Odvetniška zbornica Slovenije - Vrhovno sodišče RS
+ -Številka: 090-278/2011/9
Kategorije: Davčni postopek
Sodba Vrhovnega sodiščaSodba Upravnega sodišča
POVZETEK
Odvetniška zbornica (prosilka) je od organa zahtevala posredovanje podatkov iz baze podatkov, ki jih je Vrhovno sodišče RS pripravilo za potrebe Davčne uprave RS v zvezi s poslovanjem odvetnikov. Zahtevala je tudi podatke, za katerega odvetnika oziroma odvetniško družbo so bili podatki posredovani ter posredovanje pravne podlage za vzpostavitev te baze. Pooblaščenec je ugotovil, da sicer držijo navedbe prosilke, da organ sam dokumentu ne more dati oznake »davčna tajnost«, ker ni davčni organ, vendar pa iz 16. člena Zakona o davčnem postopku (ZDavP-2) jasno izhaja, da so podatke, ki predstavljajo davčno tajnost, dolžne varovati tudi druge osebe, ki so zaradi narave svojega dela prišle v stik z njimi (torej tudi organ). Pooblaščenec je tako v celoti sledil navedbam organa, da gre za izjemo po 5. točka prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, v to pa ga je prepričalo tudi pojasnilo Davčne uprave RS, da slednja zahtevane podatke šteje za davčno tajnost in jih tako tudi obravnava skladno s 17. členom ZDavP-2. Prosilka se v postopku na prvi stopnji ni sklicevala na prevladujoči interes javnosti in ker ni navedla nobenega dejstva, zakaj bi bilo razkritje zahtevanih podatkov v javnem interesu, je Pooblaščenec ocenil, da tudi organ sam ni imel nobene podlage, da bi ocenil, da so podani razlogi, ki terjajo izvedbo testa interesa javnosti. Vprašanje, ali so davčni postopki pravnomočno zaključeni, ki ga je izpostavila prosilka v pritožbi, bi se tako postavilo šele v primeru, če bi organ moral opravljati test interesa javnosti.
ODLOČBA
Številka: 090-278/2011/9
Datum: 9. 2. 2012
Informacijski pooblaščenec po pooblaščenki Nataši Pirc Musar (v nadaljevanju Pooblaščenec) izdaja na podlagi tretjega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/2006 – uradno prečiščeno besedilo in 117/2006 – ZDavP-2; v nadaljevanju ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, številka 113/2005 in 51/2007 – ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP) in prvega odstavka 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, številka 24/2006 – uradno prečiščeno besedilo, 105/2006 – ZUS-1, 126/2007- ZUP-E, 65/2008-ZUP-F in 8/2010-ZUP-G; v nadaljevanju ZUP) o pritožbi Odvetniške zbornice Slovenije, Pražakova 8, Ljubljana, ki jo zastopa predsednik zbornice Miha Kozinc (v nadaljevanju prosilka), z dne 1. 12. 2011, zoper odločbo Vrhovnega sodišča Republike Slovenije, Tavčarjeva 9, Ljubljana (v nadaljevanju organ), št. Su 36-03/2011-55, z dne 14. 11. 2011, v zadevi odobritve dostopa do informacije javnega značaja naslednjo
O D L O Č B O:
1. Pritožba Odvetniške zbornice Slovenije z dne 1. 12. 2011 zoper odločbo Vrhovnega sodišča RS, št. Su 36-03/2011-55 z dne 14. 11. 2011 se kot neutemeljena zavrne.
2. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.
O b r a z l o ž i t e v:
Prosilka je na organ dne 20. 10. 2011 vložila zahtevo za posredovanje podatkov iz baze podatkov, ki jih je Vrhovno sodišče RS pripravilo za potrebe Davčne uprave RS v zvezi s poslovanjem odvetnikov. Zahtevala je tudi podatke, za katerega odvetnika oziroma odvetniško družbo so bili podatki posredovani ter posredovanje pravne podlage za vzpostavitev te baze.
Organ je zahtevo prosilke z odločbo št. Su 36-03/2011-55 z dne 14. 11. 2011 v celoti zavrnil. V obrazložitvi navedene odločbe (dalje izpodbijana odločba) organ med drugim pojasnjuje, da 5. točka prvega odstavka 6. člena ZDIJZ določa, da organ zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek, katerega razkritje bi pomenilo kršitev zaupnosti davčnega postopka ali davčne tajnosti, skladno z zakonom, ki ureja davčni postopek. Organ dodaja, da ZDIJZ pri obravnavani izjemi ne zahteva izvedbe škodnega testa, temveč se lahko organ sklicuje na izjemo iz 5. točke prvega odstavka 6. čl. ZDIJZ vedno, ko gre za podatke, ki so v zvezi z davčno obveznostjo davčnega zavezanca. Varstvo davčne tajnosti je torej po ZDIJZ absolutna izjema. Organ pojasnjuje, da je pojem davčne tajnosti opredeljen v 15. členu Zakona o davčnem postopku (ZdavP-2, Uradni list RS, št. 117/2006, 24/2008-ZDDKIS, 125/2008, 85/2009, 110/2009, 1/2010 – popr., 43/2010, 97/2010), ki določa, da mora davčni oran kot zaupne varovati podatke, ki jih zavezanec za davek v davčnem postopku posreduje davčnemu organu, ter druge podatke v zvezi z davčno obveznostjo zavezancev za davek, s katerimi razpolaga davčni organ. 16. čl. ZdavP-2 (z naslovom dolžnost varovanja davčne tajnosti) pa določa, da uradne in druge osebe davčnega organa, izvedenci, tolmači, zapisnikarji in druge osebe, ki sodelujejo ali so sodelovale pri pobiranju davkov, in vse druge osebe, ki so zaradi narave svojega dela prišle v stik s podatki, ki so davčna tajnost, teh podatkov ne smejo sporočiti tretjim osebam, razen v primerih, določenih z zakonom, niti jih ne smejo same uporabljati ali omogočiti, da bi jih uporabljale tretje osebe. Dopis, s katerim je Davčna uprava RS od Vrhovnega sodišča RS želela pridobiti podatke o določenem odvetniku in določeni odvetniški družbi, je v skladu s 17. čl. ZdavP-2 označen z oznako davčna tajnost. Davčno tajnost tako predstavljata ime in priimek odvetnika kot tudi ime odvetniške družbe, pri katerih se izvaja postopek davčnega inšpekcijskega nadzora. Zaradi navedenega se zahteva prosilca za dostop do teh podatkov zavrne. Zahtevo za dostop do baze podatkov, ki je bila posredovana Davčni upravi RS, je po mnenju organa treba zavrniti iz enakega razloga – varovanje davčne tajnosti. Podatki o postopkih določenih odvetnikov izhajajo iz PUND vpisnika, ki ga skladno z Zakonom o sodiščih in Sodnim redom vodi Vrhovno sodišče RS. Tabela, ki je bila za konkretnega odvetnika in odvetniško družbo posredovana Davčni upravi RS, vsebuje naslednje podatke:
- Ime, priimek, naslov in podatki o obeh strankah postopka in njunih morebitnih zastopnikih,
- sodišče, pred katerim poteka postopek,
- vpisnik (področje zadeve, npr. pravdni P vpisnik),
- opravilna številka zadeve,
- vrsta zadeve (npr. zaradi plačila odškodnine, zaradi motenja posesti, ipd.),
- podatki o izvedenih postopkovnih dejanjih in datumi (npr. tožba, poravnalni narok, narok, sodba, pritožba, sodba, obnova postopka, ipd.),
- podatki o vloženih vlogah in o tem, kdo jih je vložil, vključno z datumi.
Organ še dodaja, da ZDIJZ sicer v 7. čl. omogoča delni dostop do dokumenta, če je varovane podatke mogoče izločiti iz dokumenta, tako da to ne ogrozi njihove zaupnosti. V konkretnem primeru po mnenju organa delni dostop ni mogoč, saj bi dostop do podatkov o opravilni številki zadeve ali naslovu osebe ogrozil zaupnost podatka, varovanega kot davčna tajnost. Prav tako bi povezava med ostalimi podatki (npr. sodišče, vpisnik in datum naroka) omogočili identifikacijo odvetnika ali odvetniške družbe, kar pa predstavlja podatek, ki je varovan kot davčna tajnost. Zaradi navedenega je organ zavrnil zahtevo prosilke za dostop do podatkov iz baze podatkov, ki so bili posredovani Davčni upravi RS. V zvezi s tretjo točko zahteve prosilke organ navaja, da se prost dostop lahko zagotovi zgolj do informacij, ki dejansko že obstajajo. Organi, ki so zavezanci po ZDIJZ, so dolžni omogočiti dostop le do že obstoječih informacij in niso dolžni ustvariti novega dokumenta, zbirati informacij, opravljati raziskav, ali analizirati podatkov, da bi zadostili zahtevi prosilca. Vrhovno sodišče RS tako ni ustvarilo novega dokumenta, v katerem bi obrazložilo pravno podlago za vzpostavitev baze, za katero prosi prosilec. Organ je v tem delu zahtevo prosilke zavrnil, saj v okviru ZDIJZ ni dolžan odgovarjati na vprašanja prosilca. Je pa organ prosilki v prilogi posredoval mnenje Pooblaščenca št. 0712-94/2011/3 z dne 30. 5. 2011, v katerem je obravnavana prav omenjena pravna podlaga.
Zoper izpodbijano odločbo je prosilka dne 2. 12. 2011 pri organu vložila pritožbo iz razloga napačne uporabe materialnega prava in nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja. Med drugim navaja, da organ pri presojanju, ali gre v konkretnem primeru resnično za izjemo davčne tajnosti, ni upošteval pogoja, ki mora biti ob tem podan, in sicer, da se lahko na davčno tajnost sklicuje le državni organ, ki odloča v davčnem postopku po določbah ZdavP-2. To pa so v skladu z določili 11. člena ZdavP-2: Ministrstvo za finance, Davčna uprava RS, Carinska uprava RS in drugi državni organi, kadar v davčnih in drugih stvareh odločajo o davkih. Glede na navedeno organ v konkretnem primeru ni pristojen za postopanje po ZdavP-2, zaradi česar ne more samostojno določenih podatkov označiti za davčno tajnost, sicer pa iz obrazložitve izpodbijane odločbe slednje niti ne izhaja, temveč je navedeno le, da je zahtevo za dostop do baze podatkov, ki je bila posredovana Davčni upravi RS, potrebno zavrniti iz razloga varovanja davčne tajnosti. Po mnenju prosilke zaradi navedenega v tem delu ne gre za izjemo po 5. tč. prvega dostavka 6. čl. ZDIJZ in je bila njena zahteva za dostop do podatkov iz baze podatkov, ki jih je organ pripravil za potrebe Davčne uprave RS v zvezi s poslovanjem odvetnikov, neutemeljeno zavrnjena. Prav tako prosilka meni, da je organ neutemeljeno zavrnil njeno zahtevo za posredovanje podatkov, za katerega odvetnika oz. odvetniško družbo so bili podatki posredovani Davčni upravi RS. Prosilka ob tem navaja, da na podlagi navedb organa v izpodbijani odločbi upravičeno domneva, da organ ni preverjal, ali je davčni postopek že pravnomočno končan, temveč je predpostavljal, da se pri zadevnem odvetniku oz. odvetniški družbi še vedno izvaja davčni postopek. Prosilka meni, da bi moral organ v obrazložitvi izpodbijane odločbe navesti, ali je ugotavljal, ali je davčni postopek že pravnomočno končan ter ugotovitev tudi vnesti v končno obrazložitev. Namreč v primeru, da je zahtevani pogoj podan (torej, da je davčni postopek pri zadevnem odvetniku oz. odvetniški družbi že pravnomočno končan), v konkretnem primeru ne gre več za absolutno izjemo od prostega dostopa, temveč bi organ moral izvesti test interesa javnosti. Zaradi navedenega prosilka meni, da odločba v tem delu temelji na nepopolno ugotovljenih dejstvih. Prosilka obenem opozarja, da pravna podlaga za obdelavo podatkov odvetnikov v PUND vpisniku po dostopnih javnih podatkih (v Zakonu o sodiščih, Sodni red, Katalog informacij javnega značaja Vrhovnega sodišča) ni izkazana. Pravna podlaga za vzpostavitev te baze naj bi bila obravnavana v mnenju Pooblaščenca št. 0712-94/2011/3 z dne 30. 5. 2011, iz katerega izhaja, da je DURS od sodišča upravičen zahtevati podatke o poslovanju odvetnika ter o njegovih strankah, ne glede na to, ali je davčni inšpekcijski nadzor že začet (s sklepom). S tovrstnim mnenjem se prosilka absolutno ne strinja, temveč meni, da lahko DURS pridobiva podatke od Vrhovnega sodišča RS samo zoper tiste odvetnike in odvetniške družbe, zoper katere je že uveden davčni inšpekcijski nadzor. V nasprotnem primeru gre po mnenju prosilke za kršitev človekovih pravic po 35. členu Ustave RS, in sicer kršitev varstva pravic zasebnosti in osebnostnih pravic, prav tako pa gre za nesorazmeren poseg v temeljno načelo varovanja zaupnega razmerja med odvetnikom in stranko zaradi davčnega interesa. Glede na navedeno prosilka Pooblaščencu predlaga, da izda odločbo, s katero naj njeni pritožbi ugodi in izpodbijano odločbo odpravi, ter organu naloži, da ji je dolžan posredovati podatke iz baze podatkov, ki jih je pripravil za potrebe Davčne uprave RS v zvezi s poslovanjem odvetnikov, podatke, za katerega odvetnika oz. odvetniško družbo so bili podatki posredovani ter dostop do pravne podlage za vzpostavitev baze.
Pritožbo prosilke je organ, kot dovoljeno in pravočasno, dne 9. 12. 2011, z dopisom št. Su 36-03/2011-55, odstopil v obravnavo Pooblaščencu. Organ je Pooblaščencu posredoval tudi zaprosilo Davčnega urada RS organu za posredovanje podatkov o postopkih odvetnika in odvetniške družbe ter zgoščenko, na kateri je posneta tabela, ki je bila posredovana Davčni upravi RS in glede dostopa do katere je odločal organ.
Pooblaščenec je dne 3. 1. 2012, z dopisom št. 090-278/2011/5, na podlagi 8. člena in tretjega odstavka 33. člena ZUP, pozval Davčno upravo RS za dodatna pojasnila za razjasnitev dejstev pred izdajo odločbe v pritožbenem postopku, in sicer:
- Ali postopki davčnih inšpekcijskih nadzorov, za katere so ji bili s strani Vrhovnega sodišča RS posredovani podatki, ki jih zahteva prosilka (na podlagi dopisa št. DT 061-328/2011 (01053-01) z dne 8. 3. 2011), še tečejo, v kakšni fazi se nahajajo in predvsem, ali bi z razkritjem zahtevanih podatkov lahko nastala škoda (in kakšna škoda bi nastala) izvedbi teh postopkov,
- Ali podatke, ki so ji bili posredovani s strani Vrhovnega sodišča RS, na podlagi poziva št. DT 061-328/2011 (01053-01) z dne 8. 3. 2011, šteje za podatke v smislu prvega odstavka 15. čl. ZDavP-2 in ali jih v okviru svojega poslovanja obravnava v skladu s 17. čl. ZDavP-2?
Pooblaščenec je odgovor Davčne uprave, Generalnega davčnega urada, št. 061-328/2011-21 z dne 12. 1. 2012, prejel dne 12. 1. 2012. V njem ta pojasnjuje, da so podatki, ki jih zavezanec za davek v davčnem postopku posreduje davčnemu organu ter drugi podatki v zvezi z davčno obveznostjo zavezancev za davek, s katerimi razpolaga davčni organ, davčna tajnost v skladu s 15. členom Zakona o davčnem postopku (Uradni list RS, št. 13711 – UPB4, v nadaljevanju ZDavP-2). Iz te določbe izhaja, da davčni organ obravnava vse podatke, s katerimi razpolaga o posameznem davčnem zavezancu za davek, kot podatke, ki so davčna tajnost. Tako davčni organ kot davčno tajnost obravnava tudi podatke, ki jih pridobi od drugih organov in oseb, čeprav ti podatki neposredno pri teh organih oziroma osebah nimajo zaupne narave. Davčna uprava ob tem pojasnjuje, da v kolikor bi bila zahteva za dostop do informacije javnega značaja glede »Baze podatkov« naslovljena nanjo, bi takšno zahtevo zavrnila na podlagi 5. točke prvega odstavka 6. čl. ZDIJZ. Ob tem dodaja, da se posredovani podatki glede ukrepov in postopkov za varovanje davčne tajnosti pri davčnem organu obravnavajo skladno z določili 17. člena ZDavP-2. Davčna uprava obenem pojasnjuje, da je glede na to, da je bila zahteva naslovljena na Vrhovno sodišče RS, treba upoštevati, da »Baza podatkov«, ki jo je pripravilo Vrhovno sodišče RS, sama po sebi ne more biti davčna tajnost, saj glede na določbo 15. člena ZDavP-2, to ne more samo ustvariti takšnih podatkov. Vendar pa je treba upoštevati, da je vsebina »Baze podatkov« ustvarjena na podlagi poziva št. 061-328/2011 (01053-01) z dne 8. 3. 3011 (v nadaljevanju poziv), ki je označen kot davčna tajnost, zato Davčna uprava meni, da je treba zahtevo prosilke obravnavati kot zahtevo za dostop do podatkov, katerih razkritje bi pomenilo kršitev zaupnosti davčnega postopka ali davčne tajnosti po 5. tč. prvega odstavka 6. čl. ZDIJZ. V kolikor bi se namreč razkrila vsebina posredovane »Baze podatkov«, bi se razkrila tudi vsebina Poziva, ki vsebuje podatke, ki so davčna tajnost in so z davčno tajnostjo tudi označeni. Davčna uprava ob tem opozarja, da osebe, ki so zaradi narave svojega dela prišle v stik s podatki, ki so davčna tajnost, teh podatkov ne smejo sporočiti tretjim osebam, razen v primerih, določenih z zakonom, niti jih ne smejo same uporabljati ali omogočiti, da bi jih uporabljale tretje osebe. V skladu z zgornjimi ugotovitvami Davčna uprava torej meni, da se »Baze podatkov« ne sme razkriti, in sicer že na podlagi ugotovitve, da gre za podatke, ki so davčna tajnost. Vendar pa dodaja, da tudi v primeru, če bi prosilka pridobila soglasje odvetnikov in odvetniških družb za razkritje podatkov iz »Baze podatkov« (v skladu z 18. členom ZDavP-2 se sme podatke, ki so davčna tajnost razkriti tretjim osebam na podlagi pisnega soglasja davčnega zavezanca), se teh ne sme razkriti, in sicer:
- ker gre za podatke, ki so bili pridobljeni zaradi davčnega (upravnega) postopka in bi njihovo razkritje škodovalo njegovi izvedbi (7. tč. prvega odstavka 6. čl. ZDIJZ),
- ker gre za podatke iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organov, in bi njegovo razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa (11. tč. prvega odstavka 6. čl. ZDIJZ).
Ob tem Davčna uprava pojasnjuje, da je DURS podatke od Vrhovnega sodišča RS prejel na podlagi 39. čl. ZDavP-2, v skladu z mnenjem Pooblaščenca št. 0712-94/2011/3 z dne 30. 5. 2011, iz katerega izhaja, da navedeni člen omogoča davčnemu organu pridobivati podatke, v zvezi s tem pa ne zahteva, da bi moral biti postopek davčnega inšpekcijskega nadzora že začet. DURS pridobi podatke, potrebne za pobiranje davkov, nato pa se tudi na podlagi obdelave teh podatkov in primerjave z drugimi, s katerimi že razpolaga, odloči, ali bo začela postopek davčnega inšpekcijskega nadzora ali ne. »Baza podatkov« torej predstavlja podatke o odvetnikih in odvetniških družbah, zoper katere je bil uveden inšpekcijski nadzor že v času poslanega poziva, ali pa so potekale aktivnosti priprave na davčni inšpekcijski nadzor. V zvezi z vprašanjem Pooblaščenca, ali postopki še tečejo, je Davčna uprava pojasnila, da vsi postopki še tečejo, nekateri pa tudi še niso bili uvedeni. Ne glede na to ugotovitev pa Davčna uprava vztraja, da se »Baze podatkov« ne sme razkriti. Če davčni inšpekcijski nadzor v tem trenutku še ni uveden, bi razkritje podatkov lahko škodovalo izvedbi nameravanega inšpekcijskega postopka. Predvsem je treba upoštevati, da lahko davčni zavezanec na podlagi 55. člena ZDavP-2 predloži davčni obračun na podlagi samoprijave, in sicer najpozneje do vročitve sklepa o začetku davčnega inšpekcijskega nadzora. V kolikor bi se davčni zavezanci (odvetniki, odvetniške družbe) seznanili z »Bazo podatkov«, bi lahko ugotovili, da obstaja precejšnja verjetnost, da bo pri njih uveden inšpekcijski nadzor. Razkritje »Baze podatkov« bi tako usmerjalo njihovo obnašanje. Mogoče pa je sklepati, da bi tudi nadalje davčni zavezanci pri Vrhovnem sodišču RS redno podajali podobne zahteve po ZDIJZ in tako ugotovili, da jih davčni organ v določenem obdobju obravnava kot rizične. S takšnim ravnanjem bi se lahko povečale možnosti in število davčnih zavezancev, ki bi pravilno izpolnjevali svoje davčne obveznosti le v primerih, kadar bi se seznanili z informacijo, da se pri davčni upravi obravnavajo kot rizični. V zvezi s samo dikcijo 7. točke prvega odstavka 6. čl. ZDIJZ Davčna uprava obenem opozarja, da pridobivanje podatkov po 39. čl. ZDavP-2 sicer še ne pomeni vodenja konkretnega davčnega postopka, gre pa za postopanje davčnega organa zaradi morebitne uvedbe davčnega postopka zoper posameznega davčnega zavezanca, torej »zaradi davčnega postopka«. Glede na to davčna uprava meni, da tudi pridobivanje podatkov po 39. čl. ZDavP-2 predstavlja »podatke, ki so bili pridobljeni zaradi davčnega postopka, njihovo razkritje pa bi škodovalo njegovi izvedbi.« Razkritje »Baze podatkov« pa ne bi škodovalo izvedbi postopkov le zaradi zgoraj navedenega razloga. Nasploh bi se lahko ugotovila metoda dela in raziskovanje davčnega organa (npr. za katerimi podatki poizveduje in za katerimi ne). Iz »Baze podatkov« se torej lahko ugotovi notranje delovanje Davčne uprave, s katerim se je okvirno določil obseg in način pridobivanja podatkov od Vrhovnega sodišča RS, njegovo razkritje pa bi lahko v prihodnje predstavljalo motnje pri dejavnosti organa (11. tč. prvega odstavka 6. čl. ZDIJZ). Davčni zavezanci bi namreč lahko kršitve zakonodaje »prilagodili, omejili«, pridobivanje podatkov od Vrhovnega sodišča RS pa v tem primeru za DURS ne bi moglo več predstavljati dobre in zanesljive osnove za različne analize.
Pojasnilo Davčne uprave je Pooblaščenec dne 19. 1. 2012 posredoval v odgovor prosilki in ji za morebiten odziv določil 8 dnevni rok.
Odgovor prosilke je Pooblaščenec prejel dne 30. 1. 2012. Ta v njem najprej obširno pojasnjuje, da po njenem mnenju 39. člen ZDavP-2 ni in ne more biti podlaga za posredovanje podatkov davčnemu organu. Pojasnjuje, da gre za kršitev načela sorazmernosti, saj gre za nesorazmeren poseg v temeljno načelo varovanja zaupnega razmerja med odvetnikom in stranko ter ustavno zavarovano pravico do zasebnosti strank odvetnikov po 35. členu Ustave RS oz. 8. členu Evropske konvencije o človekovih pravicah. Prosilka meni, da Vrhovno sodišče RS DURS – u ne bi smelo posredovati teh podatkov, ne glede na to, ali je davčni postopek že začet ali ne. Prosilka v zvezi z odgovorom DURS št. 061-328/2011-21 z dne 12. 1. 2012 navaja, da DURS ni podal konkretne obrazložitve, zakaj bi se z razkritjem baze podatkov razkrila tudi vsebina poziva. Glede navedb DURS, da gre za podatke, ki so bili pridobljeni zaradi davčnega (upravnega) postopka in bi razkritje škodovalo njegovi izvedbi, prosilec navaja, da gre v določenih primerih tudi za podatke, pri katerih davčni inšpekcijski nadzor še ni bil uveden, navedeno zakonsko določilo pa je jasno, zaradi česar bi se bilo upravičeno sklicevati nanj zgolj v primeru, da gre za že uveden davčni postopek, ne pa v fazi priprave na morebiten davčni postopek, pri čemer niti ni nujno, da bo ta sploh uveden. V zvezi z izjemo notranjega delovanja, ki jo zatrjuje DURS, prosilka navaja, da glede na dejstvo, da gre za bazo podatkov, ustvarjeno na Vrhovnem sodišču RS, izključno iz podatkov, s katerimi razpolaga Vrhovno sodišče RS, ni moč trditi, da gre za dokument, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem davčnih organov, nadalje pa si ni moč predstavljati, kakšne motnje bi razkritje baze podatkov lahko povzročilo pri delovanju Vrhovnega sodišča RS. V zvezi z navedbami DURS, da čeprav davčni inšpekcijski nadzor v tem trenutku še ni uveden, bi razkritje podatkov škodovalo izvedbi nameravanega inšpekcijskega postopka, saj bi lahko na ta način davčni zavezanci ugotovili, da obstaja verjetnost, da bo pri njih uveden inšpekcijski nadzor in bi lahko slednje usmerjalo njihovo obnašanje, prosilka meni, da so tovrstne navedbe DURS popolnoma neutemeljene in neosnovane. Prosilka na podlagi vsega navedenega Pooblaščencu predlaga, naj v celoti ugodi njeni zahtevi za dostop do informacij javnega značaja.
Pritožba ni utemeljena.
1. Meje preizkusa pritožbe s strani pritožbenega organa
Pooblaščenec uvodoma pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnica oziroma prosilka izpodbija. Pooblaščenec prvostopenjsko odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon. Ker prosilka izpodbija odločbo prvostopenjskega organa v celoti, je Pooblaščenec v skladu s tem v pritožbenem postopku presojal pravilnost in zakonitost izpodbijane odločbe v celoti.
2. Pojem informacije javnega značaja
Definicija informacije javnega značaja je določena v prvem odstavku 4. člena ZDIJZ, po katerem je informacija javnega značaja informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva (zakon za vse oblike uporablja izraz dokument), ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb. Iz navedene definicije so razvidni trije osnovni pogoji, ki morajo biti kumulativno izpolnjeni, da lahko govorimo o obstoju informacije javnega značaja, in sicer:
1. informacija mora izvirati iz delovnega področja organa;
2. organ mora z njo razpolagati;
3. nahajati se mora v materializirani obliki.
Glede izpolnjevanja kriterijev za obstoj informacije javnega značaja iz 4. čl. ZDIJZ Pooblaščenec ugotavlja, da ni sporno, da zahtevane informacije izvirajo iz delovnega področja organa zavezanca, torej Vrhovnega sodišča RS, se pa postavlja vprašanje, ali organ z vsemi zahtevanimi informacijami razpolaga. Glede 3. tč. zahteve prosilke (posredovanje pravne podlage za vzpostavitev baze, ki jo je organ posredoval Davčni upravi RS), organ v izpodbijani odločbi namreč pojasnjuje, da z materializiranim dokumentom, iz katerega bi izhajala ta informacija, ne razpolaga in da dokumenta tudi ni dolžan ustvariti za potrebe prosilke, prosilki pa je kljub temu posredoval mnenje Pooblaščenca št. 0712-94/2011/3 z dne 30. 5. 2011, v katerem je (po mnenju organa) obravnavana prav omenjena pravna podlaga. Prosilka se na izpodbijano odločbo pritožuje tudi v tem delu, iz česar očitno izhaja, da s posredovanim dokumentom, mnenjem Pooblaščenca št. 0712-94/2011/3 z dne 30. 5. 2011, ni zadovoljna in da ta po njenem mnenju ne predstavlja odgovora oz. dokumenta iz 3. tč. njene zahteve.
V skladu s tem je Pooblaščenec v pritožbenem postopku moral presoditi, ali obstaja še kakšen drug dokument, iz katerega bi izhaja informacija javnega značaja, ki jo prosilka zahteva v 3. tč. svoje zahteve, to je informacija o pravni podlagi za vzpostavitev predmetne baze, ki jo je Vrhovno sodišče RS posredovalo Davčni upravi RS. Pooblaščenec ugotavlja, da drug dokument, iz katerega bi izhajala informacija o pravni podlagi za vzpostavitev navedene baze, pri organu ne obstaja. Pooblaščenec je v celoti sledil organu, ki je prosilki v izpodbijani odločbi pojasnil, da po ZDIJZ ni dolžan odgovarjati na njena vprašanja oz. ustvariti novega dokumenta, iz katerega bi izhajala zahtevana informacija javnega značaja, če z njim v času odločanja o zahtevi še ne razpolaga. Organi, ki so zavezanci po ZDIJZ, so dolžni omogočiti dostop le do že obstoječih informacij in niso dolžni ustvariti novega dokumenta, zbirati informacij, pripravljati odgovorov na vprašanja oz pojasnil, opravljati raziskav, ali analizirati podatkov, da bi zadostili zahtevi prosilca. Kot izhaja iz določbe prvega odstavka 4. člena ZDIJZ in tudi določbe prvega odstavka 1. člena ZDIJZ, informacijo javnega značaja predstavlja samo dokument, ki že obstaja, je že ustvarjen, oziroma dokument, ki ga je organ v okviru svojega delovnega področja že izdelal oziroma pridobil. Gre za pogoj, ki je v teoriji poznan kot »kriterij materializirane oblike«. Povedano drugače, v kolikor zahtevana informacija ne obstaja v materializirani obliki, je organ prosilcu tudi ne more posredovati, ustvariti pa je, na podlagi ZDIJZ, ni dolžan.
V zvezi s pritožbenimi navedbami prosilke, ki oporeka mnenju Pooblaščenca št. 0712-94/2011/3 z dne 30. 5. 2011 kot ustrezni pravni podlagi za posredovanje zadevne baze, in opozarja na neobstoj pravne podlage za posredovanje navedenih podatkov, Pooblaščenec pojasnjuje, da se kot drugostopenjski organ v pritožbenem postopku glede dostopa do informacij javnega značaja ni pristojen spuščati v vprašanje obstoja ali neobstoja navedene pravne podlage oz. njene ustreznosti. Dejstvo je, da organ zatrjuje, da z drugo informacijo, razen mnenja Pooblaščenca, ki ga je prosilki že posredoval, v materializirani obliki ne razpolaga in da Pooblaščenec v tem postopku ni ugotovil nobenih drugih dejstev, iz katerih bi izhajalo nasprotno, prav tako pa teh dejstev ne zatrjuje prosilka. Ta v pritožbi namreč ne navaja, da se informacija iz tč. 3 njene zahteve nahaja v dokumentu, ki ji ga organ ne želi posredovati, niti ne pojasnjuje, kje naj bi se morebitni dokument nahajal oz. kdo naj bi z njim razpolagal. Prosilka v pritožbi (in zahtevi) samo nasprotuje mnenju Pooblaščenca št. 0712-94/2011/3 z dne 30. 5. 2011 oziroma vztraja, da ni pravne podlage za posredovanje navedenih podatkov, kar pa, kot že pojasnjeno, ni predmet tega pritožbenega postopka. Pooblaščenec je zato ocenil, da gre v celoti slediti navedbam organa v izpodbijani odločbi, da z drugim dokumentom, iz katerega bi izhajala zahtevana informacija, ne razpolaga. Upoštevaje navedeno Pooblaščenec nima nikakršnega razloga, da ne bi sledil navedbam organa, da informacija, ki jo je prosilka zahtevala v tč. 3 svoje zahteve, pri organu v obliki dokumenta ne obstaja, poleg tega Pooblaščenec tudi ob reševanju te pritožbe ni mogel posumiti, da organ z zahtevano informacijo razpolaga, vendar mu je v celoti ne posreduje oziroma ne želi posredovati (drugi odstavek 10. člena ZInfP). Zato Pooblaščenec ugotavlja, da pritožbi prosilke v tem delu ni mogoče ugoditi, ker ji organ informacije, ki ne obstaja v obliki dokumenta, ne more posredovati. V skladu s tem je Pooblaščenec, na podlagi prvega odstavka 248. čl. ZUP, pritožbo prosilke v tem delu zavrnil in potrdil izpodbijano odločbo.
Glede ostalih zahtevanih podatkov (to je podatkov iz baze podatkov, ki jih je Vrhovno sodišče RS pripravilo za potrebe Davčne uprave RS v zvezi s poslovanjem odvetnikov in podatkov, za katerega odvetnika oziroma odvetniško družbo so bili podatki posredovani) ni sporno, da so izpolnjeni vsi trije pogoji iz 4. člena ZDIJZ za obstoj informacije javnega značaja, v pritožbenem postopku pa je treba ugotoviti, ali gre za informacije javnega značaja, ki so prosto dostopne, ali pa je podana katera izmed izjem po prvem odstavku 6. člena ZDIJZ, zaradi katere se dostop do informacije lahko zavrne.
4. Izjeme od prostega dostopa
Če zahtevani dokumenti vsebujejo informacije javnega značaja, ima do njih v skladu z določili ZDIJZ dostop vsakdo. Edini razlog za zavrnitev dostopa je v teh primerih morebitni obstoj kakšne izmed izjem, ki jih določa ZDIJZ. Organ lahko v celoti ali delno zavrne zahtevo prosilca, če ugotovi, da zahtevani podatek oziroma dokument predstavlja katerokoli v prvem odstavku 6. člena ZDIJZ določeno izjemo. Ta taksativno določa enajst izjem, ko lahko organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije.
4.1. Izjema od prosto dostopnih informacij javnega značaja po 5. tč. prvega odstavka 6. čl. ZDIJZ
Organ se je pri zavrnitvi zahteve prosilke skliceval na izjemo davčne tajnosti po 5. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, zato je Pooblaščenec v nadaljevanju presojal obstoj te izjeme.
5. točka prvega odstavka 6. člena ZDIJZ določa, da organ zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek, katerega razkritje bi pomenilo kršitev zaupnosti davčnega postopka ali davčne tajnosti, skladno z zakonom, ki ureja davčni postopek. Izhajajoč iz navedenega Pooblaščenec najprej ugotavlja, da ZDIJZ v tej točki v celoti napotuje na lex specialis, to je v konkretnem primeru Zakon o davčnem postopku (ZDavP-2, Uradni list RS, št. 117/2006, 24/2008-ZDDKIS, 125/2008, 85/2009, 110/2009, 1/2010 – popr., 43/2010, 97/2010). Bistveno vprašanje za presojo konkretnega primera je torej, ali bi razkritje podatkov, ki jih zahteva prosilka, pomenilo kršitev zaupnosti davčnega postopka ali davčne tajnosti v skladu z ZDavP-2). Ta v 8. členu določa, da se podatki zavezancev za davek obravnavajo kot davčna tajnost v skladu s tem zakonom in zakonom o obdavčenju in drugimi splošnimi akti, ki urejajo pobiranje davkov. V prvem odstavku 15. člena ZDavP-2 (z naslovom davčna tajnost) je določeno, da mora davčni organ kot zaupne varovati podatke, ki jih zavezanec za davek v davčnem postopku posreduje davčnemu organu, ter druge podatke v zvezi z davčno obveznostjo zavezancev za davek, s katerimi razpolaga davčni organ. Nadalje 16. člen ZDavP-2 (z naslovom dolžnost varovanja davčne tajnosti) določa, da uradne in druge osebe davčnega organa, izvedenci, tolmači, zapisnikarji in druge osebe, ki sodelujejo ali so sodelovale pri pobiranju davkov, in vse druge osebe, ki so zaradi narave svojega dela prišle v stik s podatki, ki so davčna tajnost, teh podatkov ne smejo sporočiti tretjim osebam, razen v primerih, določenih z zakonom, niti jih ne smejo same uporabljati ali omogočiti, da bi jih uporabljale tretje osebe.
Izhajajoč iz navedenega Pooblaščenec ugotavlja, da sicer držijo pritožbene navedbe prosilke, da organ - Vrhovno sodišče RS, samo dokumentu ne more dati oznake »davčna tajnost«, ker ni davčni organ, ne držijo pa navedbe, da se na to izjemo organ ne more oz. ne sme sklicevati. Ravno nasprotno, navedeno izjemo mora upoštevati vsak organ, zavezanec po ZDIJZ, v kolikor so predmet zahteve informacije, ki so kot davčna tajnost varovane po ZDavP-2. Iz 16. člena ZDavP-2 namreč jasno izhaja, da so podatke, ki predstavljajo davčno tajnost, dolžne varovati tudi druge osebe, ki so zaradi narave svojega dela prišle v stik z njimi (torej tudi Vrhovno sodišče RS). Podatki, ki jih je Vrhovno sodišče RS posredovalo Davčni upravi, pa predstavljajo podatke, ki ustrezajo definiciji iz prvega odstavka 15. člena ZDavP-2, po katerem niso varovani samo podatki, ki jih je zavezanec za davek v postopku posredoval davčnemu organu, ampak tudi drugi podatki v zvezi z davčno obveznostjo zavezancev za davek, s katerimi razpolaga davčni organ. Povsem jasno je, da so bili zahtevani podatki s strani Vrhovnega sodišča RS pripravljeni izključno na podlagi poziva Davčne uprave št. DT 061-328/2011 (01053-01) z dne 8. 3. 2011 in izključno za namen opravljanja nalog Davčne uprave. Zahtevani podatki tako nedvomno vsebujejo informacije, ki so v pozivu Davčne uprave št. DT 061-328/2011 (01053-01) z dne 8. 3. 2011 označene kot davčna tajnost in so v zvezi z davčno obveznostjo zavezancev za davek, z njimi pa razpolaga davčni organ. Podatki, ki so »v zvezi z davčno obveznostjo« namreč niso samo podatki o višini in vrsti davčne obveznosti, pač pa tudi drugi podatki, tudi podatki, ki so lahko podlaga za odmero posameznega davka (npr. podatki, ki razkrivajo, katere storitve oz. procesna dejanja je v konkretnem postopku opravil posamezen odvetnik). V konkretnem primeru gre za informacije o tem, za katere davčne zavezance – odvetniške družbe in odvetnike so bili podatki posredovani ter točno kateri podatki so bili posredovani (iz tega je nastala zahtevana baza podatkov). Organ je v izpodbijani odločbi tudi natančno pojasnil, kateri podatki (glede na vrsto podatka) so bili posredovani in da bi z razkritjem teh podatkov razkrili tudi podatke o tem, za katere odvetniške družbe je Davčna uprava RS podatke zahtevala ter katere podatke točno je zahtevala za vsako od posameznih odvetniških družb. To pa so podatki, ki jih je Davčna uprava v dopisu št. DT 061-328/2011 (01053-01) z dne 8. 3. 2011 označila kot davčno tajnost. Tako ne držijo pritožbene navedbe, da organ v izpodbijani odločbi ni podal konkretne obrazložitve, zakaj bi se z razkritjem baze podatkov razkrila tudi vsebina poziva Davčne uprave št. DT 061-328/2011 (01053-01) z dne 8. 3. 2011. Pooblaščenec je tako v celoti sledil navedbam organa v izpodbijani odločbi, da gre za izjemo po 5. točka prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. V to ga je prepričalo tudi pojasnilo Davčne uprave RS, iz katerega jasno izhaja, da Davčna uprava zahtevane podatke šteje za davčno tajnost in jih tako tudi obravnava, skladno z določili 17. člena ZDavP-2. Kot pomemben argument, da gre za izjemo po 5. tč. prvega odstavka 6. čl. ZDIJZ, je Pooblaščenec štel tudi dejstvo, da ni nobenega dvoma, da bi zahtevani podatki, v kolikor bi jih prosilec zahteval neposredno od Davčne uprave, pri njej predstavljali izjemo in prosilcu ne bi bili prosto dostopni. Namen izjeme po 5. tč. prvega odstavka 6. čl. ZDIJZ pa je varovanje podatkov, katerih razkritje bi pomenilo kršitev zaupnosti davčnega postopka ali davčne tajnosti v skladu z ZDavp-2, ne glede na to, kje oz. pri katerem organu se podatki, ki ustrezajo temu kriteriju, nahajajo.
5. Test interesa javnosti
Ker prosilka v pritožbi navaja, da bi moral organ, preden je zavrnil njeno zahtevo, preveriti, ali so davčni postopki zoper odvetnike, za katere so bili posredovani podatki, pravnomočno zaključeni ter da bi v tem primeru moral izvesti test interesa javnosti, Pooblaščenec najprej pojasnjuje, da postopek v zvezi z uporabo testa interesa javnosti ureja drugi odstavek 21. člena ZDIJZ. Ta pravi, da organ odloči o vprašanju javnega interesa, če se prosilec v zahtevi sklicuje na prevladujoč javni interes za razkritje v skladu z drugim odstavkom 6. člena ZDIJZ ali če predstojnik organa ali uradna oseba oceni, da je potrebno uporabiti to določbo.
Glede na to, da se prosilka v zahtevi z dne 20. 10. 2011 na interes javnosti za razkritje zahtevanih informacij ni sklicevala, uporaba testa interesa javnosti v konkretnem primeru ni bila obvezna. Ker prosilka niti v zahtevi niti v pritožbi ni navedla nobenega dejstva, da bi bilo in zakaj bi bilo razkritje zahtevanih podatkov v javnem interesu, Pooblaščenec ocenjuje, da organ tudi ni imel nobene podlage, da bi sam ocenil, da so podani razlogi, ki terjajo uporabo določbe 2. odstavka 21. člena ZDIJZ. Pritožbene navedbe, da je organ v tem delu nepopolno ugotovil dejansko stanje, tako niso utemeljene. Prav tako ne držijo pritožbene navedbe prosilke, da bi organ moral najprej ugotoviti, ali so davčni postopki zoper odvetnike, za katere so bili posredovani podatki, že pravnomočno zaključeni, in če so zaključeni, presojati, ali je podan interes javnosti za razkritje zahtevanih podatkov. Šele v primeru, če bi organ v postopku presoje javnega interesa v skladu z drugim odstavkom 21. člena ZDIJZ (do katerega pa v konkretnem primeru ni prišlo in tudi ni nobene podlage, da bi moralo priti) prišel do ugotovitve, da je javni interes za razkritje zahtevanih podatkov močnejši od javnega interesa ali interesa drugih oseb za omejitev dostopa do zahtevanih informacij, bi organ presojal, ali so davčni postopki zoper odvetnike, za katere so bili posredovani podatki, že pravnomočno zaključeni. Iz določbe 2. odstavka 6. čl. ZDIJZ namreč izhaja, da testa interesa javnosti ni mogoče izvajati oz. na njegovi podlagi razkriti podatkov, ki predstavljajo izjemo iz 5. točke prvega dostavka 6. čl. ZDIJZ, razen če je davčni postopek že pravnomočno končan oziroma je zavezanec za davek obveznost ugotovil v obračunu davka in ga ni plačal v predpisanem roku. Iz navedenega tako sledi, da se vprašanje, ali so davčni postopki pravnomočno zaključeni, postavi šele v primeru, če obstajajo okoliščine, ki sicer terjajo razkritje zahtevanih podatkov, in ne obratno, kot to navaja prosilka. Na podlagi vsega navedenega je Pooblaščenec ugotovil, da v konkretnem primeru ni podan javni interes za razkritje podatkov, ki (kot ugotovljeno v prejšnji točki obrazložitve te odločbe) predstavljajo izjemo od prosto dostopnih informacij javnega značaja po 5. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.
6. Sklepno
Ker je Pooblaščenec ugotovil, da je podana izjema od prostega dostopa do informacij javnega značaja po 5. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, se v nadaljevanju ni spuščal v presojo obstoja morebitnih ostalih izjem, ker to ni potrebno. Dostop do zahtevane informacije javnega značaja se namreč zavrne že, če je podana ena izmed zakonskih izjem.
Ker je bil v pritožbenem postopku ugotovljen obstoj izjeme od prostega dostopa do informacij javnega značaja iz 5. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, je Pooblaščenec v pritožbenem postopku presojal, ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa. Institut delnega dostopa je urejen v 7. členu ZDIJZ, ki določa, da v kolikor dokument ali njegov del le delno vsebuje informacije iz prvega odstavka 6. člena ZDIJZ (npr. izjema poslovne skrivnosti ali izjema varstva osebnih podatkov) in jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njegovo zaupnost, pooblaščena oseba organa izloči te informacije iz dokumenta ter seznani prosilca z vsebino preostalega dela dokumenta. Pooblaščenec je ocenil, da v konkretnem primeru uporaba delnega dostopa, brez da bi razkrili varovane podatke, ni možna.
Pooblaščenec je tako zaključil, da prosilka ni upravičena do posredovanja podatkov iz baze podatkov, ki jih je Vrhovno sodišče RS pripravilo za potrebe Davčne uprave RS v zvezi s poslovanjem odvetnikov ter do podatkov, za katere odvetnike in odvetniške družbe so bili podatki posredovani. V delu, v katerem je prosilka zahtevala posredovanje pravne podlage, je Pooblaščenec v postopku ugotovil, da drugi dokumenti, razen tistih, ki so ji že bili posredovani, ne obstajajo. Postopek pred izdajo izpodbijane odločbe je bil tako v celoti pravilen, pritožba prosilke pa neutemeljena, zato jo je Pooblaščenec, na podlagi prvega odstavka 248. člena ZUP zavrnil, kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe.
Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 42/2007-UPB3, s spremembami in dopolnitvami; ZUT) oproščena plačila upravne takse.
Posebni stroški v tem postopku niso nastali.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor, in sicer zoper odločbo Vrhovnega sodišča RS št. Su 36-03/2011-55, z dne 14. 11. 2011. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
Postopek vodila:
Kristina Kotnik Šumah, univ. dipl. prav.,
namestnica pooblaščenke
Informacijski pooblaščenec
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka