Prosilec - Državni izpitni center
+ -Številka: 090-61/2014/18
Kategorije: Ali dokument obstaja, Odločbe po sodbah Upravnega sodišča
Sodba Upravnega sodiščaPOVZETEK:V obravnavani zadevi je IP odločil po sodbi Upravnega sodišča RS št. I U 1167/2014-12 z dne 28. 9. 2015. Prosilec je zahteval podatke o povprečnih dosežkih učencev in učenk na nacionalnem preizkusu znanja iz določenih predmetov po šolah poimensko za vse osnovne šole. Organ je zahtevo zavrnil, ker z zahtevano informacijo ne razpolaga. V pritožbenem postopku je bilo ugotovljeno, da organ z zahtevanimi informacijami razpolaga, saj jih je zmožen priklicati iz svoje računalniške baze podatkov. Prav tako organ razpolaga z ustreznimi napravami ter strokovnim znanjem za priklic zahtevanih informacij. Vse navedeno potrjuje tudi zgoraj navedene sodba Upravnega sodišča. IP je pritožbi prosilca tudi v ponovljenem postopku ugodil in organu naložil posredovanje informacij.
ODLOČBA:Številka: 090-61/2014/18Datum: 27. 11. 2015Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju IP), izdaja na podlagi tretjega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/05 in 51-07 – ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP) in prvega odstavka 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, številka 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 105/06–ZUS-1, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZUP), o pritožbi ……(v nadaljevanju prosilec) z dne 17. 3. 2014 zoper odločbo Državnega izpitnega centra, Kajuhova ulica 32U, 1000 Ljubljana, (v nadaljevanju organ) št. 090-3/2014 z dne 10. 3. 2014 v zadevi odobritve dostopa do informacije javnega značaja naslednjoO D L O Č B O:1. Pritožbi prosilca z dne 17. 3. 2014 se ugodi in se odločba Državnega izpitnega centra št. 090-3/2014, z dne 10. 3. 2014 odpravi ter se odloči, da mora organ prosilcu v roku 31 (enaintridesetih) dni od prejema te odločbe iz baze podatkov vseh osnovnih šol, ki jo vodi, v elektronski obliki posredovati podatke o povprečnih dosežkih učencev in učenk pri nacionalnem preverjanju znanja:- v šolskih letih 2011/2012 in 2012/2013 na preizkusu znanja iz angleščine in slovenščine v 6. in 9. razredu poimensko po šolah za vse osnovne šole;- v šolskih letih 2010/2011, 2011/2012 in 2012/2013 na preizkusu znanja iz matematike v 6. in 9. razredu poimensko po šolah za vse osnovne šole.2. V tem postopku niso nastali posebni stroški.O b r a z l o ž i t e v:Prosilec je dne 11. 2. 2014, 12. 2. 2014 in 17. 2. 2014 na organ naslovil zahteve za podatke v obliki tabele o dosežkih učencev, ki so v letnih poročilih o izvedbi nacionalnega preverjanja znanja objavljeni v grafičnih prikazih:- srednje vrednosti pri angleškem jeziku na nacionalnem preverjanju znanja v 6. in 9. razredu v letih 2012 in 2013 po šolah;- srednje vrednosti pri slovenščini na nacionalnem preverjanju znanja v 6. in 9. razredu v letih 2012 in 2013 po šolah;- srednje vrednosti pri matematiki na nacionalnem preverjanju znanja v 6. in 9. razredu v letih 2011, 2012 in 2013 po šolah;- srednje vrednosti za vse ostale predmete na nacionalnem preverjanju znanja v 9. razredu v letih 2011, 2012 in 2013 po šolah.Organ je vse zahteve prosilca zavrnil z odločbo št. 090-3/2014, z dne 10. 3. 2014. Zoper odločbo je prosilec dne 17. 3. 2014 pri organu vložil pritožbo. O pritožbi je odločil IP z odločbo z dne 13. 6. 2014, št. 090-61/2014/6, s katero je pritožbi prosilca ugodil, izpodbijano odločbo odpravil in naložil organu, da prosilcu iz baze podatkov vseh osnovnih šol, ki jo vodi, v elektronski obliki posreduje podatke o povprečnih dosežkih učencev in učenk pri nacionalnem preverjanju znanja:- v šolskih letih 2011/2012 in 2012/2013 na preizkusu znanja iz angleščine in slovenščine v 6. in 9. razredu poimensko po šolah za vse osnovne šole;- v šolskih letih 2010/2011, 2011/2012 in 2012/2013 na preizkusu znanja iz matematike v 6. in 9. razredu poimensko po šolah za vse osnovne šole;- v šolskih letih 2010/2011, 2011/2012 in 2012/2013 na preizkusu znanja iz biologije in geografije v 9. razredu poimensko po šolah za vse osnovne šole;Zoper odločbo IP je organ vložil tožbo na Upravno sodišče RS, ki je s sodbo št. I U 1167/2014-12 z dne 28.9. 2015 tožbi ugodilo in izpodbijano odločbo odpravilo ter zadevo vrnilo v ponoven postopek. Upravno sodišče je svojo odločitev utemeljilo s tem, da je v izpodbijani odločbi dejansko stanje glede tretjega predmeta v šolskih letih 2010/2011, 2011/2012 in 2012/2013 nepopolno ugotovljeno. Sodišče je navedlo, da je prosilec v svoji tretji zahtevi uporabil izraz »za vse ostale predmete«, ne da bi jih izrecno opredelil, zato bi moral prvostopenjski organ navedeno nejasnost odpraviti, vendar tega ni storil. Prav tako pa je smisel nejasne določbe sam ugotavljal IP, zaradi česar je izdal odločbo na podlagi nejasnega zahtevka, s čimer je storil bistveno kršitev pravil postopka.Pritožba je utemeljena.IP je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oziroma prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon. V skladu z navodili sodišča, da mora IP v pritožbenem postopku razjasniti zahtevo prosilca v delu, ki se nanaša na »vse ostale predmete«, je prosilec dne 27.10.2015 v okviru pritožbenega postopka svojo zahtevo z dne 12. 2. 2014 skrčil oziroma umaknil pritožbo v delu, ki se nanaša posredovanje srednjih vrednosti za vse ostale predmete na nacionalnem preverjanju znanja v 9. razredu v letih 2011, 2012 in 2013 po šolah. Zato je IP na podlagi 3. odstavka 256. člena ZUP, s sklepom št. 090-61/2014/17, z dne 27.11.2015, v tem delu postopek ustavil. Glede na navedeno IP ugotavlja, da so predmet presoje in odločitve v tem postopku izključno dokumenti, ki so opredeljeni v zahtevkih z dne 11. 2. 2014 in 17. 2. 2014, in sicer: - srednje vrednosti pri angleškem jeziku na nacionalnem preverjanju znanja v 6. in 9. razredu v letih 2012 in 2013 po šolah;- srednje vrednosti pri slovenščini na nacionalnem preverjanju znanja v 6. in 9. razredu v letih 2012 in 2013 po šolah;- srednje vrednosti pri matematiki na nacionalnem preverjanju znanja v 6. in 9. razredu v letih 2011, 2012 in 2013 po šolah.IP je z namenom razjasnitve dejanskega stanja na organ naslovil poziv št. 090-61/2014/2, z dne 26. 3. 2014, na katerega je organ odgovoril z dopisom št. 090-3/2014, z dne 31. 3. 2014. Pojasnil je, da dokument oz. informacija, kjer bi bili zahtevani podatki zbrani skupaj pri organu, ne obstaja, zato ga organ IP ne more posredovati. Grafi, ki so javno objavljeni v Letnem poročilu o izvedbi nacionalnega preverjanja znanja, so rezultati programske kode, v kateri ni imen šol in ko je povezana neposredno z dosežki posameznih učencev v podatkovni bazi. Nikjer v podatkovni bazi organa ni povprečnih dosežkov šol in bi jih morali na novo izračunati, torej ustvariti nov dokument. Organ je ponovil argumente iz izpodbijane odločbe in dodal, da vse navedeno pomeni, da bi moral organ ustvariti nov dokument, saj zahtevanih podatkov organ ne more preprosto priklicati iz baze podatkov. Organ je še povzel četrti odstavek 5. člena ZDIJZ ter navedel, da tudi za potrebe ponovne uporabe informacij javnega značaja ni zavezan zagotavljati pretvorbe iz ene oblike v drugo in zagotoviti izvlečke iz dokumentov, če to pomeni nesorazmeren napor zunaj preprostega postopka. Sporočilo o izvedbi nacionalnega preverjanja znanja za posamezno leto je objavljeno na internetni strani organa in je prosto dostopno. V letnem poročilu so dosežki učencev prikazani v grafih, ki jih organ ni dolžan pretvarjati v drugo obliko ali na podlagi teh podatkov iz grafov celo ustvarjati nove podatke in analize posebej za prosilca, saj to za organ pomeni nesorazmeren napor zunaj preprostega postopka. Če zahtevani podatki v bazi sploh ne obstajajo in podatkov organ ne more zgolj enostavno priklicati iz baze, jih v skladu z navedenimi členi ni dolžan narediti. Organ je na podlagi sodbe Upravnega sodišča RS št. I U 44/2013-14, z dne 16. 10. 2013 istovrstne podatke za leto 2011 na novo ustvaril, ker je bilo sodbo treba izvršiti. S podatki za leto 2012 in 2013 organ ne razpolaga.Predmet zahtev prosilca so podatki v obliki tabele o dosežkih učencev, ki so v letnih poročilih o izvedbi nacionalnega preverjanja znanja objavljeni v grafičnih prikazih:- srednje vrednosti pri angleškem jeziku na nacionalnem preverjanju znanja v 6. in 9. razredu v letih 2012 in 2013 po šolah;- srednje vrednosti pri slovenščini na nacionalnem preverjanju znanja v 6. in 9. razredu v letih 2012 in 2013 po šolah;- srednje vrednosti pri matematiki na nacionalnem preverjanju znanja v 6. in 9. razredu v letih 2011, 2012 in 2013 po šolah;Organ je zahteve prosilca zavrnil zaradi neobstoja zahtevane informacije javnega značaja. Ker prosilec dvomi v takšno dejansko stanje, je bilo treba v obravnavani zadevi razjasniti vprašanje, ali zahtevana informacija javnega značaja obstaja.Iz definicije informacije javnega značaja je (prvi odstavek 4. člena ZDIJZ) izhajajo trije osnovni pogoji, ki morajo biti izpolnjeni kumulativno, da lahko govorimo o obstoju informacije javnega značaja, in sicer:1. informacija mora izvirati iz delovnega področja organa,2. organ mora z njo razpolagati in3. nahajati se mora v materializirani obliki.Iz drugega odstavka 164. člena ZUP izhaja, da se v upravnem postopku uporabi katerokoli dokazno sredstvo. Velja torej, da se poleg petih primeroma navedenih dokaznih sredstev po ZUP (listine, priče, izvedenci, ogled, izjava stranke) lahko uporabi tudi katerokoli drugo dokazno sredstvo, ki pripomore k ugotovitvi dejanskega stanja. IP je s pozivom št. 090-61/2014/2, z dne 26. 3. 2014 organ pozval, naj mu posreduje informacije javnega značaja, do katerih zahteva dostop prosilec. Ker organ IP ni posredoval zahtevanih informacij javnega značaja, je IP kot dokazno sredstvo uporabil zapisnik o ogledu in camera, ki je bil izdelan v zadevi št. 090-214/2012. Kot je pravilno navedel že prosilec, je v konkretni zadevi zahtevana istovrstna informacija javnega značaja, kot je bila zahtevana v zadevi št. 090-214/2012. Razlika je le, da je konkretna zahteva razširjena na več let in na več osnovnošolskih predmetov. Na ogledu in camera v zadevi št. 090-214/2012, o katerem je bil dne 7. 11. 2012 izdelan zapisnik, je IP organ prosil, naj na konkretnem primeru – torej za naključno izbrano konkretno osnovno šolo, pokaže podatke, ki jih prosilec zahteva. Organ je povedal, da konkretnega dokumenta, oziroma podatka, iz katerega izhaja povprečna uspešnost konkretne osnovne šole pri nacionalnem preverjanju znanja pri slovenščini (oziroma angleščini), nima, da pa ga lahko na osnovi računalniških operacij prikliče iz svoje baze podatkov. Organ je zelo hitro pridobil (priklical) podatek o povprečni uspešnosti določene šole pri nacionalnem preverjanju znanja pri slovenščini v letu 2010/2011. Enake podatke lahko organ prikliče tudi za angleščino. Glede na to, da organ v konkretni zadevi ni zanikal, da bi bilo na enak način, kot je opisan v omenjenem zapisniku o ogledu in camera, mogoče priklicati tudi podatke, ki so predmet obravnavanih zahtev prosilca, je IP ugotovil, da je istovrstne podatke mogoče hitro in na enostaven način priklicati tudi za leta 2012 in 2013 in tudi za matematiko. Glede na navedeno argument organa, da bi priklic obravnavanih podatkov za organ pomenil nesorazmeren napor zunaj preprostega postopka, ne zdrži resne pravne presoje. Na tem mestu IP pripominja, da je sklicevanje organa na četrti odstavek 5. člena ZDIJZ, ki se nanaša na dolžnost zagotavljanja ponovne uporabe informacij javnega značaja, povsem brezpredmetno, saj se v konkretnem primeru odloča o dostopu do informacij javnega značaja. V konkretnem primeru pa je sporno vprašanje, ali takšen priklic podatkov predstavlja nov dokument v smislu ZDIJZ. Organ namreč meni, da takšen priklic informacij predstavlja nov dokument, ki ga organ ni dolžan ustvariti, zato je IP v nadaljevanju presojal takšen priklic podatkov z vidika definicije informacije javnega značaja. Kot izhaja iz prvega odstavka 4. člena ZDIJZ informacijo javnega značaja predstavlja samo dokument, ki že obstaja, je že ustvarjen, oziroma dokument, ki ga je organ v okviru svojega delovnega področja že izdelal oziroma pridobil. Organi, zavezanci po ZDIJZ, so dolžni omogočiti dostop le do že obstoječih informacij in niso dolžni ustvariti novega dokumenta, zbirati informacij, opravljati raziskav, ali analizirati podatkov, da bi zadostili zahtevi prosilca. Izjema od napisanega so le informacije, ki se nahajajo v računalniških bazah, nastalih v zvezi z dejavnostjo organa. Dolžnost posredovanja informacij se namreč nanaša le na tako imenovane »surove« informacije (več: Komentar Zakona o dostopu do informacij javnega značaja, doc. dr. Senko Pličanič s soavtorji, Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti v Ljubljani, 2005, str. 83). V duhu namena zakona, da se zagotovita javnost in odprtost delovanja organov ter omogoči uresničevanje pravice posameznikov in pravnih oseb, da pridobijo informacijo javnega značaja, je torej pri dokumentih ali podatkih, ki se nahajajo v informacijskih bazah organa, potreben relativiziran pristop. V praksi se je tako izoblikovalo stališče, da mora organ zavezanec omogočiti dostop do dokumentov, ki se nahajajo v računalniških bazah, čeprav priklic iz zbirke, tehnično gledano, pomeni nastanek (ustvarjanje) novega dokumenta.IP se zaveda, da je v določenih primerih za priklic podatkov iz računalniške baze lahko potreben določen čas. Vendar je pri tem treba upoštevati, da mora organ narediti vse, kar je razumno mogoče pričakovati od njega, da zadosti zahtevam za dostop do informacij javnega značaja. Organi so po ZDIJZ dolžni prosilcu posredovati zahtevane informacije v zahtevani obliki ob predpostavki, da razpolagajo tako z informacijo kot tudi z ustreznimi napravami ter strokovnim znanjem, da je takšen priklic informacij mogoč. Pri tem ni pomembno, ali organi z zahtevanimi podatki že razpolagajo v obliki datoteke, pač pa je pomembno, ali informacijo lahko prikličejo iz svojega informacijskega sistema. Takšen priklic informacij pa ne pomeni nastanka novega dokumenta. IP v konkretnem primeru ne dvomi, da organ z informacijami, ki jih zahteva prosilec, razpolaga v materializirani obliki v smislu prvega odstavka 4. člena ZDIJZ, saj jih je, kot izhaja iz zapisnika o ogledu in camera z dne 7. 11. 2012, zmožen priklicati iz svoje računalniške baze podatkov. Prav tako organ razpolaga z ustreznimi napravami ter strokovnim znanjem za priklic zahtevanih informacij. Vse navedeno potrjuje tudi sodba Upravnega sodišča RS št. I U 1167/2014-12 z dne 28.9. 2015, v kateri je sodišče navedlo, da preklic (obstoječih) podatkov iz računalniške baze po presoji sodišča v pravnem smislu ne pomeni ustvarjanje novega dokumenta. Če se torej podatki nahajajo v računalniških bazah, mora organ prosilcu omogočiti dostop do teh podatkov tudi, če tak preklic zgolj tehnično in enostavno pomeni ustvarjanje dokumenta. Pri tem se je sodišče oprlo tudi na sodbo Upravnega sodišča RS št. I U 44/2013-14, z dne 16. 10. 2013, s katero je sodišče zavrnilo tožbo organa in potrdilo odločbo IP št. 090-214/2012/4, z dne 5. 12. 2012, ki je temeljila na ugotovitvah, navedenih v omenjenem zapisniku o ogledu in camera. Sodišče je v navedeni zadevi pritrdilo IP, ki je organu naložil, da mora organ prosilcu iz baze podatkov vseh osnovnih šol, ki jo vodi, posredovati podatke o povprečnih dosežkih učencev in učenk pri nacionalnem preverjanju znanja v šolskem letu 2010/2011 na preizkusu znanja iz angleščine in slovenščine, poimensko po šolah, za vse šole. Sodišče je na podlagi podatkov v spisu implicitno štelo, da zahtevani dokument obstaja, zato je odločilo, da ni potrebe za pritegnitev izvedenca, saj je šlo glede na znana dejstva v upravnem spisu za pretežno pravno, ne pa dejansko vprašanje. Kot že rečeno, je IP ugotovil, da je šlo v omenjeni zadevi za bistveno podobno dejansko stanje, kot v konkretnem primeru, kar je ugotovilo tudi Upravno sodišče RS v sodbi z opr. št. RS št. I U 1167/2014-12 z dne 28.9.2015. Organ v omenjeni zadevi sploh ni zanikal obstoja zahtevanih informacij oz. zatrjeval, da priklic informacij ni mogoč ali da to že predstavlja ustvarjanje novega dokumenta. Torej, ker lahko organ iz evidence prikliče podatke o povprečnih dosežkih učencev in učenk pri nacionalnem preverjanju znanja v šolskem letu 2010/2011 na preizkusu znanja iz angleščine in slovenščine, po šolah, kar potrjuje tudi omenjena sodba Upravnega sodišča, ni dvoma, da lahko iz evidence prikliče tudi tovrstne podatke za leti 2012 in 2013 in tudi za matematiko. Kot že navedeno, takšen priklic podatkov ne predstavlja ustvarjanja novega dokumenta. Kot je pravilno ugotovil že prosilec, bi šlo za kršitev enakega varstva pravic (22. člen Ustave RS) in načela zaupanja v pravo (2. člen Ustave RS), če bi IP v konkretnem primeru odločil v nasprotju s svojim stališčem v odločbi št. 090-214/2012/4, z dne 5. 12. 2012 in s stališčem, ki ga je Upravno sodišče RS zavzelo v sodbi št. I U 44/2013-14, z dne 16. 10. 2013. Na podlagi navedb in izjav organa ter ugotovitev na ogledu in camera v zadevi št. 090-214/2012 je IP ugotovil, da zahtevani dokumenti obstajajo in izpolnjujejo vse zakonske kriterije za informacijo javnega značaja, kot izhajajo iz prvega odstavka 4. člena ZDIJZ. IP je ugotovil tudi, da zahtevani dokumenti ne vsebujejo podatkov, ki bi bili izjema od prostega dostopa do informacij javnega značaja. Izhajajoč iz vsega navedenega je IP odločil, da je treba pritožbi prosilca ugoditi. Na podlagi prvega odstavka 252. člena ZUP je IP odločbo organa odpravil in sam odločil o zadevi. Organ je prosilcu dolžan omogočiti dostop do zahtevanih informacij javnega značaja, in sicer na način, kot je določen v 1. točki izreka te odločbe.Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/2010-UPB5) oproščena plačila upravne takse. Posebni stroški v tem postopku niso nastali.
Pouk o pravnem sredstvu:Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, temveč je dopustno sprožiti upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.Postopek vodila:Alenka Žaucer, univ. dipl. prav. svetovalka informacijske pooblaščenke Informacijski pooblaščenec:Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,informacijska pooblaščenka