A-PROJEKT d.o.o. - Slovenska akreditacija
+ -Številka: 090-85/2013/20
Kategorije: Osebni podatek
Sodba Upravnega sodiščaPOVZETEK:V obravnavani zadevi je Pooblaščenec o zadevi odločil drugič po sodbi Upravnega sodišča RS. Organ je prosilcu zavrnil dostop do podatkov o referencah ocenjevalcev, ki se nanašajo na njihove strokovne izkušnje ter na osnovi katerih jim je bil podeljen status strokovnega ocenjevalca na področju hrupa v okviru organa. V pritožbenem postopku je Pooblaščenec ugotovil, da ne gre za podatke o porabi javnih sredstev ali podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca, prav tako pa za obdelavo zahtevanih osebnih podatkov in njihovo posredovanje javnosti v področni zakonodaji ne obstaja druga ustrezna pravna podlaga v smislu 9. člena ZVOP-1. Pooblaščenec je ob tem poudaril, da ne more slediti stališču sodišča, da je položaj zunanjih ocenjevalcev v celoti enak položaju zaposlenih pri organu – javnih uslužbencev in predvsem, da je ta »vsebinska podobnost« statusa (zadostna) zakonska podlaga za obdelavo osebnih podatkov. Določba tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, na katero se je sklicevalo sodišče, je namreč povsem jasna in govori o prosti dostopnosti do podatkov, ki so povezani z delovnim razmerjem javnega uslužbenca, kar pa v konkretnem primeru ni podano, saj ocenjevalec ni javni uslužbenec.ODLOČBA:Številka: 090-85/2013/20
Datum: 18. 9. 2014
Informacijski pooblaščenec po pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju Pooblaščenec) izdaja na podlagi 3. in 4. odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/2006-UPB2, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/2005, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZInfP) in 1. odstavka 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/2006-UPB2, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi družbe A-PROJEKT, d.o.o., Vinarje 110b, 2000 Maribor (v nadaljevanju prosilec), zoper odločbo Slovenske akreditacije, Šmartinska cesta 152, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ), št. 071-0001/13-0006 z dne 11. 4. 2013, v zadevi odobritve dostopa do informacije javnega značaja naslednjo
O D L O Č B O:
1. Pritožba prosilca se zavrne.
2. V tem postopku niso nastali posebni stroški.
O B R A Z L O Ž I T E V:
Prosilec je dne 7. 3. 2013 na organ naslovil zahtevo za posredovanje podatkov o referencah za strokovne ocenjevalce na področju hrupa, pri čemer se je med drugim skliceval tudi na določila dokumenta organa D03-04. Po pozivu organa je prosilec zahtevo specificiral in navedel, da želi za naslednje tri ocenjevalce dobiti vpogled v njihove konkretne reference, ki se nanašajo na njihove strokovne izkušnje ter na osnovi katerih jim je bil podeljen status strokovnega ocenjevalca na področju hrupa v okviru organa:
Organ je dne 11. 4. 2013 izdal odločbo št. 071-0001/13-0006, s katero je zahtevo prosilca zavrnil in pri tem navedel, da so podatki o ocenjevalcih zaupne narave, saj gre za t.i. osebne podatke.
Zoper navedeno odločbo je prosilec dne 16. 4. 2013 pri organu vložil pritožbo. O pritožbi je odločal Pooblaščenec z določbo št. 090-85/2013/4 z dne 31. 5. 2013, s katero je pritožbo zavrnil in potrdil odločitev organa. Zoper odločbo Pooblaščenca je prosilec vložil tožbo na Upravno sodišče RS, ki je s sodbo št. II U 283/2013-10 z dne 15. 1. 2014 tožbi ugodilo in izpodbijano odločbo odpravilo, zadevo pa vrnilo Pooblaščencu v ponoven postopek.
Pritožba ni utemeljena.
Pooblaščenec pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti izpodbijano odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oziroma prosilec izpodbija. Pooblaščenec prvostopenjsko odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.
Informacija javnega značaja je po določilu 1. odstavka 4. člena ZDIJZ informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali dokumentarnega gradiva (v nadaljevanju dokument), ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom ali pridobil od drugih oseb. Iz citiranega 1. odstavka 4. člena ZDIJZ izhaja, da je informacija javnega značaja opredeljena s tremi osnovnimi kriteriji:
• da gre za informacijo, ki izvira iz delovnega področja organa (informacija je povezana z delom organa in jo je le-ta pridobil v okviru svojih javnopravnih pristojnosti),
• da organ z njo razpolaga,
• da se informacija nahaja v materializirani obliki.
