Prosilec - Banka Slovenije
+ -Številka: 090-151/2014
Kategorije: Notranje delovanje organa, Varstvo upravnega postopka, Tajni podatki, Test interesa javnosti
Sodba Upravnega sodiščaPOVZETEK:Prosilec je zahteval »Poročilo Deloitte: Hypotetical Liquidation Valuation of NLB as of 30 September 2013«. Organ je prosilcu omogočil dostop do poročila v oblike delnega dostopa in se skliceval na izjeme notranjega delovanja organa, varstva upravnega postopka, tajnih podatkov in poslovne skrivnosti. IP je ugotovil, da je glede prekritih podatkov v zahtevanem poročilu podana izjema varstva upravnega postopka. Postopek sanacije NLB je namreč še v teku, cilj postopka sanacije pa je privatizacija banke. Trenutno je banka v fazi, da ji Banka Slovenije lahko izreka redne ukrepe, ki peljejo do uresničitve zaveze države Evropski komisiji, da bo prišlo do privatizacije banke. IP je presodil, da bi razkritje vsebine poročila omajalo možnosti za uspešno zasledovanje javnega interesa za krepitev stabilnosti NLB z najugodnejšim scenarijem, to je popolnim lastniškim umikom države iz bank (ugodna prodaja, ne le v smislu ugodne cene, temveč tudi izbire najboljšega ponudnika). IP je izvedel tudi test prevladujočega interesa javnosti in ugotovil, da interes javnosti, za razkritje poročila v celoti, ni močnejši od interesa organa, NLB in javnega interesa, da se te informacije varuje kot zaupne zaradi izjeme varstva upravnega postopkaODLOČBA:Številka: 090-151/2014/8
Datum: 20. 4. 2015
Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju Pooblaščenec) izdaja na podlagi tretjega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – UPB, 117/06 – ZDavP-2, 23/14, 50/14 in 19/15 – odl. US; v nadaljevanju ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, številka 113/05 in 51/07 – ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP) ter prvega odstavka 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, številka 24/06 – UPB, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi ……………………. (v nadaljevanju prosilec) zoper odločbo Banke Slovenije, Slovenska 35, 1505 Ljubljana (v nadaljevanju organ), št. 26.00-0293/14 JŽ z dne 9. 5. 2014, v zadevi odobritve dostopa do informacije javnega značaja naslednjo
O D L O Č B O:
1. Zahteva prosilca za izrek ničnosti odločbe Banke Slovenije, št. 26.00-0293/14 JŽ z dne 9. 5. 2014, se zavrne.
2. Pritožba prosilca zoper odločbo Banke Slovenije, št. 26.00-0293/14 JŽ z dne 9. 5. 2014, se zavrne.
3. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.
O b r a z l o ž i t e v:
Prosilec je dne 27. 3. 2014 na organ naslovil zahtevo za dostop do informacije javnega značaja, v kateri je zahteval »Poročilo Deloitte: Hypotetical Liquidation Valuation of NLB as of 30 September 2013« z dne 10. 12. 2013.
Ker organ o zahtevi ni odločil v roku 20 delovnih dni, je prosilec pri IP dne 22. 4. 2014, po elektronski pošti in dne 23. 4. 2014 še priporočeno po pošti, vložil pritožbo zoper molk organa. IP je odprl zadevo št. 0900-95/2014, v zvezi s pritožbo prosilca zoper molk organa in dne 24. 4. 2014 organ, v skladu s prvim odstavkom 255. člena ZUP pozval, da o zahtevi prosilca odloči v skladu z ZDIJZ, ali sporoči, zakaj odločbe ni izdal pravočasno.
Organ je z dopisom z dne 29. 4. 2014 odgovoril, da bo o zahtevi odločil nemudoma, ko prejme odgovor stranskih udeležencev. IP je dne 6. 5. 2014 organu, zaradi čakanja odgovora strank z nasprotnim interesom, podaljšal rok za odločitev za 5 dni od prejema poziva. Istega dne je IP z dopisom št. 0900-95/2014/7 prosilcu pojasnil, da ni pravne podlage za uvedbo prekrškovnega postopka in uvedbo globe zoper organ in odgovorno osebo organa, ter da (še) niso podani zakonski razlogi za prevzem zadeve v reševanje po drugem odstavku 255. člena ZUP.
Organ je v dodatno postavljenem roku o zahtevi prosilca odločil in izdal odločbo št. 26.00-0293/14-JŽ z dne 9. 5. 2014, s katero je zahtevi prosilca delno ugodil in mu omogočil dostop do poročila Deloitte: Hypotetical Liquidation Valuation of NLB as of 30 September 2013, z dne 10. 12. 2013, na način, da je prekril dele poročila, ki predstavljajo izjemo po 1., 2., 7. in 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.
Prosilec je dne 26. 5. 2014 vložil zahtevo za ničnost odločbe in zahtevo za izdajo odločbe IP v zvezi s pritožbo zoper molk organa z dne 23. 4. 2014 ter naštel sedem dejstev, ki jih organ ni upošteval v odločbi:
- organ izpušča dejstvo, da je sam organ v zvezi z zahtevo prosilca z dne 27. 3. 2014 izvedel t.i. molk organa;
- organ izpušča dejstvo, da je pritožnik (ne več prosilec) zato pri IP dne 23. 4. 2014 že sprožil postopek pritožbe, saj je štel, da je s tem odločba organa o njegovi zahtevi z dne 27. 3. 2014 negativna;
- organ izpušča dejstvo, da je bil organ o tem pisno obveščen z dopisom IP št. 0900-95/2014/2 z dne 24. 4. 2014, v katerem je navedeno, da je bila zoper njegovo nedelo dne 23. 4. 2014 vložena pritožba, katero IP obravnava kot tako; torej kot pritožbo (in ne morda poziv pritožnika v skladu z 21. členom ZUP);
- organ izpušča dejstvo, da je v postopku pritožbe skušal najti opravičljive razloge na strani stranke, kar mu ni uspelo;
- v uvodu je spregledano tudi dejstvo, da je šele na podlagi novega pisnega poziva IP št. 0900-95/2014/2 z dne 5. 5. 2014 vlogo pritožnika (in ne več prosilca) z dne 27. 3. 2014 posredoval Delloite in NLB
v izjasnitev;
- v uvodu nične odločbe ni ugotovljeno, da pritožnik od organa sploh ni zahteval izdaje nove odločbe prvostopenjskega organa (v zadevi, v kateri je že potekal postopek s pravnim sredstvom) in
- manjka tudi dejstvo, da je pritožnik IP dne 12. 5. 2014 pisno izjavil:
»Odločba Banke Slovenije, ki jo je izdal organ brez zahteve stranke (128. člen ZUP), pa stranka pozneje ni izrecno ali molče v to privolila, je namreč nična. Ker izrecno ne privoljujem v tako odločbo in ker zoper ne-izdano odločbo že vodite postopek s pritožbo, Vas poleg dosedanjih zahtev dodatno pozivam, da odločbo BS o dovolitvi delnega vpogleda v zahtevani dokument z dne 6. 5. 2014 kot nično odpravite in odločite o moji, dne 23. 4. 2014, vloženi pritožbi v skladu z določbami ZUP.« »Zato vam s to vlogo nedvoumno sporočam, da zaradi postopka, ki je že v teku - niti izrecno, niti molče NE privoljujem v novo Odločbo (v isti zadevi) o zavrnitvi zahteve za pridobitev informacij javnega značaja oznaka 26.00-0293/'14-JŽ...., saj o moji obstoječi pritožbi z dne 23. 4. 2014 namreč sploh še niste odločili.«
Glede na navedeno je odločba organa št. 26.00-0293/14 JŽ z dne 9. 5. 2004, po mnenju prosilca, nična. Nadalje je navedel, da kadar organ prve stopnje o zahtevi ne odloči v predpisanem roku, lahko vlagatelj (stranka v upravnem postopku) po 21. členu Uredbe o upravnem poslovanju zahteva pojasnilo o razlogu, zaradi katerega odločba ni bila izdana v zakonsko določenem roku. Tega pa v konkretnem postopku nikoli ni storil, niti zahteval. Celo nasprotno! Navaja, da je v konkretnem postopku na temelju in v skladu z 222. členom ZUP, po katerem ima neposredno pravico do pritožbe zaradi molka prvostopenjskega organa (kot da bi bil njen zahtevek zavrnjen z negativno odločbo, če pristojni organ ne izda odločbe in je stranki ne vroči v predpisanem roku), to z vložitvijo pritožbe pri organu druge stopnje dne 23. 4. 2014 tudi storil. Stranka, ki je vložila zahtevo, v zvezi s katero je bil izveden molk organa, se namreč lahko pritoži takoj po preteku rokov in kadarkoli do izdaje odločbe. Zaradi molka organa stranka ni vezana na rok za pritožbo, ki ga določa 235. člen ZUP (15 dni od vročitve odločbe), pritožba se vloži vse do izdaje odločbe, torej vse, dokler traja molk organa (Jerovšek et. al., ZUP s komentarjem, 2004, str. 617-618). Izjemoma se taka pritožba pošlje direktno drugostopenjskemu organu, ne pa kot ostale pritožbe najprej v formalni preizkus oz. z možnostjo nadomestne odločbe organu prve stopnje, saj prvostopenjskega akta sploh ni. Kljub temu, da je pritožba po določbah ZUP v načelu »laična«, saj v primeru molka organa že po naravi stvari razloga ni moč navesti, saj odločitve sploh ni (oziroma se predpostavlja iuris et de iure, da je ta v celoti negativna oz. zavrnilna), ravno zato pa tudi ne argumentov, ki bi jih pritožnik (sploh lahko) izpodbijal s kontra argumenti, je bila konkretna pritožba z dne 23. 4. 2014 v celoti obrazložena, argumentirana in dokazana. Ker (u)pravna teorija meni, da se v postopku pritožbe lahko sklicuje tudi ogroženost pravnega ali javnega interesa zaradi zamude pri odločanju, je pritožnik organu druge stopnje dvakrat izrecno pisno navedel, da prvostopenjski organ namenoma zamuja (tudi) zaradi preložitve izročitve zahtevane dokumentacije, ki predstavlja izključno podlago za izdajo petih odločb o nacionalizaciji petih poslovnih bank, v čas po odločitvi Ustavnega sodišča glede (množice prejetih pobud o) neustavnosti ZBan-1 (kot podlage izdanim odločbam). Na enaki podlagi je zato navedel še: ravnanje obeh organov v konkretnem postopku tako ogroža popolnost informacij, na podlagi katerih bi Ustavno sodišče Republike Slovenije sploh lahko (popolno in vsebinsko pravilno) odločalo o (ne) ustavnosti ZBan-1. Povedano drugače, zavlačevanje obeh organov je usmerjeno v prikrivanje informacij, pomembnih za pravilno presojo ustavnosti in to (prikrivanje informacij) pred Ustavnimi sodniki Republike Slovenije. Prosilec izrecno trdi, da gre pri tem tudi za neposredno ogrožanje pravnega interesa okoli 200.000 razlaščenih delničarjev in imetnikov podrejenih obveznosti najmanj petih bank, torej da organa z zavlačevanjem neposredno ogrožata pravni interes 10% vsega slovenskega prebivalstva. Glede na dejstva v tem postopku in glede na predložene dokaze, je torej povsem očitno, da je odločba prvostopenjskega organa št. 26.00-0293/14 JŽ nična, zato pritožnik zoper njo ne vlaga (še ene, nove) pritožbe, temveč primarno zahteva:
1. da organ druge stopnje odločbo organa št. 26.00-0293/14 JŽ, v skladu z določbami ZUP, s sklepom odpravi kot nično. V nasprotnem primeru bo prosilec enak zahtevek uveljavil v upravnem sporu;
2. da odloči o pritožbi prosilca, ki je že bila vložena pri njem dne 23. 4. 2014 na z ZUP predpisan način, torej v obliki obrazložene odločbe v roku sedmih dni od tega poziva, ob upoštevanju navedb NLB in Delloite (po prejemu dokumentacije s strani prvostopenjskega organa) ter odgovoru prosilca nanje, ki jih je navedel v pritožbi.
Organ po prejemu pritožbe odločbe ni izrekel za nične in je tudi ni nadomestil z novo, zato jo je, na podlagi 245. člena ZUP, dne 19. 6. 2014 odstopil v reševanje IP kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe.
Z namenom ugotovitve dejanskega stanja je IP dne 10. 9. 2014 pri organu opravil ogled in camera. Organ je nato dne 15. 9. 2014 posredoval dodatne dokumente in pojasnila.
Predlog za izrek ničnosti odločbe ni utemeljen.
Pritožba ni utemeljena.
IP uvodoma pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oziroma prosilec izpodbija. IP prvostopenjsko odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.
Obrazložitev k predlogu za izrek ničnosti odločbe organa
Prosilec je podal predlog za izrek ničnosti odločbe organa. IP je po preučitvi celotne zadeve ugotovil, da v postopku na prvi stopnji niso nastale take nepravilnosti, ki povzročajo ničnost izdane odločbe organa. Povedano drugače, IP je ugotovil, da ničnostni razlogi iz prvega odstavka 279. člena ZUP v konkretnem primeru niso podani.
IP ugotovil, da v postopku pritožbe zoper molk organa ni postopal v nasprotju z določili ZUP, organ pa odločbe, katere ničnost zahteva prosilec, ni izdal brez njegove zahteve. Prosilec je dne 27. 3. 2014 na organ naslovil zahtevo za dostop do informacije javnega značaja. Ker organ ni odločil v roku 20 delovnih dni, je prosilec pri IP dne 23. 4. 2014 vložil pritožbo zoper molk organa. IP je, v skladu s prvim odstavkom 255. člena ZUP, organ pozval, da v roku 5 dni od prejema poziva sporoči, zakaj odločbe ni izdal in vročil prosilcu pravočasno oz., da v tem roku odloči o zadevi. Organ je na poziv v postavljenem roku odgovoril in navedel, da bo odločil nemudoma po prejemu odgovora stranke z nasprotnim interesom. Ker mora organ tudi v postopku dostopa do informacij javnega značaja na podlagi pisne zahteve, v skladu z določbami 44. člena ZUP, po uradni dolžnosti skrbeti, da se postopka udeležijo vsi tisti, na katerih pravice ali pravne koristi bi lahko vplivala odločitev organa, je treba v postopek vpoklicati vse subjekte, na katere se nanaša dokument, ki ga je zahteval prosilec. V nasprotnem primeru se, glede na drugi odstavek 237. člena ZUP, za bistveno kršitev pravil upravnega postopka šteje, če osebi, ki bi morala biti udeležena kot stranka ali stranski udeleženec v postopku, ta možnost ni bila dana, pa ne gre za primer iz drugega odstavka 229. člena tega zakona. IP je ocenil, da organ o zahtevi ni odločil zaradi opravičenega razloga, t.j. spoštovanja temeljnih načel varstva pravic strank in kontradiktornosti postopka, pa čeprav organ ni ravnal v skladu s 23. členom ter prvim in drugim odstavkom 24. člena ZDIJZ (podaljšanje roka za odločitev za dodatnih 30 delovnih dni). IP je organu z dopisom št. 0900-95/2014/5 z dne 6. 5. 2014, v skladu s prvim odstavkom 255. člena ZUP, določil dodaten rok za izdajo odločbe, ki ga je ta spoštoval in dne 9. 5. 2014 odločil o zahtevi prosilca z dne 27. 3. 2014 in izdal odločbo št. 26.00-0293/14-JŽ.
Glede na navedeno je IP ugotovil, da se je postopek zoper molk organa vodil v skladu z določbo 255. člena ZUP. Postopek zoper molk organa se je zaključil z dnem izdaje odločbe št. 26.00-0293/14-JŽ z dne 9. 5. 2014, katere ničnost zahteva prosilec. Kot razlog za ničnost odločbe prosilec navaja, da je organ izdal odločb brez zahteve stranke, stranka pa pozneje ni izrecno ali molče v to privolila (4. točka prvega odstavka 279. člena ZUP). IP je ugotovil, da navedeno ne drži. Organ je z odločbo odločil o zahtevi prosilca za dostop do informacij javnega značaja z dne 27. 3. 2014. Povedano drugače, podlaga za izdajo odločbe organa je bila zahteva prosilca, zato je navedba razlogov za ničnost odločbe organa neutemeljena.
Ker ničnostni razlogi iz prvega odstavka 279. člena ZUP v konkretnem primeru niso podani, je IP predlog prosilca za izrek ničnosti odločbe organa, na podlagi prvega odstavka 248. člena ZUP, zavrnil.
Obrazložitev k pritožbi zoper odločbo
Na ogledu je IP ugotovil, da organ zahtevanega poročila prosilcu, v skladu z izpodbijano odločbo v obliki delnega dostopa, še ni posredoval. IP pojasnjuje, da je organ dolžan prosilcu omogočiti dostop do dokumentov v obliki, kot to izhaja iz izpodbijane odločbe, takoj po pravnomočnosti odločbe v tem delu. V konkretnem primeru je prosilec vložil pritožbo le zoper zavrnilni del, kar pomeni, da je v preostalem delu izpodbijana odločba pravnomočna in je zato organ dolžan prosilcu posredovati poročilo v obliki delnega dostopa v delu, v katerem je njegovi zahtevi z izpodbijano odločbo ugodil.
Predmet pritožbenega postopka so prekriti deli poročila Deloitte: Hypotetical Liquidation Valuation of NLB as of 30 September 2013, z dne 10. 12. 2013.
Iz dokumentov prvostopne zadeve je razvidno, da je organ v postopek vključil tudi NLB d.d., Trg republike 2, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju NLB) in Deloitte d.o.o., Dunajska cesta 165, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju Deloitte).
NLB je priglasila stransko udeležbo in navedla, da zahtevano poročilo predstavlja poslovno skrivnost banke v skladu z Zakonom o gospodarskih družbah (Uradni list RS, št. 65/09 - UPB, 33/11, 91/11, 32/12, 57/12, 44/13 - odl. US in 82/13; v nadaljevanju ZGD-1). Poročilo je pripravljeno z namenom ocene vrednosti sredstev in kapitala banke za primer fiktivnega scenarija uvedbe stečajnega postopka nad banko z dne 30. 9. 2013 in unovčitvijo premoženja v razumnih časovnih okvirih odprodaje premoženja NLB v skladu z navodili organa in pod predpostavkami, podanimi s strani organa ter pripravljavca poročila. Ugotovljena vrednost je v bistvenem odvisna od omenjenih predpostavk, ocen in uporabljenih metod in podatkov ter ne odraža sedanjega resničnega dejanskega položaja banke po izvedenih izrednih ukrepih organa. Ne glede na navedeno NLB ocenjuje, da bi ji z razkritjem lahko nastala občutna škoda. Ta bi se kazala zlasti v napačni interpretaciji ocen vrednosti in v interpretaciji samih uporabljenih metod in predpostavk, saj je bil pri pripravi ocene vrednosti upoštevan negativen razvoj dogodkov – predpostavljal se je namreč stečaj banke. Neupoštevajoč vse v poročilu navedene predpostavke in brez širšega poznavanja položaja, kakor tudi postopkov in metod vrednotenja v zvezi z AQR, lahko pride do napačnih razlag in zaključkov o sedanjem resničnem finančnem stanju banke. Navedeno ima lahko resne škodljive posledice za banko pri njeni udeležbi na mednarodnih finančnih trgih, zlasti, vendar ne izključno, pri poslovanju z drugimi finančnimi institucijami in se odraža, tako v pripravljenosti pogodbenih partnerjev NLB nuditi svoje storitve na teh trgih, kakor tudi v ceni teh storitev. Na finančnih trgih so namreč zelo pomembne tudi tako imenovane mehke informacije, ki jih udeleženci trga upoštevajo pri svojem poslovanju, ne glede na to, da ne gre za revidirane finančne podatke, pripravljene v skladu z zakonodajo oz., da gre za ocene, ki so podane upoštevajoč številne predpostavke. Prav tako bi razkritje vplivalo na odločitve strank NLB, ki bi zaradi napačnega razumevanja poročila lahko podvomile v varnost poslovanja z NLB. Navedeno bi imelo za posledico slabše poslovne pogoje, ki jih dosega NLB pri poslovanju s svojimi strankami oz. šibkejši položaj NLB, kot pogodbene stranke, zahteve po dodatnih zavarovanjih, dodatne pritiske na znižanje cen storitev NLB in s tem na prihodke NLB, v skrajnih primerih pa tudi odločitev strank po menjavi banke in posledično odpovedi pogodbenih razmerij. Nezaupanje strank v NLB in posledična odločitev strank po menjavi banke so še zlasti problematične z vidika odliva denarnih vlog teh strank iz banke, saj te predstavljajo pomemben vir financiranja banke in lahko, če pride do ponovne širitve nezaupanja v bančni sistem, ogrozijo ne le finančno stabilnost NLB, temveč celotnega bančnega sistema. Javno objavo poročila lahko izkoristijo tudi konkurenčne banke in drugi konkurenti, saj je moč iz podrobnega opisa sredstev banke, ki se v bistvenem, upoštevajoč velikost NLB, od dne priprave poročila, niso spremenila, ugotoviti, na katerih področjih je NLB konkurenčno ranljiva. Konkurenčne družbe bi tako podatke iz poročila izkoristile za prilagoditev svojih storitev ali ponudbe na določenih področjih in tako pridobile konkurenčno prednost, ki je brez razkritja poročila ne bi imele. Končno je treba izpostaviti tudi, da bi se v primeru prodaje dela ali celote kapitalskega deleža Republike Slovenije v osnovnem kapitalu NLB, ki je sto odstoten, podatki iz poročila uporabili pri vrednotenju NLB oz., bi bili uporabljeni kot vzvod za doseganje nižje cene, s čimer bi bila oškodovana tudi Republika Slovenija, kot lastnik.
Stransko udeležbo je priglasil tudi Deloitte in navedel, da zahtevano poročilo predstavlja poslovno skrivnost. V kolikor bi bil organ, v skladu z ZDIJZ, zavezan razkriti del vsebine poročila, mora v skladu s 4. točko (Non dislosure) pogodbe, z dne 29. 10. 2013, s strani prejemnika poročila pridobiti podpisano Listino o izključitvi odgovornosti (Hold harmless letter).
Organ je v vednost in razjasnitev posredoval stranskima udeležencema tudi pritožbo.
IP je ugotovil, da poročilo ustreza definiciji informacije javnega značaja iz prvega odstavka 4. člena ZDIJZ, sporno pa je, ali poročilo v celoti ali deloma predstavlja zatrjevane izjeme od prostega dostopa do informacij javnega značaja ter ali v tem primeru obstaja javni interes na tem, da se dostop do (delov) zahtevanega poročila vseeno dovoli.
Opredelitev do navedb v 1. točki obrazložitve izpodbijane odločbe (Razmerje ZDIJZ in ZBan-1)
Organ je zahtevo prosilca zavrnil na podlagi 228. člena ZBan-1 v povezavi z izjemami iz 1., 2., 7. in 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.
IP ugotavlja, da navedba, da prosilec zahteva razkritje informacij, ki jih je organ pridobil pri izvajanju svojih pristojnosti nadzora po ZBan-1, drži. Ne drži pa navedba, da ZBan-1 ureja pogoje za razkritje informacij, pridobljenih v postopkih nadzora po tem zakonu na celovit način in zato teh pogojev niti ni treba, niti jih ni mogoče urejati še v drugih predpisih. Določbe ZBan-1, na katere se sklicuje organ, urejajo pridobivanje, varovanje in posredovanje zaupnih informacij, ki jih organ, oz. v ZBan-1 točno določene osebe, pridobijo v okviru opravljanja nalog nadzora po ZBan-1. Določbe ZBan-1 (207., 208., 216., 228. – 232. člen), Zakona o Banki Slovenije (Uradni list RS, št. 72/06 - uradno prečiščeno besedilo in 59/11) in internih predpisov organa urejajo varovanje zaupnih informacij, s katerimi se srečajo zaposleni pri organu, oz. druge osebe pri opravljanju nalog po ZBan-1. Navedeno pomeni, da določbe o varovanju zaupnih informacij veljajo le za krog oseb, ki jih predvideva ZBan-1 in torej v ničemer ne urejajo materije pravice dostopa do informacij javnega značaja ter ne posegajo v to materijo. Z drugimi besedami to pomeni, da ZBan-1 in ZDIJZ med seboj nista v razmerju lex specialis derogat legi generali, saj ne urejata iste pravice. ZDIJZ namreč ureja pravico vsakogar, da dostopa do različnih dokumentov - informacij javnega značaja, s katerimi razpolagajo organi zavezanci. V zvezi z navedenim IP pojasnjuje, da je v postopku odločanja o dostopu do informacij javnega značaja materialna podlaga za odločanje ZDIJZ. V konkretnem primeru, torej v zadevi dostopa do informacij javnega značaja, IP odločitve ne more opreti na določbe ZBan-1, namesto na eno od izjem od prostega dostopa do informacij javnega značaja, ki jih določa ZDIJZ. Sistemsko je sicer mogoča uporaba določb specialnih zakonov, ki bi izrecno urejali posamezne vidike dostopa do informacij javnega značaja, vendar v konkretnem primeru takih zakonov ni. Kot že navedeno, ZBan-1 ni predpis, ki bi deloma ali v celoti urejal materijo dostopa do informacij javnega značaja, zato uporaba navedenih določb v postopku odločanja o dostopu do informacij ni mogoča. Zato je IP prepričan, da ZBan-1 in ZDIJZ nista v razmerju pod- ali nad-rejenosti oziroma v razmerju, ki bi terjalo razreševanje s posebnimi metodami razlage; ker ne urejata istih pravic in obveznosti. Kadar se izvršuje svoboda informiranja, sklicujoč se na prost dostop do informacij po ZDIJZ, po mnenju IP ni dvoma, da se uporabi ZDIJZ. Takšno stališče je prav ob razlagi določb ZBan-1, v sodbi I U 1911/2012-30 z dne 23. 12. 2013, že zavzelo Upravno sodišče, ki je zapisalo, da tudi za osebe iz prvega odstavka 215. člena ZBan-1 dolžnost varovanja zaupnih podatkov »ne velja v primerih, ki jih določa zakon« in ZDIJZ je tak zakon. Nadalje je zapisalo, da ker ZBan-1 v 214., 215. ali 216. členu ne določa izjeme do dostopa do informacij javnega značaja, ni nobenega razmerja med ZBan-1 in ZDIJZ, ki bi ga bilo treba razreševati s posebnimi metodami razlage, kot je razmerje med novejšim ali starejšim predpisom, ali med specialnim in splošnejšim predpisom.
Izjema po 1. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ (tajni podatek)
Organ se, sicer le v enem stavku, sklicuje tudi na izjemo tajnih podatkov in navaja, da imajo zaupni podatki po ZBan-1 naravo podatkov iz 1. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ v povezavi s 1. alinejo drugega odstavka tega člena.
Določba 1. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ predstavlja izjemo od prostega dostopa do informacij javnega značaja, ki določa, da organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek, ki je na podlagi zakona, ki ureja tajne podatke, opredeljen kot tajen. IP poudarja, da je zakonodajalec pri sprejemanju ZDIJZ in ureditvi izjeme varstva tajnih podatkov zasledoval namen, da se s to izjemo zavarujejo podatki, ki se nanašajo na javno varnost, obrambo države, zaupnost mednarodnih odnosov, zaupnost obveščevalne in varnostne dejavnosti državnih organov (predlog ZDIJZ z dne 11. 7. 2002, prva obravnava, Poročevalec DZ, št. 73/02, s. 52). Definicija tajnega podatka je podana v 1. točki 2. člena Zakon o tajnih podatkih (Uradni list RS, št. 50/06-UPB2, 9/10 in 60/11; v nadaljevanju ZTP), in sicer je tajni podatek dejstvo ali sredstvo z delovnega področja organa, ki se nanaša na javno varnost, obrambo, zunanje zadeve ali obveščevalno in varnostno dejavnost države, ki ga je treba zaradi razlogov določenih v tem zakonu zavarovati pred nepoklicanimi osebami, in ki je v skladu s tem zakonom določeno in označeno za tajno.
IP se tako ne strinja s trditvijo organa, da za področje bančništva tajnost predpisuje ZBan-1 (228. in 229. člen ZBan-1), saj ZDIJZ v 1. tč. prvega odstavka 6. člena kot izjemo dovoljuje samo tiste informacije, ki so ustrezno opredeljene oziroma klasificirane kot tajne, na podlagi zakona, ki ureja tajne podatke. Zakon, ki ureja tajne podatke, je ZTP. Iz tega izhaja posledica, da če dokument ni opredeljen oziroma označen kot tajen na podlagi in v skladu z ZTP, organ zavezanec po ZDIJZ ne more zavrniti dostopa do informacije, sklicujoč se na izjemo iz 1. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. IP ocenjuje, da je zakonodajalec z določbo 228. in 229. člena ZBan-1 imel namen varovati določene podatke (npr. podatke, pridobljene v okviru opravljanja nadzora ali drugih poslov) in preprečiti vsesplošen dostop do njih ter njihovo zlorabo. Nikakor pa ni mogoče govoriti o obstoju izjeme »tajnih podatkov«, ki je odraz potrebe po varstvu temeljnih interesov države oziroma družbe kot celote in obenem predstavlja najbolj občutljivo izjemo od javnosti dela oblastnih organov. Določitev podatkov za tajne pomeni, da so podrejeni posebnemu režimu varovanja, s katerim se odtegnejo nepooblaščenim osebam in seveda javnosti v celoti. ZTP predpisuje poseben postopek (izpolnjevanje formalnih in materialnih kriterijev), da lahko govorimo o tajnih podatkih oziroma, da se določen podatek označi za tajen. S strogim načinom določanja podatkov za tajne se namreč preprečuje zloraba instituta tajnosti podatka za prikrivanje različnih nepravilnosti in nezakonitosti v organih. Da je imel zakonodajalec s 1. točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ namen varovati le tovrstne tajne podatke (in ne tudi drugih zaupnih informacij, ki jih določajo specialni zakoni), jasno izhaja iz besedila predloga ZDIJZ (predlog ZDIJZ z dne 11. 7. 2002, prva obravnava, Poročevalec DZ, št. 73/02, s. 52). S teleološko razlago se torej ni mogoče dokopati do drugačnega stališča, kot pa do tega, da s 1. točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ niso varovani zaupni podatki po ZBan-1. Ti so lahko predmet drugih izjem od prosto dostopnih informacij (npr. poslovne skrivnosti, osebnih podatkov, notranjega delovanja…), če so za to izpolnjeni zakonski pogoji, ne gre pa za izjemo tajnih podatkov po 1. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.
IP je tako ugotovil, da v zadevnem primeru ni podana izjema iz 1. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, saj izraz »tajni« in »zaupni« v ZBan-1 ni uporabljen v pomenu, kot ga opredeljuje ZTP.
Izjema po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ (notranje delovanje organa)
Organ navaja, da je izdelavo zahtevanega poročila naročil za potrebe izvajanja svojih pristojnosti po ZBan-1 in ker izvirajo iz dejavnosti nadzora NLB, gre za podatke v smislu 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Navaja, da je razmerje med banko in organom pri izvajanju nadzora zaupne narave, interno delovanje organa pa je razkrito le banki.
Izjema po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ organu zavezancu omogoča, da lahko prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se ta nanaša na podatek iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem organa in bi njegovo razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. Za obstoj te izjeme morata biti dva pogoja izpolnjena kumulativno.
Glede vprašanja izpolnjevanja prvega kriterija za obstoj navedene izjeme IP pojasnjuje, da zahtevano poročilo ne izpolnjuje tega kriterija. Cenitev poslovanja in stanja konkretne banke namreč ni akt beleženja notranjega delovanja oziroma postopka oblikovanja odločitev organa. V skladu z določbami ZBan-1 in ZUP, ki se v postopkih po ZBan-1 uporablja subsidiarno, mora organ v konkretnem postopku ugotoviti pravilno in popolno dejansko stanje. V postopku nadzora zoper banko NLB, je organ pri zunanjem izvajalcu (Deloitte), za izvajanje svojih pristojnosti po ZBan-1, naročil izdelavo cenitve stanja bank. Poročilo je dokazno sredstvo za pravilno in zakonito odločitev organa. V konkretnem primeru je poročilo podlaga za že izdano odločbo o izrednih ukrepih zoper NLB in sta torej dokumenta iz konkretnih postopkov nadzora banke, ki jih je organ dolžan pridobiti po uradni dolžnosti za pravilno in popolno ugotovitev dejanskega stanja ter posledično za pravilen in zakonit ukrep po ZBan-1 zoper banko. Iz poročila izhaja, kakšno je dejansko stanje NLB na določen dan in kakšna so predvidevanja. Zahtevano poročilo torej ni dokument, ki je istovrsten primerom, ki se v teoriji navajajo kot podatki, sestavljeni v zvezi z notranjim delovanjem (to so npr. notranja korespondenca med funkcionarji in uradniki vlade (uprave), ki je namenjena pripravi odločitev vlade (uprave) oziroma drugih zavezancev, interna komunikacija organa, zlasti dopisi, mnenja, poročila, navodila, smernice, občutljiva notranja navodila in načrti, ki določajo način zbiranja in izvajanja raznih vrst nadzora in podobni interni dokumenti - več o tem glej: Komentar Zakona o dostopu do informacij javnega značaja s pravom EU in primerjalno - pravno prakso, Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti v Ljubljani, Ljubljana 2005, stran 139). V konkretnem primeru obravnavano poročilo namreč ne vsebuje podatkov oz. informacij, iz katerih bi bilo razvidno, kako je organ oblikoval svojo politiko oziroma, kako je potekal postopek notranjega razmišljanja organa, preden je prišel do odločitve, ki je zabeležena v odločbi o izrednih ukrepih ali nadaljnjih postopkih. Opredelitev takšnega dokumenta kot dokumenta, sestavljenega v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa, bi bila zato contradictio in adiecto.
Glede na navedeno je IP ugotovil, da izjema notranjega delovanja ni podana, saj ni izpolnjen niti prvi kriterij.
Izjema po 7. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ (varstvo upravnega postopka)
Organ se je v izpodbijani odločbi skliceval tudi na obstoj izjeme iz 7. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Za obstoj navedene izjeme morata biti kumulativno izpolnjena dva pogoja:
- upravni postopek, v zvezi s katerim je bil sestavljen podatek, je v teku;
- razkritje podatka bi škodovalo izvedbi upravnega postopka.
IP najprej pojasnjuje, da je v teoriji splošno sprejeto stališče, da je pritožbeni postopek vedno namenjen presoji pravilnosti in zakonitosti odločbe prve stopnje, takšna presoja pa je možna le po dejanskem in pravnem stanju, ki je obstajalo ob izdaji te odločbe. IP je torej izhajajoč iz zgoraj zapisanega v tem pritožbenem postopku ugotavljal, ali so bili v času odločanja prvostopenjskega organa izpolnjeni pogoji za obstoj izjeme iz 7. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, torej ali je bil v trenutku odločanja prvostopenjskega organa postopek še v teku, in ali bi razkritje zahtevanih informacij v tistem trenutku lahko škodovalo izvedbi postopka nadzora.
V konkretnem primeru ni sporno, da je bilo poročilo izdelano v zvezi s posebnim upravnim postopkom nadzora nad NLB, po določbah ZBan-1 za namen sanacije oz. prestrukturiranja banke. IP je ugotovil, da organ zoper banke, torej tudi zoper NLB, konstantno vodi nadzor v skladu z določbami ZBan-1. Organ namreč zelo podrobno spremlja stanje v bankah in nato na podlagi ugotovitev, z razpoložljivimi ukrepi v skladu z ZBan-1, odpravlja kršitve in nepravilnosti. Zoper NLB je v teku postopek sanacije banke, ki je posledica ugotovitev stalnega nadzora. Namreč, cenilci oz. inšpektorji organa, v primeru nadzora NLB celo tuji cenilci, ki so opravili skrbni pregled premoženja in stresne teste, so organu sporočili stanje v banki. Organ je na podlagi ugotovitev preverjanja in ocenjevanja, konkretno na podlagi zahtevanega poročila, ugotovil, da so podani razlogi za izredne ukrepe v skladu z določbami ZBan-1. Ugotovil je, da NLB ne izpolnjuje kapitalskih zahtev organa, na trgu pa ji tudi ni uspelo zagotoviti sredstev zasebnih vlagateljev. Neizogiben ukrep je torej bil dokapitalizacija banke in odpis podrejenih obveznosti. Organ je v zvezi z navedenim NLB izdal odločbo o izrednih ukrepih z dne 17. 12. 2013. IP je ugotovil, da je banka na podlagi odločbe o izrednih ukrepih bila dokapitalizirana z državnimi sredstvi, na DUTB pa je prenesla tudi že večji del slabih terjatev. Glede na dejstvo, da je zahtevano poročilo podlaga za izdajo odločbe o izrednih ukrepih, je torej vprašanje, ali je upravni postopek, v zvezi s katerim je bilo poročilo sestavljeno, še v teku. IP je ugotovil, da je bil postopek dokapitalizacije NLB v času izdaje izpodbijane odločbe končan, vendar s tem postopek sanacije oz. prestrukturiranja in privatizacije NLB še ni zaključen. Z odločbo o izrednih ukrepih je organ namreč odpravil »najhujše« stanje v banki, ne pa tudi zaključil postopka sanacije banke. Organ je v NLB z izdajo odločbe o izrednih ukrepih in dejanski izvedbi teh ukrepov dosegel takšno stanje, da lahko sedaj izreka redne ukrepe. Cilj prestrukturiranja NLB, kar je tudi zaveza Evropski komisiji, je, da bo NLB privatizirana. Da je postopek sanacije NLB dolgotrajen postopek izhaja iz dejstva, da je Evropska komisija odobrila državno pomoč, ki je terjala tudi obvezen prispevek delničarjev in podrejenih upnikov pri reševanju banke, s ciljem zagotavljanja dolgoročne finančne stabilnosti NLB in posledično slovenskega bančnega sistema, na podlagi načrta prestrukturiranja NLB, ki ga je NLB pripravila že za odobritev prejšnje dokapitalizacije in ga je nato dopolnila z rezultati skrbnih pregledov in stresnih testov. Načrt ali program prestrukturiranja NLB ne predvideva samo ukrepov, ki so bili izvedeni z odločbo o izrednih ukrepih, temveč gre za širši, dolgoročni (več letni) program. Splošno znano je, da se NLB sooča s problemi, ki so nastali pred letom 2009, dolgo pa jih ni ustrezno obravnavala. Zato tudi prestrukturiranje banke ni mogoče v nekaj mesecih ali letu ali z odločbo o izrednih ukrepih, temveč gre za proces, ki traja do pet ali več let. Zahtevano poročilo je bilo izdelano z namenom ugotovitve popolnega in natančnega pregleda stanja v NLB, da bi postopek prestrukturiranja NLB tekel v pravo smer, s ciljem, da NLB ostane varna in kapitalsko ustrezna finančna institucija. IP se strinja s pritožbeno navedbo, da je bilo zahtevano poročilo podlaga za izdajo odločbe o izrednih ukrepih in da je postopek izrednih ukrepov zaključen, vendar je ugotovil, da zahtevani dokumenti niso nastali samo za namen izdaje odločbe o izrednih ukrepih, temveč za namen prestrukturiranja NLB. Cilj prestrukturiranja NLB pa je tudi privatizacija NLB in preobrazba banke v tržno uspešno banko.
IP je ugotovil, da postopek prestrukturiranja NLB še ni zaključen, odločba o izrednih ukrepih je bila le vmesni ukrep prestrukturiranja banke, z vidika teže ukrepa, najverjetneje eden pomembnejših in odločilnih ukrepov. Zahtevano poročilo pa ni bilo podlaga samo za izdajo odločbe o izrednih ukrepih, temveč vsebuje podatke, ki so odločilni še za nadaljnje ukrepe, vse do končne odprodaje celotnega državnega deleža v NLB. IP poudarja, da je za presojo, ali je upravni postopek še v teku, bistveno vprašanje, ali se je postopek že (pravnomočno) zaključil ali ne. Poseben upravni postopek po ZBan-1, v zvezi s katerim je bilo zahtevano poročilo pripravljeno, se v konkretnem primeru nedvomno še ni končal. Glede na vse navedeno se je IP prepričal, da je upravni postopek še v teku in je tako izpolnjen prvi pogoj izjeme iz 7. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.
Drugi pogoj za opredelitev izjeme iz 7. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ predvideva uporabo t.i. škodnega testa, saj določa, da se sme zahtevo za dostop do informacij javnega značaja zavrniti le, če bi njihovo razkritje škodovalo izvedbi tega postopka, pri čemer je organ, ki zahtevo zavrne, tisti, ki mora nastanek škode izkazati za verjetno. V konkretnem primeru je organ pretehtal možnost odobritve dostopa in morebitne škodljive posledice za postopek, ki bi nastale z razkritjem dokumenta in ugotovil, da bi s prosto dostopnostjo poročila v celoti bila povzročena škoda, ki bi vplivala na izvedbo postopka prestrukturiranja NLB. Organ je sledil načelu transparentnosti in poročilo presojal z vidika zatrjevane izjeme po posameznih informacijah v poročilu. Pri tem je ugotovil, da poročilo vsebuje tudi informacije, katerih razkritje ne bi povzročilo škode v izvedbi posebnega upravnega postopka po ZBan-1. Ker pri teh informacijah ni podana tudi nobena druga izjema iz prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, je organ prosilcu dostop do njih omogočil v obliki delnega dostopa, kot to izhaja iz izreka izpodbijane odločbe. Glede preostalih informacij v poročilu, dostop do katerih je zavrnil, pa je organ izkazal škodo. Po pregledu poročila je IP ugotovil, da je prekrita vsebina takšna, da bi njeno razkritje škodilo izvedbi posebnega upravnega postopka po ZBan-1. Organ je v točkah 2. in 4. obrazložitve izpodbijane odločbe navedel utemeljene in trdne argumente, ki izkazujejo izpolnjevanje drugega pogoja izjeme varstva upravnega postopka in se IP v celoti nanje tudi sklicuje. IP posebej izpostavlja, da poročilo predstavlja podrobnosti o težavah banke. Javno razkritje negativnih dejstev o NLB bi imelo nasproten učinek, kot je namen in cilj prestrukturiranja NLB in zaveza Evropski komisiji. Z drugimi besedami, razkritje vseh negativnih dejstev o banki, bi škodovalo sami izvedbi postopka prestrukturiranja, saj so bili ukrepi, izvedeni na podlagi odločbe o izrednih ukrepih, potreben, ne pa tudi zadosten pogoj za dokončno okrevanje NLB in bančnega sistema. Kot že navedeno, je cilj postopka prestrukturiranja privatizacija NLB, zato bi razkritje negativnih podatkov o stanju banke negativno vplivalo na ceno, po kateri bi bila banka prodana oziroma združena z drugo banko. Kar je še pomembno je, da bi razkritje poročila negativno vplivalo na poslovanje NLB v smislu odločitev pogodbenih strank banke, da prekinejo pogodbe z njo, umaknejo sredstva, zahtevajo dodatno zavarovanje, povišajo ceno zadolževanja banke ali vplivajo na odločitve novih investitorjev glede vstopa v banko. S tem bi se poslabšal konkurenčni položaj banke, ki deluje na trgu. Cilj vsekakor je, da bi banka poslovala čim bolje, saj bi to vplivalo tudi na končno ceno odprodaje državnega premoženja v NLB. Po pregledu poročila je IP ugotovil, da izkazuje položaj banke glede premoženja v primeru njenega stečaja, zato ti podatki dodatno poudarijo negativno stanje v banki. Takšno podrobno razkritje izredno negativnih ocen stanja v banki, bi upočasnilo ali celo preprečilo ugodno sanacijo NLB. Z razkritjem poročila bi lahko prišlo do situacij, ko bi NLB ponovno vrnilo v stanje v decembru 2013, kjer so bile potrebe po izrednih ukrepih. Trenutno je banka v fazi, da ji organ lahko izreka redne ukrepe, ki peljejo do uresničitve zaveze države Evropski komisiji, da bo prišlo do privatizacije banke. IP je presodil, da bi razkritje vsebine poročila omajalo možnosti za uspešno zasledovanje javnega interesa za krepitev stabilnosti NLB z najugodnejšim scenarijem. Kot že navedeno, postopek prestrukturiranja teče, zato bi javno razkritje poročila škodovalo izvedbi tega postopka. Kot navedeno, pa je cilj prestrukturiranja NLB prodaja državnega deleža v NLB in preobrazba banke v tržno uspešno banko, ki je usmerjena v prihodnost, s čimer bi se upravičila tudi že prejeta državna pomoč in izkazano zaupanje.
Glede na navedeno IP ni imel razloga, da ne bi sledil navedbam organa o tem, da bi z razkritjem celotnega poročila nastala škoda. IP je torej ugotovil, da je izjema iz 7. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ podana.
IP je prekrite podatke poročila presojal še z vidika izjeme od izjem po tretjem odstavku 6. člena ZDIJZ in ugotovil, da ne predstavljajo izkazovanja porabe javnih sredstev. Organ je namreč dostop do tistih podatkov, ki so prosto dostopni in/ali izkazujejo porabo javnih sredstev, v skladu z institutom delnega dostopa, omogočil, kot to izhaja iz izreka izpodbijane odločbe.
IP se v skladu z načelom ekonomičnosti iz 14. člena ZUP ni spuščal v podrobno presojo drugih izjem, na katere se je skliceval organ. Tako se IP ni spuščal v presojo izjeme poslovne skrivnosti stranskih udeležencev, čeprav je v večjem delu poročila tudi podana, saj je poročilo označeno s »Strictly private and confidential«. Vendar podrobna presoja obstoja te izjeme in ugotavljanje, v katerem delu je podana, ni potrebna, saj je IP že ugotovil izjemo varstva upravnega postopka, ki se razteza na vse podatke, dostop do katerih je organ zavrnil.
Vprašanje obstoja javnega interesa
IP mora že po uradni dolžnosti paziti na pravilno uporabo materialnega prava, pod katero sodi tudi drugi odstavek 6. člena ZDIJZ, ki določa, da se ne glede na določbe prejšnjega odstavka (v katerem so določene izjeme od prosto dostopnih informacij, op. IP), dostop do zahtevane informacije dovoli, če je javni interes glede razkritja močnejši od javnega interesa ali interesa drugih oseb za omejitev dostopa do zahtevane informacije, razen v primerih, določenih v zakonu. V primerih, ko gre za obstoj izjeme po 7. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, torej glede izjeme, katere obstoj je IP ugotovil, je izvajanje testa interesa javnosti dovoljeno. Pri testu interesa javnosti gre za tehtanje, pri katerem je treba presoditi, kdaj prevlada pravica javnosti vedeti nad kakšno drugo pravico oziroma izjemo iz ZDIJZ in s tem ugotoviti, ali bo v konkretnem primeru javnemu interesu bolj zadoščeno z razkritjem ali z nerazkritjem informacije.
V konkretnem primeru je IP ugotovil, da razkritje poročila v celoti ne bi bistveno in kvalitativno pripomoglo k javni razpravi o delovanju in odločitvah organa ter povečanju odgovornosti in večji kvaliteti dela organa. Bistvo testa interesa javnosti je predvsem v tem, da razkritje sicer varovanih informacij pripomore k večjemu nadzoru javnosti nad delovanjem organa in večji kvalitativni obveščenosti o zadevah v javnem interesu, te okoliščine pa v konkretnem primeru niso izkazane. IP meni, da je sicer v interesu javnosti izvedeti, kako poteka nadzor nad NLB, kakšne so ugotovitve nadzora, kakšne ukrepe je in jih še bo organ sprejel in naložil banki ter ali so ti ukrepi upravičeni in zakoniti. Tema dokapitalizacije bank z javnimi sredstvi je zelo aktualna, saj je država že večkrat posredovala, bodisi z dokapitalizacijami ali drugimi načini financiranja, da bi banka ustrezala zakonskim obveznostim z vidika kapitalske ustreznosti. V konkretnem primeru je aktualnejša tema prenehanje kvalificiranih obveznosti bank. Namreč, z odločbo o izrednih ukrepih z dne 17. 12. 2013 so prenehale vse kvalificirane obveznosti banke, kar pomeni, da so se iz centralnega registra nematerializiranih vrednostnih papirjev izbrisali vrednostni papirji in delnice NLB ter tako prenehale kotirati na borzah. IP ugotavlja, da se ta tema ne navezuje na splošno javnost, temveč na skupino imetnikov delnic in obveznic, ki so z izrednimi ukrepi in dokapitalizacijo države ostali brez tega premoženja. Ker je v javnem interesu, da se NLB preoblikuje v uspešnejšo finančno institucijo z visokim izkazovanjem pozitivnih, etičnih vrednot, s čimer bi upravičili zaupanje svojih komitentov in lastnikov ter že prejete državne pomoči, vsekakor ni v javnem interesu oviranje oz. onemogočanje tega cilja. Za dosego NLB, kot stabilne in zaupanja vredne finančne institucije, ji je organ izrekel izredne ukrepe. NLB je še vedno v postopku prestrukturiranja, katerega cilj je popoln lastniški umik države iz banke in pri tem ugodna prodaja, ne le v smislu ugodne cene, temveč tudi izbire najboljšega ponudnika. S takšnim scenarijem bi dodatna potreba po državni pomoči odpadla, zato obstaja toliko večji javni interes za uspešno in najugodnejšo rešitev prestrukturiranja banke, s tem pa tudi za ohranitev zahtevanih podatkov za zaupne. IP tako zaključuje, da je večji interes javnosti v tem, da so v tej fazi prestrukturiranja NLB zahtevani podatki nedostopni javnosti, saj bi njihovo razkritje, vplivalo na stabilnost bančnega sistema na globalnem trgu, kot tudi na konkretni banki. Z razkritjem zahtevanih informacij bi dosegli ravno nasproten namen od tistega, ki ga zasleduje prestrukturiranje banke. Poudariti je tudi treba, da test interesa javnosti ni namenjen temu, da se razkrije nekaj, kar je »interesantno za javnost«, temveč da se razkrije tisto, kar je »v interesu javnosti«. Podatki, ki jih zahteva prosilec, so morebiti interesantni za javnost, nikakor pa v trenutni fazi niso v interesu javnosti, saj mora vsaka država, ki želi biti demokratična, sicer zagotavljati pravico do prostega dostopa do informacij javnega značaja, vendar pa mora hkrati vse državljane varovati pred zlorabo te pravice na njihovo škodo, kar vsekakor velja tudi za konkretni primer, ko bi bila z razkritjem informacije lahko ogrožena uspešna izvedba postopka sanacije, ki bi vplivala tudi na samo izvedbo postopka sanacije bančnega sistema, ki ga je Republika Slovenija dolžna izvesti.
V obravnavani zadevi tehtanje vseh zgoraj navedenih okoliščin po oceni IP pripelje do zaključka, da interes javnosti za razkritje poročila v celoti ni močnejši od interesa organa, NLB in javnega interesa, da se te informacije varuje kot zaupne zaradi izjeme varstva upravnega postopka. IP ob tem poudarja, da je takšen rezultat testa vezan na časovno točko in na dejstvo, da je postopek sanacije banke še v teku. Nobenega dvoma ni, da je ureditev bančnega sistema, ki bo zadostila vsem zahtevam tako organa kot tudi Evropske komisije, v javnem interesu, saj je od tega odvisna stabilnost gospodarstva v Republiki Sloveniji, slednje pa ima vpliv na splošno blaginjo in na nivo življenjskega standarda vseh prebivalcev Slovenije. IP tako ocenjuje, da v konkretnem primeru interes javnosti za razkritje zahtevanih podatkov ni podan v tolikšni meri, da bi prevladal nad interesi, ki terjajo omejitev dostopa do zahtevanega poročila iz razlogov, zaradi katerih so informacije zavarovane kot izjema po 7. točki prvega 6. člena ZDIJZ.
Iz vsega navedenega izhaja, da je pritožba prosilca neutemeljena, zato jo je IP, na podlagi prvega odstavka 248. člena ZUP, zavrnil in potrdil izpodbijano odločbo.
Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 42/07-UPB3, s spremembami in dopolnitvami; ZUT) oproščena plačila upravne takse.
Posebni stroški v tem postopku niso nastali.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko prosilec sproži upravni spor, in sicer zoper odločbo Banke Slovenije, Slovenska 35, 1505 Ljubljana, št. 26.00-0293/14 JŽ z dne 9. 5. 2014. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
Postopek vodila:
Monika Voga, univ.dipl.prav.,
Svetovalka pri IP
Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,
Informacijska pooblaščenka