Prosilec - Uprava RS Za izvrševanje kazenskih sankcij
+ -Številka: 090-64/2015/11
Kategorije: Notranje delovanje organa, Kršitev postopka
POVZETEK:Prosilec je zahteval dostop do dokumentacije v zvezi s tretmanskim kolegijem, na katerem so mu bile ukinjene določene ugodnosti pri prestajanju zaporne kazni. Organ je zahtevo zavrnil, ker naj bi bila podana izjema notranjega delovanja in izjema varstva osebnih podatkov. IP je v pritožbenem postopku ugotovil, da ni podana izjema notranjega delovanja, ker organ ni utemeljil nastanka škode v skladu z drugim pogojem izjeme notranjega delovanja. IP je prosilcu omogočil delni dostop do dokumenta s prekritimi varovanimi osebnimi podatki. Zoper odločbo IP sta organ in zastopnik javnega interesa – državno pravobranilstvo, vložila tožbo. V sodbi je sodišče ugotovilo bistveno kršitev pravil postopka ker se odločbe ni dalo preizkusiti glede obsega zahteve (v katerem delu in katere dokumente je prosilec zahteval) in ker IP ni v zadostni meri obrazložil, da drugi pogoj izjeme notranjega delovanja ni izpolnjen. Pri slednjem bi moral po mnenju sodišča IP izhajati iz področnih predpisov izvrševanja kazenskih sankcij in obrazložiti, da izvajanje zakonitih nalog organa ne bo oteženo zaradi razkritja zahtevanih informacij. IP je v predmetni odločbi po sodbi ugotovil, da bo organ lažje in bolj učinkovito lahko utemeljil, izvajanje katerih zakonsko predpisanih nalog bi bilo z razkritjem oteženo in zadevo vrnil v reševanje organu na prvi stopnji. ODLOČBA:Številka: 090-64/2015/11Datum: 4. 8. 2015Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju IP), izdaja na podlagi 2. čl. Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05 in 51/07-ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), 2. odst. 15. čl. ter 3. in 4. odst. 27. čl. Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06- uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP2 in 23/14-ZDIJZ-C, v nadaljevanju ZDIJZ), 3. odst. 251. čl. Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06 - uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07- ZUP-E, 65/08-ZUP-F, v nadaljevanju ZUP), o pritožbi … (v nadaljevanju prosilec), zoper odločbo z dne 12. 2. 2015, št. 090-1/2015/19, Uprave za izvrševanje kazenskih sankcij, Jesenkova 3, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ), v zadevi odobritve dostopa do informacij javnega značaja naslednjoO D L O Č B O:1. Pritožbi prosilca, z dne 20. 2. 2015, zoper odločbo Uprave RS za izvrševanje kazenskih sankcij, št. 090-1/2015/19, z dne 12. 2. 2015, se ugodi ter se odločba odpravi in vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje. Organ mora o zadevi odločiti najpozneje v 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe. 2. V postopku reševanja te pritožbe posebni stroški niso nastali.OBRAZLOŽITEV:Prosilec je, dne 9. 1. 2015, na organ naslovil zahtevo za dostop do informacij javnega značaja, in sicer je zahteval seznanitev z vsemi listinami, dokumenti ali drugimi zapisi v fizični ali elektronski obliki, ki so bili sestavljeni na tretmanskem kolegiju ZPKZ Dob dne 17.10.2013 v obliki fotokopij.Organ je zahtevo prosilca z odločbo št. 090-1/2015/19, z dne 12. 2. 2015, zavrnil, na podlagi 3. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ (izjema varstva osebnih podatkov) in 11. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ (izjema notranjega delovanja organa). V zvezi z obstojem izjeme notranjega delovanja, je organ ugotovil, da je zapisnik tretmanskega kolegija ZPKZ Dob (v nadaljevanju zapisnik) interni dokument, ki je namenjen notranji rabi javnih uslužbencev ZPKZ Dob, saj vsebuje stališča, navodila, poročila ipd. v zvezi z delovanjem ZPKZ Dob. Po navedbah organa je dokument namenjen izključno internim potrebam ZPKZ Dob in ni namenjen zunanjemu krogu oseb. Organ je izrecno poudaril, da »gre za dokument, iz katerega izhaja način dela v ZPKZ Dob, ki bi bil oviran, če bi bil ta dokument dostopen za javnost. To bi lahko pomenilo resno oviro pri delu ZPKZ Dob, še posebej če bi bile s tem seznanjene zaprte osebe.« V zvezi z obstojem izjeme varstva osebnih podatkov je organ ugotovil, da zahtevan dokument vsebuje osebne podatke o zaprtih in drugih osebah (kot je npr. dolžina kazni, ki jo posamezna zaprta oseba prestaja). Iz navedenih razlogov je organ prosilcu dostop do zahtevanih dokumentov zavrnil.Zoper izdano odločbo je bila pravočasno vložena pritožba. IP je z odločbo št. 090-64/2015/2 ugodil pritožbi prosilca in odločbo organa št. 090-1/2015/19 z dne 12. 2. 2015 delno odpravil ter mu naložil, da prosilcu v roku 31 dni od vročitve odločbe po pošti posreduje kopijo zapisnika tretmanskega kolegija ZPKZ Dob z dne 17. 10. 2013 (brez prilog), pri čemer je dolžan prekriti imena in priimke oseb na prestajanju zaporne kazni. IP v pritožbenem postopku ugotovil, da je organ napačno presodil, da je bila podana izjema notranjega delovanja 11. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ, zaradi katere je organ zavrnil prosilcu dostop do zahtevanih informacij javnega značaja. IP je ugotovil, da zahtevane informacije javnega značaja sicer izpolnjujejo prvi pogoj za obstoj izjeme notranjega delovanja, po katerem gre za informacijo, ki je nastala v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa, da pa v konkretnem primeru ni izpolnjeni drugi pogoj za zavrnitev dostopa na podlagi 11. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ. IP je ugotovil, da organ ni izkazal, da bi z razkritjem zahtevanih informacij organu nastala škoda, tako da bi njegovo razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa, hkrati pa je IP še ugotovil, da iz dokumenta ne izhajajo informacije, na podlagi katerih bi bilo mogoče trditi, da bi njihovo razkritje onemogočilo izvajanje zakonitih pristojnosti organa, kar bi zadostilo drugemu pogoju za zavrnitev zahteve zaradi izjeme notranjega delovanja. Glede obstoja izjeme varstva osebnih podatkov je IP ugotovil, da imena in priimki oseb na prestajanju zaporne kazni, predstavljajo varovane osebne podatke, ki jih na podlagi zakona, ki ureja varstvo osebnih podatkov ni dopustno razkriti. Glede uslužbencev organa in izvajalcev prostočasnih aktivnosti je IP odločil, da njihova imena in priimki ne predstavljajo varovanih osebnih podatkov v smislu 3. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ, saj za njih velja izjema od izjeme iz 1. al. 3. odst. 6. čl. ZDIJZ, ker so uslužbenci organa javni uslužbenci, izvajalci prostočasnih aktivnosti pa prejemniki javnih sredstev. IP je posledično ugotovil, da je zapisnik dopustno posredovati prosilcu pod pogoji delnega dostopa v skladu s 7. členom ZDIJZ in odločil, da se zahtevani dokument posreduje prosilcu tako, da se prekrije imena in priimke obsojenih oseb. Zoper odločbo je organ sprožil upravni spor, kot zastopnik javnega interesa in pooblaščenec organa, pa je v postopek vstopilo tudi državno pravobranilstvo. Sodišče je v sodbi ugotovilo bistveno kršitev pravil postopka na podlagi 7. tč. 2. odst. 237. čl. ZUP, ker se odločbe ne da preizkusiti z vidika 1. tč. 2. odst. 17. čl. ZDIJZ. Po mnenju sodišča namreč iz zahteve prosilca z dne 9. 1. 2015, ne izhaja jasno, katero informacijo je prosilec zahteval na podlagi ZDIJZ, hkrati pa se niti na podlagi izreka niti na podlagi obrazložitve, ne da preizkusiti, če je bila zahteva prosilca obravnavana v pravilnem obsegu. V upravnem postopku bi se po mnenju sodišča moralo ugotoviti, ali je prosilec zahteval predmetni zapisnik deloma ali v celoti oziroma ali je prosilec zahteval poleg zapisnika tudi priloge. Dalje je sodišče ugotovilo, da je IP napačno uporabil materialno pravo, in sicer izjemo notranjega delovanja iz 11. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ. Po presoji sodišča IP ni opravil tehtanja, ki bi bilo potrebno za oceno, da drugi pogoj izjeme notranjega delovanja ni podan. Po tej izjemi se ocenjuje škoda, ki bi organu z razkritjem nastala, pri čemer pa bi moral po mnenju sodišča, IP najprej določiti pravno relevantna dejstva glede na ureditev, ki določa način izvrševanja kazenskih sankcij (Zakon o izvrševanju kazenskih sankcij (Uradni list SRS, št. 17/78, 23/82, 41/87, Uradni list RS, št. 8/90, 12/92, 58/93, 71/94 – ZODPM, 10/98, 72/98 – ZKP-A, 26/99, 22/00 – ZIKS-1 in 59/02 – ZIKS-1A; v nadaljevanju ZIKS-1). Na podlagi tako ugotovljenih pravno relevantnih dejstev bi moral IP presoditi, ali bi do motenj delovanja organa zaradi razkritja zahtevanega dokumenta prišlo. Pritožba je utemeljena.IP je kot organ druge stopnje v skladu z 247. čl. ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon. 1. Glede obsega zahteveSodišče v obrazložitvi predmetne sodbe ugotavlja, da se iz zahteve in izpodbijane odločbe IP ne da ugotoviti, v kakšnem obsegu je prosilec zahteval zapisnik, s čimer je po mnenju sodišča podana bistvena kršitev pravil postopka na podlagi 7. tč. 2. odst. 237. čl. ZUP, ker se pritožbe ne da preizkusiti z vidika 1. tč. 2. odst. 17. čl. ZDIJZ. Iz zahteve namreč izhaja, da je prosilec v prvi alineji zahteve navedel, da zahteva seznanitev z vsemi listinami, dokumenti ali drugimi zapisi v fizični in elektronski obliki, ki so bili sestavljeni na tretmanskem kolegiju dne 17. 10. 2013 zaradi kasnejše uporabe. V odgovoru na tožbo pa prosilec pojasnjuje, da informacije potrebuje v drugih dveh sodnih postopkih, ki tečejo pred upravnim sodiščem. Ker je prosilec podal svojo zahtevo zaradi upravnih sporov, ki so v teku, po mnenju sodišča torej ni jasno, ali je prosilec zahteval navedeni zapisnik v celoti, ali zgolj v delu, ki se nanaša nanj in bi mu v navedenih pravnih postopkih lahko koristil. Prav tako po mnenju sodišča ni jasno, zakaj se je IP odločil posredovati zgolj zapisnik brez prilog. IP pojasnjuje, da je prosilec v pritožbi z dne 20. 2. 2015 podal predlog, da IP odloči tako, da organ posreduje prosilcu zahtevano dokumentacijo – zapisnik tretmanskega dogovora ZPKZ Dob z dne 17. 10. 2015. Na podlagi 1. odst. 247. člena ZUP, organ druge stopnje preizkusi odločbo v delu, v katerem jo pritožnik izpodbija. IP je v izpodbijani odločbi štel, da je prosilec v pritožbi izpodbijal izdano odločbo zgolj v delu, ki se nanaša na dostop do zahtevanega zapisnika v celoti, brez prilog in skladno s tem o zahtevi prosilca tudi odločil. Kljub navedenemu pa je IP na podlagi 4. odst. 64. čl. Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06, 107/09 – odl. US, 62/10, 98/11 – odl. US in 109/12; v nadaljevanju ZUS-1) vezan na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava in na njegova stališča, ki se tičejo postopka. Iz navedenega razloga je treba slediti mnenju sodišča glede obstoja bistvene kršitve pravil postopka na podlagi 7. tč. 2. odst. 237. čl. ZUP, ker se pritožbe ne da preizkusiti z vidika 1. tč. 2. odst. 17. čl. ZDIJZ. Za sanacijo kršitve sodišče opozarja na določbe 1. odst. 66. čl. ZUP, ki določa bistvene sestavine vloge, da se ta lahko obravnava in na obveznost iz 67. čl. ZUP, da organ pri obravnavi vloge, pomanjkljivosti odpravi prek zahteve na dopolnitev vloge. Smiselno enako izhaja tudi iz 17. in 18. člena ZDIJZ, po katerem mora prosilec opredeliti informacijo, s katero se želi seznaniti, v primeru nejasnosti pa ga je organ dolžan pozvati na dopolnitev zahteve. Ker bo organ, kot izhaja v nadaljevanju, odločal tudi o dopustnosti razkritja zahtevanih informacij, je po mnenju IP smotrnejše, če organ pri ponovnem odločanju sanira tudi bistveno kršitev pravil postopka, kot izhaja iz predmetne sodbe upravnega sodišča. Iz navedenega razloga mora organ za določitev obsega zahteve slediti navedenim določbam iz 67. čl. ZUP in 17. ter 18. čl. ZDIJZ in zahtevati od prosilca, da pojasni, ali se njegova zahteva nanaša na dostop do zapisnika v celoti, ali le v delu, ki se nanaša nanj, oziroma če je zahteval zgolj dostop do zapisnika ali tudi do njegovih prilog. 2. Glede izjeme po 11. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ Za obstoj navedene izjeme morata biti kumulativno izpolnjena dva pogoja:- podatek mora izhajati iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oz. dejavnostjo organa,- razkritje takšnega podatka bi povzročilo motnje pri delovanju oz. dejavnosti organa (specifični škodni test). IP je menil, da ni podan drugi pogoj izjeme notranjega delovanja. Obrazložitev takšne presoje, pa je bila po mnenju sodišča posplošena in pomanjkljiva. Za takšno ugotovitev bi po mnenju sodišča IP moral predhodno ugotoviti, katera dejstva so v konkretnem primeru sploh pravno relevantna za oceno, da bi njihovo razkritje povzročilo motnje v delovanju organa. Slednje bi bilo po mnenju sodišča treba presojati ob upoštevanju narave dela organa in področne ureditve, predvsem z vidika Zakona o izvrševanju kazenskih sankcij (Uradni list RS, št. 110/06 – uradno prečiščeno besedilo, 76/08, 40/09, 9/11 – ZP-1G, 96/12 – ZPIZ-2 in 109/12; v nadaljevanju ZIKS-1). Slednji namreč določa način izvrševanja kazenskih sankcij in označuje hkrati tudi obseg delovanja organa. Razlogi, ki predstavljajo motnjo v delovanju organa bi torej po mnenju sodišča, morali izhajati iz relevantnih določb ZIKS-1. Ob navedenem IP ugotavlja, da je organ za zavrnitev zahteve prosilca iz razloga obstoja izjeme notranjega delovanja, dolžan utemeljiti obstoj razlogov, ki nasprotujejo razkritju, na podlagi istih pravno relevantnih dejstev, ki jih je sodišče izpostavilo, da bi jih moral pri presoji za razkritje upoštevati IP. Organ je namreč v odločbi zgolj pavšalno ocenil, da gre za dokument, iz katerega izhaja način dela v ZPKZ Dob, ki bi bil oviran, če bi bil ta dokument dostopen