova prebivališča, vpisanega v poslovni register, kot to določata zakon, ki ureja Poslovni register Slovenije, in zakon, ki ureja Sodni register, ter da bo njihova uporaba v skladu z nameni, določenimi v navedenih zakonih.
2. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.
O b r a z l o ž i t e v:
Prosilec je dne 23. 11. 2016 na organ naslovil vprašanje o postopku pridobitve podatkov o naslovih oseb, pooblaščenih za zastopanje, vpisanih v Poslovni register Slovenije (PRS).
Organ je dne 25. 11. 2016 prosilcu posredoval pojasnilo, da so naslovi prebivališč zastopnikov subjektov vpisa javni podatki, ki so v skladu z veljavnimi predpisi javno dostopni na spletni strani organa. Zakon o Sodnem registru (Ur. l. RS, št. 54/07 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZSReg) in Zakon o Poslovnem registru Slovenije (Ur. l. RS, št. 49/06, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZPRS-1) določata, da mora biti na spletni strani organa omogočeno iskanje na način, da je mogoče ugotoviti, ali je določena fizična oseba ustanovitelj, družbenik, zastopnik ali član organa nadzora in v katerem subjektu vpisa. V zvezi s tem pa zakona določata omejitev, in sicer, da je iskanje po navedenih fizičnih osebah mogoče le na podlagi kombinacije podatkov (osebno ime in EMŠO, osebno ime in davčna številka oz. osebno ime in naslov prebivališča). Če bi organ prosilcu omogočil pridobitev tudi naslovov prebivališč oseb v informatizirani obliki, bi mu s tem omogočil ugotavljanje dejstva, ali je določena fizična oseba ustanovitelj, družbenik, zastopnik ali član organa nadzora poslovnega subjekta, brez uporabe kombinacije podatkov, s čimer bi kršil ZSReg in ZPRS-1. Naslovi prebivališč so torej javno dostopni na spletni strani, prosilec jih lahko tudi ponovno uporabi, skladno z določbami ZDIJZ, ne more pa jih pridobiti v informatizirani obliki zaradi navedenih zakonskih omejitev. Organ bi z ugoditvijo zahtevi kršil tudi določbo tretjega odstavka 5. člena ZDIJZ, po kateri ima vsak prosilec pravico, da pod enakimi pogoji kot druge osebe pridobi pravico do ponovne uporabe informacij. V navedenem pojasnilu je organ navedel še, da je vprašanje prosilca razumel kot poizvedbo o možnosti dostopa do dodatnih podatkov. Če prosilec želi, da njegovo vprašanje organ obravnava kot formalno zahtevo za ponovno uporabo informacij, naj organu to sporoči.
Prosilec je organu še isti dan sporočil, da želi, da se njegovo vprašanje šteje kot formalni zahtevek po ZDIJZ.
Dne 30. 11. 2016 je organ prosilca pozval, da v skladu z 18. členom ZDIJZ sporoči, na kakšen način želi prevzeti vsebino zahtevane informacije (klasičen ali elektronski zapis ter oblika in nosilec zapisa) ter za kakšen namen želi informacijo ponovno uporabiti, kot to določa četrti odstavek 17. člena ZDIJZ.
Prosilec je dne 1. 12. 2016 organu odgovoril, da želi iz PRS pridobiti podatke o naslovih zastopnikov, članov organa nadzora ter družbenikov. Navedene podatke želi prejeti skupaj z ostalimi dnevnimi spremembami PRS elektronsko vsak dan, zapisano oz. povezano z osebo, kateri ta naslov pripada, vezano na organizacijo. Podatke torej želi prejeti kot dopolnilo podatkom, ki jih že prejema, in sicer z dopolnilom ULICA_HS, ULICA_HS_D, POSTNA_ST, POSTNI_KRAJ. Podatke bo prosilec uporabil kot dodatni kvalifikator postopka iskanja po osebah, saj želi slediti načinu iskanja in dobre prakse, kot je danes omogočena na AJPES.
Organ je dne 2. 12. 2016 izdal odločbo št. 317-432/2016-2, s katero je zahtevo prosilca zavrnil, na podlagi določbe 4. točke šestega odstavka 6. člena ZDIJZ. V odločbi je organ navedel, da glede na določbe ZPRS-1 upravljavec registra zagotavlja vpogled v javne podatke posamezne enote poslovnega registra. Zaradi varnosti pravnega prometa omogoči iskanje in vpogled v podatke, v kateri enoti poslovnega registra je določena oseba zastopnik ali ustanovitelj. Iskanje se pri fizičnih osebah omogoči z uporabo kombinacije osebnega imena ter EMŠO, davčne številke ali naslova prebivališča, pri pravnih osebah pa z uporabo firme, imena, matične ali davčne številke. Enake določbe vsebuje tudi ZSReg glede družbenikov, ustanoviteljev, zastopnikov in članov organa nadzora. Javni podatki o naslovih prebivališča družbenikov, zastopnikov in članov organa nadzora so dostopni preko iskanja izbranih poslovnih subjektov (na ravni posamezne enote) na spletnem portalu organa. Če bi bili ti isti podatki o naslovih prebivališč v informatizirani obliki vključeni med podatke poslovnega registra v širšem naboru o vseh enotah poslovnega registra (zahtevani podatki), bi naročniku omogočili iskanje po osebah brez uporabe kombinacij podatkov, kot jih navajata ZPRS-1 in ZSReg. Ker ZPRS-1 in ZSReg določata, da so podatki dostopni samo osebam, ki že poznajo kombinacijo podatkov, na podlagi katerih lahko iščejo, je zahtevo treba zavrniti skladno z določbo 4. točke šestega odstavka 6. člena ZDIJZ. Organ je še dodal, da je na njegovi spletni strani omogočeno iskanje na način, da je mogoče ugotoviti, ali je določena oseba ustanovitelj, družbenik, zastopnik ali član organa nadzora in v katerem subjektu vpisa, vendar zgolj na podlagi kombinacije podatkov, skladno z ZPRS-1 in ZSReg. Te podatke je mogoče uporabiti tudi za ponovno uporabo v skladu z ZDIJZ. Zaradi določbe tretjega odstavka 5. člena ZDIJZ, po kateri ima vsak prosilec pravico, da pod enakimi pogoji kot druge osebe pridobi pravico do ponovne uporabe informacij, prosilec zahtevanih podatkov ne more pridobiti v informatizirani obliki.
Zoper navedeno odločbo organa se je prosilec dne 20. 12. 2016 pritožil in navedel, da od organa na podlagi odločbe št. 317-238/2013-2 z dne 12. 3. 2013 že prejema določene podatke o enotah poslovnega registra, vendar brez podatkov o naslovu prebivališča, EMŠO in davčni številki zastopnikov, družbenikov in članov organov nadzora. S predmetno zahtevo je prosilec želel v informatizirani obliki z dnevnimi posodobitvami pridobiti še podatke o prebivališčih navedenih fizičnih oseb. Pri tem je dodal, da ZPRS-1 in ZSReg ne vsebujeta določb v zvezi z omejitvami za vpogled v podatke oz. posredovanje podatkov za namene ponovne uporabe. Omejitve, na katere se sklicuje organ v izpodbijani odločbi, veljajo le glede iskanja po poslovnem registru. Posredovanje zahtevanih podatkov prosilcu ne predstavlja iskanja po predmetnih podatkih. Prosilec namreč ni zaprosil za podatke z namenom iskanja podatkov o specifičnih fizičnih osebah oz. z namenom vpogleda v njihove podatke, ampak z namenom ponovne uporabe velikega števila informacij javnega značaja (podatkov o fizičnih osebah v agregirani obliki), da bi s tem zagotovil delovanje iskalnika v aplikaciji bizi.si na način, ki ga IP šteje za skladnega z zakonom, t.j. da se iskanje po fizičnih osebah lahko omogoči le z uporabo dodatnega kvalifikatorja (v konkretnem primeru naslova prebivališča). IP je namreč prosilcu v seznanitvi z ugotovitvami inšpekcijskega nadzora št. 0613-331/2016/7 z dne 9. 11. 2016 navedel, da je aplikacija bizi.si, ki njenim uporabnikom omogoča iskanje in vpogled v podatke o tem, ali je določena oseba ustanovitelj, družbenik, zastopnik ali član organa nadzora v subjektu vpisa v poslovni register (in v katerem subjektu vpisa) zgolj z uporabo oz. vpisom imena in priimka posamezne osebe v iskalnik v aplikaciji v nasprotju z določbo petega odstavka 7. člena ZSReg in z določbo prvega odstavka 22. člena ZPRS-1. Prosilec želi ugotovljeno domnevno pomanjkljivost aplikacije oz. iskalnika odpraviti ter zagotoviti delovanje, ki bo v celoti skladno z veljavnimi predpisi. Organ tako napačno in neutemeljeno predpostavlja, da bo prosilec posredovane podatke zlorabil za potrebe »obida« ZPRS-1 in ZSReg. Neutemeljeno je tudi sklicevanje organa na določbo tretjega odstavka 5. člena ZDIJZ. Tudi organ sam namreč za potrebe delovanja poslovnega registra, katerega upravljavec je, uporablja in pridobiva podatke od sodnega registra. Posledično bi prosilcu morala biti omogočena uporaba istih podatkov kot organu. Prosilec je še navedel, da za posredovanje zahtevanih podatkov obstaja prevladujoč javni interes. Če bo namreč prosilcu ugodeno, bo lahko zahtevane podatke vključil v svojo aplikacijo in omogočil iskanje po fizičnih osebah v skladu z veljavno zakonodajo. S tem se bo povečala varnost pravnega prometa, saj bodo prosilci lahko podatke dobili ne le pri organu, temveč tudi pri prosilcu. Javni interes pa se kaže tudi v gospodarski funkciji ponovne uporabe informacij javnega značaja. V pritožbi pa je prosilec poudaril tudi, da brez zahtevanih podatkov ne more zagotoviti delovanja iskalnika v svoji aplikaciji bizi.si, ki bi bilo skladno s predpisi na način, kot izhaja iz seznanitve IP. Zavrnitev njegove zahteve zato predstavlja tudi poseg v pravico do svobodne gospodarske pobude iz 74. člena Ustave RS.
Organ je pritožbo prosilca dne 22. 12. 2016, na podlagi 245. člena ZUP, odstopil v reševanje IP kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe.
Zaradi potrebe po dodatnih pojasnilih glede zahtevanih dokumentov je IP dne 10. 1. 2017 pri organu opravil ogled in camera, na podlagi katerega je nastal zapisnik št. 090-288/2016/2. Navedeni zapisnik je IP dne 12. 1. 2017 posredoval prosilcu in ga pozval, da pisno posreduje morebitne ugovore oz. nasprotne argumente oz. da se pisno izreče o prejetem dokumentu.
Prosilec je svoj odgovor IP posredoval dne 23. 1. 2017.
Pritožba je utemeljena.
IP je pritožbo prosilca kot pravočasno, dovoljeno in vloženo po upravičeni osebi, prevzel v obravnavo in kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP izpodbijano odločbo organa preizkusil v delu, v katerem jo prosilec izpodbija in v mejah njegovih pritožbenih navedb. V zvezi s tem IP navaja, da je prosilec zahteval podatke o naslovih zastopnikov, družbenikov in članov organa nadzora. Organ je zato odločal o teh podatkih, ne pa tudi o podatkih o naslovih ustanoviteljev. Iz pritožbe prosilca posredno izhaja, da meni, da bo z ugoditvijo njegovi zahtevi omogočeno tudi iskanje po fizičnih osebah – ustanoviteljih (točka III., prvi odstavek pritožbe). IP na tem mestu zato poudarja, da lahko presoja odločbo organa le v mejah pritožbenih navedb, hkrati pa prvostopenjski organ lahko odloča le v mejah zahtevka stranke. Posledično je IP v okviru tega pritožbenega postopka obravnaval le utemeljenost pritožbe glede ponovne uporabe podatkov o naslovih fizičnih oseb – družbenikov, zastopnikov in članov organa nadzora. Po uradni dolžnosti je IP preizkusil tudi, ali ni v postopku na prvi stopnji prišlo do bistvenih kršitev postopka in ali ni bil prekršen materialni zakon.
V obravnavani zadevi ni sporno, da je organ zavezanec po 1. členu ZDIJZ, da zahtevani podatki predstavljajo informacije javnega značaja in da organ z njimi razpolaga. Prav tako ni sporno, da prosilec zahteva podatke za ponovno uporabo.
Organ je zavrnil zahtevo prosilca zato, ker naj bi bile glede zahtevanih podatkov podane izjeme od ponovne uporabe v skladu s šestim odstavkom 6. člena ZDIJZ. IP je zato v nadaljevanju ugotavljal, ali je glede podatkov, katerih ponovna uporaba prosilcu ni bila omogočena, podana katera od izjem od ponovne uporabe informacij javnega značaja, kot jih opredeljuje 5. a člen in prvi odstavek 6. člena ZDIJZ.
1. Varstvo osebnih podatkov (1. tč. 6. odst. v povezavi s 3. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ)
V skladu z določbo 1. točke šestega odstavka 6. člena ZDIJZ organ zavrne zahtevo za ponovno uporabo informacije javnega značaja, če se podatek nanaša na podatek iz prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Med izjemami iz prvega odstavka 6. člena ZDIJZ je tudi izjema varstva osebnih podatkov po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Prosilec zahteva ponovno uporabo osebnih podatkov – naslovov fizičnih oseb (zastopnikov, članov organa nadzora ter družbenikov). ZDIJZ pri ugotavljanju obstoja navedene izjeme napotuje na določbe Zakona o varstvu osebnih podatkov (Ur. l. RS, št. 94/07 - uradno prečiščeno besedilo; v nadaljevanju ZVOP-1). Po ZVOP-1 je osebni podatek katerikoli podatek, ki se nanaša na posameznika, ne glede na obliko, v kateri je izražen, posameznik pa je določena ali določljiva fizična oseba, na katero se nanaša osebni podatek. Upoštevaje navedeno definicijo, podatki o naslovih fizičnih oseb v povezavi s podatki o njihovih imenih in priimkih nedvomno predstavljajo osebne podatke.
V skladu z določbo prvega odstavka 9. člena ZVOP-1 se osebni podatki v javnem sektorju lahko obdelujejo le, če obdelavo osebnih podatkov in osebne podatke, ki se obdelujejo, določa zakon; z zakonom se lahko določi, da se določeni osebni podatki obdelujejo le na podlagi osebne privolitve posameznika. Zakonsko pravno podlago v smislu navedene določbe 9. člena ZVOP-1 konkretnem primeru predstavljata ZSReg in ZPRS-1 v povezavi z ZDIJZ. Glede na veljavne določbe ZSReg in ZPRS-1 so podatki, ki jih zahteva prosilec, javno objavljeni v PRS. Do njih lahko že sedaj prosto dostopa vsakdo, bodisi posredno preko iskanja po poslovnih subjektih, bodisi neposredno z iskanjem po fizičnih osebah, kadar razpolaga z določeno kombinacijo podatkov (prvi odstavek 22. člena ZPRS-1 oz. peti odstavek 7. člena ZSReg). Slednji način iskanja (torej iskanje po fizičnih osebah) je postal dopusten z uveljavitvijo sprememb ZSReg[1] in ZPRS-1[2] v letu 2015. Namen uvedbe iskanja tudi po fizičnih osebah je krepitev transparentnosti delovanja enot poslovnega registra, preprečevanja korupcije in konfliktov interesov[3] ter zagotavljanje varnosti pravnega prometa.[4] Lastniška, vodstvena in nadzorna struktura v slovenskem gospodarskem oz. korporativnem prostoru je namreč prepletena. Korporativno upravljanje kapitalskih družb zahteva transparentno urejene odnose na nivoju posamezne družbe, in sicer v jasnih in transparentnih pravilih, kako so v tej družbi urejeni odnosi med delničarji, organom nadzora, poslovodstvom, deležniki družbe in drugimi pomembnimi zunanjimi skupinami ali institucijami.[5] S tem namenom so bile spremenjene določbe ZSReg in ZPRS-1 tako, da je omogočeno iskanje tudi po fizičnih osebah (in ne le po poslovnih subjektih). Zakonodajalec je torej ocenil, da je iskanje v PRS po fizičnih osebah, določenih v ZSReg in ZPRS-1, v javnem interesu oz. javni interes takšnega iskanja prevlada nad interesom teh fizičnih oseb po varstvu zasebnosti.
Prosilec je v zahtevi za ponovno uporabo, v skladu z določbo četrtega odstavka 17. člena ZDIJZ, opredelil namen ponovne uporabe. Navedel je, da podatke potrebuje za dopolnitev že obstoječega registra poslovnih subjektov, in sicer kot dodatni kvalifikator postopka iskanja po osebah, saj želi slediti načinu iskanja in dobre prakse, kot je omogočen pri organu. V pritožbi je prosilec izpostavil, da podatke potrebuje in zahteva, da bi zagotovil delovanje iskalnika v aplikaciji bizi.si na način, ki ga IP šteje za skladnega z zakonom. IP je namreč v postopku inšpekcijskega nadzora št. 0613-331/2016 dne 9. 11. 2016 ugotovil, da je aplikacija bizi.si, ki njenim uporabnikom omogoča iskanje in vpogled v podatke o tem, ali je določena oseba ustanovitelj, družbenik, zastopnik ali član organa nadzora v subjektu vpisa v poslovni register (in v katerem subjektu vpisa) zgolj z uporabo oz. vpisom imena in priimka posamezne osebe v iskalnik v aplikaciji v nasprotju z določbami ZSReg in ZPRS-1. Prosilec želi ugotovljeno domnevno pomanjkljivost aplikacije oz. iskalnika odpraviti ter zagotoviti delovanje, ki bo v celoti skladno z veljavnimi predpisi. V pritožbi je prosilec še poudaril, da je ugoditev njegovi zahtevi v javnem interesu. Če mu bo namreč omogočena ponovna uporaba zahtevanih podatkov, bo lahko tudi on v svoji aplikaciji omogočal iskanje po podatkih, v kateri enoti poslovnega registra je določena oseba zastopnik ali ustanovitelj oz. član organa nadzora. S tem se bo povečala varnost pravnega prometa, saj bo udeležencem pravnih razmerij oz. pravnega prometa omogočeno dostopanje do predmetnih podatkov preko več ponudnikov ne le preko organa oz. PRS.
Ob upoštevanju navedenega je IP sledil obrazložitvi prosilca, da je namen ponovne uporabe zahtevanih podatkov, kot je opredeljen v prosilčevi dopolnitvi zahteve za ponovno uporabo z dne 1. 12. 2016, v konkretnem primeru v skladu z namenom omogočanja iskanja po fizičnih osebah, kot izhaja iz ZSReg in ZPRS-1. Ugoditev zahtevi prosilca tako ne bi bila v nasprotju z določbo 16. člena ZVOP-1, po kateri se osebni podatki lahko zbirajo le za določene in zakonite namene ter se ne smejo nadalje obdelovati tako, da bi bila njihova obdelava v neskladju s temi nameni, če zakon ne določa drugače.
Ne iz zahteve ne iz pritožbe prosilca ali kateregakoli od predloženih dokumentov ni mogoče sklepati, da bo prosilec posredovane podatke zlorabil za potrebe »obida« ZPRS-1 in ZSReg. Zgolj hipotetična možnost zlorabe posredovanih podatkov pa ne more biti razlog za zavrnitev zahteve za njihovo ponovno uporabo.
Na tem mestu pa IP še izpostavlja, da ima organ v primeru ugoditve zahtevi po ponovno uporabo informacij v skladu z določbo 34.a člena ZDIJZ možnost postaviti pogoje za njihovo ponovno uporabo. V okviru teh določb bi organ lahko prosilcu postavil pogoj, da lahko zahtevane informacije ponovno uporabi le tako, da bo fizične osebe mogoče iskati le na način, ki bo skladen z ZSReg in ZPRS-1, kot je to storil IP v 1.1. in 1.2. točki izreka te odločbe.
2. Podatek dostopen le upravičenim osebam (4. tč. 6. odst. 6. čl. ZDIJZ)
Organ v izpodbijani odločbi navaja, da je v konkretnem primeru podana izjema iz 4. točke šestega odstavka 6. člena ZDIJZ, po kateri organ prosilcu zavrne zahtevo za ponovno uporabo, če se zahteva nanaša na podatek, za katerega drug zakon določa, da je dostopen samo upravičenim osebam. Pri tem se organ sklicuje na določbe prvega odstavka 22. člena ZPRS-1 in petega odstavka 7. člena ZSReg, po katerih se iskanje po registru pri fizičnih osebah omogoči z uporabo kombinacije osebnega imena ter EMŠO ali kombinacije osebnega imena ter davčne številke ali kombinacije osebnega imena ter naslova prebivališča, vpisanega v poslovni register, pri pravnih osebah pa z uporabo firme, imena, matične ali davčne številke. Če bi bili podatki o naslovih prebivališč v informatizirani obliki vključeni med podatke poslovnega registra v širšem naboru o vseh enotah poslovnega registra (zahtevani podatki), bi naročniku omogočili iskanje po osebah brez uporabe kombinacij podatkov, kot jih navajata ZPRS-1 in ZSReg. Organ meni, da ker ZPRS-1 in ZSReg določata, da so podatki dostopni samo osebam, ki že poznajo kombinacijo podatkov, na podlagi katerih lahko iščejo, je zahtevo treba zavrniti skladno z določbo 4. točke šestega odstavka 6. člena ZDIJZ.
Na ogledu in camera dne 10. 1. 2017 je organ še dodatno navedel, da sme trenutno državnim organom posredovati le tiste podatke, do katerih so ti upravičeni na podlagi področne zakonodaje. Organ jim ne sme posredovati celotne informatizirane baze, torej podatkov za vse subjekte, temveč le za tiste, do katerih so upravičeni na podlagi področne zakonodaje. Organ bi lahko državnim organom posredoval dostop do podatkov o vseh subjektih in predpostavljal, da bo državni organ iskal le po podatkih tistih subjektov, za katere ima pravno podlago v področni zakonodaji. To je enako temu, da prosilcu posreduje tudi podatke o naslovih fizičnih oseb in predpostavlja, da ne prosilec sam ne drugi ne bodo iskali po bazi v nasprotju z ZSReg in ZPRS-1.
S temi navedbami organa se IP ne strinja. Iz določb ZPRS-1 in ZSReg namreč ne izhaja, da so podatki o fizičnih osebah (zastopnikih, članih organa nadzora ter družbenikih) dostopni le osebam, ki že poznajo ustrezno kombinacijo podatkov. Kot pravilno navaja prosilec, ZPRS-1 in ZSReg ne vsebujeta določb v zvezi z omejitvami za vpogled v podatke oz. posredovanje podatkov za namene ponovne uporabe. Omejitve, na katere se sklicuje organ v izpodbijani odločbi, veljajo le glede iskanja po PRS. Dejansko lahko kombinacijo podatkov o osebnem imenu in o naslovu prebivališča fizične osebe pridobi kdorkoli z vpogledom v podatke o določeni pravni osebi. Če npr. posameznik vpogleda v PRS v podatke o prosilcu, bo pridobil tudi podatke o zastopnikih, članih organa nadzora ter družbenikih prosilca, vključno z njihovimi naslovi prebivališča. Potem, ko se na ta način seznani z npr. podatkom o osebnem imenu in naslovu prebivališča zastopnika prosilca, lahko posameznik s kombinacijo teh podatkov preveri, ali je ta oseba tudi družbenik, ustanovitelj, zastopnik ali član organa nadzora v katerem drugem subjektu vpisa. Po oceni IP zato omenjenih določb ZPRS-1 in ZSReg ni mogoče razumeti na način, da osebe, ki razpolagajo s kombinacijo relevantnih podatkov, predstavljajo izključne upravičence za dostop do podatkov o fizičnih osebah, kot si to napačno razlaga organ. Takšna razlaga je nedvomno v nasprotju z namenom ZPRS-1 in ZSReg, ki določata, da se vsakomur omogoči brezplačen vpogled v objavljene podatke, tudi podatke o naslovih prebivališč v obeh zakonih opredeljenih fizičnih oseb. O izključnih upravičencih bi lahko govorili takrat, ko podatki, do katerih bi bili slednji upravičeni, ne bi bili prosto javno dostopni vsem, v danem primeru pa je takšna razlaga nelogična in v nasprotju z namenom zakona. Posledično tudi niso izpolnjeni pogoji iz četrte alineje šestega odstavka 6. člena ZDIJZ, ki je omejen na podatke, ki so dostopni samo upravičenim osebam, medtem ko v danem primeru govorimo o podatkih, ki morajo biti in tudi so na podlagi zakona dostopni vsem.
3. Zatrjevana kršitev 3. odst. 5. člena ZDIJZ
V izpodbijani odločbi organ navaja, da bi posredovanje zahtevanih podatkov prosilcu v informatizirani obliki predstavljalo kršitev določbe tretjega odstavka 5. člena ZDIJZ, po kateri ima vsak prosilec pravico, da pod enakimi pogoji kot druge osebe pridobi pravico do ponovne uporabe informacij v pridobitne ali nepridobitne namene. Na spletni strani organa je namreč vsem pod enakimi pogoji omogočeno iskanje na način, da je mogoče ugotoviti, ali je določena oseba ustanovitelj, družbenik, zastopnik ali član organa nadzora in v katerem subjektu vpisa, vendar zgolj na podlagi kombinacije podatkov, skladno z ZPRS-1 in ZSReg. Te podatke je mogoče uporabiti tudi za ponovno uporabo v skladu z ZDIJZ.
IP se z navedenim ne strinja. Do kršitve določbe tretjega odstavka 5. člena ZDIJZ bi prišlo, če bi organ prejel dve zahtevi po posredovanju informatizirane oblike podatkov, pa bi npr. ugodil le enemu prosilcu, zahtevo drugega prosilca pa bi zavrnil, ali pa bi obema sicer podatke posredoval, vendar bi jima postavil različne pogoje ponovne uporabe pri enaki dejanski ponovni uporabi podatkov. Dejstvo, da ima organ na spletni strani objavljene določene podatke, ki so na voljo tudi za ponovno uporabo, še ne pomeni, da prosilec ne more zahtevati teh podatkov pod drugačnimi pogoji uporabe oz. v drugačni obliki. To izrecno izhaja tudi iz določbe četrtega odstavka 22. člena ZDIJZ. Glede na navedeno določbo organ sicer v primeru, če so zahtevane informacije na spletu dostopne in na voljo za ponovno uporabo v odprtem formatu in v strojno berljivi obliki, skupaj z objavljenimi pogoji za ponovno uporabo, prosilca napoti na ustrezno mesto in o tem napravi uradni zaznamek. Ne glede na to pa lahko prosilec zahteva ponovno uporabo pod drugačnimi pogoji od tistih, ki jih je organ navedel ob podatkih.
Poleg tega je organ sam IP, na ogledu in camera, dne 10. 1. 2017 pojasnil, da bo v primeru ugoditve zahtevi prosilca moral zahtevane podatke o naslovih fizičnih oseb posredovati tudi vsem drugim uporabnikom, katerim že sedaj posreduje isti nabor podatkov kot prosilcu, kljub temu, da tega niso zahtevali. Organ sicer lahko pripravi novo, ločeno rešitev samo za prosilca, vendar bi to pomenilo podaljšanje celotnega časa za pripravo podatkov iz PRS in posledično povečano tveganje za neuspešno izvedbo priprave podatkov preko noči. Priprava ločene baze samo za prosilca bi pomenila skoraj desetkrat več dela, kot vključitev zahtevanih podatkov v baze za vse ostale uporabnike. Upoštevati je tudi treba, da bi v zelo kratkem času tudi ostali uporabniki zahtevali iste podatke, kot jih je zahteval prosilec. Zato priprava ločene rešitve za prosilca ni smiselna, bolje je v takem primeru prilagoditi obstoječo rešitev za vse uporabnike. Organ bo torej v primeru ugoditve zahtevi prosilca dejansko upošteval tretji odstavek 5. člena ZDIJZ že celo brez izrecne zahteve drugih uporabnikov po enaki obravnavi. Glede na vse navedeno sklicevanje organa na določbo tretjega odstavka 5. člena ZDIJZ ni utemeljeno.
Neutemeljeno pa je tudi sklicevanje prosilca na isto določbo ZDIJZ. Prosilec namreč navaja, da tudi organ sam za potrebe delovanja poslovnega registra uporablja in pridobiva podatke od sodnega registra. Posledično bi prosilcu morala biti omogočena uporaba istih podatkov kot organu. Te navedbe prosilca ne držijo. Določba tretjega odstavka 5. člena ZDIJZ se namreč nanaša le na ponovno uporabo informacij javnega značaja. Pri tem omogočanje delovanja poslovnega registra Slovenije s strani organa ne predstavlja ponovne uporabe informacij. Kot namreč izhaja iz določbe tretjega odstavka 4. člena ZDIJZ ponovna uporaba informacij javnega značaja pomeni uporabo s strani fizičnih oseb ali pravnih oseb za pridobitne ali nepridobitne namene razen za prvotni namen v okviru javne naloge, zaradi katerega so bili dokumenti izdelani. Uporaba informacij za izvajanje javnih nalog v organu ali izmenjava informacij med organi za izvajanje javnih nalog se ne šteje za ponovno uporabo informacij. V konkretnem primeru organ pridobiva informacije od sodnega registra z namenom izvajanja svoje zakonsko določene javne naloge, kar ne predstavlja ponovne uporabe informacij.[6] Posledično določba tretjega odstavka 5. člena ZDIJZ v konkretnem primeru ni relevantna.
4. Ažurno posredovanje zahtevanih podatkov
ZDIJZ kot zakon, ki ureja ponovno uporabo, sicer ne govori o zahtevi, ki predvideva stalno ažuriranje informacij, vendar pa takšne primere izrecno predvideva Uredba o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 24/16, v nadaljevanju Uredba). Glede na peti odstavku 23. člena (ta člen je uvrščen v poglavje VIII: Zaračunavanje mejnih stroškov in cene ter drugi pogoji ponovne uporabe) se v primeru, ko prosilec zahteva informacijo javnega značaja s stalnim ažuriranjem, pri izračunu upoštevajo stroški vzpostavitve in stroški vzdrževanja zadnjega koledarskega leta, pomnoženo z obdobjem koledarskih let, v katerih prosilec zahteva ažuriranje. Da pri zahtevi po stalnem ažuriranju informacij ne gre za izjemo, pač pa za pravilo pri ponovni uporabi informacij javnega značaja, izhaja tudi iz priročnika »Vse o dostopu do informacij javnega značaja za prosilce in zavezance«[7]. V poglavju o ponovni uporabi avtorji tako navajajo, da je pomembna razlika med dostopom do informacij in njihovo ponovno uporabo v praksi tudi vprašanje stalnega ažuriranja (glej poglavje 5.3, str. 6-9). Za ponovno uporabo informacij javnega značaja je namreč bistveno, da želijo potencialni ponovni uporabniki informacije nadgraditi in jih v obliki dodane vrednosti ali storitev ponuditi končnim uporabnikom, lahko tudi z zagotavljanjem ažurnih podatkov. Zakonodajalec je zato pri ponovni uporabi informacij odstopil od koncepta, da lahko prosilci zahtevajo pridobitev le tistih informacij, s katerimi organ že razpolaga v času vložitve zahteve. Ne glede na to, da je informacija javnega značaja le informacija, ki je že nastala, in je organi niso dolžni izdelati ali pridobiti šele na podlagi zahteve, namreč že iz narave instituta ponovne uporabe izhaja, da se prosilcem odobri tudi dostop do vrste informacij javnega značaja, ki bodo šele nastale enkrat v prihodnosti. Prosilcem se tako vnaprej omogoči sprotno ali periodično pridobivanje vrste informacij javnega značaja, ko te nastanejo oziroma ko jih organ pridobi. Stališču, da je stalno ažuriranje informacij lahko sestavni del ponovne uporabe, ki ga lahko zahteva prosilec, pa pritrjuje tudi praksa IP (glej odločbi št. 090-162/2009/6 z dne 22.12. 2009 in št. 090-252/2014/7 z dne 11. 2. 2015). Za namene ponovne uporabe je ažuriranje podatkov v določenih primerih torej bistveno, saj je npr. lahko sestavni del storitve, ki jo ponovni uporabniki ponujajo končnim uporabnikom, kot to velja tudi v konkretnem primeru.
Ob tem je bistvenega pomena, da organ zahtevani tip oziroma vrsto informacije javnega značaja ustvarja ali pridobiva v okviru svojih javnopravnih nalog, ki jih je v skladu s splošnimi akti dolžan izvajati, in je z gotovostjo mogoče predvideti, da bo tudi v prihodnosti istovrstne informacije javnega značaja ustvarjal oziroma jih pridobival v okviru teh nalog. Ne gre torej za to, da organ informacije javnega značaja ustvari ali pridobi na podlagi ali zaradi zahteve prosilca, ampak gre za to, da bi organ takšne informacije tudi brez zahteve prosilca zagotovo ustvarjal oziroma pridobival v okviru izvajanja svojih javnopravnih nalog. Enako velja tudi v konkretnem primeru, saj organ zahtevane podatke pridobiva ob opravljanju svojega rednega zakonsko določenega dela – vodenja PRS.
Organ torej za namene ugoditve zahtevi prosilcu ne bo na novo oz. posebej za prosilca ustvarjal informacij, temveč mu bo le posredoval informacije, s katerimi že razpolaga v obliki, kakršno zahteva prosilec. V konkretnem primeru prosilec namreč zahteva dopolnitev širšega podatkovnega nabora o vseh enotah PRS z zagotovljenimi dnevnimi spremembami s podatki o naslovih prebivališča družbenikov, zastopnikov in članov organa nadzora pri subjektih vpisa. Prosilec od organa torej zahteva periodično posredovanje podatkov oz. njihovo ažuriranje. Iz izpodbijane odločbe in druge predložene dokumentacije ne izhaja, da organ zahtevanih podatkov ne bi mogel posredovati dnevno, kot to zahteva prosilec. Tudi iz spletne strani organa je razvidno,[8] da organ zagotavlja tudi dnevno prevzemanje podatkov vseh enot PRS v širšem ali ožjem naboru podatkov. Hkrati iz navedb prosilca izhaja, da organ prosilcu že posreduje druge informacije iz PRS dnevno. Na ogledu in camera je organ navedel, da prosilcu lahko posreduje zahtevane podatke na način, kot ga prosilec zahteva, in tako pogosto, kot to prosilec zahteva. IP zato ugotavlja, da način, format in pogostost posredovanja podatkov prosilcu med strankama postopka nista sporna. Posledično je v tem delu IP sledil zahtevi prosilca, kot to izhaja iz 1. točke izreka te odločbe.
5. Pogoji ponovne uporabe
IP je prosilcu v skladu z veljavno zakonodajo določil pogoje za ponovno uporabo zahtevanih informacij. Glede na določbo sedmega odstavka 34.a člena ZDIJZ je obvezen pogoj za ponovno uporabo informacij javnega značaja navedba vira. Ne iz ZDIJZ ne iz Uredbe pa ne izhaja, katere podatke mora prosilec navesti kot vir informacij. Vendar pa iz Priročnika za odpiranje podatkov javnega sektorja izhaja, da je pod »vir« podatkov mišljena navedba institucije, od koder podatki izvirajo, spletno mesto, kjer so bili pridobljeni, in dan, na katerega so bili podatki pridobljeni. Pri tem v konkretnem primeru prosilec ne more navesti datuma pridobitve podatkov, saj jih bo pridobival enkrat dnevno z rednim ažuriranjem. IP je zato prosilcu naložil le, da mora ob ponovni uporabi zahtevanih informacij navesti, da je podatke pridobil od organa.
Ob upoštevanju osmega odstavka 34.a člena ZDIJZ lahko organ prosilcu določi tudi druge pogoje ponovne uporabe, če je to potrebno zaradi zagotavljanja ažurnosti in pravilnosti informacije javnega značaja, za pravilno razumevanje informacije javnega značaja ali zaradi zagotavljanja povratnih informacij uporabnikom oziroma organu. V konkretnem primeru je glede posebnih pogojev ponovne uporabe treba upoštevati tudi določbe petega odstavka 7. člena ZSReg in prvega odstavka 22. člena ZPRS-1. Glede na navedeni določbi, se iskanje po fizičnih osebah v PRS omogoči z uporabo kombinacije osebnega imena ter EMŠO ali kombinacije osebnega imena ter davčne številke ali kombinacije osebnega imena ter naslova prebivališča, vpisanega v poslovni register. Navedeno omejitev iskanja bo moral pri ponovni uporabi zahtevanih informacij upoštevati tudi prosilec. IP mu je zato naložil, da mora zagotoviti ponovno uporabo zahtevanih informacij tako, da bo iskanje v njegovi aplikaciji bizi.si po fizičnih osebah možno le z uporabo kombinacije osebnega imena ter naslova prebivališča, vpisanega v poslovni register.
Organ lahko prosilcu za ponovno uporabo zahtevanih informacij zaračuna stroške. V skladu z določbo četrtega odstavka 22. člena ZPRS-1 organ v soglasju Vlado Republike Slovenije s tarifo določi nadomestila za stroške priprave in posredovanja podatkov poslovnega registra v skladu z ZDIJZ. Na tej podlagi je bila sprejeta Tarifa nadomestil za ponovno uporabo informacij javnega značaja Poslovnega registra Slovenije (Uradni list RS, št. 68/09), ki je objavljena tudi na spletni strani organa. Organ bo moral ob določanju cene za ponovno uporabo zahtevanih informacij upoštevati navedeno Tarifo.
6. Sklepno
Glede na vse navedeno je IP v pritožbenem postopku ugotovil, da organ z zahtevanimi informacijami razpolaga v materializirani obliki in da ni podanih izjem od ponovne uporabe iz 5.a ali šestega odstavka 6. člena ZDIJZ. Hkrati tudi ni podanih tehničnih zadržkov za njihovo posredovanje prosilcu na način, v formatu in pogostosti, kot to zahteva prosilec. IP je tako ugotovil, da je pritožba prosilca v celoti utemeljena, zato je na podlagi prvega odstavka 252. člena ZUP izpodbijano odločbo organa odpravil in odločil, da je organ dolžan prosilcu zahtevane podatke posredovati na način, kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe. Ker gre v konkretnem primeru za zahtevo po ponovni uporabi informacij, je IP odločil tudi o pogojih ponovne uporabe zahtevanih informacij.
Posebni stroški v tem postopku niso nastali. Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/2010-UPB s spremembami in dopolnitvami; ZUT) oproščena plačila upravne takse.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
Postopek vodila:
Maja Lubarda, univ. dipl. prav.
svetovalka Pooblaščenca
Informacijski pooblaščenec:
Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,
informacijska pooblaščenka
[1] 2. člen Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o sodnem registru (Uradni list RS, št. 17/15, ZSReg-F).
[2] 11. člen Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o Poslovnem registru Slovenije (Uradni list RS, št. 19/15, ZPRS-1A).
[3] Besedilo Predloga zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o Podnem registru Slovenije, Vlada Republike Slovenije, 28. 11. 2014, komentar k 11. členu.
[4] Prvi odstavek 22. člena ZPRS-1.
[5] Besedilo Predloga zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o sodnem registru, Vlada Republike Slovenije, 12. 12. 2014, str. 2, 3.
[6] Glej 3. člen ZPRS-1 in četrti odstavek 2.a člena ZSReg.
[7] Prelesnik M., Kotnik Šumah K., Žaucer A., Bien Karlovšek S., Zatler R., Novak A., Vse o dostopu do informacij javnega značaja za prosilce in zavezance, Pojasnila, navodila, obrazci in opisi postopkov ter zakonodajnih sprememb v priročniku, Založba Forum Media, d.o.o., Ljubljana, 2006.
[8] Ponovna uporaba PRS, dostopno na: http://www.ajpes.si/Registri/Poslovni_register/Ponovna_uporaba?id=50; vpogled opravljen 4. 1. 2017.