Organ deluje na podlagi Zakona o akreditaciji (Ur. l. RS št. 59/99, v nadaljevanju ZAkr), ki ureja ustanovitev, organizacijo in delovanje organa, ki opravlja naloge nacionalne akreditacijske službe ter opredeljuje področje, na katerem se izvajata akreditiranje in uporaba akreditacije v predpisih, ki določajo ugotavljanje skladnosti. V skladu s 3. členom ZAkr organ opravlja naslednje naloge:
– akreditiranje preizkuševalnih in kalibracijskih laboratorijev,
– akreditiranje certifikacijskih organov za certificiranje proizvodov, sistemov zagotavljanja kakovosti in osebja,
– akreditiranje kontrolnih organov za izvajanje kontrole in podobnih opravil,
– sodelovanje v evropskih in mednarodnih organizacijah za akreditacijo in predstavljanje interesov Republike Slovenije v njih,
– svetovanje državni upravi na področju akreditacije in drugega ugotavljanja ali potrjevanja usposobljenosti za izvajanje postopkov ugotavljanja skladnosti,
– drugo ugotavljanje ali potrjevanje usposobljenosti za izvajanje postopkov ugotavljanja skladnosti, vključno z ugotavljanjem izpolnjevanja zahtev za organe za ugotavljanje skladnosti v skladu s posameznimi predpisi, ki določajo ugotavljanje skladnosti.
Pooblaščenec najprej ugotavlja, da informacije, ki jih zahteva prosilec, nedvomno sodijo v delovno področje organa, saj gre za podatke o ocenjevalcih, ki na podlagi pogodbenega razmerja z organom sodelujejo v postopkih akreditiranja, za katere je pristojen organ. Nadalje ni dvoma, da organ z vsemi zahtevanimi podatki razpolaga v materializirani obliki, saj jih je v okviru pritožbenega postopka tudi posredoval Pooblaščencu. Vendar pa organ zatrjuje, da podatki oz. dokumenti, ki jih zahteva prosilec, ne predstavljajo prosto dostopnih informacij javnega značaja. Pooblaščenec je zato v nadaljevanju preverjal, ali obravnavani dokumenti predstavljajo prosto dostopno informacijo javnega značaja, oziroma ali vsebujejo katero izmed izjem od prosto dostopnih informacij javnega značaja iz 1. odstavka 6. člena ZDIJZ.
Organ se je pri zavrnitvi dostopa do teh podatkov skliceval na izjemo varstva osebnih podatkov iz 3. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ. ZDIJZ v tej točki napoti na uporabo ZVOP-1, ki v 1. točki 1. odstavka 6. člena določa, da je osebni podatek katerikoli podatek, ki se nanaša na posameznika, ne glede na obliko, v kateri je izražen. Posameznik pa mora biti določena ali določljiva fizična oseba, na katero se nanaša osebni podatek, pri čemer je oseba določljiva, če se jo lahko neposredno ali posredno identificira, predvsem s sklicevanjem na identifikacijsko številko, enega ali več dejavnikov, ki so značilni za njeno fizično, fiziološko, duševno, ekonomsko, kulturno ali družbeno identiteto, pri čemer način identifikacije ne povzroča velikih stroškov, nesorazmerno velikega napora ali ne zahteva veliko časa.
Pooblaščenec na tem mestu ugotavlja, da dokumenti, ki jih zahteva prosilec, nedvomno vsebujejo osebne podatke posameznikov, in sicer gre za reference oziroma strokovne izkušnje ocenjevalcev v sistemu akreditiranja pri organu. Ti posamezniki so z organom v pogodbenem razmerju. Dokumenti, ki so predmet presoje, tako vsebujejo podatke o doseženi izobrazbi teh posameznikov (skupaj z letnicami dosežene izobrazbe), podatke o njihovih (bivših) delodajalcih, o delu, ki so ga v preteklosti opravljali, o strokovnih tečajih, ki so se jih udeležili, o bibliografiji, ipd.
Ker razkritje osebnega podatka predstavlja vrsto obdelave osebnih podatkov, je za presojo dopustnosti razkritja treba upoštevati splošne podlage za obdelavo osebnih podatkov, opredeljene v 8. in 9. členu ZVOP-1. Po ZVOP-1 je namreč obdelava osebnih podatkov dopustna le v dveh primerih (ki pa se razlikujeta glede na to, ali gre za upravljavca zbirke osebnih podatkov iz javnega ali zasebnega sektorja): na podlagi osebne privolitve prizadetega posameznika ali na podlagi zakona. Če ne obstoji ustrezna pravna podlaga za obdelavo osebnih podatkov je ta nedovoljena in v nasprotju z določbami ZVOP-1. Glede na to, da je organ zavezanec del javnega sektorja, je razkritje osebnih podatkov dopustno le v primeru, kadar za takšno razkritje obstaja izrecna zakonska podlaga.
Pooblaščenec je preveril relevantne pravne podlage, na podlagi katerih deluje organ (ZAKr, Uredba št. 765/2008 o akreditaciji in nadzoru trga) ter ugotovil, da, tako določbe Uredbe kot Zakr, vsebujejo splošne usmeritve glede usposobljenosti osebja, ki izvaja ocenjevanje v sistemu akreditiranja pri organu, pri čemer podrobnejše zahteve, ki jih morajo izpolnjevati ocenjevalci, da jim je lahko v posebnem postopku podeljen status ocenjevalca, vsebujejo interni akti organa. Ni pa Pooblaščenec ne v Uredbi in ne v ZAkr našel ustrezne pravne podlage, ki bi dovoljevala razkritje osebnih podatkov, in sicer referenc in izkušenj posameznikov, ki jih organ pridobiva v postopku pridobivanja novih ocenjevalcev za izvajaje ocenjevanj v sistemu akreditiranja pri organu.
Ker pravne podlage za razkritje zahtevanih podatkov v konkretnem primeru ni moč najti v področnih zakonih, Pooblaščenec opozarja tudi na dejstvo, da zakonsko podlago za obdelavo (razkritje) nekaterih osebnih podatkov daje tudi že sam ZDIJZ, ki v 3. odstavku 6. člena določa, da se ne glede na izjeme iz 1. odstavka 6. člena dovoli dostop do (tudi osebnih) podatkov, če gre za podatke o porabi javnih sredstev ali podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca. V skladu z navedenim je Pooblaščenec v nadaljevanju preverjal, ali je razkritje zahtevanih osebnih podatkov dopustno na podlagi citirane »izjeme od izjem«, torej ali gre za podatke, povezane z opravljanjem delovnega razmerja javnega uslužbenca, z opravljanjem javne funkcije ali gre za podatke, ki predstavljajo podatke o porabi javnih sredstev.
V konkretnem primeru so predmet presoje osebni podatki posameznikov, ki pri organu niso zaposleni, torej niso javni uslužbenci, ampak so z organom v pogodbenem razmerju na podlagi dogovora o sodelovanju. Pri tem je Upravno sodišče RS v sodbi, II U 283/2013-10 z dne 15. 1. 2014, s katero je tožbi ugodilo in zadevo vrnilo Pooblaščencu v ponoven postopek, izpostavilo 3. in 4. odstavek 9. člena ZVOP-1 ter zapisalo, da v obravnavanem primeru ni sporno, da organ, upoštevaje drugi odstavek 3. člena ZAkr, sredstva za plačilo opravljenih ocenitev pridobiva iz državnega proračuna. Po mnenju sodišča je delo navedenih posameznikov (čeprav nimajo statusa javnih uslužbencev, temveč so z organom sklenili pogodbo za izvajanje ocenjevanj) po vsebini mogoče primerjati z delom v javnem sektorju (v okviru javnega zavoda). To pa po mnenju sodišča kaže na to, da obdelava tovrstnih podatkov ni v nasprotju z določbami 9. člena ZVOP-1 in da v tem primeru tudi ni ovire za njihovo razkritje po določbah tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ. Upoštevaje vse navedeno je sodišče zaključilo, da se je Pooblaščenec v izpodbijani odločbi neutemeljeno skliceval na nedopustno razkritje zahtevanih podatkov, ker gre za podatke, ki so po mnenju sodišča povezani z opravljanjem delovnega razmerja javnega uslužbenca.
