Transparency International Slovenia; Društvo Integriteta - Zavod RS za blagovne rezerve

SODBA UPRAVNEGA SODIŠČA:

POVZETEK:

Prosilec je od Zavoda RS za blagovne rezerve zahteval posredovanje pogodb, ki so bile podlaga za poslovanje z družbo Minis d.o.o., in sicer za specificirana nakazila v obdobju od 25. 11.2015 do 9. 2. 2016. Organ je njegovo zahtevo zavrnil, skliceval se je na izjemo varstva tajnih podatkov. IP je v postopku ugotovil, da so zahtevane pogodbe sicer pravilno označene kot tajni podatki po ZTP, vendar je za razkritje zahtevanih pogodb podan prevladujoč interes javnosti. Posledično je IP pritožbi prosilca ugodil in organu naložil posredovanje zahtevanih pogodb.

ODLOČBA:

Številka: 090-160/2016/3

Datum: 27. 10. 2016

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju IP) izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05 in 51/07-ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami), ter prvega odstavka 248. člena in prvega odstavka 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, številka 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07- ZUP-E, 65/08-ZUP-F, 8/10-ZUP-G in 82/13-ZUP-H; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi Transparency International Slovenia – društvo Integriteta, Vožarski pot 12, 1000 Ljubljana, z dne 1. 7. 2016 (v nadaljevanju prosilec) zoper odločbo Zavoda RS za blagovne rezerve, Dunajska cesta 106, 1000 Ljubljana, št. 1305/IG z dne 22. 6. 2016 (v nadaljevanju organ), v zadevi dostopa do informacij javnega značaja naslednjo

O D L O Č B O:

1.     Pritožbi prosilca z dne 1. 7. 2016 zoper odločbo Zavoda RS za blagovne rezerve št. 1305/IG z dne 22. 6. 2016 se delno ugodi in se izpodbijana odločba delno odpravi ter se odloči: Organ je dolžan v roku 31 (enaintridesetih) dni od vročitve te odločbe iz pogodbe št. 13-7/2015 z dne 24. 11. 2015, pogodbe št. 13-8/2015 z dne 24. 11. 2015 in pogodbe št. 13-14/2015 z dne 4. 12. 2015 umakniti stopnjo tajnosti INTERNO in prosilcu v elektronski obliki, na njegov elektronski naslov, posredovati naslednje dokumente:

-       naročilnico št. 2015-394 z dne 26. 11. 2015,

-       pogodbo št. 13-7/2015 z dne 24. 11. 2015, pri čemer mora v 10. členu prekriti skrbnika pogodbe na strani dobavitelja,

-       pogodbo št. 13-8/2015 z dne 24. 11. 2015, pri čemer mora v 10. členu prekriti skrbnika pogodbe na strani dobavitelja,  

-       pogodbo št. 13-14/2015 z dne 4. 12. 2015, pri čemer mora v 10. členu prekriti skrbnika pogodbe na strani dobavitelja.

2.     Glede varovanih osebnih podatkov, ki jih je organ dolžan prekriti v skladu z 2. točko izreka te odločbe, se pritožba prosilca zavrne.

3.     V tem postopku posebni stroški niso nastali.

OBRAZLOŽITEV:

Prosilec je na organ dne 22. 2. 2016 naslovil zahtevo za posredovanje pogodb, ki so podlaga za poslovanje z družbo Minis d.o.o., in sicer za specificirana nakazila v obdobju od 25. 11.2015 do 9. 2. 2016. Dokumente je zahteval v obliki e – zapisa, na naslov info@transparency.si.

O zahtevi prosilca je organ odločil z odločbo št. 1305/IG z dne 22. 6. 2016 (dalje izpodbijana odločba), s katero je zahtevo v celoti zavrnil. Navaja, da je dne 11. 3. 2016 prosilcu poslal odgovor, da so zahtevane pogodbe označene s stopnjo tajnosti INTERNO, v skladu z Zakonom o tajnih podatkih (dalje ZTP) ter da bo v skladu z drugim odstavkom 21. člena ZDIJZ predlog odločitve o zahtevi prosilca predložil Vladi RS, ki bo odločala o zahtevi. Organ ob tem pojasnjuje, da Vlada RS kasneje ni sprejela odločitve o tej zadevi, o čemer je bil organ obveščen dne, 17. 6. 2016, z dopisom MGRT št. 090-23/2016 z dne 16. 6. 2016 in da je bil s tem dopisom organ tudi pozvan, naj sam odloči o zadevi. Organ je torej preveril dokumente, ki se vsebinsko nanašajo na zahtevo prosilca in ugotovil, da so to naslednje tri pogodbe:

-       Prodajna pogodba št. 2015-380/ št. Int: 13-7/2015 z dne 24. 11. 2015,

-       Prodajna pogodba št. 2015-381/ št. Int: 13-8/2015 z dne 24. 11. 2015,

-       Prodajna pogodba št. 2015-415/ št. Int: 13-14/2015 z dne 4. 12. 2015.

Stopnjo tajnosti vsem trem pogodbam je določil predstojnik organa, za vsako pogodbo je bila izdelana ocena možnih škodljivih posledic, pogodbe pa so tudi ustrezno označene s stopnjo tajnosti. Organ je pri določanju stopnje tajnosti in možnosti nastanka škodljivih posledic za delovanje organa in izvajanje njegovih nalog ter posledično za varnost države ali za njene politične ali gospodarske koristi, ocenil, da bi bili z razkritjem pogodbe razkriti podatki o časovni dinamiki nabav varnostne žične ograje, zaradi česar bi lahko bila ogrožena sama izvedba javnega naročila in s tem delovanje in izvajanje s strani Vlade RS določenih nalog organa, ogrožena pa bi lahko bila tudi varnost osebja dobavitelja ali njegovih pogodbenih sodelavcev. Povezovanje podatkov v konkretni pogodbi o količini oziroma ceni na enoto nabavljene varnostne žične ograje s podobnimi podatki v drugih istovrstnih pogodbah, bi lahko imelo za posledico razkritje podatka o skupni nabavljeni količini in ceni. Vse navedeno pa bi lahko ogrozilo uresničitev ciljev Vlade RS za učinkovito regulacijo migrantskih tokov na državi meji, ki pa je nujna za zavarovanje bistvenih varnostnih interesov Republike Slovenije, njenega prebivalstva ter njegovega premoženja. Razkritje količine in cene predmeta nabave v pogodbi bi lahko povzročilo tudi zunanjepolitični zaplet. Prav tako organ navaja, da je v oceni navedeno, da je v prvem odstavku 12. člena Zakona o tajnih podatkih določeno, da pooblaščena oseba določi za tajen tudi podatek, ki nastane z združevanjem ali povezovanjem podatkov, ki sami po sebi sicer niso tajni, če tako združeni ali povezani pomenijo podatek oziroma dokument, ki ga je treba zavarovati iz razlogov, določenih z zakonom. Organ še dodaja, da je naročilo oddal več različnim ponudnikom, saj bi izbira zgolj enega samega pomenila preveliko tveganje za izvedbo celotnega naročila. Razkritje posamičnih pogodb bi lahko pomenilo, da bi bile dobave kljub dodatnim finančnim zavarovanjem preusmerjene k drugim, tujim kupcem. Možnost učinkovite regulacije migrantskih tokov na državni meji je po oceni organa še vedno aktualno vprašanje, saj migranti neprenehoma prihajajo iz Turčije na grške otoke, od koder potujejo s trajekti na celino. Grška vlada na celini ne zagotavlja dovolj nastanitvenih kapacitet, kar kaže na to, da razmer v celoti ne obvladuje. V Grčiji je sedaj že več kot 500.000 migrantov, več kot 10. 000 jih v Idomeniju čaka na odprtje meje z Makedonijo, kjer imajo politično krizo in je stanje precej občutljivo. Situacija v prihodnje bo odvisna od številnih dejavnikov, med drugim tudi od učinkovitosti dela Frontexa, odnosa Turčije do tega vprašanja, varnostnih in politično – ekonomskih razmer ter socialnih razmer tako v Siriji kot v drugih izpostavljenih državah. V zgoraj opisanih razmerah in v času, ko pogodbe o nabavi žične ograje še niso v celoti realizirane, je nujno, da se pogodbe, ki vsebujejo podatke o nameravani količini nabavljene varnostne žične ograje, še naprej varuje pred razkritjem, saj varnostne žične ograje predstavljajo pomemben ukrep regulacije migrantskih tokov na državni meji. Organ tako ugotavlja, da zahtevane pogodbe vsebujejo podatke, ki so na podlagi ZTP utemeljeno označeni s stopnjo tajnosti INTERNO. Ker 1. točka prvega odstavka 6. člena ZDIJZ določa, da se prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek, ki je na podlagi ZTP opredeljen kot tajen, je organ zahtevo prosilca v celoti zavrnil.

Zoper odločbo št. 1305/IG z dne 22. 6. 2016 (dalje izpodbijana odločba) je prosilec dne 5. 7. 2016 vložil pritožbo. Navaja, da na podlagi navedb organa ugotavlja, da ta ni vzpostavil kavzalnosti med razkritjem dokumentov in škodljivimi posledicami, ki jih navaja. S tega stališča izdano odločbo ocenjuje kot neutemeljeno in kot tako neskladno z zakonom. Organ v odločbi namreč navaja, »da bi bili z razkritjem pogodbe razkriti podatki o časovni dinamiki nabav varnostne žične ograje, zaradi česar bi lahko bila ogrožena sama izvedba javnega naročila in s tem delovanje in izvajanje s strani Vlade RS določenih nalog organa.« Prosilec opozarja, da iz odločbe ni razvidno, na kakšen način konkretno bi podatki o časovni dinamiki nabav ograje lahko ogrožali izvedbo javnega naročila, saj za to organ ne podaja nikakršnih razlogov, do katerih bi se prosilec lahko opredelil. Prav tako organ ne opredeljuje, katere konkretne naloge ali katero delovanje bi bilo s tem ogroženo in na kakšen način. Tudi glede »varnosti osebja dobavitelja ali njegovih pogodbenih sodelavcev« organ ne vzpostavlja vzročne povezave med razkritjem in domnevno ogroženostjo, zato tudi te navedbe organa prosilec ocenjuje kot neutemeljene. Prosilec je nadalje mnenja, da organ prav tako ni vzpostavil povezave med razkritjem skupne nabavljene količine ali cene in posledicami, ki jih navaja, torej ogrožanjem učinkovite regulacije migracij na meji, niti ni jasno razvidno, ali navedene posledice izhajajo iz razkritja skupne nabavljene količine ali cene. Še več, prosilec na podlagi navedb predsednika Vlade RS, notranje ministrice in državnega sekretarja na MNZ, ocenjuje, da se tovrstne posledice realizirajo ob razkritju popolnoma drugih podatkov, kot tistih, ki jih navaja organ (nabavljena cena in količina). Navedeni funkcionarji so v virih, ki jih navaja prosilec (in drugje), jasno navajali, da je za učinkovito regulacijo migrantskih tokov (kar je namen javnega naročila) nujno, da ostane tajna geolokacija že postavljene ograje oz. drugih tehničnih ovir. Prosilec opozarja, da nadalje ni jasno, na kakšen način bi razkritje količine in cene lahko povzročilo zunanjepolitični zaplet, na kar se sklicuje organ. Ob tem se prosilec sklicuje na članek na RTVSLO, Ograja razvnela strasti med sosedi in opozarja, da se je v okviru postavitve ograje zunanjepolitični zaplet že zgodil, sporna pa je bila zgolj geolokacija postavljene ograje. Prosilec ob tem poudarja, da geolokacije postavitve ograje niso predmet njegovega zanimanja in predlaga, da če se ti podatki v pogodbah nahajajo, da se izvzamejo iz poslanega gradiva z delnim dostopom, kar ZDIJZ omogoča. Opozarja še na dodatno okoliščino, in sicer, da je Vlada RS začela z zamenjavo ograje, postavljene v 2015 z drugo vrsto ograje. Iz tega izhaja, da iz končne nabavne količine ni mogoče sklepati niti o končni zmogljivosti države (koliko ograje lahko postavi Slovenija) niti o količini izvršenega posla (koliko km ograje dejansko stoji na meji), saj je lahko bila ograja dveh različnih tipov postavljena na enakem mestu dvakrat, kar onemogoča gotovost sklepanja iz navedenih podatkov. Poudariti je potrebno tudi, da je določene operativne podatke o realizaciji poslala Vlada RS javnosti že preko odgovora na poslansko vprašanje poslanca Tomaža Lisca z dne 12. 5. 2016, torej ti podatki niso ključni za izvajanje javnega naročila in njegovega namena po oceni Vlade RS. Organ navaja tudi, da je oddal naročilo več različnim ponudnikom ter da bi razkritje posamičnih pogodb »lahko povzročilo, da bi bile dobave kljub dodatnim finančnim zavarovanjem preusmerjene k drugim, tujim kupcem.« V kakšni povezavi je dejstvo o oddaji naročila več ponudnikom in navedba o domnevnih posledicah razkritja, organ ne pojasni. Prav tako ni jasno, zakaj bi se zaradi razkritja dobave preusmerile k drugim kupcem. Navedba se zdi celo protislovna, saj organ v istem stavku navaja, da je izvajanje pogodbe dodatno finančno zavarovano, torej obstajajo pogodbeni mehanizmi, ki varujejo pravni in finančni interes naročnika. Prosilec ob tem poudarja, da je njegov zahtevek namenjen preverbi in raziskavi na področju porabe javnih sredstev, torej, pod kakšnimi pogoji je bil posel sklenjen, ne pa objavi operativnih podrobnosti posla, ki so pomembne za njegovo izvrševanje. Poudarja tudi, da je zaupanje javnosti v smotrnost ter ekonomičnost sklenitve dotičnih pogodb nizko ter jih spremlja senca dvoma, kar dodatno negativno vpliva na zaupanje v javne institucije, ki je že tako nizko. Zato je še toliko bolj pomembno, da organ razkrije podatke, ki niso ključni za izvrševanje namena pogodbe, a toliko bolj pomembni za nadzor porabe javnih sredstev.

Pritožbo prosilca je organ dne 18. 7. 2016, z dopisom št. 1429-1/IG, odstopil v reševanje IP, kot dovoljeno in pravočasno.

Z namenom pravilne in popolne ugotovitve dejanskega stanja ter z namenom vpogleda v dokumente, ki so predmet tega pritožbenega postopka, je IP pri organu, dne 6. 9. 2016 opravil ogled brez prisotnosti strank (in camera), na podlagi 11. člena ZInfP. O tem je nastal zapisnik št. 090-160/2016/2. Organ je IP dne 15. 9. 2016 dodatno posredoval še pogodbe, ki se nanašajo na zahtevno prosilca in pripadajoče pisne ocene škodljivih posledic.

Pritožba je delno utemeljena.

IP primarno ugotavlja, da v tem postopku ni sporno, da je organ zavezanec za posredovanje informacij javnega značaja po 1. členu ZDIJZ.

-       Izjema varstva tajnih podatkov

V tem pritožbenem postopku je bilo tako nadalje treba ugotoviti, ali gre pri zahtevanih dokumentih za prosto dostopne informacije javnega značaja, ali pa je podana katera od zakonskih izjem po prvem odstavku 6. člena in 5.a členu ZDIJZ, zaradi katerih lahko organ dostop zavrne. Organ se je pri zavrnitvi namreč skliceval na izjemo iz 1. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ, ki določa, da organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek, ki je na podlagi zakona, ki ureja tajne podatke, opredeljen kot tajen. Zakon, ki v Republiki Sloveniji ureja področje tajnih podatkov, je Zakon o tajnih podatkih - ZTP[1].

IP ob tem pojasnjuje, da je izjema tajnih podatkov odraz potrebe po varstvu temeljnih interesov države oziroma družbe kot celote in obenem predstavlja najbolj občutljivo izjemo od javnosti dela oblastnih organov. Določitev podatkov za tajne pomeni, da so podrejeni posebnemu režimu varovanja, s katerim se odtegnejo nepooblaščenim osebam in seveda javnosti v celoti. Pomembno je, da ZDIJZ kot izjemo dovoljuje samo tiste informacije, ki so ustrezno opredeljene, oziroma klasificirane kot tajne na podlagi zakona, ki ureja tajne podatke – ZTP. Po ZTP je tajen le tisti podatek, ki kumulativno izpolnjuje tako materialni kot formalni kriterij. Materialni kriterij se nanaša na samo vsebino podatka in določa, da se podatek lahko določi za tajnega le takrat, če je tako pomemben, da bi z njegovim razkritjem nepoklicani osebi nastale ali bi očitno lahko nastale škodljive posledice za varnost države ali za njene politične in gospodarske koristi ter se obenem nanaša izključno na naslednja področja: javna varnost, obramba, zunanje zadeve, obveščevalna in varnostna dejavnost državnih organov RS oziroma se nanaša na sisteme, naprave, projekte in načrte ali znanstvene, raziskovalne, tehnološke, gospodarske in finančne zadeve, ki so pomembni za omenjene cilje (prim. 5. čl. ZTP). Materialni kriterij torej vključuje dva vidika. Prvi je v tem, da bi z razkritjem podatka nastala oziroma očitno lahko nastala določena škoda, drugi pa je v povezavi škode s taksativno naštetimi interesnimi področji države.

Oba materialna elementa pa se zrcalita v formalnem kriteriju tajnega podatka. Podatek je upravičeno lahko označen kot tajen le, če so izpolnjeni trije elementi. Prvi element je, da lahko podatek za tajnega določi le za to pooblaščena oseba. Načeloma je to v skladu z ZTP predstojnik organa oziroma osebe na najvišjih delovnih mestih oziroma položajih (prim. 10. čl. ZTP). S tem je zagotovljeno, da odločitve o tajnosti podatkov sprejemajo osebe, ki imajo dovolj informacij in znanja, da lahko ocenijo pomen morebitnih škodljivih posledic ob razkritju tega podatka. Z ZTP je predpisan tudi način in postopek določanja tajnosti, katerega bistvo je v izdelavi vnaprejšnje pisne ocene možnih škodljivih posledic, ki bi nastale z razkritjem podatka (prim. 11. čl. ZTP). Ta pisna ocena predstavlja drugi formalni kriterij. Takšna ocena mora vsebovati določitev objekta varstva. Objekt varstva je interes, ki bi bil z razkritjem ogrožen. Poleg opisanega, mora pisna ocena vsebovati tudi oceno teže in intenzivnosti možnih škodljivih posledic. Pisna ocena se hrani kot priloga dokumenta pri organu, ki je podatku določil stopnjo tajnosti. Prav ta ocena možnih škodljivih posledic omogoča z vidika ZDIJZ naknadno preverjanje oziroma ugotavljanje razlogov in okoliščin, ki so narekovali odločitev, da se podatek določi za tajnega. Tretji formalni kriterij pa temelji na pravilni oznaki, saj je lahko tajen samo tisti podatek, ki je ustrezno označen kot tajen (prim. 17. čl. ZTP).

Kot je IP ugotovil na ogledu in camera in tudi z vpogledom v dokumente, ki so mu bili posredovani s strani organa, so predmet zahteve prosilca tri pogodbe in ena naročilnica, sklenjene s podjetjem Minis, d.o.o., in sicer:

-       Pogodba št. INT. 13-7/2015 z dne 24. 11. 2015,

-       Pogodba št. INT. 13-8/2015 z dne 24. 11. 2015,

-       Pogodba št. INT. 13-14/2015 z dne 4. 12. 2015,

-       Naročilnica št. 2015-394 z dne 26. 11. 2015.

Organ je IP za zgoraj navedene tri pogodbe posredoval pisne ocene škodljivih posledic, in sicer za vsako pogodbo samostojno pisno oceno, pri čemer pa so ocene praktično identične po vsebini. Pisne ocene škodljivih posledic je dokumentom določil direktor zavoda, ki je skladno z drugim odstavkom 10. člena ZTP po zakonu pooblaščena oseba za določanje tajnih podatkov. Iz njih izhaja, da bi razkritje pogodb lahko imelo škodljive posledice za delovanje ali izvajanje nalog Zavoda RS za blagovne rezerve, zato se pogodbam, skladno s 13. členom ZTP, določi stopnja tajnosti INTERNO. Iz ocen dalje izhaja, da je Vlada RS zaradi migrantske krize ministra za gospodarski razvoj in tehnologijo pooblastila za izvedbo postopka nabave varnostne zaščitne ograje, namenjene regulaciji bodočih migrantskih tokov. Minister je za izvedbo nabav potrebnega materiala za varnostno zaščitno ograjo ustno pooblastil Zavod RS za blagovne rezerve. Vlada RS je dne 5. 11. 2015 sprejela Sklep o spremembah in dopolnitvah petletnega programa oblikovanja državnih blagovnih rezerv za obdobje od 1. 1. 2014 do 31. 12. 2018 (št. 30400-4/2015/6), dne 13. 11. 2015 pa še Sklep o spremembah in dopolnitvah petletnega programa oblikovanja državnih blagovnih rezerv za obdobje od 1. 1. 2014 do 31. 12. 2018 (št. 30400-4/2015/10). Oba sklepa sta označena s stopnjo tajnosti INTERNO. Iz ocen dalje izhaja, da se nakup žične ograje izvaja skladno s 3. točko prvega odstavka 17. člena ZJN-2. V prvem odstavku 12. člena ZTP izhaja, da pooblaščena oseba določi za tajen tudi podatek, ki nastane z združevanjem ali povezovanjem podatkov, ki sami po sebi sicer niso tajni, če tako združeni ali povezani pomenijo podatek oziroma dokument, ki ga je treba zavarovati iz razlogov, določenih z omenjenim zakonom. Dodatno organ ocenjuje, da bi z razkritjem pogodb odkrili podatke o dejanskih dobaviteljih varnostne zaščitne ograje ter časovni dinamiki nabav, zaradi česar bi lahko bila ogrožena izvedba javnega naročila in s tem delovanje in izvajanje nalog Zavoda RS za blagovne rezerve, ogrožena pa bi lahko bila tudi varnost osebja dobavitelja in njegovih pogodbenih sodelavcev. Povezovanje podatkov v konkretnih pogodbah o količini oziroma ceni na enoto nabavljene varnostne žične ograje s podobnimi podatki v istovrstnih pogodbah bi imelo za posledico razkritje podatka o skupni nabavljeni količini in ceni. Vse navedeno bi lahko ogrozilo uresničitev ciljev Vlade RS za učinkovito regulacijo migrantskih tokov na državni meji, ki je nujna za varovanje bistvenih varnostnih interesov Republike Slovenije, njenega prebivalstva ter njegovega premoženja. Z razkritjem podatkov o količini in ceni bi Zavod RS za blagovne rezerve kršil tudi dolžnost varovanja tajnih podatkov iz obeh zgoraj navedenih sklepov Vlade RS, označenih s stopnjo tajnosti INTERNO. Organ ob tem meni še, da bi razkritje predmeta ter količine in cene predmeta nabave v pogodbah lahko povzročilo zunanjepolitični zaplet.

Kot je ugotovil IP z vpogledom v predmetne pogodbe, so bile vse navedene pisne ocene škodljivih posledic določene pred oz. ob podpisu pogodb, pogodbe pa se po vsebini nanašajo na nakup tehničnih ovir za varovanje državne meje. Kot je IP ugotovil z vpogledom v zahtevane dokumente, so ti tudi vidno označeni z oznako tajnosti INTERNO, ki je navedena na vsaki strani posameznega dokumenta. Izhajajoč iz vsega navedenega IP zaključuje, da so v konkretnem primeru izpolnjeni vsi formalni pogoji za določitev dokumenta za tajnega, poleg tega pa je izpolnjen tudi materialni kriterij. Vsebina zahtevanih dokumentov se namreč nanaša na varovanje državne meje, kar spada v področje javne varnosti, ki je eno izmed varovanih področij delovanja države po 5. členu ZTP, kot pravilno navaja organ v izpodbijani odločbi.

Na podlagi vsega navedenega je IP ugotovil, da so pogodbe št. INT. 13-7/2015 z dne 24. 11. 2015, pogodba št. INT. 13-8/2015 z dne 24. 11. 2015 in pogodba št. INT. 13-14/2015 z dne 4. 12. 2015, označene kot tajni podatki na podlagi ZTP, ker sta izpolnjena tako materialni kot formalni kriterij.

Glede naročilnice št. 2015-394 z dne 26. 11. 2015, ki je bila prav tako podlaga za izplačilo podjetju Minis d.o.o., kar zanima prosilca, pa je IP ugotovil, da ta dokument nima oznake stopnje tajnosti, prav tako organ za naročilnico ni posredoval pisne ocene škodljivih posledic. IP je posledično ugotovil, da gre pri tem dokumentu v celoti za prosto dostopno informacijo javnega značaja, ki jo je organ dolžan posredovati prosilcu, kot izhaja iz 2. točke izreka te odločbe.

-       Posredovanje zahtevanih dokumentov na podlagi prevladujočega javnega interesa

Ker je IP glede zahtevanih pogodb št. INT. 13-7/2015 z dne 24. 11. 2015, št. INT. 13-8/2015 z dne 24. 11. 2015 in št. INT. 13-14/2015 z dne 4. 12. 2015 ugotovil, da gre za tajne podatke, s čimer je podana izjema po 1. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ in ker se prosilec v pritožbi sklicuje, da je razkritje zahtevanih informacij v javnem interesu, se je IP v nadaljevanju opredelil tudi do tega vprašanja.

Test prevladujočega interesa javnosti je urejen v drugem odstavku 6. člena ZDIJZ, ki določa, da se ne glede na določbe prejšnjega odstavka (v katerem so določene izjeme od prosto dostopnih informacij, op. IP), dostop do zahtevane informacije dovoli, če je javni interes glede razkritja močnejši od javnega interesa ali interesa drugih oseb za omejitev dostopa do zahtevane informacije, razen v primerih, ki jih določa ZDIJZ v petih alinejah drugega odstavka 6. člena ZDIJZ (ti primeri pa v obravnavanem primeru niso podani, op. IP). Iz prve alineje drugega odstavka 6. člena ZDIJZ tako izhaja, da testa prevladujočega interesa javnosti ni dovoljeno izvajati pri izjemi tajnih podatkov, ki so označeni z najvišjima dvema stopnjama tajnosti (TAJNO in STROGO TAJNO). V konkretnem primeru so predmet presoje pogodbe, ki so označene z oznako INTERNO (najnižja stopnja tajnosti). Izvajanje testa interesa javnosti je torej v konkretnem primeru dovoljeno.

Upoštevaje pritožbene navedbe prosilca in ugotovljeno dejansko stanje, je moral IP v konkretnem pritožbenem postopku presoditi, ali je interes javnosti za razkritje zahtevanih pogodb večji od interesa (tudi ta je javni interes!), ki se kaže v varovanju teh podatkov zaradi izjeme varstva tajnih podatkov.

Bistvo te presoje je v možnosti relativizacije določene izjeme, ki mora biti omejena zgolj na tiste primere, ko je interes javnosti za razkritje določene izjeme močnejši od interesa, zaradi katerega je določena informacija zavarovana kot izjema. Pri uporabi testa prevladujočega interesa javnosti je treba presoditi tudi, ali je interes javnosti za razkritje informacije javnega značaja lahko močnejši od potencialno storjene škode, ki bi nastala z razkritjem informacije. V teoriji se poudarja, da ga je treba uporabljati z veliko mero previdnosti in skrbnosti, saj test interesa javnosti zahteva bistveno večjo kakovost odločanja v obliki tehtanja posameznih nasprotujočih si pravic oziroma interesov. Test interesa javnosti zato pomeni izjemo od izjem, ki se mora uporabljati zelo premišljeno in zgolj takrat, ko bi s pomočjo tega testa odkrili nekaj, kar bi pripomoglo k širši razpravi in razumevanju nečesa pomembnega za širšo javnost.

Interes javnosti kot splošen interes, ki ne služi samo interesom ozke skupine oseb, je opredeljen kot nekaj, kar bi koristilo javnemu vedenju in s tem omogočilo nadzor in sodelovanje javnosti pri oblikovanju tistih tematik, nad katerimi bi morala ta bdeti z vso skrbnostjo. Javni interes za razkritje je na primer močan v situacijah, ki se navezujejo na pridobivanje ali porabo javnih sredstev, javno varnost, javno zdravje, odgovornost in transparentnost odločanja, ki sprožijo javno ali parlamentarno razpravo, ipd. Pojem interesa javnosti ni v vsaki zadevi enak ali vnaprej definiran, temveč se lahko kaže v različnih pojavnih oblikah. Prav tako se lahko interes javnosti s časom spreminja, saj je odvisen od številnih dejanskih okoliščin. Zasnova interesa javnosti torej ni konstantna, ampak spremenljiva in odvisna od trenutnega dejanskega stanja. S tem pa je pri izvajanju testa interesa javnosti omogočena presoja od primera do primera, ki upošteva različne in prav tako spremenljive dejavnike, ki tvorijo interes javnosti za razkritje.

V konkretnem primeru razlogi za varovanje zahtevanih treh pogodb izhajajo iz ocen možnih škodljivih posledic. Vse tri kot objekt varstva navajajo delovanje organa, ki bi bilo moteno, če bi bili razkriti podatki o dejanskem dobavitelju ter časovni dinamiki nabav, zaradi česar bi lahko bila ogrožena sama izvedba javnega naročila, ogroženi pa bi lahko bili tudi varnost osebja dobavitelja in njegovih pogodbenih sodelavcev. Povezovanje podatkov v konkretnih pogodbah o količini oziroma ceni na enoto nabavljene varnostne žične ograje s podobnimi podatki v istovrstnih pogodbah bi imelo za posledico razkritje podatka o skupni nabavljeni količini in ceni. Vse navedeno bi po mnenju organa lahko ogrozilo uresničitev ciljev Vlade RS za učinkovito regulacijo migrantskih tokov na državni meji, ki je nujna za varovanje bistvenih varnostnih interesov Republike Slovenije, njenega prebivalstva ter njegovega premoženja. Organ se pri opredelitvi zahtevanih pogodb za tajne podatke sklicuje tudi na prvi odstavek 12. člena ZTP, kje je določeno, da se za tajne določijo podatki, ki nastanejo z združevanjem ali povezovanjem podatkov, ki sami po sebi sicer niso tajni podatki, če tako združeni ali povezani pomenijo podatek ali dokument, ki ga je treba zavarovati iz razlogov, določenih z omenjenim zakonom. Ob tem se organ sklicuje na Sklep o spremembah in dopolnitvah petletnega programa oblikovanja državnih blagovnih rezerv za obdobje od 1. 1. 2014 do 31. 12. 2018 (št. 30400-4/2015/6) in na Sklep o spremembah in dopolnitvah petletnega programa oblikovanja državnih blagovnih rezerv za obdobje od 1. 1. 2014 do 31. 12. 2018 (št. 30400-4/2015/10). Oba sklepa sta označena s stopnjo tajnosti INTERNO. IP ob tem sicer ugotavlja, da gre za dva sklepa, ki sta že bila predmet presoje pred IP, in sicer v zadevi pod opr. št. 090 -317/2015. Z vpogledom v predmetni spis je IP nadalje ugotovil, da gre za sklepa, ki jima je tajnost določena na podlagi desete alineje 5. člena Zakona o blagovnih rezervah, ker bi razkritje zbirnih poročil in drugih podatkov, kjer so navedene vrste, količine in prostorska razporeditev državnih blagovnih rezerv, imelo škodljive posledice za delovanje ali izvajanje nalog organa, v konkretnem primeru ministrstva za gospodarstvo, ki je zadolženo za preskrbo prebivalstva v izrednih razmerah.

Na drugi strani prosilec, ki se sklicuje na javni interes, navaja številne razloge, zakaj je razkritje zahtevanih podatkov v javnem interesu. Opozarja, da organ ni pojasnil, kako bi razkritje zahtevanih pogodb lahko vplivalo na varnosti osebja dobavitelja ali njegovih pogodbenih sodelavcev ter da organ ni vzpostavil povezave med razkritjem skupne nabavljene količine ali cene in posledicami, ki jih navaja, torej ogrožanjem učinkovite regulacije migracij na meji, niti ni jasno razvidno, ali navedene posledice izhajajo iz razkritja skupne nabavljene količine ali cene. Nadalje prosilec opozarja, da so številne informacije o postavitvi ograje na meji že javno dostopne, javnosti pa so jih sporočili predsednik vlade RS, notranja ministrica in državni sekretar na MNZ. Opozarja še, da je Vlada RS že začela z zamenjavo ograje, postavljene v 2015 z drugo vrsto ograje, iz česar izhaja, da iz zahtevanih pogodb ni mogoče sklepati ne na končno zmogljivost države (koliko ograje lahko postavi Slovenija) niti na količino izvršenega posla (koliko km ograje dejansko stoji na meji), saj je lahko bila ograja dveh različnih tipov postavljena na enakem mestu dvakrat, kar onemogoča gotovost sklepanja iz navedenih podatkov. Prosilec poudarja tudi, da je njegov zahtevek namenjen preverbi in raziskavi na področju porabe javnih sredstev, torej, pod kakšnimi pogoji je bil posel sklenjen, ne pa objavi operativnih podrobnosti posla, ki so pomembne za njegovo izvrševanje. Poudarja tudi, da je zaupanje javnosti v smotrnost ter ekonomičnost sklenitve dotičnih pogodb nizko ter jih spremlja senca dvoma, kar dodatno negativno vpliva na zaupanje v javne institucije, ki je že tako nizko. Zato je še toliko bolj pomembno, da organ razkrije podatke, ki niso ključni za izvrševanje namena pogodbe, a toliko bolj pomembni za nadzor nad porabo javnih sredstev.

IP je ob tehtanju vseh argumentov sprejel zaključek, da je treba slediti argumentom prosilca in dostop do zahtevanih pogodb dovoliti, ker, ne glede na to, da gre za izjemo tajnih podatkov po 1. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, javni interes za razkritje prevlada. Pri tem je IP upošteval naslednje argumente:

V predmetni zadevi je odločilnega pomena časovni faktor. Prosilec zahteva podatke za obdobje od 25. 11. 2015 do 9. 2. 2016, kar je za relativno oddaljeno časovno obdobje, predvsem upoštevaje dejstvo, da so postopki javnega naročanja in tudi sama dobava ograje in drugega materiala po pogodbah, ki so predmet zahteve prosilca, že v celoti izvedeni in zaključeni. Prosilec namreč zahteva le pogodbe, ki so bile v celoti izvršene in po katerih je izbrani ponudnik tudi že prejel plačila. Še več, prosilec je zahtevi za posredovanje podatkov priložil izpisek iz javno dostopne aplikacije, iz katere so bili v času vložitve zahteve razvidni podatki o imenu dobavitelja (Minis d.o.o.), datumu nakazila in višini posameznega izplačanega nakazila. Povedano drugače, zneski, ki jih je navedeno podjetje prejelo v izbranem obdobju, ki zanima prosilca, so že javno znani. Prav tako je že javno dostopen podatek, da je bilo imenovano podjetje izbrano za dobavo in delno tudi za postavitev ograje na meji. Dejstvo, da je bila žična ograja nabavljena in postavljena na meji, tudi sicer ni sporno. Iz obširnega poročanja v javnih občilih se je lahko vsak seznanil s tem, da je Slovenija na meji za regulacijo migrantskih tokov uporabila žičnato ograjo in kakšne vrste je ta ograja, prav tako pa, kot pravilno opozarja prosilec, so sredstva javnega obveščanja obširno poročala o tem, kakšne težave se v zvezi z ograjo pojavljajo na meji in da bo del ograje zamenjan z ograjo druge vrste, to je panelno ograjo. Nenazadnje so uradni podatki o tem (in tudi o ceni ograje na enoto) razvidni tudi v odgovoru na poslansko vprašanje,  http://www.mgrt.gov.si/si/medijsko_sredisce/novica/archive/2016/5/article/11987/10879/. Kot utemeljeno opozarja prosilec, je ob tem v javnosti mogoče zaslediti več različnih in nasprotujočih si informacij o tem, kakšna je bila cena ograje, pod kakšnimi pogoji so bile sklenjene zahtevane pogodbe in ali sledijo načelu ekonomičnosti, kar ne povečuje zaupanja javnosti v delo organa in drugih vključenih institucij. Za pravilno in celovito seznanitev javnosti s podatki o porabi javnih sredstev v zvezi z nabavo in postavitvijo mejne ograje je torej v javnem interesu, da se razkrijejo zahtevane tri pogodbe v celoti. Kot se je IP prepričal z vpogledom v te pogodbe, gre ob tem pri njihovi vsebini izključno za tipske pogodbe za nabavo blaga, iz katerih niso razvidni nobeni tehnični podatki (npr. geolokacija ograje, časovna dinamika postavitve po posameznih delih meje, časovna dinamika dobave ograje, način postavitve,…), ki bi lahko vplivali na učinkovitost regulacije migrantskih tokov na meji. Povedano drugače, z razkritjem predmetnih treh pogodb organu ne bi nastala škoda, ki je večja od interesa javnosti, da se celovito seznani z informacijami o tem, za kakšno blago in pod kakšnimi pogoji je podjetje Minis d.o.o. prejelo izplačila iz javnih sredstev. Ob tem IP pripominja, da je v interesu javnosti, da v demokratični družbi razpolaga z nepristranskimi, objektivnimi informacijami, na podlagi katerih se lahko informirano odloča v/o javnopravnih zadevah in tudi vrši nadzor nad porabo javnih sredstev, kar je v skladu s 3. členom in 39. členom Ustave RS.

Ker se je organ pri označitvi zahtevanih treh pogodb skliceval tudi na sklepe vlade, po katerih so programi državnih blagovnih rezerv označeni s stopnjo tajnosti INTERNO in na dejstvo, da bi lahko s povezovanjem podatkov iz teh pogodb prišli do skupne količine blagovnih rezerv, kar je predmet varstva po predmetnih sklepih vlade, IP opozarja, da pogodbe vsebujejo zgolj parcialne informacije o dogovorjeni količini nabavljene ograje (in drugega materiala), iz njih pa ni razviden skupen podatek o količini predvidenih blagovnih rezerv, ki je varovan s Sklepom o spremembah in dopolnitvah petletnega programa oblikovanja državnih blagovnih rezerv za obdobje od 1. 1. 2014 do 31. 12. 2018 (št. 30400-4/2015/6) in Sklepom o spremembah in dopolnitvah petletnega programa oblikovanja državnih blagovnih rezerv za obdobje od 1. 1. 2014 do 31. 12. 2018 (št. 30400-4/2015/10). Kot pravilno navaja tudi prosilec, je ob tem treba upoštevati tudi dejstvo, da je organ izbral več dobaviteljev (prosilec zahteva pogodbe le z enim izmed njih) ter da je bil določen del ograje postavljen, pa tudi že odstranjen. Poleg tega ni javno dostopen podatek o tem, ali so pri organu vsi postopki nabave ograje (tudi po pogodbah z drugimi dobavitelji) že zaključeni, torej podatek o t.i. nameravanih nadaljnjih dobavah ter tudi ne podatek o ciljni in dejanski zalogi ograje. Le na podlagi podatkov iz pogodb in že javno dostopnih informacij torej ni mogoče priti do podatka o »zalogah« ograje in o njihovi lokaciji, prav tako pa tudi ne do podatka o končni »zalogi« oz. o količini ograje, ki jo organ ima kot del blagovnih rezerv, kar je informacija, ki je varovana z zgoraj navedenima sklepoma.

Na podlagi vsega navedenega IP zaključuje, da so v obravnavanem primeru izražene okoliščine, ki so v prid interesu javnosti, tehtanje vseh okoliščin v danem primeru pa IP pripelje do zaključka, da je interes javnosti za razkritje zahtevanih informacij močnejši od interesa, da se ti podatki zavarujejo zaradi varovanja tajnih podatkov, s katerimi se v konkretnem primeru varuje delovanje organa.

Izhajajoč iz vsega navedenega je IP, na podlagi 1. odstavka 252. člena ZUP, pritožbi prosilca delno ugodil in delno odpravil izpodbijano odločbo. Ker iz 3. odstavka 17. člena ZTP izhaja, da se mora podatek oziroma dokument obravnavati kot tajen, tudi če je označen le s stopnjo tajnosti (torej, če je izpolnjen le formalni pogoj), je IP organu naložil, da iz zahtevanih pogodb umakne stopnjo tajnosti INTERNO ter jih, po elektronski pošti, posreduje na elektronski naslov prosilca. Na enak način mora organ prosilcu po elektronski pošti posredovati tudi naročilnico št. 2015-394 z dne 26. 11. 2015, za katero je IP ugotovil, da nima oznake stopnje tajnosti in da gre za prosto dostopno informacijo. Ob tem je organ v posredovanih dokumentih dolžan prekriti varovane osebne podatke skrbnika pogodb na strani dobavitelja, kot izhaja iz 2. točke izreka te odločbe, pri čemer je IP v tem delu pritožbo prosilca zavrnil, kot sledi iz 3. točke izreka te odločbe.

Posebni stroški v tem postopku niso nastali.

Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/2010- uradno prečiščeno besedilo; ZUT) oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:.

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, lahko pa se sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče RS, Fajfarjeva 33, 1000 Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali neposredno pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

Postopek vodila:

mag. Kristina Kotnik Šumah

namestnica informacijske pooblaščenke

Informacijski Pooblaščenec:

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,

informacijska pooblaščenka

[1] Zakon o tajnih podatkih, Uradni list RS, št. 50/06 – uradno prečiščeno besedilo, 9/10 in 60/11, dalje ZTP.