za javnost. Z utemeljitvijo v prvostopenjski odločbi, torej organ po mnenju IP ni zadostil zahtevam drugega pogoja izjeme notranjega delovanja, po kateri bi moral organ opraviti t.i. škodni test. Po tem testu je potrebna ocena, ali bi razkritje povzročilo resne in vsebinske motnje pri delovanju oz. dejavnosti organa in spada med teste tehtanja. Navedeno pomeni, da se dostop do informacije zavrne le v primeru, če bi bila škoda, ki bi nastala organu zaradi motenj pri delovanju, večja od pravice javnosti, da se seznani z informacijo. Skladno s predmetno sodno odločbo, pa je za ugotovitev obstoja izjeme notranjega delovanja, v konkretnem primeru treba presojati obstoj resne in vsebinske motnje za delovanje organa, prek dejavnosti in nalog organa, kot jih določa ZIKS-1. Organ v prvostopenjski odločbi ni izvedel navedenega škodnega testa, s katerim bi utemeljil, da bi bilo njegovo delovanje, kot mu ga določa ZIKS-1, moteno, če bi se z zahtevanimi informacijami seznanila splošna javnost, v katero spadajo tudi osebe na prestajanju zaporne kazni v ZPKZ Dob. Iz navedenega razloga IP ne more presoditi, ali v konkretnem primeru obstajajo razlogi za zavrnitev dostopa na podlagi izjeme notranjega delovanja. Ker se torej prvostopenjske odločbe ne da preizkusiti, je po mnenju IP podana absolutno bistvena kršitev pravil postopka, na podlagi 7. tč. 2. odst. 237. čl. ZUP. V konkretnem primeru je torej treba skladno z navodili sodišča, utemeljiti, izvajanje katerih zakonsko določenih nalog oziroma pristojnosti, ki izhajajo iz področne zakonodaje izvrševanja kazenskih sankcij, bi bile zaradi razkritja zahtevanih dokumentov motene. IP meni, da bo organ lažje in učinkoviteje lahko utemeljil iz katerih določb ZIKS-1 oziroma drugih področnih predpisov izhajajo naloge, katerih izvajanje bi bilo zaradi razkritja ogroženo. Organ namreč v praksi izvaja določbe ZIKS-1 in drugih predpisov s področja izvrševanja kazenskih sankcij, zato je po mnenju IP smotrno, da organ v ponovljenem postopku natančno presodi (1) izvajanje katerih zakonsko določenih obveznosti bi bilo z razkritjem ogroženo in (2) katere informacije, ki izhajajo iz zahtevanih dokumentov bi takšno motnjo povzročile. 3. Glede izjeme po 3. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ Glede izjeme varstva osebnih podatkov se sodišče ni opredelilo. Na podlagi te izjeme organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na osebni podatek, katerega razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov v skladu z zakonom, ki ureja varstvo osebnih podatkov. Če bo organ presodil, da je zahtevani dokument dopustno razkriti v delu, ki vsebuje osebne podatke, potem mora za pravilno uporabo izjeme varstva osebnih podatkov slediti pogojem delnega dostopa in dokument anonimizirati na način, da iz njega ne bodo izhajali varovani osebni podatki.V konkretnem primeru zapisnik vsebuje osebne podatke oseb na prestajanju zaporne kazni v času nastanka zapisnika, uslužbencev javnega zavoda in izvajalcev prostočasnih aktivnosti. IP je v odpravljeni odločbi ugotovil, da uslužbenci ZPKZ Dob in izvajalci prostočasnih aktivnosti ne uživajo varstva glede razkritja njihovega imena in priimka, zaradi izjeme od izjeme, ki v 1. al. 3. odst. 6. čl. ZDIJZ določa, da se ne glede na morebiten obstoj izjeme varstva osebnih podatkov iz 3. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ, dostop dovoli, če gre za podatke o porabi javnih sredstev ali podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca. Imena in priimki uslužbencev zavoda, ki se nahajajo na zapisniku namreč predstavljajo osebne podatke povezane z delovnim razmerjem javnega uslužbenca, imena in priimki izvajalcev prostočasnih aktivnosti pa osebne podatke povezane s porabo javnih sredstev. Osebni podatki oseb na prestajanju zaporne kazni, ki izhajajo iz zapisnika, pa po mnenju IP predstavljajo varovane osebne podatke, ki jih ni dopustno posredovati javnosti. Iz navedenega razloga je ob odsotnosti drugih izjem, po mnenju IP dopusten dostop do zahtevanih informacij pod pogoji delnega dostopa iz 7. čl. ZDIJZ, pri katerem se lahko z ustrezno anonimizacijo doseže, da osebne okoliščine, ki izhajajo iz zahtevanih dokumentov ne bodo pripisljive določenemu posamezniku. Iz navedenega razloga mora organ zahtevane dokumente v delu, v katerem niso varovani z drugimi izjemami, anonimizirati na način, da posamezniki ne bodo prepoznavni. Pri tem pa mora organ upoštevati, da zgolj dejstvo, da se zaporniki med sabo družijo in si zaupajo svoje osebne okoliščine, ne more biti razlog za zavrnitev dostopa do zahtevanih informacij na podlagi 3. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ. IP opozarja, da je na podlagi 2. tč. 6. čl. Zakona o varstvu osebnih podatkov (Uradni list RS, št. 94/07 – uradno prečiščeno besedilo; v nadaljevanju ZVOP-1), posameznik določljiv, če se ga lahko neposredno ali posredno identificira, predvsem s sklicevanjem na identifikacijsko številko ali na enega ali več dejavnikov, ki so značilni za njegovo fizično, fiziološko, duševno, ekonomsko, kulturno ali družbeno identiteto, pri čemer način identifikacije ne povzroča velikih stroškov, nesorazmerno velikega napora ali ne zahteva veliko časa. 4. SklepnoIz vseh zgoraj naštetih razlogov je IP odločil, da ugodi pritožbi in zadevo, na podlagi 3. odst. 251. čl. ZUP, vrne v ponovno odločanje organu prve stopnje. Pri ponovnem odločanju bo organ prve stopnje moral najprej nedvomno ugotoviti obseg zahteve prosilca – ali je prosilec zahteval Zapisnik tretmanskega kolegija ZPKZ Dob z dne 17.1 0. 2013 v celoti ali le v delu, ki se nanaša nanj in ali je zahteval zapisnik s prilogami oziroma brez prilog. Pri odločanju po vsebini se bo moral organ opredeliti ali obstajajo izjeme, ki preprečujejo dostop do zahtevanih dokumentov. Pri tem bo moral organ pri utemeljevanju drugega pogoja izjeme notranjega delovanja izhajati zlasti iz zakonitih nalog in pristojnosti na področju izvrševanja kazenskih sankcij, kot jih določa področna zakonodaja. Pri utemeljevanju izjeme varstva osebnih podatkov na podlagi 3. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ, pa bo moral organ preveriti ali je mogoče zahtevane dokumente prosilcu posredovati v anonimizirani obliki pod pogoji delnega dostopa iz 7. čl. ZDIJZ, tako, da zaporniki na katere se nanašajo osebni podatki, ne bodo določljivi. Posebni stroški v tem postopku niso nastali. Ta odločba je v skladu s 30. tč. 28. čl. Zakona o upravnih taksah (Ur. l. RS, št. 42/2007 - uradno prečiščeno besedilo s spremembami in dopolnitvami) oproščena plačila upravne takse. Pouk o pravnem sredstvu:Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba in ni dovoljen upravni spor.
| Postopek vodil: |
|
|
| Anže Novak, univ. dipl. prav. |
|
|
| raziskovalec IP |
|
|