Prosilec - Inšpektorat RS za promet, energetiko in prostor
+ -Številka: 090-117/2012/3
Kategorije: Ali gre za zlorabo pravice
Sodba Upravnega sodišča
POVZETEK:
Organ je zahtevo zavrnil, ker je prosilec zlorabil pravico dostopa do informacij javnega značaja. Pooblaščenec je ugotovil, da je pritožba neutemeljena, ker je prosilec prekoračil pravno mejo pravice dostopa do informacij javnega značaja, s čimer je izvršil ravnanje, ki predstavlja zlorabo pravice. Namen prosilca namreč ni bil le dostopati do informacij, da bi lahko izvrševal demokratično in nadzorno funkcijo pravice dostopa do informacij javnega značaja, temveč ravno nasprotno – prosilec je s svojim načinom vlaganja zahtev organ prekomerno zasipal z delom in hkrati tudi posegel v njegovo dostojanstvo. Takšno ravnanje predstavlja oviro za učinkovito delo organa ne samo na področju dostopa do informacij javnega značaja, temveč na vseh njegovih delovnih področjih. Pri tem pa je pomembno, da je kriterije, ki opredeljujejo zlorabo pravice, treba razlagati ozko in v vsakem primeru posebej.
ODLOČBA:
Številka: 090-117/2012/3
Datum: 20. 6. 2012
Informacijski pooblaščenec po pooblaščenki Nataši Pirc Musar (v nadaljevanju Pooblaščenec) izdaja na podlagi tretjega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo in 117/06 – ZDavP-2; v nadaljevanju ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/05 in 51-07 – ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP) in prvega odstavka 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, številka 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 105/06–ZUS-1, 126/07-ZUP-E, 65/08-ZUP-F in 8/10-ZUP-G; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi …, (v nadaljevanju prosilec) z dne 16. 4. 2012 zoper odločbo Ministrstva za infrastrukturo, Inšpektorata Republike Slovenije za promet, energetiko in prostor, Dunajska 47, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ) št. 090-18/2011-431, z dne 5. 4. 2012 v zadevi odobritve dostopa do informacije javnega značaja naslednjo
O D L O Č B O:
1. Pritožba prosilca zoper odločbo Ministrstva za infrastrukturo, Inšpektorata Republike Slovenije za promet, energetiko in prostor št. 090-18/2011-431, z dne 5. 4. 2012 se zavrne.
2. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.
O b r a z l o ž i t e v:
Prosilec je v obdobju od dne 6. 12. 2011 do dne 4. 4. 2012 na organ naslovil naslednje vloge (navedeni so datumi posameznih vlog in v oklepaju zaporedne številke v upravnem spisu prvostopenjskega organa): 8. 12. 2011 (št. 257), 6. 12. 2011 (št. 249 in 290), 3. 1. 2012 (5 vlog, št. 307, 309, 310, 311 in 312), 5. 1. 2012 (št. 305), 6. 1. 2012 (št. 308), 13. 2. 2012 (3 vloge, št. 329, 330 in 331), 18. 2. 2012 (3 vloge, št. 338, 340 in 341), 29. 2. 2012 (št. 345), 5. 3. 2012 (št. 346), 7. 3. 2012 (št. 347), 8. 3. 2012 (4 vloge, št. 349, 350, 351 in 353), 11. 3. 2012 (št. 355), 12. 3. 2012 (3 vloge, št. 356, 357 in 358), 13. 3. 2012 (št. 365), 14. 3. 2012 (št. 366), 15. 3. 2012 (5 vlog, št. 370, 372, 373, 374 in 375), 16. 3. 2012 (11 vlog, št. 376, 377, 378, 379, 380, 381, 382, 383, 384, 385 in 386), 18. 3. 2012 (št. 387), 19. 3. 2012 (3 vloge, št. 388, 389 in 391), 20. 3. 2012 (3 vloge, št. 392, 394 in 396), 22. 3. 2012 (št. 402), 26. 3. 2012 (2 vlogi, št. 409 in 410), 28. 3. 2012 (4 vloge, št. 416, 417, 418 in 419), 30. 3. 2012 (2 vlogi, št. 421, 422), 2. 4. 2012 (št. 423), 3. 4. 2012 (6 vlog, št. 424, 425, 426, 427, 428, 429) in 4. 4. 2012 (št. 430). Skupaj torej 69 vlog.
Organ je v prejšnjem odstavku navedene vloge prosilca zavrnil z odločbo št. 090-18/2011-431, z dne 5. 4. 2012 ter v obrazložitvi navedel, da je od prosilca prejel zelo veliko število vlog. V letu 2011 je skupaj prejel 202 vlogi za posredovanje informacij javnega značaja, od tega 51 vlog prosilca (kar je 25,25% prejetih vlog v letu 2011), v letu 2012 pa je organ do izdaje te odločbe skupaj prejel 86 vlog, od tega 66 vlog od prosilca (kar je 76,74% prejetih vlog v letu 2012). Poleg tega je uradna oseba za posredovanje informacij javnega značaja v letošnjem letu po e-pošti prejela od prosilca neposredno (z e-naslova: …@...) in posredno preko glavne pisarne organa 322 e-sporočil. Iz vlog je razvidno, da jih prosilec pošilja na več naslovov (resornemu ministrstvu, tukajšnjemu organu na dva naslova: Dunajska 47 in Vilharjeva 33), v vednost pa tudi odvetniškim pisarnam, drugim organom (npr. Komisiji za preprečevanje korupcije, Informacijskemu pooblaščencu, Inšpektoratu za javno upravo, policijskim postajam...) ter »mnogim - po prosti presoji avtorja«. Prosilec skupaj zahteva zelo veliko dokumentov, na kar kažejo npr. zahteve za pridobitev celotne korespondence med tukajšnjim organom in Inšpektoratom za javno upravo, gospodarsko družbo VO-KA d.o.o., Komisijo za preprečevanje korupcije, Varuhom človekovih pravic, Policijo, Državnim tožilstvom in resornim ministrstvom (7 vlog z dne 3. 1. 2012, zap. št. 307, 309, 310, 311, 312, 305 in 308) ter med organom in samostojno podjetnico Silvo Bračko, s.p. (vloga z dne 13. 2. 2012, zap. št. 330). Dalje želi kot informacijo javnega značaja dobiti dokumente iz inšpekcijskega spisa, v katerem je sam stranka v postopku in jih torej lahko dobi na podlagi ZUP (npr. vloga z dne 18. 2. 2012, št. 341). V vlogah prosilec pogosto postavlja vprašanja (npr. vloga z dne 29. 2. 2012, št. 345), čeprav mu je organ že večkrat pojasnil (prvič že v odločbi št. 090-18/2011-10 z dne 18. 5. 2011), da po ZDIJZ na vprašanja ni dolžan odgovarjati. Nenazadnje pa tudi ni zanemarljivo dejstvo, da prosilec v vlogah pogosto žali organ in uradne osebe (npr. gradbenega inšpektorja v vlogi z dne 13. 2. 2012, zap. št. 329). Vloge pogosto vsebujejo tudi navedbo »leglo korupcije«. Prosilec v vlogah navaja, da zahtevane informacije potrebuje za nadaljnje ukrepanje. Zahteva pa tudi informacije v zvezi s fizičnimi osebami (npr. zahteva z dne 8. 12. 2011, št. 257 in zahteva z dne 18. 2. 2012, št. 338). Organ dalje ugotavlja, da se prosilec na vsako izdano odločbo pritoži (tudi v primeru delne ugoditve zahtevi) in da pritožbeni organ večino njegovih pritožb zavrne kot neutemeljene. V skladu z drugim odstavkom 39. člena Ustave (Uradni Iist RS, št. 331/1991 s spremembami; v nadaljevanju Ustava RS) ima vsakdo pravico dobiti informacijo javnega značaja, za katero ima v zakonu utemeljen pravni interes, razen v primerih, ki jih določa zakon. Tako prvi odstavek 5. člena ZDIJZ določa, da so informacije javnega značaja prosto dostopne pravnim ali fizičnim osebam. Tretji odstavek 15. člena Ustave RS določa, da so človekove pravice in temeljne svoboščine omejene samo s pravicami drugih in v primerih, ki jih določa ustava. Nadalje prvi odstavek 120. člena Ustave RS določa, da organizacijo uprave, njene pristojnosti in način imenovanja njenih funkcionarjev ureja zakon. Zakon o državni upravi (Uradni Iist RS, št. 52/2002 s spremembami) pa v 2. členu določa, da uprava opravlja svoje delo samostojno v okviru in na podlagi ustave, zakonov in drugih predpisov. Iz navedenega organ ocenjuje, da vsakdo lahko pridobi informacijo javnega značaja, vendar pa je njegova pravica omejena s pravicami drugih ter v primerih, ki jih določa Ustava RS. Torej ima in mora imeti tudi pravica do informacij javnega značaja svoje meje tam, kjer se začne varstvo pravic drugih oseb oziroma varstvo drugih legitimnih javnih in tudi zasebnih interesov. Tako se lahko pravica do pridobitve informacij javnega značaja omeji zaradi škodovanja upravnemu organu ter konkretno, pri nemotenemu opravljanju nalog organa in s tem posledično zakonitemu delovanju tega organa. V konkretnem primeru namreč organ dnevno dobi ogromne količine novih zahtev prosilca, kar pa posledično vedno bolj omejuje zakonito izvajanje rednih nalog. Namen ZDIJZ je zagotavljanje transparentnosti dela državnega organa, vendar pa v konkretnem primeru pomenijo navedena dejanja že zlorabo same pravice do dostopa do informacij javnega značaja. Organ namreč prejme veliko zahtev prosilca, med drugim tudi isto zahtevo večkrat na različne načine, kar zahteva veliko napora pri beleženju (da se ne podvajajo) in obravnavanju vlog. Tako se večino delovnega časa rešuje prav vloge prosilca, in sicer tudi v sodelovanju z drugimi javnimi uslužbenci, ki vodijo postopke, iz katerih prosilec zahteva informacije. Iz navedenega sledi, da je organ tako zaposlen z reševanjem konkretnih zahtev, da je posledično izvajanje ostalih zakonitih rednih nalog organa onemogočeno oziroma bistveno omejeno, organ pa je tako tudi prekomerno obremenjen. Ker je dostop do informacij javnega značaja poseben upravni postopek in velja subsidiarna uporaba ZUP, je posledično treba upoštevati tudi načelo dolžnosti govoriti resnico in poštene uporabe pravic. Tako organ ocenjuje, da prosilec svojih pravic do dostopa do informacij javnega značaja ne uporablja dobronamerno in skladno z načelom iz 11. člena ZUP. Ta namreč določa, da morajo stranke pred organom govoriti resnico in pošteno uporabljati pravice, ki so jim priznane s tem in drugimi zakoni, ki urejajo upravni postopek. Glede na zelo veliko število vlog, ki jih prosilec pošilja na organ po navadni pošti in/ali elektronski pošti, organ ocenjuje, da prosilec to počne z namenom obremenjevanja organa in očitnega nagajanja. Skladno z načelom ekonomičnosti postopka (14. člen ZUP) je treba upravne postopke voditi hitro, s čim manjšimi stroški in čim manjšo zamudo za stranke. V danem primeru to ni možno zaradi prevelikega števila vlog, posledično pa zaradi tega nastajajo zamude tudi pri drugih postopkih. Glede na navedeno je organ na podlagi 11. in 14. člena ZUP ter drugega odstavka 22. člena ZDIJZ obravnavane zahteve prosilca zavrnil.
Zoper odločbo iz prejšnjega odstavka je prosilec dne 16 4. 2012 vložil pritožbo, v kateri je navedel, da kategorično prereka odločbo št. 090-18/2011-431, z dne 5. 4. 2012, ki jo je brez kakršnekoli preučitve spisala oseba drugi dan po prejetem pooblastilu, kar kaže na odločbo pro forma, kjer prosilcu odreka pripadajočo zakonsko pravico pridobiti vse relevantne informacije javnega značaja, ki bi lahko pripomogle k razkritju/dokazu, kaj vse je bilo v dani zadevi narobe. V upanju, da ima organ samo en tovrstni primer nezakonite porušitve vsiljenega rekonstruiranega objekta, je povsem normalno, da tovrstni primer zahteva malo širšo obravnavo. Predmetno onemogočanje, kjer prosilcu nekritično odrekajo pripadajočo pravico, ni nič drugega kot poskus onemogočanja nadaljnjega razkrivanja nezakonitega delovanja organa, saj so dosedanje predmetne informacije oz. dokumentacija krepko pripomogle pri čiščenju sprenevedanja in celo laganja ne/odgovornih pri organu. Prosilec od Pooblaščenca pričakuje, da bo kritično preučil pritožbo in vse posamezne vloge ter deloval v kontekstu zakonitosti, kot je bilo to pravilno do sedaj. Nekritično zapisati, da prosilec nagaja, v situaciji, ko je vsaki vsaj povprečno razumljivi osebi preprosto razumljivo, da je bila prosilčeva hiša porušena nezakonito, je žaljenje in podcenjevanje, ki je značilno za osebo, za katero velja, da če bi padla iz višine lastnega ega na višino lastnega IQ-ja, da ne bi ostalo od nje omembe vrednega produkta.
Organ po prejemu pritožbe odločbe ni nadomestil z novo odločbo, zato jo je, na podlagi 245. člena ZUP, z dopisom št. 090-18/2011/473, z dne 14. 5. 2012 odstopil v reševanje Pooblaščencu kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe. Organ je pri tem pojasnil, da je z izpodbijano odločbo prosilcu zavrnil 69 vlog – zahtev za pridobitev dokumentov in odgovorov na vprašanja, vloženih v času od 8. 12. 2011 do 4. 4. 2012. Organ v celoti vztraja pri navedbah v obrazložitvi izpodbijane odločbe in dodaja utemeljitev glede zahtevkov prosilca, da mu organ dostavi dokumente v zadevah, ki jih gradbena inšpekcija vodi proti drugim zavezancem, v katerih prosilec nima nikakršnih pravic ali obveznosti. Po mnenju organa prosilec ne izkazuje nikakršnega pravnega interesa, na podlagi katerega bi imel po določbah ZUP pravico do vpogleda v inšpekcijske spise in pridobitev listin iz spisov, vodenih v zadevah, v katerih ima lahko kvečjemu status prijavitelja (vlagatelja informacije o domnevnih nepravilnostih), nikakor pa nima statusa stranke v postopku ali osebe, ki bi se lahko udeleževala postopka. Vlagatelj torej nima nikakršne pravice, da bi bil obveščen o posameznih dejanjih v inšpekcijskem postopku ter, da bi pridobival listine iz teh postopkov. V teh primerih torej niti Zakon o inšpekcijskem nadzoru (Uradni list RS, št. 43/07-ZIN-UPB1; v nadaljevanju ZIN) niti ZUP, kot tudi ne Zakon o graditvi objektov (Uradni list RS št. 110/2002 s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZGO-1), ali drug predpis, ki določa delo gradbenih inšpektorjev, prosilcu ne daje pravice do vpogleda v konkretne spise, kot tudi ne do pridobitve dokumentov iz teh spisov, ki se vodijo v zadevah gradbene inšpekcije proti drugim investitorjem – zavezancem. V konkretnem primeru bi bile z dostavo dokumentov iz navedenih spisov gradbene inšpekcije, kar prosilec zahteva, kršene pravice drugih, tako strank v teh inšpekcijskih postopkih kot tudi pravice upravnega organa, saj bi bilo z dostavo zahtevanih dokumentov prosilcu omogočeno škodovanje ugledu upravnega organa, s tem tudi ugledu državne uprave. To pa bi bilo v nasprotju s tretjim odstavkom 15. člena Ustave RS. Da je temu tako, dokazuje organ s konkretnimi primeri člankov, katerih avtor je prosilec. Organ je ob tem pojasnil, da je dejansko stanje glede objektov, na katere se nanašajo članki, popolnoma drugačno, kot ga v članku prikazuje prosilec. Organ je prosilcu tudi večkrat pojasnil, da tako zadeve v postopkih gradbene inšpekcije, kot tudi posamezni postopki gradbenih inšpektorjev med seboj niso primerljivi, saj gre za zelo različne primere tako glede objektov kot postopkov. S takšnim načinom pisanja v medijih, v katerem je prosilec napačno interpretiral dejansko stanje glede inšpekcijskih postopkov, objektov in širše, so vsekakor kršene pravice in dostojanstvo drugih oseb, tako lastnika – investitorja in zavezanca v inšpekcijskem postopku glede navedenih objektov, kot tudi upravnega organa IRSPEP, javnih uslužbencev in državne uprave v celoti. Takšno medijsko objavljanje drugačnega stanja, kot je dejansko stanje zadev, s primerjavami med različnimi zadevami, ki med seboj niso primerljive, pa naj bo to pomotoma ali namenoma, vsekakor predstavlja kršenje 34. člen Ustave RS, ki med temeljnimi pravicami in svoboščinami določa, da ima vsakdo pravico do osebnega dostojanstva, s tem pa tudi kršenje zgoraj navedenega tretjega odstavka 15. člena Ustave RS, ki določa, da so človekove pravice in svoboščine omejene s pravicami drugih. Na koncu je organ še dodal, da v primerih postopkov gradbene inšpekcije, za katere prosilec zahteva dokumente, postopki niso zaključeni, zato bi izdaja zahtevanih listin in podatkov škodovala sami izvedbi upravnega postopka. ZDIJZ v 7. točki prvega odstavka 6. člena določa, da organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek, ki je bil pridobljen ali sestavljen zaradi upravnega postopka in bi njegovo razkritje škodovalo njegovi izvedbi.
Pritožba ni utemeljena.
Pooblaščenec uvodoma pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oziroma prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.
1. Pojem informacije javnega značaja
Ustavna pravica dostopa do informacij javnega značaja je opredeljena v drugem odstavku 39. člena Ustave RS. Konkretizacijo te pravice predstavlja ZDIJZ, v katerem je urejen postopek, ki vsakomur omogoča prost dostop in ponovno uporabo informacij javnega značaja, s katerimi razpolagajo državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb. ZDIJZ posega v širok spekter delovanja javnega sektorja, in sicer ne le v delu, ko med zavezance zajema širok krog organov javnega sektorja, ki morajo na prvi stopnji slediti določilom zakona, temveč tudi v delu same definicije informacije javnega značaja. Oboje je v interesu zagotavljanja transparentnosti delovanja celotnega javnega sektorja. Namen ZDIJZ, ki izhaja iz 2. člena, je zagotoviti javnost in odprtost delovanja organov ter omogočiti uresničevanje pravice posameznikov in pravnih oseb, da pridobijo informacije, pri čemer si morajo organi za uresničitev tega namena prizadevati, da dosežejo čim večjo obveščenost javnosti o svojem delu. Pri tem Pooblaščenec izrecno pripominja, da je smisel dostopa do informacij javnega značaja preizkušanje pravilnosti in zakonitosti delovanja organov.
Organ je v obravnavanem primeru z izpodbijano odločbo zavrnil zahteve prosilca, ker predstavljajo zlorabo pravice dostopa do informacij javnega značaja. Ker je prosilec takšni odločitvi nasprotoval, je Pooblaščenec v pritožbenem postopku presojal, ali je prosilec obravnavane zahteve pri organu vložil le z namenom, ki ga zasleduje ZDIJZ, ali pa je pri tem ravnanju prekoračil pravne meje navedene pravice.
2. Zloraba pravice dostopa do informacij javnega značaja
2.1. Splošno o zlorabi pravice
Pooblaščenec poudarja, da si morajo organi za uresničevanje namena ZDIJZ prizadevati, da dosežejo čim večjo obveščenost javnosti o svojem delu (2. člen ZDIJZ). Delovanje in odločanje javnih oblasti je tako oprto tudi na posameznike (državljane), ki lahko pridobivajo vse javne informacije o delu javnih oblasti in sodelujejo pri sprejemanju njenih odločitev. Načelo odprtosti predstavlja javnost delovanja javnih oblasti, zagotavljanje informacij o delu javnih oblasti in pravico dostopa do dokumentov ali v tem drugem delu tudi transparentnost delovanja javnih oblasti. Načelo odprtosti je v pravni red Evropske unije uvedla Amsterdamska pogodba (97/C 340/01), ki v 1. členu določa, da se odločitve organov EU sprejemajo »čim bolj odprto in kar v najtesnejši povezavi z državljani«. Transparentnost dela javnih oblasti pa lahko zagotovi le takšna implementacija zakona, ki to pravico tolmači čim bolj široko in ne v škodo državljanov. Za obravnavani primer je, izhajajoč iz načela odprtosti in transparentnosti, pomembno omeniti predvsem dve funkciji pravice do informacij javnega značaja – demokratično in nadzorno funkcijo. Demokratična funkcija služi večji udeležbi državljanov v politiki in izhaja iz teorij participativne in deliberativne demokracije, ki poudarjajo, da odprtost delovanja javne oblasti ne more biti omejena le na različne oblike parlamentarnega odločanja, temveč mora vključevati tudi različne oblike neposrednega sodelovanja državljanov pri sprejemanju predpisov in političnih odločitev (več v Komentarju Zakona o dostopu do informacij javnega značaja, Senko Pličanič et al., Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti, Ljubljana, 2005, str. 72). Funkcija nadzora pa omogoča državljanom nadzor nad delom javne uprave, nadzor nad pravilnostjo dela javnih oblasti ter nadzor nad porabo proračunskega denarja, kar preprečuje slabo upravljanje, zlorabo oblasti in korupcijo. Ta pravica omogoča splošni nadzor javnosti nad delom javne uprave, kamor sodi tudi organ, in s tem pospešuje zavedanje odgovornosti vseh, ki upravljajo z javnim denarjem in izvajajo pooblastila, ki jim jih je podelila država. Javnost lahko le s pomočjo načel, ki jih pozna, pravo dostopa do javnih informacij, preverja pravilnost odločitev organov ter spoštovanje pravnih in drugih pravil. Zato je delo oblastnih organov oziroma državne uprave ali uprave lokalne skupnosti bolj učinkovito (razlog nadzora in učinkovitejšega delovanja), obenem pa se zaradi komunikacije in tesnejšega razmerja med javnim sektorjem in posameznikom krepi tudi zaupanje vanje. Izhajajoč iz navedenega Pooblaščenec ugotavlja, da so pojasnila prosilca, iz katerih izhaja, da je njegov namen pridobiti informacije, ki bi lahko pripomogle k razkritju, kaj vse je bilo v določeni zadevi narobe, povsem v skladu z namenom ZDIJZ. Vendar pa, kot bo to pojasnjeno v nadaljevanju, način vlaganja zahtev v konkretnem primeru nedvomno dokazuje, da je dejanski cilj oziroma namen prosilca drugačen.
Temeljno načelo ZDIJZ usmerja proces odločanja javnih oblasti k odpiranju za vse, z namenom, da lahko vsi tvorno sodelujejo pri sprejemanju odločitev in da lahko pridobivajo vse javne informacije o delu javnih organov. Tako ZDIJZ v prvem in drugem odstavku 5. člena vsakomur omogoča prost dostop do informacij, ne glede na pravni interes. Na tem mestu Pooblaščenec pojasnjuje, da zaradi načela prostega dostopa za obravnavani primer niso pravno relevantne navedbe organa v dopisu št. 090-18/2011/473, z dne 14. 5. 2012, s katerimi organ utemeljuje, da prosilec ne izkazuje pravnega interesa za dostop do dokumentov iz zadev, ki jih organ vodi proti drugim zavezancem. Prav tako niso pravno relevantne navedbe, s katerimi organ v izpodbijani odločbi opozarja na dejstvo, da prosilec zahteva dokumente iz inšpekcijskega spisa, v katerem je sam stranka v postopku in jih torej lahko dobi na podlagi ZUP. Prosilec, ki ima možnost, da iste dokumente zahteva na podlagi različnih pravnih podlag, ima vselej pravico, da sam izbere pot, po kateri bo prišel do teh dokumentov, zato organ ne more in ne sme presojati, na kakšen drug način bi prosilec še lahko prišel do zahtevanih informacij. Ravno zaradi načela prostega dostopa za konkretni primer tudi niso pravno relevantne pritožbene navedbe prosilca, s katerimi zatrjuje, da je bila njegova hiša porušena nezakonito, saj status prosilca z ničimer ne vpliva na postopek po ZDIJZ, v katerem se odloča z učinkom erga omnes. Kljub uzakonjenemu načelu odprtosti pa Pooblaščenec poudarja, da se pravica dostopa do informacij javnega značaja lahko odreče zaradi zlorabe te pravice.
Zloraba pravice nastane tedaj, ko subjekt prestopi meje pravno zavarovanega upravičenja tako, da s tem ogroža oziroma posega v pravico drugega. Če hočemo določiti meje pravice tistemu, ki jo je prekoračil, moramo izhajati iz pojma pravice in njene vsebinske opredelitve. Pravna norma pogosto ne more dati določnega in jasnega odgovora na vprašanje, kakšen naj bo obseg pravice v konkretnem primeru. Odgovor nam da šele ustvarjalna interpretacija prava (Marijan Pavčnik, Zloraba pravice, Časopisni zavod Uradni list SR Slovenije, Ljubljana 1986, str. 5).
ZDIJZ ne navaja kriterijev, na podlagi katerih lahko organ zahtevo prosilca ocenjuje kot ravnanje, ki predstavlja zlorabo pravice, niti ni z ZDIJZ omejeno število vlog, ki jih lahko vloži posamezni prosilec, vendar pa so se za opredelitev zlorabe pravice v pravni teoriji in praksi razvili kriteriji, ki se lahko uporabijo tudi v zvezi s pravico dostopa do informacij javnega značaja. Dr. Andrej Berden v članku Zloraba pravice (Pravna praksa, št. 26/00; v nadaljevanju članek Zloraba pravice) navaja, da gre za uporabo oziroma izvrševanje pravice, če dejanje presojamo samo formalno, z vidika samo tistih pravnih norm, ki pravico neposredno določajo – in za zlorabo te formalne pravice oziroma dejansko za protipravno ravnanje, če ga presojamo v luči načela morale in javnega interesa, ki jih je pravo sprejelo kot svoje vrhovno vodilo, oziroma v luči samega načela zlorabe pravic. Pod tem pojmom torej ne moremo razumeti samo zavestne, namerne zlorabe, ampak ga moramo jemati objektivno. Zlorabo pravice je potrebno označiti kot nedopustno ravnanje, ki nima značaja klasičnega deliktnega dejanskega stanu. Kot je Pooblaščenec pojasnil že zgoraj, je pravica dostopa do informacij javnega značaja konkretizirana v ZDIJZ, iz katerega izhaja splošno načelo, da so vse informacije vseh zavezancev dostopne vsakomur. Ker pa je treba na pravo gledati kot na celoto, pravice ni dopustno izvrševati v nasprotju z njenim ciljem oziroma namenom. Vsebino slednjega je treba ugotavljati upoštevaje socialno funkcijo pravice, ki združuje že zgoraj predstavljeni demokratično funkcijo in funkcijo nadzora ter meje, ki jih titularju pravice postavljata morala in javni interes.
Zloraba pravice je torej prekoračitev pravne meje, zaradi česar pride do kolizije dveh pravic, ki se med seboj ne izključujeta. Takšno stališče izhaja tudi iz članka Zloraba pravice, v katerem avtor ugotavlja, da je konflikt pravic treba razlagati široko, ni pa vsak poseg v pravico drugega tudi zloraba pravice. Pravi in resnični obseg pravice lahko odkrijemo le, če ugotavljamo njen ekonomski in socialni cilj in primerjamo njen značaj z vrednostnim značajem interesa, ki ga z njenim izvrševanjem prizadenemo. Kot navaja avtor navedenega članka, je zloraba izvrševanje pravice v nasprotju z njenim ekonomskim in socialnim namenom. Vsaka pravica je z njenega socialnega vidika relativna. Prizna se torej spremenljivost vsebine in s tem relativnost pravic. Sodnik določi konkretno vsebino, upoštevajoč generalna načela pravnega reda in zakonsko vsebino pravice v enem od pravnih postopkov. Glede na konkretne okoliščine določi meje in obseg njihovega izvrševanja. Avtor navedenega članka nadaljuje, da ni nujno, da predstavlja zlorabo pravice vedno le posamezno upravičenje, ki iz nje izvira in ki je v nasprotju s kakšnimi »močnejšimi« interesi, temveč lahko predstavlja zlorabo tudi način njenega izvrševanja. Ni dovolj, da je izvrševalec pravice (njen upravičenec) sposoben in da ima pravica pravno veljaven temelj, temveč mora biti njeno izvrševanje v skladu s temeljnimi pravili pravnega reda in pravne politike, ki izhajajo večinoma iz same narave stvari in interesne pogojenosti prava. Način izvrševanja pomeni zlorabo pravice takrat, ko za izvrševanje obstaja več možnosti, upravičenec pa pravico izvršuje na način, ki škoduje drugemu ali pa mu »otežuje njegov položaj«.
2.2. Zloraba pravice dostopa do informacij javnega značaja v konkretnem primeru
Glede na to, da je prosilec vse obravnavane vloge pri organu vlagal kontinuirano (praktično dan za dnem), da se te vloge nanašajo na sorodne dokumente (povezane z inšpekcijskimi postopki) in zlasti zato, ker je v konkretnem primeru sporen način vlaganja zahtev, je bilo treba v pritožbenem postopku vse obravnavane vloge, naštete v prvem odstavku obrazložitve te odločbe, o katerih je zavezanec odločil z odločbo 090-18/2011-431, z dne 5. 4. 2012, obravnavati kot celoto. Zato se nadaljnje ugotovitve Pooblaščenca ne nanašajo na vsako posamezno vlogo prosilca, temveč na opisani sklop vlog, saj je le tako mogoče presoditi način izvrševanja pravice v konkretnem primeru. Pri tem je bilo treba najprej presoditi, ali je izpolnjen osnovni predpogoj, da lahko govorimo o zlorabi pravice, in sicer ali je v konkretnem primeru prišlo do konflikta dveh neizključujočih se pravic.
Pooblaščenec poudarja, da pravica dostopa do informacij javnega značaja ni priznana izključno v interesu prosilca, temveč tudi v interesu družbe, ki je v tem, da se v čim večji meri omogoči izvrševanje demokratične funkcije in funkcije nadzora obravnavane pravice, vendar nikakor ne na način, ki prekomerno ovira celotno delo organa ter uradne osebe in organ žali in s tem posega v njihovo dostojanstvo. Ta interes družbe predstavlja socialno funkcijo pravice dostopa do informacij javnega značaja. Pri tem se je treba postaviti na stališče (ki izhaja tudi iz članka Zloraba pravice), da ima v primeru kolizije med pravico prosilca in interesom družbe prevlado slednji. Pooblaščenec je po preučitvi zadeve ugotovil (in v nadaljevanju tudi pojasnil), da je pravica prosilca zahtevati informacije javnega značaja v konkretnem primeru prišla v konflikt z dolžnostjo organa, da opravlja svoje delo samostojno v okviru in na podlagi ustave in zakonov ter posledično v konflikt s pravicami tretjih oseb, ki so udeležene v drugih postopkih, ki jih vodi organ. Organ je namreč dolžan opravljati svoje delo samostojno v okviru in na podlagi ustave in zakonov (120. člen Ustave RS in 2. člen Zakona o državni upravi Uradni list RS št. 52/2002 s spremembami in dopolnitvami). Organ v konkretnem primeru je upravni organ, ki v upravnih zadevah odloča o pravicah, obveznostih ali pravnih koristih strank. Pri tem ga, poleg pravil posebnih upravnih postopkov, zavezujejo tudi splošna pravila upravnega postopka, ki so zbrana v ZUP. Eden temeljnih ciljev splošnega upravnega postopka je zavarovati šibkejšo stranko, to je tistega, ki v tem postopku uveljavlja svojo pravico ali varuje svojo pravno korist oziroma se mu nalaga določena obveznost. Upravni postopek je večino svojih procesnih institutov razvil s tem namenom, zato ga tudi uvrščamo v enega od temeljev sistema varstva pravic posameznikov v razmerju do uprave (več Zakon o splošnem upravnem postopku s komentarjem, urednika prof. dr. Tone Jerovšek in prof. dr. Gorazd Trpin, 2004, komentar k 1. členu). Organ v obravnavanem primeru zaradi izjemne količine vlog, ki je posledica ravnanja prosilca, pravic strank v drugih postopkih ne more ustrezno zavarovati, na kar je pravilno opozoril v izpodbijani odločbi. Predpogoj za opredelitev zlorabe pravice je torej v konkretnem primeru izpolnjen. Kot že rečeno, ni vsak poseg v pravico drugega zloraba pravice. Pooblaščenec je zato v nadaljevanju presojal, ali je prosilec s svojim ravnanjem prekoračil pravno mejo, ki pomeni pravilno razmejitev med interesom prosilca pridobiti informacije javnega značaja in interesom družbe, da organ opravlja svoje delo v okviru in na podlagi ustave in zakonov.
Kot navaja avtor članka Zloraba pravice, lahko kot zlorabo pravice opredelimo vsako ravnanje, ko se subjekt sicer giblje v pravno priznanih mejah pravice, vendar pravico uresničuje z namenom nekomu škodovati, ali na način, ki je za drugega manj ugoden od kakšnega drugega, ali v pomanjkanju zakonitega interesa ali v nasprotju s socialno funkcijo pravice. Na ta način je zlorabo pravice opredelilo tudi Višje sodišče RS v sodbi št. Cp 459/99, z dne 10. 4. 2001. Po oceni Pooblaščenca je prosilec v obravnavanem primeru ravnal na način, ki je v nasprotju s socialno funkcijo pravice dostopa do informacij javnega značaja, ki je obširno pojasnjena že zgoraj. Namen prosilca namreč ni bil le dostopati do informacij, da bi lahko izvrševal demokratično in nadzorno funkcijo pravice dostopa do informacij javnega značaja, temveč ravno nasprotno – prosilec je s svojim načinom vlaganja zahtev organ prekomerno zasipal z delom, kar predstavlja oviro za učinkovito delo organa ne samo na področju dostopa do informacij javnega značaja, temveč na vseh njegovih delovnih področjih - medtem ko uresničevanje pravice dostopa do informacij javnega značaja stremi k pospeševanju učinkovitosti javnega sektorja.
Tudi iz sodne prakse Sodišča Evropskih skupnosti izhaja, da organ lahko le v posebnih primerih, v katerih bi konkreten in posamičen preizkus dokumentov povzročil nesorazmerno količino upravnega dela, izjemoma tehta na eni strani interes dostopa javnosti do dokumentov in na drugi strani nastalo delovno obremenitev, da bi v teh posebnih primerih ohranil interes dobrega upravljanja. Sodišče Evropskih skupnosti je na primer v sodbi v zadevi T-2/03, Verein fűr Konsumenteninformation proti Evropska komisija, glede obravnave obsežnih zahtevkov pojasnilo, da glede na ustaljeno sodno prakso, ki določa potrebo po izvedbi konkretne in posamične presoje dokumentov, samo dejstvo, da zahtevek za dostop zadeva veliko število dokumentov, še ne pomeni, da instituciji ni treba izvesti konkretne proučitve dokumentov. Odstopanje od obveznosti proučitve dokumentov je dovoljeno le v izjemnih primerih, kadar upravno breme, ki ga prinaša konkretna in individualna proučitev dokumentov, presega tisto, kar je razumsko potrebno. Vendar pa morajo institucije proučiti vse druge možnosti in tako omejiti svojo delovno obremenitev, obenem pa odobriti vsaj del zahtevka prosilca. V navedeni sodbi je Sodišče Evropskih skupnosti med drugim opozorilo, da količina dela, potrebna za preučitev prošnje, ni odvisna samo od števila dokumentov, navedenih v prošnji, ali njihovega obsega, ampak tudi od njihove narave. Zato potreba, da se opravi konkreten in posamičen preizkus zelo velikega števila dokumentov, ne pove ničesar o količini dela, potrebni za obravnavo prošnje za dostop, ker je navedena količina dela odvisna tudi od zahtevane temeljitosti tega preizkusa.
Da je ravnanje prosilca usmerjeno k oviranju dela organa v smislu nalaganja velike količine dela, kaže zlasti dejstvo, da je pri organu vlagal tudi večkrat na teden po več vlog v istem dnevu (npr. 7. 3. 2012 (2 vlogi) in 9. 3. 2012 (4 vloge), 12. 3. 2012 (3 vloge) in 14. 3. 2012 (3 vloge) in 16. 3. 2012 (5 vlog)). Nekatere vloge se nanašajo na zelo veliko število dokumentov (npr. dokument št. 090-18/2011/396 predstavlja vlogo z naslovom »Pridobitev dokumentacije – odgovorov na postavljena vprašanja«, v kateri je prosilec postavil 42 zahtev v obliki vprašanj, ki se nanašajo na signiranje dokumentov pri organu). Kot izhaja iz pojasnil organa v izpodbijani odločbi, je v letu 2011 kar 25,25% vseh prejetih vlog za posredovanje informacij javnega značaja organu poslal prosilec. V letu 2012 pa je ta delež do izdaje izpodbijane odločbe znašal že 76,74%. Kot je pravilno opozoril organ v izpodbijani odločbi, takšen način vlaganja zahtev organu onemogoča spoštovanje načela ekonomičnosti postopka (14. člen ZUP), ki določa, da je treba upravne postopke voditi hitro, s čim manjšimi stroški in čim manjšo zamudo za stranke. To pa ni le obveznost organa, temveč tudi ustavna pravica stranke. V skladu z določbo 23. člena Ustave RS ima vsakdo pravico, da o njegovih pravicah in dolžnostih ter o obtožbah proti njemu brez nepotrebnega odlašanja odloča neodvisno, nepristransko in z zakonom ustanovljeno sodišče. Ustava omenja na tem mestu le dolžnosti pred sodiščem, seveda pa to ne pomeni, da nima enake dolžnosti uprava. V prid temu govori 22. člen Ustave RS, ki vsakomur zagotavlja enako varstvo pravic oziroma med sodstvom in upravo primerljivo varstvo (več Zakon o splošnem upravnem postopku s komentarjem, urednika prof. dr. Tone Jerovšek in prof. dr. Gorazd Trpin, 2004, komentar k 14. členu).
V danem primeru ravnanje organa v skladu z načelom ekonomičnosti ni možno, zaradi velikega števila vlog, ki jih prosilec vlaga brez prestanka, posledično pa zaradi tega nastajajo zamude tudi pri drugih postopkih, ki jih vodi organ. Prosilec namreč med drugim zahteva tudi dokumente iz posameznih inšpekcijskih postopkov, kar pomeni, da morajo pri odločanju o njegovi zahtevi sodelovati tudi inšpektorji, saj je narava teh informacij takšna, da je za pravilno odločitev organa glede dostopa nujno potrebno sodelovanje oseb, ki te informacije najbolje poznajo, torej inšpektorjev, ki vodijo posamezne zadeve. Nadalje prosilec zahteva npr. dostop do celotne korespondence med organom in drugimi organi (npr. Komisija za preprečevanje korupcije, Okrožno državno tožilstvo, …), kar predstavlja kompleksno dokumentacijo, pri kateri so v odločanje o dostopu vključeni vsi, ki so sodelovali v takšnih korespondencah. Skratka, iz narave vsebine zahtevanih informacij izhaja, da reševanje obravnavanih zahtev prosilca terja skupinsko delo celotnega organa in ne le odgovorne osebe za posredovanje informacij javnega značaja. Posledica takšne narave zahtev je upočasnitev dela organa tudi na drugih področjih (ne le na področju omogočanja dostopa do informacij javnega značaja). Razumsko namreč ni mogoče pričakovati, da bo organ v zakonskem roku uspel odločiti o tolikšni množici po vsebini obsežnih zahtev. Takšnega pričakovanja zato tudi ni mogel imeti prosilec in ga, po presoji Pooblaščenca, tudi ni imel. Prosilec ni zasledoval namena ZDIJZ, temveč je s svojim načinom vlaganja zahtev želel otežiti delo organa, zoper katerega ne skriva nesimpatij, in sicer z namenom, da dokaže nesposobnost in nestrokovnost, ki ju očita organu. Pri tem je treba poudariti, da je organ pred izpodbijano odločbo o mnogih zahtevah prosilca odločil vsebinsko (v letu 2012 je prosilec pri organu vložil kar 51 vlog, od katerih je v izpodbijani odločbi odločeno le o 3, preostale pa je organ obravnaval, ne da bi se skliceval na zlorabo pravice), kar nedvomno kaže na pripravljenost organa, da deluje transparentno in da je zlorabo pravice zatrjeval šele, ko je bilo razumsko nemogoče, da bi o zahtevah prosilca odločil drugače. Pooblaščenec se je kot pritožbeni organ na področju dostopa do informacij javnega značaja srečal že z raznolikimi vrstami zahtev (številčne zahteve, velik obseg zahtevanih informacij, ipd.), vendar pa nobena od njih ni dosegla za organ tako obremenjujočih razsežnosti, kot jih imajo obravnavane zahteve prosilca. Takšen učinek vlaganja zahtev, ki predstavlja oviro za učinkovito delo organa na splošno, zagotovo ni v skladu s socialno funkcijo pravice dostopa do informacij javnega značaja. Opisano ravnanje prosilca v obravnavani zadevi je nedvomno močno prekoračilo pravno mero pravice dostopa do informacij javnega značaja.
Organ je v konkretnem primeru dolžan in ima pravico svoje delo opravljati samostojno v okviru in na podlagi ustave in zakonov. Krovni zakon, ki ureja način dela organa, je ZUP. Pooblaščenec ocenjuje, da je v konkretnem primeru, poleg že omenjenega 14. člena ZUP (ekonomičnost postopka), bistvenega pomena tudi 7. člen ZUP (varstvo pravic strank in varstvo javnih koristi), ki določa, da morajo organi pri postopanju in odločanju omogočiti strankam, da čim lažje zavarujejo in uveljavijo svoje pravice; pri tem morajo skrbeti za to, da stranke ne uveljavljajo svojih pravic v škodo pravic drugih in ne v nasprotju z javno koristjo, določeno z zakonom ali z drugim predpisom. Iz navedene določbe izhaja, da je organ dolžan svoje delo organizirati na način, ki omogoča vsem strankam, da čim lažje zavarujejo in uveljavijo svoje pravice, pri čemer lahko izvaja ukrepe in sprejema odločitve, s katerimi zagotovi, da stranke ne uveljavljajo svojih pravic v škodo pravic drugih in ne v nasprotju z javno koristjo, določeno z zakonom ali z drugim predpisom. Obe omenjeni načeli služita torej interesu družbe, da se zagotovi nemoten potek upravnih postopkov in nasploh dela upravnih organov. Da bi se ta cilj dosegel, so tudi pravice strank omejene. Tako pravi tudi 11. člen ZUP (ki ga je pravilno izpostavil tudi organ v izpodbijani odločbi), ki določa, da morajo stranke pred organom govoriti resnico in pošteno uporabljati pravice, ki so jim priznane s tem in drugimi zakoni, ki urejajo upravni postopek. Način vlaganja zahtev za posredovanje informacij javnega značaja v obravnavanem primeru, ki ni v skladu z namenom ZDIJZ, je moč opisati kot ravnanje, ki ne predstavlja poštene uporabe pravic. Ta ugotovitev še dodatno utrjuje prepričanje Pooblaščenca, da je prosilec prekoračil pravno mejo pravice dostopa do informacij javnega značaja, s čimer je ravnal v nasprotju s socialno funkcijo pravice dostopa do informacij javnega značaja in tako izvršil ravnanje, ki predstavlja zlorabo pravice.
2.3. Dodaten vidik obstoja zlorabe pravice v konkretnem primeru
Da gre v konkretnem primeru za zlorabo pravice dostopa do informacij javnega značaja, je Pooblaščenec ugotovil že v prejšnji točki te obrazložitve. Dodatno pa je Pooblaščenec ugotovil tudi, da je pravica prosilca zahtevati informacije javnega značaja v konkretnem primeru prišla tudi v konflikt s pravico organa do dostojanstva (kar je organ posredno ugotovil tudi v izpodbijani odločbi, neposredno pa navedel tudi v dopisu št. 090-18/2011/473, z dne 14. 5. 2012, v katerem je dodatno pojasnil svojo odločitev), katerega ohranjanje je zagotovo v interesu družbe, saj bi se ob izgubi dostojanstva upravnih organov porušila celotna družbena ureditev, ustvaril pa bi se kaos, v katerem med drugim ne demokratične ne nadzorne funkcije pravice dostopa do informacij javnega značaja ne bi bilo več mogoče izvrševati. Pravica organa do dostojanstva izhaja iz 109. člena ZUP, ki določa, da mora uradna oseba, ki vodi dejanje postopka, skrbeti za red pri delu in za dostojanstvo organa. Ta določba je povezana z določbo tretjega odstavka 111. člena ZUP, na podlagi katere organ lahko kaznuje z denarno kaznijo do 500 evrov tistega, ki v vlogi žali organ, uradno osebo, stranko z nasprotnim interesom ali druge udeležence v postopku. Takšno stališče je zavzelo tudi Vrhovno sodišče Republike Slovenije v sodbi št. U 12/2008, z dne 30. 6. 2009, ko je navedlo, da prvi odstavek 109. člena ZUP v bistvu pojasnjuje tretji odstavek 111. člena ZUP v tem smislu, da je žalitev organa ali uradne osebe treba pojmovati kot poseg v dostojanstvo organa (v njegov ugled, zunanjo ali objektivno čast, dobro ime v javnosti). Pooblaščenec ocenjuje, da je mogoče voljo zakonodajalca, da uzakoni interes družbe, ki je v tem, da se ohranja red pri delu in dostojanstvo organa, razbrati tudi iz že omenjenega 11. člena ZUP.
Kot že rečeno je ureditev v ZUP namenjena tudi zagotavljanju nemotenega poteka upravnih postopkov in nasploh dela upravnih organov. Okrnitev dostojanstva organa zagotovo predstavlja oviro pri delu upravnih organov. Nesporno je dejstvo, da prosilec v konkretnem primeru z obravnavanimi vlogami izvršuje svojo pravico dostopa do informacij javnega značaja na zelo nedostojen način, s katerim žali tako organ kot institucijo, kakor tudi uradne osebe. Glede na zgoraj opisano razlago določb ZUP prosilec s takšnim ravnanjem posega v dostojanstvo organa. V podporo svoji ugotovitvi Pooblaščenec v nadaljevanju podaja nekatere izmed mnogih konkretnih primerov, za organ in uradne osebe žaljivih besedil, iz obravnavanih vlog prosilca. Prosilec npr. veliko dopisov (npr. dokumenti št. 090-18/2011/419, št. 090-18/2011/418, št. 090-18/2011/417, št. 090-18/2011/396, št. št. 090-18/2011/394, št. 090-18/2011/391, …) zaključi z besedilom: »Smrt kučanovemu udbofašizmu, svoboda Slovenskemu narodu…«. Nadalje dokumenta št. 090-18/2011/392 in št. 090-18/2011/391 vsebujeta naslednje besedilo, namenjeno organu: »…ste v vam lastni fašistično zločinski krvoločni nečlovečnosti kršili tudi načelo sorazmernosti…«. V dokumentu št. 090-18/2011/366 je prosilec zapisnik inšpektorja označil z besedami: »…zapisa idiokretenskega maloumnega KONSTRUKTA,…«. V dokumentu št. 090-18/2011/349 je prosilec navedel: »Predmetno dokumentacijo nujno potrebujem za nadaljnje pravno ukrepanje, vse v kontekstu nadaljnjega razkrivanja/potrjevanja, da ne/odgovorne proudbovske zločince/prasce/prasice na RS MOP IRSOP krepko jebe njihova kosmata vest (op.a. njihovega nestrokovnega, nevestnega, malomarnega, koruptivnega delovanja pred in po NEZAKONITI!!! Porušitvi naše rekonstruirane hiše), da se permanentno zatekajo k maloumnemu laganju, ki ga je skozi kategorijo Časa z lahkoto dokazati, medtem pa ne gre spregledati, da me psihično bolna …. in z njo tako ali drugače zlizani … preko udbovske tožilke … v kontekstu udbovskega kretenidiotskega konstrukta ovadbe…« in v nadaljevanju: »…pa da ne bi kakšen idiotkretensko maloumno notorično lažnivi birokratski prasec podganjega ksihta na RS MOP IRSOP kaj shizofreno psihotično bluzil, da je moja vloga 'šikanoznega' značaja in nanjo ne bo odgovarjal – dotični prasci in dotične prasice iz RS MOP IRSOP, zavedajte se, da je moja vloga zgolj posledica vašega ne/delovanja – večmesečnega kretenidiotskega notorično maloumnega LAGANJA…«. V dokumentu št. 090-18/2011/345 je prosilec o uradnih osebah, zaposlenih pri organu, navedel: »… imamo opravka z nevestnim/malomarnim/nestrokovnim …, katerega brezmejno podpirata psihično bolna … in ……«. V dokumentu št. 090-18/2011-257 je prosilec navedel: »…če bi vi uno vašo leno udbosodrgo na RS MOP IRSOP poslali na relevantne inštrukcije na UE Grosuplje, da bi bila una vaša udbosodrga posledično v stanju odgovarjati na vloge…«. Prosilec v odredbi za vročitev v svojih dopisih (npr. v dokumentih št. 090-18/2011/305, št. 090-18/2011/307, št. 090-18/2011/308,…) poimenuje organ kot: »leglo korupcije IRSOP«.
Prosilec v svojih dopisih ni žaljiv le do organa, temveč tudi do drugih državnih organov in zaposlenih v teh organih. Tako npr. v dokumentu št. 090-18/2011/426 uporablja naslednje izraze: »da je … na dobri/pravi poti, da bo hitro dohitel psihično bolno … in še dodatno osmešil proudbovsko skorumpirano tožilko … ter proudbovsko skorumpiranega policista (op.a. mislim, da se piše) … iz PP Ljubljana-Moste«. V dokumentu št. 090-18/2011/358 je prosilec navedel: »…če le nimamo posla s kakšnim protiudbovsko/im tožilko/sodnikom, ki je do te funkcije prišla/el na temelju njej/njemu lastnega IQ-ja kronanega RETATDA…«. Svoj odnos do zaposlenih v organih prosilec izkazuje tudi z uporabo malih začetnic pri pisanju njihovih imen in priimkov, saj pisanje z malo začetnico brez dvoma asociira na to, da do njih prosilec ne želi izkazati niti vljudnosti, ki jo terjajo moralna načela naše družbe.
Uporabljeno besedišče in stil pisanja je nedvomno žaljive narave za uradne osebe (kršitev 34. in 35. člena Ustave RS) in organ, s čimer je posledično poseženo v dostojanstvo organa. S takšnim načinom izvrševanja svoje pravice dostopa do informacij javnega značaja je prosilec vzpostavil konflikt s pravico organa do dostojanstva, kar zadostuje za ugotovitev, da je predpogoj za opredelitev zlorabe pravice v konkretnem primeru izpolnjen. Kot že rečeno, ni vsak poseg v pravico drugega zloraba pravice. Pooblaščenec je zato v nadaljevanju presojal še, ali je prosilec z opisanim ravnanjem prekoračil pravno mejo, ki pomeni pravilno razmejitev med interesom prosilca pridobiti informacije javnega značaja in interesom družbe ohraniti dostojanstvo organa. Pri tem je Pooblaščenec prišel do sklepa, da je v obravnavanem primeru prosilec ravnal na način, ki je v nasprotju z zgoraj opisano socialno funkcijo pravice dostopa do informacij javnega značaja. Namen prosilca namreč ni bil le dostopati do informacij, da bi lahko izvrševal demokratično in nadzorno funkcijo pravice dostopa do informacij javnega značaja, temveč ravno nasprotno – prosilec je s svojim načinom vlaganja zahtev posegel v dostojanstvo organa, kar predstavlja oviro za učinkovito delo organa, medtem, ko uresničevanje pravice dostopa do informacij javnega značaja stremi k pospeševanju učinkovitosti javnega sektorja.
2.4. Ustavnopravni vidik odvzema pravice dostopa do informacij javnega značaja v konkretnem primeru
Glede na to, da odvzem pravice dostopa do informacij javnega značaja v konkretnem primeru predstavlja poseg v ustavno pravico, je Pooblaščenec v nadaljevanju izvedel tudi preizkus z ustavnopravnega vidika. Odločitev, da gre v konkretnem primeru za zlorabo pravice namreč pomeni, da so v celoti zavarovane dolžnosti organa, da svoje delo opravlja samostojno v okviru in na podlagi ustave in zakonov (zlasti v okviru omenjenih določb ZUP) in posledično pravice strank v postopkih pred organom, medtem ko je prosilcu ne samo omejena, ampak celo odvzeta ustavna pravica do dostopa do informacije javnega značaja. Zato se mora Pooblaščenec za popoln preizkus zakonitosti izpodbijane odločbe opredeliti še do tega, ali je tak odvzem pravice iz drugega odstavka 39. člena Ustave RS v skladu z načelom sorazmernosti (tretji odstavek 15. člena Ustave RS).
Kot izhaja iz prakse Ustavnega sodišča RS, je omejitev ustavnih pravic dopustna, če je podan ustavno dopusten cilj (varstvo pravic drugih ali tudi javne koristi – kadar je varstvo javne koristi ustavno dopusten cilj bodisi neposredno bodisi posredno – da se prek nje varujejo pravice drugih). Poleg tega morajo biti izpolnjeni trije pogoji:
1. poseg mora biti nujen – to pomeni, da cilja ni mogoče doseči z blažjim posegom v ustavno pravico ali celo brez njega (drugi možni ukrepi z istim ciljem ga ne morejo nadomestiti),
2. poseg mora biti primeren za dosego zasledovanega cilja - v tem smislu, da je ta cilj s posegom dejansko mogoče doseči;
3. teža posledic ocenjevanega posega v prizadeto človekovo pravico je propoprcionalna vrednosti zasledovanega cilja oziroma koristim, ki bodo zaradi posega nastale (načelo sorazmernosti v ožjem pomenu) - pri ocenjevanju nujnosti posega je treba tehtati pomembnost posega v ustavno pravico s pomembnostjo ustavno dopustnega cilja, ki želi zavarovati ali zagotoviti druge ustavno varovane dobrine, in odmeriti upravičenost nujnega posega sorazmerno s težo posledic.
Glede zadnjega elementa, to je sorazmernosti v ožjem smislu, je torej treba po stališču Ustavnega sodišča RS pri ocenjevanju nujnosti posega tehtati tudi pomembnost s posegom prizadete pravice v primerjavi s pomembnostjo pravice, ki se s tem posegom želi zavarovati. Izhodišče pri tem je, da mora biti teža posega v varovano pravico v sorazmerju s pomenom druge varovane pravice (oziroma javne koristi), zaradi katere se posega v prvo. V primeru, če gre varovani pravici, ki je razlog poseganja, zaradi njenega pomena absolutna prednost, je po stališču Ustavnega sodišča RS lahko dopusten tudi zelo močan poseg v prvo pravico. Le če poseg prestane vse tri vidike t.i. strogega testa sorazmernosti, je ustavno dopusten.
Kot je že pojasnjeno zgoraj, je organ dolžan svoje delo opravljati samostojno in v okviru in na podlagi ustave in zakonov, kar posledično pomeni, da mora storiti vse, da zavaruje pravice strank v vseh svojih postopkih. Kot izhaja iz zgornje argumentacije, ravnanje prosilca predstavlja oviro za izpolnjevanje te dolžnosti organa, to oviro pa je mogoče preseči le z zavrnitvijo zahteve prosilca, saj tega posega v prosilčevo pravico ni mogoče nadomestiti z drugimi možnimi ukrepi. S podaljšanjem roka za posredovanje informacij javnega značaja (24. člen ZDIJZ) namreč zaradi izjemno velikega števila in pogostosti vlaganja vlog prosilca učinka prosilčevega ravnanja ne bi bilo mogoče omiliti. Glede na nesimpatije, ki jih prosilec goji do organa, pa tudi dodatna komunikacija med prosilcem in organom s ciljem zoženja zahtev, po oceni Pooblaščenca ne bi imela pozitivne prognoze. Če se zahteva prosilca zavrne, ker gre za zlorabo pravice, potem je na ta način mogoče zagotoviti legitimen cilj, ki je v tem, da ostalo delo organa lahko nemoteno poteka naprej, s čimer je organu omogočeno, da zavaruje pravice strank v ostalih postopkih. Pooblaščenec zato ocenjuje, da je zavrnitev zahteve prosilca iz razloga, da gre za zlorabo pravice, nujen in primeren ukrep za dosego ustavno varovanih ciljev.
Pri presoji sorazmernosti v ožjem smislu je Pooblaščenec tehtal potrebo po tekočem delu organa in težo posega v pravico prosilca, da dostopa do informacij javnega značaja. Organ je dolžan na podlagi 120. člena Ustave RS skrbeti za to, da svoje delo opravljati samostojno in v okviru in na podlagi ustave in zakonov, kar med drugim pomeni tudi, da mora storiti vse, da zavaruje pravice strank v vseh svojih postopkih. Kot je pojasnjeno že zgoraj, je cilj delovanja upravnega organa, ki ga zagotavlja ZUP, varstvo pravic posameznikov v razmerju do uprave. S tem namenom pa je ureditev splošnega upravnega postopka usmerjena k zagotavljanju nemotenega poteka upravnih postopkov in nasploh dela upravnih organov. Zato je pri tehtanju sorazmernosti posega v pravico dostopa do informacij javnega značaja (katere posledica je zavrnitev zahtev prosilca v celoti), do katerega pride zaradi izvrševanja dolžnosti organa in pravic tretjih oseb, ki so stranke v drugih postopkih pri organu, treba dati prednost slednjim. Prosilec še vedno lahko svojo pravico uveljavlja, če obseg svojih zahtev znatno skrči in jih vloži na takšen način, da pri organu, ne da bi posegal v njegovo dostojanstvo, zahteva le tiste dokumente, ki jih nujno potrebuje za dosego ciljev, ki jih navaja v pritožbi. Pooblaščenec ne dvomi, da bo organ prosilcu pripravljen nuditi pomoč z zagotavljanjem informacij, na podlagi katerih bo prosilec svoje zahteve po dokumentih lahko omejil. Prosilec tudi zmotno meni, da lahko od organa zahteva neomejen obseg dokumentacije, saj namen ZDIJZ v povezavi z ZUP nikakor ni v tem, da se prosilci seznanijo z vso dokumentacijo, s katero razpolaga organ, temveč se pravica dostopa do informacij javnega značaja nanaša le na takšen obseg dokumentov in zahtev, ki še dopušča tekoče delo organa na drugih delovnih področjih, ki sodijo v pristojnost organa. Po vsebini zahteve prosilca v konkretnem primeru zagotovo presegajo to mejo, saj prosilec zahteva npr. »kopije vseh dokumentov objektov, porušenih v Ljubljani« in »korespondenco med IRSOP in VO-KA (KPK, krimpolicijo, MOP, …, …) na bazi zadeve št. 356-02-72/2004«. Pooblaščenec na tem mestu poudarja, da je treba mejo, ki določa, kaj pomeni prekomerna preobremenitev oziroma oviranje dela organa, določati v vsakem posameznem primeru posebej in z veliko mero previdnosti. Glede na navedeno je Pooblaščenec po presoji sorazmernosti v ožjem smislu ugotovil, da koristi, ki jih prinaša nemoten potek drugih upravnih postopkov, ki tečejo pri organu in s katerimi se zagotavlja varstvo pravic strank v teh postopkih, odtehta težo posega v prosilčevo pravico dostopa do informacij javnega značaja. Odvzem pravice prosilca v konkretnem primeru torej prestane vse tri vidike t.i. strogega testa sorazmernosti, kar pomeni, da je ustavno dopusten.
2.5. Dodatna pojasnila glede ugotavljanja obstoja zlorabe pravice
V izogib morebitnim nesporazumom Pooblaščenec pojasnjuje, da ostali argumenti, ki jih v izpodbijani odločbi navaja organ (npr. prosilec organu postavlja vprašanja, zahteva podatke fizičnih oseb, vlaga pritožbe zoper vse odločbe organa in v medijih objavlja prispevke o organu) sami po sebi praviloma ne predstavljajo zlorabe pravice, ki jo prosilcem daje ZDIJZ. Kakšno izmed naštetih ravnanj bi sicer lahko predstavljalo enega izmed elementov, na podlagi katerega bi bilo mogoče utemeljiti obstoj zlorabe pravice, vendar pa za konkreten primer nobeno od teh ravnanj ni imelo odločilnega vpliva, zato se Pooblaščenec ni posebej opredeljeval do tega dela izpodbijane odločbe.
Čeprav na koncu, pa vseeno zelo pomembno, je opozorilo, da je presoja obstoja zlorabe pravice institut, ki ga je treba uporabljati z veliko mero previdnosti in le tam, kjer je to nujno potrebno. Kriterije, ki opredeljujejo zlorabo pravice, je treba razlagati ozko in v vsakem primeru posebej. Utemeljitev obstoja zlorabe pravice mora vselej ostati skrajno sredstvo v postopkih odločanja o zahtevah za posredovanje informacij javnega značaja in se sme uporabiti le v primeru, če od organa objektivno ni mogoče pričakovati, da bo zahteve prosilca obravnaval v skladu z določbami ZDIJZ.
3. Sklepno
Pooblaščenec je na podlagi argumentov, podanih v točkah 2.2., 2.3. in 2.4. ugotovil, da je prosilec v konkretnem primeru prekoračil pravne meje pravice dostopa do informacij javnega značaja s tem, ko je ravnal v nasprotju s socialno funkcijo pravice dostopa do informacij javnega značaja. Takšno ravnanje prosilca je treba opredeliti kot zlorabo pravice, zato Pooblaščenec po preučitvi celotne zadeve ugotavlja, da je odločitev prvostopenjskega organa pravilna in da organ prosilcu ni dolžan posredovati zahtevanih dokumentov. Pooblaščenec se zato ni spuščal v presojo, ali posamezni zahtevani dokumenti predstavljajo prosto dostopne informacije javnega značaja. Upoštevaje vse navedeno je Pooblaščenec ugotovil, da je bil postopek pred izpodbijano odločbo pravilen, da je odločba pravilna in na zakonu utemeljena, pritožba prosilca pa neutemeljena, zato jo je zavrnil na podlagi prvega odstavka 248. člena ZUP.
Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/2010-UPB5) oproščena plačila upravne takse. Posebni stroški v tem postopku niso nastali.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor, in sicer zoper odločbo Ministrstva za infrastrukturo, Inšpektorat Republike Slovenije za promet, energetiko in prostor št. 090-18/2011-431, z dne 5. 4. 2012. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
Informacijski pooblaščenec
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka
Priloga:
- spis organa št. 090-18/2011 v originalu.