Pooblaščenec ugotavlja, da je sodišče vezalo prost dostop do zahtevanih informacij, na podlagi tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, ob predpostavki, da gre za porabo javnih sredstev, na vsebinsko povezanost položaja ocenjevalcev s položajem javnih uslužbencev. Pooblaščenec se sicer strinja s sodiščem, da organ deluje kot javni zavod, ki s pooblastilom države kot edina, neodvisna in nepridobitna institucija, opravlja naloge javne službe na reguliranem in nereguliranem področju ter zastopa interese Republike Slovenije v mednarodnih akreditacijskih združenjih. Osnovna dejavnost je akreditacija organov za ugotavljanje skladnosti (OUS), ki jo organ izvaja s svojimi zaposlenimi in z zunanjimi sodelavci, kar pomeni, da so tako zaposleni kot zunanji sodelavci vključeni v postopek, ki je povezan z izvajanjem javnopravnih nalog, za katere je organ pristojen, to je izdaja akreditacijskih listin. Ne more pa Pooblaščenec slediti stališču sodišča, da je položaj zunanjih ocenjevalcev v celoti enak položaju zaposlenih pri organu – javnih uslužbencev in predvsem, da je ta »vsebinska podobnost« statusa (zadostna) zakonska podlaga za obdelavo osebnih podatkov. Določba tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, na katero se sklicuje sodišče, je namreč povsem jasna in govori o prosti dostopnosti do podatkov, ki so povezani z delovnim razmerjem javnega uslužbenca, kar pa v konkretnem primeru ni podano, saj ocenjevalec, ne glede na vse navedeno, ni javni uslužbenec. Če bi zakonodajalec želel v okvir proste dostopnosti vključiti pogodbena razmerja, ki so podobna statusu javnega uslužbenca, bi to moral izrecno zapisati. Ker pa je uporabil izraz »javni uslužbenec«, ki je definiran v področnem zakonu, to je ZJS (1. člen: Javni uslužbenec je posameznik, ki sklene delovno razmerje v javnem sektorju), ni dvoma, kdaj ima nekdo status javnega uslužbenca. V konkretnem primeru pa ta zakonski pogoj ni izpolnjen, saj ima zunanji ocenjevalec položaj pogodbene stranke organa.
Pri tem tudi ni mogoče uporabiti 3. in 4. odstavka 9. člena ZVOP-1, na katerega opozarja sodišče. Tretji odstavek 9. člena ZVOP-1 omogoča obdelavo osebnih podatkov, če je obdelava osebnih podatkov primerna in potrebna za sklenitev pogodbe oziroma za izpolnjevanje pogodbe, kar pomeni, da je obdelava vezana na samo izvajanje pogodbenega razmerja oziroma povedano drugače, na podlagi te določbe je dovoljena samo tista obdelava osebnih podatkov, ki je nujna za sklenitev ali izpolnitev pogodbe. Obdelava osebnih podatkov je torej vezana na organ, ki je z ocenjevalci sklenil pogodbo, nikakor pa slednje ne predstavlja podlage za obdelavo osebnih podatkov z vidika razkritja in dajanja na razpolago javnosti, saj tovrstna obdelava (prost dostop), ni nujna za sklenitev oziroma izpolnitev pogodbe, ki jo organ sklepa z ocenjevalci. Prav tako ni mogoče uporabiti 4. odstavka 9. člena ZVOP-1, ki izjemoma dovoljuje obdelavo tistih osebnih podatkov, ki so nujni za izvrševanje zakonitih pristojnosti, nalog ali obveznosti javnega sektorja, pod pogojem, da se s to obdelavo ne poseže v upravičen interes posameznika. Pri slednji določbi je treba tehtati med nujnostjo obdelave osebnih podatkov za izvajanje zakonitih pristojnosti organa in posegom v upravičen interes posameznika. Prost dostop do zahtevnih informacij, po oceni Pooblaščenca, ne predstavlja obdelave osebnih podatkov, ki bi bila nujna za delovanje organa, saj organ povsem legitimno opravlja svoje pristojnosti, tudi če niso prosto dostopni podatki o referencah in izkušnjah ocenjevalcev. Navedene določbe v konkretnem primeru torej ne pridejo v poštev kot pravna podlaga za zakonito obdelavo (posredoavnje prosilcu) osebnih podatkov ocenjevalcev.
Pooblaščenec je v nadaljevanju ugotavljal, ali so zahtevane informacije povezane s porabo javnih sredstev. Ocenjuje, da podatke o porabi javnih sredstev nedvomno predstavljajo imena in priimki posameznikov, ki pogodbeno sodelujejo z organom in s strani organa prejeto plačilo za opravljeno ocenjevanje. Ne more pa Pooblaščenec sprejeti stališča, da je neposredno v zvezi s porabo javnih sredstev tudi podatek o preteklih izkušnjah in referencah teh oseb. Prost dostop do vseh podatkov o referencah in bivših delodajalcih bi namreč po oceni Pooblaščenca pomenil prekomeren poseg v zasebnost teh oseb, kar bi bilo v nasprotju tudi z načelom sorazmernosti, ki ga kot temeljno načelo določa 3. člen ZVOP-1, hkrati pa za samo preverjanje porabe javnih sredstev ti osebni podatki niso niti nujno potrebni niti primerni.
Glede vprašanja, ali tovrstno razmerje predstavlja izvajanje javne funkcije, pa je treba ugotoviti, kakšen položaj imajo ocenjevalci pri organu oziroma kakšen status imajo akti, pri katerem ocenjevalci sodelujejo. Dejstvo je, da pojem »javne funkcije« v ZDIJZ ni definiran, zato njegovo vsebino polni praksa Pooblaščenca in Upravnega sodišča RS. V Pravilih postopka akreditiranja (dokument z oznako S03, ki je dostopen na spletni strani organa http://www.slo-akreditacija.si/media/s03.pdf) je v poglavju 4.5, določeno, da ocenjevalna komisija izvede ocenjevanje izpolnjevanja zahtev za akreditacijo, pripravi o tem poročila in poda priporočila za odločitev o akreditaciji. Odločitev o akreditaciji pa sprejme direktor organa, ki se na akreditacijsko listino tudi podpiše. To pomeni, da o pravici sklicevati se na akreditacijo in uporabljati akreditacijski znak SA, odloča direktor organa, ne pa ocenjevalci, zato v konkretnem primeru ne moremo govoriti, da ocenjevalci izvajajo javno funkcijo. O javni funkciji bi morda lahko govorili, če bi imeli ocenjevalci na podlagi pogodbe z organom pravico samostojno odločati o pravici podelitve akreditacijske listine, saj bi s tem dejansko izvrševali pristojnosti, ki jih ima organ, v njegovem imenu. Ker je postopek drugačen, dela oziroma pristojnosti ocenjevalcev ni mogoče enačiti z izvajanjem javne funkcije. Takšna je tudi praksa Upravnega sodišča RS, ki je v podobnih primerih že večkrat opozorilo, da opravljanje primerljivih dejavnosti ne pomeni izvajanja javne funkcije. Tako je npr. Upravno sodišče v sodbi št. I U 415/2009-21 z dne 23. 2. 2011 navedlo, da je »ocenjevanje znanja kandidatov na maturi s strani ocenjevalca (oziroma izvedencev) dejavnost strokovne narave, ki ni neposredno povezana z opravljanjem javne funkcije«, v sodbi št. I U 2187/2011-24 z dne 19. 12. 2012 pa je sodišče npr. navedlo, da »recenzenti (ki v okviru ARRS ocenjujejo projekte, ki pridobivajo javna sredstva, op. Pooblaščenca) ne opravljajo javne funkcije, saj se po mnenju sodišča pojem javne funkcije nanaša le na tiste osebe, ki so funkcionarji v državnih organih (npr. poslanci, ministri, sodniki, ipd.)«. V obeh navedenih primerih je sodišče odločilo celo v prid popolni anonimnosti ocenjevalcev.
Ker v konkretnem primeru ne gre za podatke o porabi javnih sredstev ali podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca, prav tako pa za obdelavo zahtevanih osebnih podatkov in njihovo posredovanje javnosti v področni zakonodaji ne obstaja druga ustrezna pravna podlaga v smislu 9. člena ZVOP-1, je treba zaključiti, da zahtevani podatki predstavljajo izjemo od prostega dostopa do informacij javnega značaja po 3. točki 1. odstavka 6. člena ZDIJZ. Prav tako konkretnih podatkov ni mogoče razkriti na podlagi določbe 7. člena ZDIJZ (delni dostop), saj prav vsi podatki, ki jih prosilec zahteva, predstavljajo varovane osebne podatke in bi jih bilo treba prekriti v celoti, takšna izvedba delnega dostopa pa ne bi bila smiselna.
Na podlagi vsega navedenega je Pooblaščenec pritožbo prosilca, v skladu s 1. odstavkom 248. člena ZUP, zavrnil kot neutemeljeno, kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe. Posebni stroški v tem postopku niso nastali. Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Ur. l. RS, št. 42/2007-UPB3, s spremembami in dopolnitvami; ZUT) oproščena plačila upravne takse.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče Republike Slovenije, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
Postopek vodila:
Alenka Žaucer, univ. dipl. prav.,
svetovalka Pooblaščenca
Informacijski pooblaščenec:
Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka