Papir servis d.o.o. - Javna agencija RS za varstvo konkurence
+ -Številka: 090-10/2014/6
Kategorije: Poslovna skrivnost
Sodba Upravnega sodiščaPOVZETEK:
Prosilec je zahteval ponudbe Kapitalske družbe pokojninskega in invalidskega zavarovanja (KAD), ki jo je organ prejel na podlagi javnega povabila za oddajo ponudb za oddajo poslovnih prostorov. Organ je zaradi poslovne skrivnosti zahtevo prosilca v celoti zavrnil. Pooblaščenec je v pritožbenem postopku ugotovil, da zahtevana informacija ne predstavlja poslovne skrivnosti, zato je pritožbi ugodil in odločbo organa odpravil. Organu je Pooblaščenec naložil, da prosilcu posreduje zahtevani dokument.
ODLOČBA:
Številka: 090-10/2014/6
Datum: 5. 3. 2014
Informacijski pooblaščenec po pooblaščenki Nataši Pirc Musar (v nadaljevanju Pooblaščenec) izdaja na podlagi tretjega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/2006 – uradno prečiščeno besedilo in 117/2006 – ZDavP-2, v nadaljevanju ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/2005 in 51/2007 – ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP) ter prvega in drugega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, številka 24/2006 – uradno prečiščeno besedilo, 105/2006 – ZUS-1, 126/2007- ZUP-E, 65/2008-ZUP-F in 8/2010-ZUP-G; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi družbe Papir servis d.o.o. Ljubljana, Pod ježami 3, 1000 Ljubljana, ki jo zastopa Odvetniška družba Neffat o.p., d.o.o., Miklošičeva cesta 18, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju prosilec), zoper odločbo Javne agencije RS za varstvo konkurence, Kotnikova 28, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ), št. 090-19/2013/6 z dne 3. 1. 2014, v zadevi odobritve dostopa do informacije javnega značaja naslednjo
O D L O Č B O:
1. Pritožbi prosilca se ugodi in se odločba Javne agencije RS za varstvo konkurence, Kotnikova 28, 1000 Ljubljana, št. 090-19/2013/6 z dne 3. 1. 2014 odpravi ter se odloči: Organ mora prosilcu v roku enaintridesetih (31) dni od vročitve te odločbe posredovati fotokopijo ponudbe Kapitalske družbe pokojninskega in invalidskega zavarovanja, d.d., Dunajska cesta 119, 1000 Ljubljana, oddane na podlagi Javnega povabila za oddajo ponudb za oddajo poslovnih prostorov z dne 10. 6. 2013 in dopolnitvijo z dne 1. 10. 2013.
2. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.
O b r a z l o ž i t e v:
Prosilec je dne 18. 11. 2013 pri organu, na podlagi 22. člena Zakona o javnem naročanju, vložil zahtevo za posredovanje kopije ponudbe Kapitalske družbe pokojninskega in invalidskega zavarovanja, d.d., Dunajska cesta 119, 1000 Ljubljana, oddane na podlagi Javnega povabila za oddajo ponudb za oddajo poslovnih prostorov z dne 10. 6. 2013 in dopolnitvijo z dne 1. 10. 2013.
Organ je ugotovil, da se v skladu s šesto točko 18. člena ZJN-2 za javna naročila storitev v zvezi s pridobitvijo ali najemom zemljišča, obstoječih objektov ali drugih nepremičnin ali pravic, ki so z njimi povezane, s kakršnimikoli finančnimi sredstvi, ZJN-2 ne uporablja. Posledično se je organ odločil, da bo zahtevo prosilca obravnaval kot zahtevo za dostop do informacij javnega značaja in je dne 3. 1. 2014 izdal odločbo št. 090-19/2013/6, s katero je zahtevo prosilca v celoti zavrnil, na podlagi 2. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.
Prosilec je dne 10. 1. 2014 podal pritožbo zoper odločbo organa, v kateri navaja, da izjema iz 2. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ glede zahtevanega dokumenta ni podana, saj ne predstavlja poslovne skrivnosti. Organ pri tem ni kritično presodil navedb stranskega udeleženca o tem, da naj bi zahtevani dokument predstavljal poslovno skrivnost, temveč je te navedbe le ponovil v odločbi. Stranski udeleženec ni ustrezno izkazal obstoja poslovne skrivnosti glede zahtevanega dokumenta. Poleg tega organ prosilcu ni omogočil, da se izjasni glede navedb stranskega udeleženca, s čimer je prišlo do bistvene kršitve postopka po ZUP.
Prosilec se je zoper odločbo organa pritožil. Organ po prejemu pritožbe prosilca odločbe ni nadomestil z novo odločbo, zato jo je na podlagi 245. člena ZUP, z dopisom, št. 090-19/2013-8, z dne 20. 1. 2014, odstopil v reševanje Pooblaščencu kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe.
Pooblaščenec je dne 22. 1. 2014 organ pozval, da predloži vso dokumentacijo, ki je povezana z zahtevo prosilca, konkretno kopijo pogodbe, ki je bila sklenjena na podlagi zahtevane ponudbe in vse njene morebitne priloge ter vse ponudbe, ki jih je organu posredoval izbrani ponudnik in celotno komunikacijo organa z njim.
Organ je Pooblaščencu posredoval zahtevano dokumentacijo dne 27. 1. 2014.
Dne 4. 2. 2014 je Pooblaščenec Kapitalsko družbo pokojninskega in invalidskega zavarovanja, d.d. pozval k stranski udeležbi v pritožbenem postopku in k izjasnitvi glede obstoja morebitnih izjem od prostega dostopa do zahtevanega dokumenta.
Kapitalska družba pokojninskega in invalidskega zavarovanja d.d. je na poziv Pooblaščenca odgovorila dne 12. 2. 2014 in navedla, da zahtevani dokument predstavlja poslovno skrivnost tako po subjektivnem kot tudi po objektivnem kriteriju, zaradi česar je treba dostop zavrniti.
Pritožba je utemeljena.
1. Ali gre za informacijo javnega značaja
Pojem informacije javnega značaja je opredeljen v 1. odst. 4. čl. ZDIJZ, ki določa, da je informacija javnega značaja informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali dokumentarnega gradiva, ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb. V omenjeni določbi so zapisani trije osnovni kriteriji, ki morajo biti kumulativno izpolnjeni, da lahko govorimo o obstoju informacije javnega značaja:
1.) informacija mora izvirati iz delovnega področja organa,
2.) organ mora z njo razpolagati,
3.) nahajati se mora v materializirani obliki.
Nesporno so glede vseh predpostavk zahtevanega dokumenta izpolnjeni vsi trije pogoji za obstoj informacije javnega značaja. Zahtevani dokument - ponudba Kapitalske družbe pokojninskega in invalidskega zavarovanja, d.d., Dunajska cesta 119, 1000 Ljubljana, oddana na podlagi Javnega povabila za oddajo ponudb za oddajo poslovnih prostorov z dne 10. 6. 2013 in dopolnitvijo z dne 1. 10. 2013, namreč izhaja iz delovnega področja organa. Poleg tega organ tudi nedvomno razpolaga z zahtevano informacijo v materializirani obliki, saj jo je posredoval Pooblaščencu, skupaj s pritožbo prosilca po pošti dne 20. 1. 2014.
2. Stranski udeleženci v postopku
Kot izhaja iz določbe 43. člena ZUP, ima pravico udeleževati se postopka tudi oseba, ki izkaže pravni interes. Pravni interes izkaže oseba, ki zatrjuje, da vstopa v postopek zaradi varstva svojih pravnih koristi (stranski udeleženec). Pravna korist je neposredna, na zakon ali drug predpis oprta osebna korist. Stranski udeleženec ima v postopku enake pravice in dolžnosti kot stranka, če zakon ne določa drugače.
V postopku dostopa do informacij javnega značaja na podlagi pisne zahteve mora organ, v skladu z določbami 44. člena ZUP, po uradni dolžnosti skrbeti, da se postopka udeležijo vsi tisti, na katerih pravice ali pravne koristi bi lahko vplivala odločitev organa. Pred izdajo odločbe je treba glede na prvi odstavek 138. člena ZUP ugotoviti vsa dejstva in okoliščine, ki so za odločitev pomembne, in strankam omogočiti, da uveljavijo in zavarujejo svoje pravice in pravne koristi. V postopek mora torej organ pritegniti vse tiste subjekte, katerih pravice ali pravne koristi bi z ugoditvijo zahtevi za dostop do informacij javnega značaja utegnile biti prizadete in jim omogočiti udeležbo v postopku.
V skladu z 2. točko drugega odstavka 237. člena ZUP se za bistveno kršitev pravil upravnega postopka v vsakem primeru šteje, če osebi, ki bi morala biti udeležena kot stranka ali stranski udeleženec v postopku, ta možnost ni bila dana, pa ne gre za primer iz drugega odstavka 229. člena ZUP, ali je nastopal nekdo, ki ne bi mogel biti stranka.
Zaradi morebitnega vpliva odločbe na pravice in pravne koristi Kapitalske družbe pokojninskega in invalidskega zavarovanja, d.d., jo je organ že pred izdajo izpodbijane odločbe dne 3. 12. 2013, s pozivom št. 090-19/2013/3, pozval k stranski udeležbi in ji s tem omogočil udeležbo v postopku.
Gospodarski subjekt Kapitalska družba pokojninskega in invalidskega zavarovanja, d.d. je na poziv organa odgovoril dne 16. 12. 2013 in navedel, da v skladu z njegovim pravilnikom, ki ga je priložil, vsi podatki iz ponudbe za oddajo poslovnih prostorov v poslovnem objektu Bežigrajski dvor, z dne 24. 10. 2013, ki je podlaga za podpis pogodbe z organom, in vsi podatki iz najemne pogodbe z dne 7. 11. 2013, predstavljajo poslovno skrivnost.
Pooblaščenec je zaradi morebitnega vpliva odločbe na pravice in pravne koristi gospodarskega subjekta Kapitalska družba pokojninskega in invalidskega zavarovanja, d.d., dne 3. 2. 2014 navedeni gospodarski subjekt pozval k stranski udeležbi v pritožbenem postopku. Poleg tega je Pooblaščenec navedenemu gospodarskemu subjektu posredoval pritožbo prosilca in ga pozval, da se opredeli do tega, ali zahtevani dokument predstavlja poslovno skrivnost.
Gospodarski subjekt je Pooblaščencu odgovoril dne 12. 2. 2014 in navedel, da zahtevani dokument predstavlja poslovno skrivnost tako po subjektivnem kot tudi po objektivnem kriteriju, zaradi česar je treba dostop prosilcu zavrniti.
3. Presoja izjem od prostega dostopa po 6. členu ZDIJZ
Organ lahko v celoti ali delno zavrne zahtevo prosilca, če ugotovi, da zahtevani podatek oziroma dokument predstavlja katerokoli v ZDIJZ določeno izjemo od prostega dostopa iz prvega odstavka 6. člena. Pooblaščenec je zato moral v nadaljevanju presoditi, ali gre pri zahtevanem dokumentu za prosto dostopne informacije ali pa je podana katera od izjem od prostega dostopa.
3.1. Izjema po 2. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ
Organ se je v izpodbijani odločbi pri zavrnitvi dostopa skliceval na izjemo iz 2. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, po kateri je izjema od prosto dostopnih informacij podatek, ki je opredeljen kot poslovna skrivnost v skladu z zakonom, ki ureja gospodarske družbe. Zato se je Pooblaščenec v nadaljevanju ukvarjal z vprašanjem, ali zahtevane informacije, do katerih je organ prosilcu zavrnil dostop in so predmet presoje Pooblaščenca, predstavljajo zatrjevano izjemo.
Po 39. členu ZGD-1 je poslovna skrivnost opredeljena kot podatek, ki ga določi družba s pisnim sklepom. S tem sklepom morajo biti seznanjeni družbeniki, delavci, člani organov in druge osebe, ki so dolžne varovati poslovno skrivnost (prvi odstavek 39. člena ZGD-1). Ne glede na to pa se za poslovno skrivnost štejejo tudi podatki, ki kot taki niso določeni s sklepom družbe, pa je očitno, da bi nastala občutna škoda, če bi zanje izvedela nepooblaščena oseba (drugi odstavek 39. člena ZGD-1). Poleg tega Pooblaščenec opozarja, da ZGD-1 v tretjem odstavku 39. člena izrecno določa, da se za poslovno skrivnost ne morejo določiti podatki, ki so po zakonu javni ali podatki o kršitvah zakona ali dobrih poslovnih običajev.
ZGD-1 torej loči dva kriterija, subjektivnega in objektivnega, glede na to, na kakšni podlagi je prepovedano razkritje poslovne skrivnosti.
3.1.1. Subjektivni kriterij po ZGD-1
Subjektivni kriterij se odraža v tem, da upravičenec sam s svojim aktom in s svojo voljo označi podatek kot zaupen in prepove njegovo neupravičeno sporočanje. Po tem kriteriju ni pomembno vprašanje, kakšen pomen imajo zaupni podatki za podjetje. Nosilec lahko kot poslovno skrivnost določi tudi morebitne manj pomembne podatke, saj je določitev poslovne skrivnosti prepuščena njemu samemu. Dejstvo, kateri podatki bodo opredeljeni kot poslovna skrivnost, je torej odvisno od družbe. Za opredelitev poslovne skrivnosti ni pomembno, kakšen pomen imajo ti podatki objektivno za družbo, temveč subjektivna odločitev družbe, da hoče zavarovati določen podatek kot poslovno skrivnost. Upravičenec sam s svojim aktom in s svojo voljo označi podatek kot zaupen in prepove njegovo neupravičeno sporočanje.
Vendar pa mora biti za izpolnitev tega kriterija podana izrecna odredba o tem, kateri podatki se štejejo za poslovno skrivnost. Ta odredba je lahko dana v splošnem aktu (npr. v pravilniku o poslovni skrivnosti), lahko pa je tudi posamična. Zaradi določnosti in preprečevanja nejasnosti mora biti odredba pisna, z njo pa morajo biti seznanjene osebe, ki so dolžne podatek varovati. S pisnim sklepom mora družba določiti tudi način varovanja poslovne skrivnosti in odgovornost oseb, ki so dolžne varovati poslovno skrivnost (1. odst. 40. čl. ZGD-1). Tem zahtevam pa je treba dodati tudi zahtevo, ki velja za vse normativne akte. Odredba ne sme veljati za nazaj. Kar pomeni, da so lahko kršitve poslovne skrivnosti samo tista dejanja, ki so bila kot taka določena že v času, ko je odredba veljala. Dolžnost vsakega posameznega poslovnega subjekta je, da varuje svoje poslovne skrivnosti sam. Če tega ni storil pravočasno, mora sam trpeti posledice svojega ravnanja. Kajti, če ponudnik sicer razpolaga z aktom o varovanju poslovne skrivnosti, vendar ga ne posreduje organu sočasno z informacijami, ki jih želi varovati kot poslovno skrivnost po subjektivnem kriteriju v skladu s prvim odstavkom 39. člena ZGD-1, ne more pričakovati od organa, da bo takšne informacije na tak način obravnaval.
Ob vpogledu v predloženo dokumentacijo Pooblaščenec ugotavlja, da je stranski udeleženec Kapitalska družba pokojninskega in invalidskega zavarovanja, d.d. organu šele na njegov poziv k stranski udeležbi posredoval svoj Pravilnik o varovanju poslovne skrivnosti z dne 12. 10. 2011 (v nadaljevanju Pravilnik). Pravilnik določa splošna pravila gospodarskega subjekta glede načina varovanja poslovne skrivnosti in glede odločanja oz. označevanja dokumentov za poslovno skrivnost. V četrtem odstavku 9. člena Pravilnika je tako navedeno, da imajo podatki in gradiva, ki predstavljajo poslovno skrivnost, vidno oznako poslovne skrivnosti »POSLOVNA SKRIVNOST – ZAUPNO«. Prav tako morajo biti, glede na peti odstavek istega člena, materialni podatki, gradiva in predmeti, ki štejejo za poslovno skrivnost, vidno označeni z oznako »POSLOVNA SKRIVNOST – ZAUPNO«. Pooblaščenec je ob vpogledu v zahtevani dokument ugotovil, da ta ni označen kot poslovna skrivnost, saj ne vsebuje oznak, ki jih določa Pravilnik. Pooblaščenec zato sklepa, da uprava stranskega udeleženca (ki glede na določbe prvega odstavka 9. člena Pravilnika edina lahko označi določen dokument za poslovno skrivnost) ob pripravi in posredovanju zahtevanega dokumenta organu ni ocenila, da bi ta lahko vseboval informacije, ki bi jih gospodarski subjekt štel za poslovno skrivnost. Prav tako to pomeni, da zahtevani dokument že z vidika pravilnega označevanja, ki ga zahteva Pravilnik, ne ustreza subjektivnemu kriteriju.
Stranski udeleženec se je sicer v odgovoru organu in odgovoru Pooblaščencu skliceval na določbo šestega odstavka 9. člena Pravilnika, po kateri se kot poslovna skrivnost obravnavajo tudi podatki, gradiva, ukrepi, postopki in predmeti, ki ne nosijo oznake poslovna skrivnost, pa to izhaja iz njihove narave ali štejejo za poslovno skrivnost po 7. členu tega Pravilnika, in tisti, za katere je očitno, da bi nastala občutna škoda, če bi zanje izvedela nepooblaščena oseba. Pri tem je stranski udeleženec še navedel, da so poslovni prostori, na katere se zahtevani dokument nanaša, del portfelja naložbenih nepremičnin stranskega udeleženca in zanj oddajanje le-teh v najem pomeni vir prihodka.
Pooblaščenec v prvi vrsti ugotavlja, da med dokumenti, ki jih za poslovno skrivnost določa 7. člen Pravilnika, niso naštete ponudbe oz. ponudbena dokumentacija iz javnih razpisov oz. prijav na javna vabila k ponudbam. Navedeni člen sicer med drugim za poslovno skrivnost opredeljuje tudi podatke, ki se nanašajo na taktike in strategije uporabljanja premoženja stranskega udeleženca. Po navedbah organa in stranskega udeleženca naj bi zahtevani dokument vseboval ravno tovrstne podatke. Pooblaščenec pa ugotavlja, da iz zahtevanega dokumenta ni mogoče razbrati taktike in strategije uporabljanja premoženja stranskega udeleženca, saj dokument vsebuje le podatke o višini (predlogu) najemnine, na katero je pri oddaji poslovnih prostorov v najem pripravljen pristati stranski udeleženec. Iz konkretnega dokumenta nikakor ni mogoče razbrati, kakšno strategijo oz. taktiko stranski udeleženec ubira pri oddajanju svojega stvarnega premoženja v najem. Morda bi bilo to razvidno ob posredovanju vseh (ali vsaj večjega števila) ponudb, ki jih je stranski udeleženec kadarkoli predložil ob oddaji lastnega premoženja v najem, ali pa vsaj ob predložitvi celotne komunikacije med organom in stranskim udeležencem. Vsekakor pa zgolj iz zahtevanega dokumenta tovrstne strategije upravljanja s premoženjem ni mogoče razbrati.
Pooblaščenec zato ugotavlja, da ne držijo navedbe stranskega udeleženca in organa, da v skladu s Pravilnikom vsi podatki iz ponudbe za oddajo poslovnih prostorov v poslovnem objektu Bežigrajski dvor, z dne 24. 10. 2013, ki je podlaga za podpis pogodbe z organom, predstavljajo poslovno skrivnost. Pravilnik, kot že rečeno, namreč ponudbene dokumentacije oz. zahtevanega dokumenta izrecno ne opredeljuje za poslovno skrivnost, prav tako pa zahtevani dokument ni vidno označen kot poslovna skrivnost v skladu z določbami Pravilnika.
Pooblaščenec pa tudi ugotavlja, da je stranski udeleženec Pravilnik organu posredoval šele na njegov poziv, dne 16. 12. 2013, in ne že ob predložitvi zahtevanega dokumenta dne, 24. 10. 2013. Pravilnik je bil torej organu posredovan šele po tem, ko je bila že podana zahteva za dostop do informacij javnega značaja. Pooblaščenec na tem mestu ponovno opozarja na element pravočasnosti sklepa o poslovni skrivnosti – le če organ razpolaga s samim sklepom o poslovni skrivnosti že v času, ko prejme informacijo, lahko ravna v skladu z njim. Pri tem Pooblaščenec opozarja na sodbo Upravnega sodišča RS pod opr. št. U 284/2008-35 z dne 27. 5. 2009, kjer je Upravno sodišče RS jasno zavzelo stališče, da tožena stranka (Informacijski pooblaščenec) utemeljeno zaključuje, da zahtevani dokument ni bil varovan s sklepom z dne 22. 12. 2004, ker ga je tožnik organu posredoval šele 10. 9. 2007. Gre torej za zelo podobno dejansko stanje, kjer je bil sklep o določitvi zahtevanega dokumenta za poslovno skrivnost posredovan organu šele na njeno zahtevo in ne že ob predložitvi zahtevanega dokumenta organu. Gospodarski subjekt je akt o določitvi zahtevanega dokumenta za poslovno skrivnost posredoval skoraj dva meseca za tem, ko ga je izdal, kljub temu, da naj bi ga izdal prav na dan priprave zahtevanega dokumenta. Navedeno je povsem v nasprotju s samim institutom poslovne skrivnosti po subjektivnem kriteriju, katerega smisel je v tem, da se mora poslovna skrivnost varovati od začetka njenega nastanka, ne pa naknadno, in sicer na način, da se vse, ki pridejo v stik s poslovno skrivnostjo, takoj seznani, da gre za poslovno skrivnost. Zato je samo dejstvo, da je Kapitalska družba pokojninskega in invalidskega zavarovanja, d.d. sprejela pravilnik o določitvi poslovne skrivnosti že 12. 10. 2011 povsem irelevantno, saj z njim ni pravočasno seznanila organa, dokument pa tudi ni bil vidno označen. Organ torej od začetka razpolaganja z zahtevanim dokumentom nikakor ni mogel vedeti, da bi ga moral varovati kot poslovno skrivnost. Ker je institut poslovne skrivnosti namenjen temu, da se zavaruje konkurenčno prednost podjetja, je namreč povsem nelogično oz. v nasprotju s tem institutom, če določen podatek v času svojega nastanka ni označen kot poslovna skrivnost in je torej dostopen širšemu krogu, potem pa se ta isti podatek kasneje označi za poslovno skrivnost. Glavna značilnost oz. bistvena sestavina poslovne skrivnosti je prav v tem, da je znana samo določenemu, omejenemu krogu ljudi, od začetka nastanka. Ne pa, da se določi naknadno, ko se pojavi nekdo, za katerega družba oceni, da ne želi, da bi videl njene dokumente. Varovanje poslovne skrivnosti z vidika subjektivnega kriterija po prvem odstavku 39. člena ZGD-1 zahteva primarno aktivno ravnanje od tistega, čigar poslovna skrivnost se varuje, torej sprejetje pisnega sklepa, določitev pogojev, na kakšen način naj bi družba poslovno skrivnost varovala in najbolj bistveno, da se s tem sklepom pravočasno seznanijo tudi subjekti oziroma osebe, ki so dolžne poslovno skrivnost družbe varovati. Šele nato lahko sledi zaveza organa po varovanju tako določene poslovne skrivnosti.
Gospodarski subjekt Kapitalska družba pokojninskega in invalidskega zavarovanja, d.d. zahtevanega dokumenta ni ustrezno (v skladu z lastnim pravilnikom) vidno označil za poslovno skrivnost, prav tako pa tudi posredovani Pravilnik med dokumenti, ki izrecno predstavljajo poslovno skrivnost, ne našteva ponudbene dokumentacije. Poleg tega stranski udeleženec Pravilnika ni predložil pravočasno, zaradi česar ga Pooblaščenec ni mogel upoštevati. Upoštevaje vse navedeno je Pooblaščenec ugotovil, da subjektivni kriterij za obstoj poslovne skrivnosti glede zahtevanega dokumenta ni izpolnjen.
3.1.2. Objektivni kriterij po ZGD-1
Kljub temu pa je Pooblaščenec, na podlagi drugega odstavka 247. člena ZUP, ki mu ob odločanju o pritožbi po uradni dolžnosti med drugim nalaga preizkus, ali je bil prekršen materialni zakon, moral ugotoviti tudi, ali zahtevani dokument prestane škodni test poslovne skrivnosti, kot ga določa drugi odstavka 39. člena ZGD-1 (po objektivnem kriteriju).
Medtem ko je pri subjektivnem načinu določitve poslovne skrivnosti vrsta podatka odvisna od volje družbe, pa mora biti pri objektivnem kriteriju potreba po varstvu očitna, kar pomeni, da je ali bi lahko bilo vsaki povprečni osebi jasno, da podatek mora biti zaupen že po svoji vsebini, hkrati pa to tudi pomeni, da gre le za tiste podatke, za katere je očitno, da bi nastala občutna škoda, če bi zanje izvedela nepooblaščena oseba. Za obstoj poslovne skrivnosti po drugem odstavku 39. člena ZGD-1 morata biti torej izpolnjeni dve merili: da je potreba po varstvu »očitna« in da bi z razkritjem nastala »občutna škoda«. Upoštevati je treba, da so lahko predmet poslovne skrivnosti samo podatki, ki pomenijo konkurenčno prednost podjetja v kakršnemkoli pogledu in katerih sporočanje neupravičeni osebi bi škodilo konkurenčnemu položaju podjetja. Ne morejo pa biti kot poslovna skrivnost zajeti podatki, ki ne vplivajo na tržni konkurenčni položaj. Za poslovno skrivnost gre torej takrat, kadar je vsebina nekega dokumenta taka, da razkriva podatke o stanju, delovanju ali načrtovanih aktivnostih gospodarskih subjektov, ki jih zaradi konkurenčnih razlogov (tekma za obstoj na trgu in maksimiranje dobička v razmerju do drugih gospodarskih subjektov) ni dopustno razkrivati tretjim osebam.
Dokazno breme glede obstoja poslovne skrivnosti po drugem odstavku 39. člena ZGD-1 je primarno na podjetju, čigar podatki naj bi se s poslovno skrivnostjo varovali. Označitev podatkov za poslovno skrivnost po objektivnem kriteriju, če torej za njihovo varnost družba s pisnim sklepom ni poskrbela že poprej, je podvržena preizkusu škodnega testa, saj mora zainteresirani z navedbo in obrazložitvijo preteče škode dokazati, da bi ta zares utegnila nastati. Družba oz. podjetje ima praviloma vsa ustrezna znanja in izkušnje o trgu, na katerem deluje in natančno ve, kaj, kako in zakaj bi lahko vplivalo na konkurenčni položaj družbe. Takšno je tudi stališče Upravnega sodišča v sodbi pod opr. št. U 32/2008-25 z dne 8. 10. 2008 in pod opr. št. U 284/2008-35 z dne 27. 5. 2009. Ne zadošča torej zgolj abstraktno in neobrazloženo sklicevanje na to, da določen podatek po mnenju podjetja pač predstavlja poslovno skrivnost.
Gospodarski subjekt Kapitalska družba pokojninskega in invalidskega zavarovanja, d.d. v odgovoru organu z dne 17. 12. 2013 ni opredelil, kakšna konkretna škoda bi mu nastala z razkritjem zahtevanega dokumenta in zakaj. Subjekt v navedenem odgovoru navaja le, da zanj zahtevani dokument predstavlja poslovno skrivnost in se ne sme razkrivati tretjim osebam, saj bi v primeru, če bi zanj izvedela nepooblaščena oseba, nastala škoda. Tudi organ je v izpodbijani odločbi zgolj navedel svojo ugotovitev, da bi z razkritjem podatkov iz ponudbe tretjim osebam (zlasti konkurentom) za stranskega udeleženca lahko nastala občutna škoda in bi se lahko poslabšal njegov konkurenčni položaj na trgu. Pri tem tudi organ ni z ničemer utemeljil svojih navedb in z ničemer ni izkazal, zakaj in kako naj bi stranskemu udeležencu z razkritjem zahtevanega dokumenta nastala občutna škoda in kakšna bi ta škoda lahko bila.
Stranski udeleženec je v odgovoru Pooblaščencu z dne 12. 2. 2014 pojasnil, da zahtevani dokument in na podlagi zahtevanega dokumenta sklenjena pogodba o najemu, predstavljata poslovno skrivnost tudi po objektivnem kriteriju. Razmere na nepremičninskem trgu so trenutno slabe, ker je na trgu več ponudbe kot povpraševanja, zato se že dalj časa vrši pritisk na zniževanje najemnin. Poslovni prostori, ki so predmet zahtevanega dokumenta, predstavljajo del portfelja naložbenih nepremičnin stranskega udeleženca, pri upravljanju katerih je treba v skladu z notranjimi akti družbe zasledovati varnost naložb in doseganje želenih odnosov. Razkritje podatkov iz ponudbe in pogodbe bi pomenilo pritisk ostalih najemnikov, s katerimi ima stranski udeleženec sklenjene najemne pogodbe, na nižanje cen najemnin, lahko tudi na odpoved najemnih pogodb ter posledično tudi na sklepanje najemnih pogodb z drugimi najemodajalci v isti poslovni stavbi.
Ob vpogledu v zahtevani dokument Pooblaščenec ugotavlja, da gre za kratek – po vsebini eno stran dolg -dokument, ki vsebuje predlog cene najema poslovnih prostorov, vključno s ceno opreme, stroški obratovanja, itd. Edini podatki, ki so razvidni iz ponudbe, so podatki o višini najemnine (vključno z višino stroškov), na katero bi pristal stranski udeleženec. Gre torej za podatke o tem, kolikšno najemnino bi bil pripravljen sprejeti stranski udeleženec ob sklenitvi pogodbe. Pri tem zahtevani dokument predstavlja zadnjo ponudbo pred sklenitvijo pogodbe o najemu prostorov s strani organa in torej neposredno podlago za sklenitev navedene najemne pogodbe. Iz zahtevane ponudbe tako ni razviden prvotni položaj stranskega udeleženca, temveč praktično končni dogovor obeh strank. Hkrati pa iz nje tudi ni razviden podatek o tem, na kakšno ceno je na koncu pristal stranski udeleženec. Pooblaščenec zato ugotavlja, da iz zahtevanega dokumenta trenutni najemniki stranskega udeleženca ne morejo dobiti dovolj informacij, da bi lahko na podlagi same ponudbe dobili informacije o tem, ali bi lahko prostore, ki jih trenutno najemajo od stranskega udeleženca, najeli po nižji ceni. Hkrati tudi konkurenčna podjetja iz zahtevanega dokumenta ne morejo dobiti informacij o tem, po kakšni ceni dejansko stranski udeleženec daje svoje prostore v najem.
Poleg tega pa je Pooblaščenec v konkretnem primeru upošteval tudi dejstvo, da bi bili v primeru, če bi prosilec zahteval podatke iz pogodbe o najemu, sklenjene med stranskim udeležencem in organom, podatki o ceni najema javni, saj gre za porabo javnih sredstev. Organ, ki je javna agencija, mora namreč javnosti razkriti podatke o tem, pri komu in za kakšno ceno najema poslovne prostore. Glede na določbo tretjega odstavka 39. člena ZGD-1 se za poslovno skrivnost ne morejo označiti tisti podatki, ki so po zakonu javni. Navedena določba velja tako v primeru subjektivnega kriterija kot objektivnega kriterija. Gre za t. i. absolutno javne podatke, tj. podatke, na katerih razkritje volja »prizadetega« poslovnega subjekta nima vpliva. Pri tem je Pooblaščenec kot zakonsko podlago za javnost podatka o višini dogovorjene najemnine upošteval določbo tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, po kateri se ne glede na obstoj izjeme varstva poslovne skrivnosti dostop do informacije dovoli, če gre za podatke o porabi javnih sredstev. V zvezi s tem se je treba zavedati, da je sklepanje pogodbe z javno agencijo specifično predvsem v tem, da gre za porabo javnih sredstev (organ porablja javna sredstva za najem prostorov stranskega udeleženca), zato je nadzor javnosti na tem področju izrednega pomena. Pri tem Pooblaščenec ni sledil navedbam organa v izpodbijani odločbi, da iz zahtevanega dokumenta (ponudbe) niso razvidni konkretni podatki o porabi javnih sredstev, saj bo podatek o porabi javnih sredstev nastal šele z izvajanjem pogodbe. Z vidika nadzorne funkcije pravice dostopa do informacij javnega značaja mora imeti javnost možnost nadzora tudi nad postopkom sklepanja najemne pogodbe, na podlagi katere se porabljajo javna sredstva. Zato, da se javnost dejansko lahko seznani s podatkom o porabi javnih sredstev, je bistvenega pomena, da se seznani tudi z vsebino bistvenih dokumentov, ki so bili podlaga za sklenitev najemne pogodbe. Le na ta način se lahko preveri, ali je bilo ravnanje organa pri sklepanju predmetne pogodbe gospodarno (torej ali je npr. sprejel najugodnejšo ponudbo od vseh tistih, ki so bile na voljo), šele na ta način pa je omogočeno doseganje namena nadzora javnosti, ki naj bi ga institut transparentnosti zasledoval, to pa je spodbujanje oziroma zagotavljanje učinkovite in poštene konkurence ter smotrne porabe javnih sredstev. Pooblaščenec ponovno poudarja, da je slednje mogoče zagotoviti zgolj s tem, da se javnosti omogoči tudi dostop do podatkov o tem, ali se je organ o najemu poslovnih prostorov od stranskega udeleženca pogajal gospodarno ali ne. K temu pa ga zavezuje 2. člen Zakona o javnih financah (Ur. l. RS, št. 79/99, v nadaljevanju ZJF), ki določa, da je treba pri pripravi in izvrševanju proračuna spoštovati načeli učinkovitosti in gospodarnosti. Ker gre v obravnavanem primeru za poslovno razmerje z javno agencijo, se mora, glede na navedeno, vsak (tudi stranski udeleženec), ki vstopa v tako razmerje, še dodatno zavedati, da je njegova svoboda pri določitvi podatkov za poslovno skrivnost omejena ravno zaradi zahteve po transparentni porabi javnih sredstev, ker se troši denar davkoplačevalcev.
Ob upoštevanju dejstva, da morajo biti zaradi same porabe javnih sredstev javnosti dostopni podatki o tem, kakšen znesek bo organ ob sklenitvi pogodbe plačal za najem prostorov (glej točko 3.1.3. obrazložitve te odločbe), je Pooblaščenec ugotovil, da razkritje zahtevane ponudbe stranskemu udeležencu ne more povzročiti (dodatne) občutne škode, zato je zaključil, da objektivni kriterij za obstoj poslovne skrivnosti ni izpolnjen.
Ker glede zahtevanega dokumenta ni izpolnjen ne subjektivni ne objektivni kriterij za obstoj poslovne skrivnosti, Pooblaščenec ugotavlja, da ni podana izjema iz 2. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.
3.2. Ostale izjeme po prvem odstavku 6. člena ZDIJZ
Pooblaščenec je po uradni dolžnosti, na podlagi 2. odstavka 247. člena ZUP, ki mu ob odločanju o pritožbi nalaga tudi preizkus, ali je bil v postopku na prvi stopnji morda prekršen materialni zakon, moral ugotoviti, ali zahtevani dokument vsebuje tudi druge podatke, ki predstavljajo katero izmed izjem po prvem odstavku 6. člena ZDIJZ.
Pri tem je Pooblaščenec ugotovil, da zahtevani dokumenti vsebujejo osebne podatke – imeni in priimka ter podpisa predsednika uprave in članice uprave stranskega udeleženca. Skladno s 3. točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na osebni podatek, katerega razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov v skladu z zakonom, ki ureja varstvo osebnih podatkov. Ker razkritje osebnega podatka predstavlja vrsto obdelave osebnih podatkov, je za presojo dopustnosti razkritja potrebno upoštevati splošne podlage za obdelavo osebnih podatkov, opredeljenih v 8. in 9. členu ZVOP-1. Iz navedenih členov kot splošno pravilo izhaja, da je obdelava osebnih podatkov (torej tudi razkritje podatkov javnosti) dopustna, če tako določa zakon ali če je za to podana privolitev posameznika. V javnem sektorju mora biti možnost privolitve določena z zakonom.
V konkretnem primeru gre za imeni, priimka in podpisa predsednika uprave in članice uprave stranskega udeleženca. V obeh primerih gre za osebne podatke oseb, pooblaščenih za zastopanje gospodarskega subjekta, ki so v skladu z veljavno zakonodajo javno dostopni v poslovnem registru na spletnih straneh Agencije za javnopravne evidence Slovenije (AJPES). Glede na navedeno je torej razkritje navedenih podatkov v zahtevanih dokumentih dopustno. Pooblaščenec je zato ugotovil, da navedeni podatki ne predstavljajo izjeme po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.
Pooblaščenec po pregledu zahtevanega dokumenta tudi ni zasledil nobenih drugih izjem od prosto dostopnih informacij iz prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.
4. Sklepno
Pooblaščenec je glede zahtevanega dokumenta ugotovil, da ni podana zatrjevana izjema poslovne skrivnosti iz 2. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, zato je izpodbijano odločbo organa, na podlagi prvega odstavka 252. člena ZUP, odpravil in sam rešil zadevo. Organ je prosilcu dolžan omogočiti dostop do zahtevanih informacij javnega značaja, in sicer na način, kot je določen v 1. točki izreka te odločbe.
Posebni stroški v tem postopku niso nastali.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, temveč lahko prosilec in stranski udeleženec sprožita upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali neposredno pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
Postopek vodila:
Maja Lubarda, univ.dipl.prav.,
svetovalka pooblaščenca Informacijski pooblaščenec
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka