Mercata d.d. - Komisija za preprečevanje korupcije
+ -Številka: 090-203/2012/4
Kategorije: Notranje delovanje organa
Sodba upravnega sodišča
POVZETEK:
Pooblaščenec je zavrnil pritožbo stranskega udeleženca zoper odločbo, s katero je organ ugodil zahtevi prosilca za posredovanje fotokopije točke 5A dobesednega zapisa 77. redne seje organa z dne 8. 6. 2006. V pritožbi zatrjevana izjema po 11. točki 1. odst. 6. čl. ZDIJZ ni podana, ker ne obstaja resna in konkretna nevarnost povzročitve motenj v delovanju oziroma dejavnosti vlade, ki naj bi nastale zaradi posredovanja zahtevanega dokumenta prosilcu. Kot je pravilno ugotovil že organ, sta bila celotna vsebina in potek pogovora, ki ju zajema zahtevani dokument, javnosti že večkrat predstavljena v različnih medijih, motenj pri delovanju organa pa kljub preteku dveh let od objave, ni mogoče zaslediti.
ODLOČBA:
Številka: 090-203/2012/4
Datum: 9. 11. 2012
Informacijski pooblaščenec po pooblaščenki Nataši Pirc Musar (v nadaljevanju Pooblaščenec) izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/2005, 51/2007 -ZUstS-A), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/2006 - uradno prečiščeno besedilo in 117/2006 – ZDavP2; v nadaljevanju ZDIJZ) ter drugega odstavka 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, številka 24/2006 – uradno prečiščeno besedilo, 105/2006 – ZUS-1, 126/2007- ZUP-E, 65/2008-ZUP-F in 8/2010-ZUP-G; v nadaljevanju ZUP) o pritožbi Generalnega sekretariata Vlade Republike Slovenije, Gregorčičeva 20, 1001 Ljubljana (v nadaljevanju stranski udeleženec), z dne 26. 9. 2012 zoper odločbo Komisije za preprečevanje korupcije, Dunajska cesta 56, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ) št. 0900-39/2012/6, z dne 10. 9. 2012, v zadevi odobritve dostopa do informacije javnega značaja naslednjo
O D L O Č B O:
1. Pritožba stranskega udeleženca z dne 26. 9. 2012 zoper odločbo Komisije za preprečevanje korupcije št. 0900-39/2012/6, z dne 10. 9. 2012 se zavrne.
2. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.
O b r a z l o ž i t e v:
Dne 6. 6. 2012 je … (v nadaljevanju prosilec) na organ naslovila prošnjo, da ji organ posreduje prepis 5A. točke dnevnega reda 77. redne seje Vlade RS z dne 8. 6. 2006, pod katerim je Vlada RS sprejela Sklep pod šifro 47607–13/2006/2 o neodplačnem prenosu 43,20% deleža Splošne plovbe d.o.o., Portorož iz Republike Slovenije na SOD d.d..
Organ je o zahtevi prosilca odločil z odločbo št. 0900-39/2012/4, z dne 23. 7. 2012, zoper katero je stranski udeleženec dne 3. 8. 2012 vložil pritožbo. Organ je odločbo št. 0900-39/2012/4, z dne 23. 7. 2012 odpravil in jo nadomestil z odločbo št. 0900-39/2012/6, z dne 10. 9. 2012. V obrazložitvi je povzel navedbe stranskega udeleženca v dopisu z dne 4. 7. 2012 in presojal, ali zahtevani dokument vsebuje podatke, ki so izjema po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Organ ne nasprotuje stališčem stranskega udeleženca, Pooblaščenca in Upravnega sodišča, da je zahtevani dokument kot dobesedni zapis seje izrazit akt notranjega delovanja organa. To izhaja tudi iz Poslovnika Vlade, ki je v 40.a členu glede dobesednih zapisov sej vlade izrecno določil, da se o delu na redni seji vlade lahko pišejo dobesedni zapisi, ki so prepisi magnetofonskega, video ali drugega posnetka, ki so pripomoček, ki ga generalni sekretar uporablja za pripravo odpravkov sklepov vlade in zapisnika seje vlade in niso dostopni javnosti. Da pa gre za izjemo po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, mora biti kumulativno izpolnjen tudi drugi pogoj, to je, da bi razkritje dokumenta povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. Organ se ne more strinjati s stališčem stranskega udeleženca, da bi razkritje konkretnega zahtevanega dela zapisa seje vlade povzročilo motnje pri delovanju organa, ki bi povsem spremenile način dela Vlade RS hkrati pa bistveno spremenile tudi vsebino in vlogo vlade kot vrha izvršilne veje oblasti in jo po svojem funkcioniranju približalo delu Državnega zbora, za katerega je nujno, da kot zakonodajni organ sprejema predpise po javnem postopku. Organ se tudi ne strinja s stališčem, da bi razkritje konkretnega zahtevanega dela zapisa seje vlade pripeljalo do tega, da bi se odločitve Vlade RS sprejemale drugje, daleč od oči javnosti, na sejah pa bi se odločitve zgolj formalno potrjevale in da bi kabinetno sprejemanje odločitev povzročilo izredno težke motnje v delovanju in dejavnosti Vlade RS, saj ne bi bila več zagotovljena njena ustavna vloga v demokratičnem parlamentarnem političnem sistemu. Iz zahteve prosilca je jasno razvidno, da ne zahteva celotnega zapisa 77. seje vlade ali zapisa katerekoli druge seje, temveč le zapis obravnave 5A točke takratne seje iz leta 2006. Ni dvoma, da bi vsesplošno razkrivanje zapisov sej vlade lahko povzročilo motnje pri delovanju tega organa oziroma bi bilo njegovo delovanje okrnjeno, oteženo in nenazadnje bi lahko prišlo tudi do tega, da bi udeleženci sej omejevali svoj tok misli, se vzdržali kritičnih (pozitivnih in negativnih) izjav, saj bi mislili na posledice razkritja izven okvira prisotnih na konkretni seji. Vendar ZDIJZ kot hierarhično višji predpis od Poslovnika vlade, ki je v 40.a členu določil, da zapisi niso dostopni javnosti, ne dopušča uporabe absolutne ali posebne izjeme, določene v nižjem splošnem predpisu, kot je npr. Poslovnik Vlade RS. Absolutna ali posebna izjema pride v poštev le, če je izrecno določena v drugem zakonu (tako kot npr. 45.a člen Zakona o zunanjih zadevah). Ker tako ni pravne podlage za uporabo absolutne ali posebne izjeme, ki bi prav za vsak oziroma za vse zapise sej vlade vnaprej jasno določala, da so podatki iz zapisov sej vlade sestavljeni v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organov in bi njihovo razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa, je potrebno od primera do primera presojati, ali bi razkritje dokumenta motnje dejansko lahko povzročilo. Organ se strinja s stališčem, da so zapisi sej vlade dokumenti notranjega delovanja organa; ali bi z njihovim razkritjem nastale motnje pri delovanju vlade, pa je treba ugotavljati in argumentirano obrazložiti od primera do primera oziroma v vsakem primeru posebej. Organ je pojasnil, da je celotna vsebina in potek pogovora med vsemi udeleženci pogovora na takratni 77. seji, 5A točki, ki jih zajema magnetogram, javnosti že bila večkrat predstavljena na različne načine, vsebinsko v celoti npr. v tedniku Demokracija, št. 44/XV dne 4. novembra 2010 in drugih medijih, navedenih v opombi št. 3. Ker je preko članka »Manipuliranje s Splošno plovbo« že bil razkrit celoten potek seje, pa se postavlja vprašanje, kako bi lahko razkritje tega dela magnetograma Vladi RS danes povzročilo kakršnekoli motnje pri njenem delovanju, če ob razkritju v letu 2010 motenj v javnosti ni bilo zaslediti. Po drugi strani se postavlja vprašanje, ali je v demokratični družbi še dopustno že razkritim podatkom odrekati dostopnost, pri tem pa ne gre za podatke, ki so v skladu z Zakonom o tajnih podatkih opredeljeni kot tajni. Posledica razkritja je bila sprememba Poslovnika Vlade RS (Uradni list RS, št. 73/10) v delu, ki je v 40.a členu glede dobesednih zapisov sej vlade izrecno določil, da se o delu na redni seji vlade lahko pišejo dobesedni zapisi, ki so prepisi magnetofonskega, video ali drugega posnetka, ki so pripomoček, ki ga generalni sekretar uporablja za pripravo odpravkov sklepov vlade in zapisnika seje vlade in niso dostopni javnosti, predvsem zaradi dejstva, ker taki zapisi ne morejo biti določeni z oznako tajnosti na podlagi Zakona o tajnih podatkih, kot je to bilo urejeno pred spremembo poslovnika. Da bi se (oziroma se je) zaradi razkritja tega dela zapisa seje povsem spremenil način dela vlade in hkrati tudi bistveno spremenila vsebina in vloga vlade kot izvršilne veje oblasti ali da bi udeleženci omejevali svoj tok misli, se vzdržali kritičnih (pozitivnih in negativnih) izjav, saj bi mislili na posledice razkritja izven okvira prisotnih na konkretni seji, ali da bi pripeljalo do tega, da bi se odločitve vlade sprejemale drugje, daleč od oči javnosti, na sejah pa bi se odločitve zgolj formalno potrjevale, pa je po mnenju uradne osebe pretirana oziroma predimenzionirana trditev. To organ argumentira z naslednjim. Večurno neposredno javno predvajanje zaprte seje vlade (ki se je odvijala 2. 7. 2009) na spletnih straneh v mandatu Pahorjeve vlade ni povzročilo motenj pri delovanju vlade, ki bi kazale, da so v prihodnjih tovrstnih sejah udeleženci omejevali svoj tok misli, se vzdržali kritičnih (pozitivnih in negativnih) izjav in mislili na posledice razkritja izven okvira prisotnih na konkretni seji, niti ni omajalo delovanje izvršilne veje oblasti, čeprav so na seji bili obravnavani občutljivi podatki glede varčevalnih ukrepov v zvezi z zmanjševanjem števila zaposlenih javnih uslužbencev. V začetku decembra 2011 so nekaj časa javnosti bili dostopni posnetki tudi drugih zaprtih sej vlade, bili so objavljeni na video portalu YouTube, opravljenih je bilo okrog 15.000 ogledov, nato so bili s portala sicer umaknjeni. Eden od teh posnetkov je prikazoval tudi ministra Samuela Žbogarja, ki je poročal o pritiskih partnerjev iz EU na Slovenijo zaradi blokade Hrvaške in so se nanašali tudi na gradiva z oznako strogo zaupno ali npr. na notranjo ministrico Katarino Kresal, ki je na posnetku napovedovala množične nemire, zaradi katerih bi država morala kupiti vodne topove. Na enem od posnetkov je tudi sestanek ministrov Janševe vlade, govorita pa ministra Andrej Vizjak in Mojca Kucler Dolinar, med drugim o spodbujanju obnovljivih virov za pročelja hiš in o plačah sodnikov. Dejstvo je, da je zahtevan dokument star že šest let, nastal pa je v mandatu vlade od 2004-2008, leta 2006, njegova vsebina pa je že bila predstavljena javnosti leta 2010 in ni bilo zaslediti negativnih posledic v obliki motenj v delovanju organa. Da vse do danes javno razkrite ali javno predvajane seje vlade RS niso povzročile takih motenj izvršilni veji oblasti, zaradi katerih bi udeleženci seje po teh razkritjih svoj tok misli omejevali ali se vzdržali kritičnih (pozitivnih in negativnih) izjav in mislili na posledice razkritja izven okvira prisotnih na konkretni seji, kažejo tudi nedavno aktualne razprave, na podlagi katerih je mogoče ugotoviti, da udeleženci na sejah še vedno kritično razpravljajo in izražajo svoja mnenja, kar je razvidno npr. iz javnih izjav trenutnih ministrov v zadevi skrbnega pregleda NLB. Gre za kritično presojo gradiva vlade. Organ meni, da ni mogoče utemeljiti, da bi razkritje konkretnega zahtevanega dokumenta vladi povzročilo motnje pri njenem delovanju in tako nista kumulativno izpolnjena oba pogoja, ki omogočata uporabo 11. točke prvega odstavka 6. čelna ZDIJZ, na podlagi katerega bi bilo mogoče zahtevo prosilca zavrniti. Organ še poudarja, da to ne pomeni, da razkritje zapisov sej vlade ne more povzročiti motenj pri delovanju vlade, vendar pa meni, da motenj ne more povzročiti razkritje konkretnega zahtevanega dela zapisa seje. Vlado namreč sestavljajo ministri, ki so lahko predstavniki ali predsedniki različnih koalicijskih strank, ki imajo vsaka svoje politične programe in cilje, ne glede na to, da so vstopile v koalicijo. Zato je po mnenju organa nemogoče argumentirano trditi, da bi razkritje dela zapisa seje izpred šestih let delovanje vlade otežilo s tem, da bi prišlo do kabinetnega določanja ali da celo ne bi več kritično presojali gradiv vlade in o tem na sami seji razpravljali, kar so pokazale tudi nedavne razprave v javnosti članov vlade glede skrbnega pregleda NLB. Potrebno je od primera do primera presojati, ali bi razkritje dela magnetograma povzročilo motnje pri delovanju organa, zagotovo pa vlada obravnava tudi gradiva z občutljivimi podatki o mednarodnih zadevah, notranji ali zunanji varnosti, raznih tajnosti, katerih razkritje seveda ni v interesu javnosti in bi dejansko lahko povzročilo motnje pri delovanju organa. Na podlagi navedenega je organ zahtevi prosilca ugodil.
Dne 26. 9. 2012 je organ prejel pritožbo stranskega udeleženca zoper odločbo št. 0900-39/2012/6, z dne 10. 9. 2012. Stranski udeleženec uveljavlja kršitev pravil postopka, ker je o zahtevi prosilca odločala pooblaščena oseba organa in ne predstojnik organa, kot to predvideva 4. alineja drugega odstavka 21. člena ZDIJZ. Kršen je bil tudi 243. člen ZUP, ker je organ v konkretnem primeru izdal novo odločbo z identičnim izrekom oz. odločitvijo o zahtevi, spremenjena oz. prilagojena je zgolj obrazložitev odločitve. Postopek torej ni bil dopolnjen, ker bi bil nepopoln in bi to utegnilo vplivati na odločitev, temveč obratno, iz obrazložitve izpodbijane odločbe je zgolj izpuščena presoja javnega interesa (v odpravljeni odločbi organa št. 0900-39/2012/4, z dne 23. 7. 2012 na strani 8), odločitev pa je identična. Stranski udeleženec je nadalje navedel, da je presoja, ali gre za izjemo iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, neustrezna, ker ne temelji na pravilno in popolno ugotovljenem dejanskem stanju, posledično je tudi materialni predpis napačno uporabljen. Stranski udeleženec se pri tem sklicuje na navedbe v pritožbi zoper odpravljeno odločbo in dodaja, da je bistveno za odločitev o zahtevi prosilca, da gre pri zahtevanem dokumentu za dokument, ki ga je organ pridobil od stranskega udeleženca in ne za dokument, ki bi ga organ izdelal sam, torej gre za dokument, ki se nanaša na notranje delovanje drugega organa. Organ nima dejanskega in neposrednega vpogleda v delovanje stranskega udeleženca in vlade, zato ne more presojati posledic razkritja določenih dokumentov na delovanje drugega organa, niti to ni v pristojnosti organa. Iz narave oz. vsebine obravnavane izjeme izhaja, da o tem lahko presodi zgolj organ, ki je dokument izdelal oz. organ, katerega notranje delovanje se s to izjemo ščiti. Organ sam namreč pozna okoliščine delovanja ter lahko obrazloženo zagovarja izjemo od prostega dostopa. Glede na to bi organ pri svojem odločanju moral upoštevati stališče stranskega udeleženca ter, glede na očitno in obrazloženo nasprotovanje stranskega udeleženca razkritju zahtevanega dokumenta, zahtevo zavrniti. Organ bi moral upoštevati odločbo stranskega udeleženca št. 02023-2/2010/25, z dne 25. 3. 2010, odločbo Vlade RS št. 02023-2/2010/70, z dne 20. 5. 2010 in odločbo Pooblaščenca št. 090-87/2010/14, z dne 11. 8. 2010, s katerimi je bila zahteva prosilca zavrnjena. Tovrstna praksa (da o obravnavani izjemi po predhodni zavrnitvi zahteve s strani organa, katerega notranje delovanje izjema ščiti, odloči o odobritvi dostopa drug organ) bi predstavljala edinstven precedens v postopkih dostopa do informacij javnega značaja. S tovrstno prakso bi se pomen te izjeme izgubil, saj bi prosilci lahko poskušali »srečo« na način, da bi zahteve za isti dokument pošiljali različnim organom, ki so se z dokumentom seznanili v okviru svojih pristojnosti ter »računali«, da bo morda kdo od njih odločil drugače, kot organ, ki je dokument izdelal. Stranski udeleženec zagovarja nejavnost vseh dobesednih zapisov sej vlade z argumenti, podrobneje opisanimi v dopisu št. 09001-11/2012/2, z dne 2. 7. 2012 in pritožbi št. 09001-11/2012, z dne 30. 7. 2012. Gre namreč za tipičen dokument, ki je sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem organa in bi razkritje povzročilo motnje pri delovanju in dejavnosti organa. Razkritje konkretnega dobesednega zapisa bi hkrati predstavljalo tudi precedens za morebitne bodoče zahteve za dostop do drugih dobesednih zapisov sej vlade, saj se bodo prosilci lahko sklicevali na podobne argumente, kot jih poskuša izpostaviti (posplošeno in tudi sicer neutemeljeno) organ v izpodbijani odločbi glede vprašanja, zakaj razkritje ne bi povzročilo motenj pri delovanju organa oz. zakaj ne gre za izjemo iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Stranski udeleženec predlaga, da Pooblaščenec pritožbi ugodi, izpodbijano odločbo odpravi ter odloči, da se zahteva prosilca zavrne oz. podredno, da izpodbijano odločbo razveljavi in zadevo vrne v ponovno odločanje organu.
Organ je ugotovil, da je pritožba pravočasna, dovoljena in da jo je vložila upravičena oseba ter da odločbe ne namerava nadomestiti z novo, zato jo je, na podlagi 245. člena ZUP, z dopisom št. 0900-39/2012/8, z dne 27. 9. 2012, poslal Pooblaščencu. Pooblaščenec je z dopisom št. 090-203/2012/2, z dne 10. 10. 2012 prosilcu posredoval pritožbo stranskega udeleženca na podlagi 9. člena ZUP. Prosilec v dopisu z dne, 24. 10. 1012 predlaga, da Pooblaščenec pritožbo kot neutemeljeno zavrne in potrdi izpodbijano odločbo. Prosilec je opozoril na odločbo Pooblaščenca št. 090-87/2010/14 in poudaril, da stranski udeleženec ne navaja nobenih utemeljenih razlogov za svoje stališče. Stališče stranskega udeleženca je nerazumljivo zaradi dejstva, da je tednik Demokracija dne, 4. 11. 2010 objavil vsebino predmetne listine in posebej poudaril, da so predmetno listino pridobili v uredništvu, pa stranski udeleženec na to sploh ni odreagiral, niti ni zahteval umika objave ali vsaj preveril avtentičnosti objavljene vsebine. Prav preveritev avtentičnosti že objavljene vsebine predmetne listine pa je eden izmed razlogov, zaradi katerih želi prosilec pridobiti predmetno listino. Glede na ugotovitve Računskega sodišča, ki je revidiralo postopke pri neodplačnem prenosu in nadaljnji prodaji Splošne plovbe in ugotovilo vrsto kršitev, prosilec meni, da je v Demokraciji objavljena vsebina predmetne listine neverodostojna in namenjena zgolj zavajanju javnosti. To dodatno kaže na potreben in zadosten interes javnosti in s tem prosilca, da se mu predmetna listina izroči. Predmetna listina namreč razkriva, na kakšen način se je upravljalo državno premoženje, to pa v času odločanja o Slovenskem državnem holdingu zanima tudi javnost, še posebej, če bi se ob že ugotovljenih ugotovile še kakšne dodatne nepravilnosti.
Pritožba ni utemeljena.
Pooblaščenec je najprej presojal utemeljenost pritožbenih navedb, ki se nanašajo na kršitev postopka. Pri tem je ugotovil, da so neutemeljene pritožbene navedbe stranskega udeleženca glede 4. alineje drugega odstavka 21. člena ZDIJZ, saj se le-ta uporabi v primeru, če se prosilec v zahtevi sklicuje na prevladujoč javni interes za razkritje v skladu z drugim odstavkom 6. člena ZDIJZ, ali če predstojnik ali uradna oseba oceni, da je potrebno uporabiti to določbo, pa še to le v primeru, ko je ugotovljeno, da bi bilo treba dostop do zahtevanega dokumenta zavrniti zaradi kakšne od izjem po prvem odstavku 6. člena ZDIJZ. V konkretnem primeru je organ ugotovil, da nobena izmed izjem od prostega dostopa ni podana, zato bi bilo povsem nepotrebno, da bi v izpodbijani odločbi odločal o prevladujočem javnem interesu za razkritje. Organ je torej ravnal pravilno, ker v izpodbijani odločbi ni uporabil navedene določbe ZDIJZ.
Stranski udeleženec je pravilno izpostavil, da organ ni ravnal v skladu z 243. členom ZUP, ker je izdal novo odločbo z izrekom, ki je identičen izreku v odločbi št. 0900-39/2012/4, z dne 23. 7. 2012. Če uspeh dopolnjenega ugotovitvenega postopka ne vpliva na že sprejeto odločitev v upravni zadevi, organ prve stopnje ne more izdati nove odločbe (več o tem: Androjna in Kerševan, Upravno procesno pravo, 2006, str. 283). Pooblaščenec ugotavlja, da imata tako izrek v izpodbijani odločbi, kot tudi izrek v odpravljeni odločbi št. 0900-39/2012/4, z dne 23. 7. 2012, v delu, ki se nanaša na odločitev o zahtevi prosilca, enako vsebino, zato izdaja nove odločbe ni bila potrebna. Izdaja nadomestne odločbe v konkretnem primeru torej predstavlja pomanjkljivost postopka, vendar pa ta pomanjkljivost ni bistvena, saj z ničemer ne vpliva na odločitev v zadevi. Glede na to, da je odločitev v izpodbijani odločbi pravilna in utemeljena na zakonu, kar bo pojasnjeno v nadaljevanju te obrazložitve, ne bi bilo smotrno ugoditi pritožbi, ker je bila odločitev o dostopu do zahtevanega dokumenta v nadomeščeni odločbi št. 0900-39/2012/4, z dne 23. 7. 2012 enaka odločitvi v izpodbijani odločbi.
Kot bistveno pritožbeno navedbo stranski udeleženec izpostavlja, da je organ zahtevani dokument pridobil od stranskega udeleženca in ne gre za dokument, ki bi ga organ izdelal sam, torej gre za dokument, ki se nanaša na notranje delovanje drugega organa. Nadalje stranski udeleženec navaja, da iz narave oz. vsebine obravnavane izjeme izhaja, da o tem lahko presodi zgolj organ, ki je dokument izdelal oz. organ, katerega notranje delovanje se s to izjemo ščiti. Pooblaščenec poudarja, da ta del pritožbenih navedb ne zdrži resne pravne presoje, kar izhaja iz same definicije informacije javnega značaja, ki se nahaja v prvem odstavku 4. člena ZDIJZ. Ta določa, da je informacija javnega značaja informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva (zakon za vse oblike uporablja izraz dokument, op. Pooblaščenca), ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb. Iz te določbe namreč izhaja, da predmet presoje po ZDIJZ niso le dokumenti, ki jih organ izdela sam, temveč tudi dokumenti, ki jih organ pridobi v sodelovanju z drugim organom ali od drugih oseb, pomembno je le, da jih pridobi v okviru svojih pristojnosti, na primer na podlagi predpisanih obveznosti teh oseb, da organu posredujejo določene informacije (več v: Pravica dostopa do informacij javnega značaja, mag. Prepeluh U., str. 150). V konkretnem primeru ni sporno, da je stranski udeleženec zahtevani dokument, tj. dokument z naslovom »Računalniški izpis št. 1 dobesednega zapisa 77. redne seje vlade, točka 5A, Predlog za prenos poslovnega deleža v družbi Splošna plovba, d.o.o., na Slovensko odškodninsko družbo, d.d.«, organu posredoval na podlagi 11. člena Zakona o preprečevanju korupcije (Uradni list RS št. 2/2004, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZPKor), in sicer v okviru prijave o sumu korupcije v zvezi s prodajo gospodarske družbe splošna plovba d.o.o. Portorož (št. zadeve 010/4-242-81/2007). Iz navedenega izhaja, da je organ zahtevani dokument od stranskega udeleženca pridobil v okviru svojih pristojnosti, ki izhajajo iz ZPKor, torej gre za dokument, o dostopu do katerega je bil organ dolžan odločati na podlagi ZDIJZ. Glede pritožbenih navedb, da organ nima dejanskega in neposrednega vpogleda v delovanje stranskega udeleženca ter vlade ter zato ne more presojati posledic razkritja določenih dokumentov na delovanje drugega organa, Pooblaščenec pojasnjuje, da je preprečitvi takšne situacije namenjen institut stranske udeležbe v upravnem postopku. Stranski udeleženec ima, na podlagi 43. člena ZUP, pravico udeleževati se postopka zaradi varstva svojih pravnih koristi. Nesporno je, da je organ to pravico stranskemu udeležencu priznal. Glede na to, da je dokazno breme glede obstoja izjem od prostega dostopa, katerih namen je varovati pravice in pravne koristi stranskega udeleženca, primarno na subjektu, čigar podatki naj bi se z izjemo varovali, je bilo v konkretnem primeru to dokazno breme na stranskem udeležencu, ki bi moral organu zagotoviti vse podatke, ki jih le-ta potrebuje za presojo posledic razkritja določenih dokumentov na delovanje stranskega udeleženca. Slednji ima praviloma vsa ustrezna znanja in izkušnje, ki so potrebne za določitev kaj, kako in zakaj bi lahko vplivalo na njegove pravice in pravne koristi. Smiselno enako stališče je zavzelo tudi Upravno sodišče RS v sodbi pod opr. št. U 32/2008-25, z dne 8. 10. 2008 in pod opr. št. U 284/2008-35, z dne 27. 5. 2009. Po pridobitvi odgovora stranskega udeleženca št. 09001-11/2012/2, z dne 2. 7. 2012, je bil organ torej seznanjen s podatki o delovanju stranskega udeleženca, ki so z vidika le-tega pomembni za odločitev v konkretnem primeru. Upoštevaje navedeno Pooblaščenec ugotavlja, da so pritožbene navedbe tudi v tem delu neutemeljene.
Pooblaščenec ugotavlja, da zahtevani dokument izpolnjuje vse tri kriterije iz prvega odstavka 4. člena ZDIJZ, ki morajo biti podani kumulativno, da lahko določen dokument opredelimo kot informacijo javnega značaja. V nadaljevanju je bilo zato treba presojati utemeljenost pritožbenih navedb o obstoju izjeme od prostega dostopa do informacij javnega značaja iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Navedena izjema organu nalaga, da prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se ta nanaša na podatek iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem organa in bi njegovo razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. Za obstoj navedene izjeme morata biti torej kumulativno izpolnjena dva pogoja:
- podatek mora izhajati iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa in
- razkritje takšnega podatka bi povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa (specifični škodni test).
Obravnavano izjemo pozna večina primerjalnopravnih ureditev, v katerih zakoni varujejo »notranji proces razmišljanja organa«. Varujejo se podatki, ki nastajajo ob oblikovanju politike organa. Gre za dokumente za notranjo rabo organa, iz katerih izhaja postopek oziroma način dela organa, kot tudi njegova notranja politika. To je pravni teoriji znano kot »deliberative process privilege«, torej proces, ki varuje notranje razmišljanje organa, s čimer naj bi se omogočilo odkrito in odprto razmišljanje organa, ki pa bi bilo ovirano, če bi bilo povsem odprto za javnost. Namen te izjeme je preprečiti škodo, ki bi nastala pri kakovosti odločanja organa, saj razumno varovanje procesa »notranjega razmišljanja organ« ni nujno v neskladju z načelom odprtosti uprave. Če bi namreč vsi tovrstni dokumenti postali javni, bi to lahko resno ogrozilo kritično, inovativno in učinkovito delo javnega sektorja.
Da je prvi pogoj v konkretnem primeru izpolnjen, ni sporno, vendar to ne zadostuje za uporabo izjeme iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Gre namreč za izjemo, pri kateri morajo dokumenti oziroma podatki prestati še t.i. škodni test, se pravi, da je potrebna ocena, ali bi razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. Ta test spada med teste tehtanja. Dostop do informacije je mogoče zavrniti le, če se tehtnica med škodo oziroma motnjami pri delovanju in dejavnosti organa ter razkritjem informacije, nagne proti škodi. Navedeno pomeni, da se dostop do informacije zavrne le v primeru, če bi bila škoda, ki bi nastala organu zaradi motenj pri delovanju, večja od pravice javnosti, da se seznani z informacijo. Pri uporabi te izjeme moramo biti še posebej previdni, saj se neredko lahko zgodi, da organi tovrstnih informacij ne želijo razkriti, ker bi jih lahko spravile v zadrego, jih osramotile, jim škodovale v političnem smislu ali pa celo razkrile nepravilnosti in nezakonitosti njihovega delovanja (Pravica dostopa do informacij javnega značaja, mag. Prepeluh U., str. 301). Besedo motnje je treba tolmačiti v smislu, da bi razkritje podatka (dokumenta) pomenilo resno oviro za nadaljnje delo organa, oziroma bi bilo to delo bistveno drugače (po kvaliteti slabše), kot je bilo pred razkritjem, oziroma kakršno bi bilo, če do razkritja dokumenta ne bi prišlo. Pooblaščenec poudarja, da je pri tej izjemi škodni test zelo strog, saj mora razkritje dokumenta, ne samo ogroziti varovano pravno dobrino, ampak že resno ogroziti proces odločanja institucije, da bi se dostop do dokumentov lahko zavrnil. Tudi Upravno sodišče RS je v zvezi z izjemo iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ v sodbi št. I U 1176/2010-13, z dne 30. 11. 2011 navedlo, da je zakonodajalec v skladu z restriktivnim konceptom uporabe izjem do dostopa do informacije javnega značaja za dokazni standard postavil, da »bi razkritje povzročilo motnje«, kar je dokazni standard »onkraj dvoma«. Po mnenju Pooblaščenca stranski udeleženec s svojimi navedbami ni uspel zadostiti temu standardu, in sicer iz več razlogov:
77. redna seja vlade je dne 8. 6. 2006 potekala v zaupnem duhu oziroma celo v duhu tajnosti podatkov, zato so udeleženci pričakovali, da so njihova svobodno in odkrito izražena stališča namenjena le rabi znotraj vlade. Namen, ki ga zasledujejo takšne seje organa, je običajno v tem, da se zagotovi odprta platforma, v kateri lahko udeleženci odkrito razpravljajo in izražajo svoja mnenja, ki so zagotovo manj okrnjena in prilagojena splošni javnosti, kot bi bila v primeru širše javne razprave. Pooblaščenec na načelni ravni ne zanika, da bi bile motnje pri delovanju organa, ki bi lahko nastale z razkritjem dobesednega zapisa seje vlade, večje od pravice javnosti, da se seznani z informacijami, zapisanimi v tem dobesednem zapisu. Vendar pa je treba v konkretnem primeru upoštevati zlasti, da so dejanske okoliščine, ki so se pokazale v času po izdaji odločbe stranskega udeleženca št. 02023-2/2010/25, z dne 25. 3. 2010, odločbe Vlade RS št. 02023-2/2010/70, z dne 20. 5. 2010 in odločbe Pooblaščenca št. 090-87/2010/14, z dne 11. 8. 2011, ki jih stranski udeleženec navaja v pritožbi, pokazale, da posredovanje v konkretnem primeru zahtevanega dokumenta prosilcu ne bi povzročilo motenj pri delovanju organa, kar pa pred izdajo navedenih odločb še ni bilo mogoče zatrjevati s takšno stopnjo verjetnosti. Zavedati se je namreč treba, da so dejanske okoliščine spremenljive in odvisne od poteka časa. Glede na to, da je zahteve za posredovanje informacij javnega značaja treba presojati od primera do primera, je treba vsakokrat znova presojati vse dejavnike.
V obravnavanem primeru je bistvena ugotovitev organa v izpodbijani odločbi, da sta bila celotna vsebina in potek pogovora med udeleženci pogovora o takratni 5A točki 77. seje vlade, ki ju zajema zahtevani dokument, javnosti že večkrat predstavljena na različne načine (npr. v tedniku Demokracija, št. 44/XV dne 4. 11. 2010 in drugih medijih, ki jih organ navaja v 3. zaporedni opombi). Motenj pri delovanju organa pa, kljub seznanitvi javnosti z vsebino v konkretnem primeru zahtevanega dokumenta, tudi po preteku dveh let od objave, ni mogoče zaslediti. Navedeno je organ prepričljivo utemeljil s konkretnimi primeri kasnejših javnih objav (objava posnetkov za javnost zaprtih sej vlade na portalu You Tube decembra 2011) vsebine pogovorov, ki so potekali na drugih zaprtih sejah vlade, in tudi s konkretnimi primeri aktualnih medijskih izjav ministrov o delu na sejah vlade (ki so v izpodbijani odločbi citirane v 4. zaporedni opombi), ki kažejo na to, da seznanitev javnosti z vsebino v konkretnem primeru zahtevanega dokumenta preko medijev ni povzročila takšnih motenj pri delu vlade, zaradi katerih bi udeleženci sej svoj tok misli omejevali ali se vzdržali kritičnih (pozitivnih in negativnih) izjav in mislili na posledice razkritja izven okvira prisotnih na konkretni seji. Pooblaščenec ne vidi razumnih razlogov, da ne bi sledil ugotovitvam organa, iz katerih izhaja, da udeleženci na sejah vlade še vedno kritično razpravljajo in izražajo svoja mnenja. Pritožbena navedba stranskega udeleženca, da organ svoje argumente izpostavlja posplošeno, glede na vse navedeno ni utemeljena.
V nasprotju s konkretnimi navedbami organa, pa stranski udeleženec, na čigar strani je dokazno breme, ni prav z ničemer zatrjeval, da je v času po medijskem razkritju vsebine in poteka pogovora med udeleženci pogovora na takratni 5A točki 77. seje vlade, zaznal kakršnekoli konkretne motnje, ki bi bile posledica te javne objave, temveč je vedno znova hipotetično, brez kakršnekoli konkretne povezave z zahtevanim dokumentom, zatrjeval motnje, ki bi se lahko pojavile ob javnem razkritju vsebine pogovorov na sejah vlade. Takšno dokazovanje nastanka motenj pri delovanju organa zagotovo ne zadosti dokaznemu standardu »onkraj dvoma«. Glede na to, da sta od seznanitve javnosti z vsebino zahtevanega dokumenta pretekli že dve leti, bi organ zlahka postregel s konkretnimi podatki o nastalih motnjah, vendar tega ni storil. Pooblaščenec pa tudi sam po preučitvi celotne zadeve ni zaznal tovrstnih motenj, temveč celo nasprotno. Pooblaščenec je ugotovil, da proces dela vlade ni ogrožen, saj se razprave na sejah, kljub temu, da je javnost že bila seznanjena z vsebino v konkretnem primeru zahtevanega dokumenta, odvijajo nemoteno, udeleženci sej ne omejujejo lastnih izjav in ne razpravljajo le navidezno, temveč podajajo strokovna in kritična mnenja. Konkretizacija motenj v okviru izvedbe t.i. škodnega testa v zvezi z izjemo po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ namreč ne pomeni navedbe motenj, ki bi nastale pri organu v povezavi z razkritjem vsebine konkretnega (zahtevanega) dokumenta, temveč navedbo konkretnih posledic za nadaljnje notranje delovanje organa, in sicer tudi v primerih, ki vsebinsko niso povezani z vsebino v konkretnem primeru zahtevanega dokumenta. Pooblaščenec zato zaključuje, da ne obstaja resna in konkretna nevarnost povzročitve motenj v delovanju oziroma dejavnosti vlade, ki naj bi nastale zaradi posredovanja zahtevanega dokumenta prosilcu. V obravnavanem primeru torej nista kumulativno izpolnjena oba pogoja, ki ju za obstoj izjeme po 11. točki prvega odstavka 6. člena določa ZDIJZ, kar pomeni, da ta izjema glede obravnavanega dokumenta ni podana.
Pooblaščenec je po uradni dolžnosti na podlagi drugega odstavka 247. člena ZUP izvedel preizkus, ali v konkretnem primeru morda obstaja katera izmed preostalih možnih izjem iz 6. člena ZDIJZ. Po pregledu vsebine zahtevanega dokumenta je Pooblaščenec ugotovil, da v njem ni nobenih izjem od prosto dostopnih informacij.
Kljub temu, da se prosilec v odgovoru na pritožbo sklicuje na prevladujoč javni interes za razkritje zahtevanega dokumenta, Pooblaščenec v pritožbenem postopku tega ni presojal, ker to ni bilo potrebno, saj zahtevani dokument ne predstavlja izjeme od prostega dostopa do informacij javnega značaja. Kot že rečeno, se test prevladujočega javnega interesa uporabi le v primerih, ko bi bilo treba dostop omejiti zaradi obstoja katere izmed izjem iz prvega ostavka 6. člena ZDIJZ.
Pooblaščenec na tem mestu poudarja, da je odveč strah stranskega udeleženca, da bi razkritje dokumenta v konkretnem primeru vplivalo na način odločanja o obstoju izjeme po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ v zvezi z dobesednimi zapisi sej vlade. Odločitev v konkretni zadevi seveda ne pomeni, da je v vsakem primeru, ki bi se pojavil v prihodnosti, treba omogočiti dostop do kakršnegakoli dobesednega zapisa seje organa. Kot je že bilo omenjeno, je treba obstoj izjeme od prostega dostopa presojati od primera do primera ter pri tem upoštevati različne (spremenljive) okoliščine, ki tvorijo posamezne elemente izjem in se s časom lahko tudi spremenijo.
Pooblaščenec je zato zaključil, da so bile v postopku na prvi stopnji sicer pomanjkljivosti, ki pa niso bistvene, zato je pritožbo zavrnil na podlagi drugega odstavka 248. člena ZUP.
Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/2010-UPB5) oproščena plačila upravne takse.
Posebni stroški v tem postopku niso nastali.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor, in sicer zoper odločbo Komisije za preprečevanje korupcije št. 0900-39/2012/6, z dne 10. 9. 2012. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
Postopek vodila :
Jasna Duralija, univ. dipl. prav.,
svetovalka Pooblaščenca
Informacijski pooblaščenec:
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka