Prosilec - Odvetniška zbornica Slovenije
+ -Številka: 090-158/2010/5
Kategorije: Ali je organ zavezanec, Poslovna skrivnost, Notranje delovanje organa
Sodba Upravnega sodišča
Številka: 090-158/2010/
Datum: 1. 12. 2010
Informacijski pooblaščenec po pooblaščenki Nataši Pirc Musar (v nadaljevanju Pooblaščenec) izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/2005, 51/2007 -ZUstS-A), tretjega in 4. odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/2006 - uradno prečiščeno besedilo in 117/2006 – ZDavP2; v nadaljevanju ZDIJZ) ter 1. odstavka 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, številka 24/2006 – uradno prečiščeno besedilo, 105/2006 – ZUS-1, 126/2007- ZUP-E in 65/2008-ZUP-F; v nadaljevanju ZUP) o pritožbi …….(v nadaljevanju prosilec), zoper odločbo Odvetniške zbornice Slovenija, Pražakova ulica 8, Ljubljana (v nadaljevanju organ), št. 451/09, z dne 5. 7. 2010, v zadevi odobritve dostopa do informacije javnega značaja naslednjo
O D L O Č B O:
1. Pritožbi se ugodi in se izpodbijana odločba št. 451/09, z dne 5. 7. 2010 odpravi. Organ je dolžan prosilcu v roku 15 (petnajstih) dni po prejemu te odločbe omogočiti vpogled in fotokopijo naslednjih dokumentov:
- sklepa disciplinskega tožilca št. 451/09 z dne 4. 6. 2009, pri čemer mora prekriti naziv zastopane družbe ter ime, priimek in naziv izobrazbe prijavitelja;
- sklepa disciplinskega tožilca št. 451/9-A z dne 22. 12. 2009, pri čemer mora prekriti naziv zastopane družbe in ostalih družb z omejeno odgovornostjo ter ime, priimek in naziv izobrazbe prijavitelja.
V preostalem se pritožba prosilca kot neutemeljena zavrne.
2. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.
O b r a z l o ž i t e v:
Prosilec je na organ dne 26. 5. 2010 naslovil vlogo za vpogled v spis št. 451/09 in 451/09-A po ZDIJZ. V vlogi je prosilec navedel, da zahteva vpogled in fotokopijo navedenega spisa (postopek je zaključen in arhiviran), skladno s pravico do pridobitve dostopa do informacij javnega značaja, za katero izkazuje utemeljen pravni interes in glede katere je nesporno zavezanec tudi Odvetniška zbornica.
O zahtevi prosilca je organ odločil z odločbo št. 451/09 z dne 5. 7. 2010, s katero je zahtevo prosilca v celoti zavrnil, z obrazložitvijo, da prosilec ni stranka v postopku, saj sta stranki v disciplinskem postopku zgolj disciplinski tožilec organa in disciplinski obdolženec, zato mu pravice stranke v tem postopku ne gredo. Prosilec kot prijavitelj pa ni izkazal pravnega interesa za vpogled v disciplinski spis na tej podlagi. Hkrati organ pojasnjuje, da vsebina disciplinskega spisa ne predstavlja informacije javnega značaja po ZDIJZ.
Zoper odločbo organa je prosilec dne 12. 7. 2010 vložil pritožbo pri organu. V njej med drugim navaja, da je odločba brez ustrezne utemeljitve, saj ne navaja, zakaj zahtevana informacija ni informacija javnega značaja. Iz pojasnila v odločbi ni v ničemer razvidno, kakšni vzroki so pretehtali v konkretni zadevi, saj je nesporno, da splošno abstraktno zatrjevanje ne more biti podlaga izdane odločbe v konkretni zadevi. Prosilec je še navedel, da so splošne navedbe organa nerelevantne za postopke po ZDIJZ, na primer glede navedb o stranki v postopku. Prosilec meni, da je odločba organa v celoti osnovana na napačnih materialno pravnih izhodiščih ter da je vzročno nerazumljiva in nejasna, saj zamenjuje vsebinsko delo stranke v postopku z določbami ZDIJZ. Poleg tega organ ni utemeljil, v čem je lahko interes javnosti podrejen interesu onemogočanja vpogleda v obravnavano dokumentacijo in s tem utemeljenost škodljivosti nad interesom pravice javnosti do obveščenosti, saj se prosilec želi seznaniti z informacijami o že zaključenem postopku.
Organ je 19. 7. 2010 z dopisoma 451/09 in 459/09-A v skladu z 241. členom ZUP pozval stranki z nasprotnim interesom……in …….naj se izrečeta o pritožbi prosilca. Organ je v zakonskem 15 dnevnem roku prejel odgovor odvetnika……...
………(v nadaljevanju stranski udeleženec) je skladno s 1. in 4. odstavkom 44. člena ZUP priglasil stransko udeležbo, navedel, v čem je njegov pravni interes za udeležbo v postopku in se izrekel o navedbah prosilca v zahtevi in pritožbi. Stranski udeleženec je navedel, da bi z razkritjem zahtevanega spisa kršili tako 1., 2., 3., 6., 9. in 11. točko 1. odstavka 6. člena ZDIJZ kot tudi samostojnost in neodvisnost odvetništva, ki jo zagotavlja 137. člen Ustave RS. Zakon, ki specialno ureja odvetništvo, je Zakon o odvetništvu, ki v 1. odstavku 1. člena povzema navedeno določbo Ustave RS in jo izpeljuje v 2. odstavku 1. člena, kjer je navedeno, da odvetništvo opravljajo odvetniki oz. odvetnice kot svoboden poklic. V nadaljnjem 2. členu pa je določeno, da odvetnik v okviru opravljanja odvetniškega poklica pravno svetuje, zastopa in zagovarja stranke pred sodišči in drugimi državnimi organi, sestavlja listine in zastopa stranke v njihovih pravnih razmerjih. 6. člen Zakona o odvetništvu odvetnika obvezuje k varovanju kot tajnost vse, kar mu je zaupala stranka. Ta dolžnost veže tudi druge osebe, ki delajo v odvetniški pisarni. Glede na to, da je Odvetniška zbornica Slovenije združenje odvetnikov, ki je dolžna spremljati in obravnavati problematiko dela odvetnikov, skrbeti za skladen razvoj odvetništva, sprejemati kodeks odvetniške poklicne etike in opravlja druge z zakonom določene naloge, je po mnenju stranskega udeleženca povsem jasno, da mora Odvetniška zbornica enako kot odvetnik, varovati kot tajnost tudi tiste dokumente, dokazila pa tudi spise, ki jih mora varovati odvetnik. To izhaja tudi iz Kodeksa odvetniške poklicne etike Odvetniške zbornice Slovenije, ki v 51. točki določa: »Odvetnik mora varovati kot tajnost, kar mu je stranka zaupala in kar je kot zaupno zanjo izvedel. Tudi sam mora vestno oceniti, kaj stranka želi varovati kot tajnost. Dolžnost varovanja poklicne tajnosti velja tudi za vsebino odvetnikovega spisa in tudi po prenehanju zastopanja in uničenju arhiva končanih zadev.« Iz navedenega sledi, da je najprej odvetnik, potem pa tudi Odvetniška zbornica Slovenije, dolžna varovati v tajnosti vse podatke o strankah odvetnika. V konkretni zadevi je po mnenju stranskega udeleženca povsem jasno, da so podatki o strankah odvetnika in vsebini razmerij določeni kot tajnost, kar naj bi izhajalo tudi iz 1. točke 1. odstavka 6. člena ZDUZ, v katerem je navedeno, »podatek, ki je na podlagi zakona, ki ureja tajne podatke, urejen kot tajen«. V zahtevanih dokumentih (spisih) se poleg osebnih podatkov in pojasnil odvetnika, ki jih je odvetnik dolžan dati organom Odvetniške zbornice Slovenije, nahajajo tudi materialne listine predvsem o strankah odvetnika; poleg drugih pomembnih podatkov tudi pomembne pogodbe o urejanju medsebojnih razmerij med stranko in odvetnikom. Stranski udeleženec je zapisal, da je pritožnik seveda upravičen do informacije o tem, kako se je njegova prijava obravnavala in kako se je o njej odločilo, v zvezi s tem pa je že prejel ustrezne sklepe Odvetniške zbornice Slovenije oz. disciplinskih tožilcev, kar glede na dejstvo, da prosilec (prijavitelj) nikoli ni bil stranka disciplinsko obravnavanega odvetnika, povsem zadošča in je v okviru pravnih standardov in njegovega pravnega interesa. Poleg tega je stranski udeleženec opomnil, da gre v konkretnem primeru za izvrševanje zasebnega interesa prosilca, ki ne predstavlja t.i. univerzalnega prosilca, pri čemer je v obravnavanem primeru splošni interes (javnosti) prav nasproten prosilčevemu zasebnemu interesu. Stranski udeleženec navaja, da je enotni interes vseh strank odvetnikov v Republiki Sloveniji (to pa so državljani in prebivalci Republike Slovenije in pravne osebe) v tem, da se v vpoglede takšnih spisov ne dovoli drugim, kot zgolj na zakonu izrecno upravičenim interesentom in to interesentom, ki so vezani na konkretne postopke, nikakor pa, da se dovoli vpogled v takšne zadeve drugim strankam, ki jih je mogoče opredeliti po standardu univerzalnega upravičenca. Vpoglede v disciplinske spise je treba zavrniti, ker je potrebno zaščititi svobodno opravljanje poklica. Stranski udeleženec je izpostavil tudi dejstvo, da se v spisu nahajajo predvsem listine o poslovnih vprašanjih, ki se tičejo strank odvetnika. Pogodbe, ki so vsebovane v konkretnih spisih, štejejo kot poslovna tajna in vse listine in drugi dokumenti, ki so v zvezi s pogodbami, prav tako. Torej gre za dejstvo poslovne tajnosti celotnega posla med odvetnikom in njegovimi strankami, kar pomeni, da so v predmetnem spisu nedvomno podatki, ki so opredeljeni kot poslovna skrivnost odvetnikovih strank, ki so gospodarske družbe in so ti podatki skladno z ZGD tudi podatki, po katerih je prosilcu potrebno zavrniti dostop do zahtevane informacije skladno z 2. točko 1. odst. 6. člena ZDIJZ. V predmetnem spisu pa se omenjajo tudi druge osebe, tudi fizične osebe, ki so delale pri odvetniku, pri čemer gre tudi za osebne podatke, katerih razkritje pomeni kršitev varstva osebnih podatkov skladno z Zakonom o varstvu osebnih podatkov in torej za izjemo po 3. točki 1. odstavka 6. člena ZDIJZ. Nadalje je v zvezi s celotnim postopkom pod št. 451/09 povsem jasno, da so v predmetnem spisu tudi podatki v zvezi s kazenskim pregonom, in sicer v zvezi s podano kazensko ovadbo. Tudi v tem primeru je bila ta dokumentacija posredovana Odvetniški zbornici Slovenije zaradi prijave prijavitelja in je več kot očitno, da lahko nastopi tudi kršitev 6. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ. Po mnenju stranskega udeleženca je potrebno upoštevati še pravno teorijo, po kateri so disciplinski prekrški zgolj oblika kaznivih ravnanj, sicer blažje narave in za katere nedvomno velja analogija, kot jo opredeljujejo kazenski predpisi. Zaradi tega je očitno, da javnost nima pravice do seznanitve s takšnimi spisi, razen pravice, da je seznanjena o tem, kakšna je odločitev denimo tožilca v kazenskem postopku. Nenazadnje pa je stranski udeleženec tudi navedel, da gre za arhivski spis, zaradi česar bi bilo potrebno smiselno upoštevati tudi določbo 2. odstavka 4. člena ZDIJZ. Stranski udeleženec je tudi izrazil prepričanje, da so glede na specialno ureditev Zakona o odvetništvu in Statut Odvetniške zbornice Slovenije, disciplinski postopki, ki potekajo pred Odvetniško zbornico Slovenije, posebni postopki.
Pritožba je delno utemeljena.
Pooblaščenec uvodoma pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.
1. O organu kot zavezancu za dostop do informacij javnega značaja
1.1 Domet Zakona o dostopu do informacij javnega značaja
Subjekti, ki so po prvem odstavku 1. člena ZDIJZ zavezani za posredovanje informacij javnega značaja, so državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb. Skladno z namenom pravne ureditve dostopa do informacij javnega značaja (zagotovitev javnosti in odprtosti delovanja javnih organov ter omogočiti uresničevanje pravice posameznikov in pravnih oseb, da pridobijo informacije javnega značaja) je ZDIJZ omejen na subjekte, ki so del javnega sektorja v širšem smislu. Zajema torej vse subjekte, ki kakorkoli izvršujejo javnopravne naloge, bodisi, da gre za javni sektor v ožjem pomenu (državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi) ali pa gre za nosilce javnih pooblastil, izvajalce javnih služb in druge osebe javnega prava. ZDIJZ za vse skupine zavezancev uporablja generičen pojem »organ«.
Po definiciji iz prvega odstavka 4. člena ZDIJZ je informacija javnega značaja tista informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali dokumentarnega gradiva, ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb. Ker ZDIJZ sam pojem informacije javnega značaja definira zelo široko, je njegov vpliv na delovanje javnega sektorja izjemno močan. Tako iz kroga organov širšega javnega sektorja, ki sodijo med zavezance za dostop do informacij javnega značaja, kot tudi iz opredelitve informacije javnega značaja, je mogoče zaključiti, da je postopek dostopa do informacij javnega značaja v najširšem pomenu besede namenjen pridobivanju informacij, ki so v povezavi z javnopravnim, oblastnim delovanjem. Podobno izhaja tudi sodbe Vrhovnega sodišča RS I Up 122/2006 z dne 25.4.2007 in sicer, da je za pojem informacije javnega značaja odločilno, da gre za informacije s področja izvajanja določenih nalog oziroma dejavnosti, ki jih urejajo javnopravni predpisi. Pri javnopravnem delovanju pa ni pomembna konkretna oblika tega delovanja (oblastno odločanje ali ne-oblastno zagotavljanje določenih storitev), temveč, da se javne naloge ali dejavnosti skladno z načelom zakonitosti izvršujejo na podlagi norm javnega prava, v okviru, ki ga te norme za to dejavnost določajo ter skladno z namenom varstva javnega interesa. Informacija javnega značaja je torej tista informacija, ki služi uradnemu namenu organa, gre torej za informacije, povezane s katerokoli javno (public) ali upravno funkcijo organa (tako tudi Priporočilo št. 2 (2002) Odbora ministrov državam članicam o dostopu do uradnih dokumentov in Obrazložitveni memorandum, sprejet v okviru Sveta Evrope z dne 21. 2. 2002).
1.2 Vprašanje statusa Odvetniške zbornice
Že po 137. členu Ustave RS je odvetništvo kot del pravosodja samostojna in neodvisna služba, ki jo ureja zakon. V nasprotju z notariatom, ki ga 2. odstavek istega člena Ustave opredeljuje kot javno službo, se torej odvetništvo ne opravlja kot javna služba, temveč kot samostojna in neodvisna služba, ki pa vendar pomeni tudi delovanje v javnem interesu, čemur so namenjene tudi številne določbe Zakona o odvetništvu. Odvetniška zbornica kot interesna organizacija odvetnikov, odvetniških kandidatov in odvetniških pripravnikov, je pravna oseba, ki opravlja z zakonom določene naloge. Odvetniki, ki opravljajo odvetniški poklic v Republiki Sloveniji, se obvezno združujejo v Odvetniško zbornico Slovenije. Zbornica spremlja in obravnava problematiko dela odvetnikov, skrbi za skladen razvoj odvetništva, sprejema kodeks odvetniške poklicne etike in opravlja druge z zakonom določene naloge.
Statut Zbornice, h kateremu skladno z 2. odstavkom 44. člena ZOdv daje soglasje Vlada Republike Slovenije, v 1. členu določa, da je Odvetniška zbornica poklicna organizacija odvetnikov, ki opravlja z zakonom določene naloge za delovanje in razvoj odvetništva ter zastopa poklicne in socialne interese svojih članov.
Ena izmed pomembnejših nalog, zaradi katerih je ustanovljena Odvetniške zbornica, je vodenje imenika odvetnikov in odločanje o vpisu in izbrisu iz imenika odvetnikov, glede katerega ji je podeljeno tudi javno pooblastilo (odločanja o pravicah odvetnikov v upravnem postopku). 31. člen ZOdv tako določa, da imenik odvetnikov vodi Odvetniška zbornica Slovenije, imenik odvetnikov pa je sestavljen iz:
- imenika odvetnikov, državljanov Republike Slovenije,
- imenika tujih odvetnikov, ki imajo v Republiki Sloveniji pravico opravljati odvetniški poklic pod nazivom "odvetnik",
- imenika tujih odvetnikov, ki imajo v Republiki Sloveniji pravico opravljati odvetniški poklic pod poklicnim nazivom iz svoje matične države.
O vpisu oziroma izbrisu iz imenika odvetnikov odloča organ, določen s statutom Odvetniške zbornice Slovenije, v upravnem postopku. Zoper upravno odločbo o vpisu ali izbrisu organa iz imenika odvetnikov ni pritožbe.
ZOdv v 39. členu določa tudi obveznost prijave nameravane ustanovitve odvetniške družbe pri Odvetniški zbornici, in sicer na obrazcu, ki ga določi Odvetniška zbornica Slovenije, skupaj s predlogom za izdajo soglasja za vpis v sodni register. Po prejemu prijave Odvetniška zbornica Slovenije izda soglasje za vpis odvetniške družbe v sodni register. Soglasje se lahko odreče samo, če niso izpolnjeni pogoji, ki jih ta zakon določa za ustanovitev in poslovanje odvetniške družbe. Zoper odločitev Odvetniške zbornice Slovenije ni dovoljena pritožba. Prijavi za vpis odvetniške družbe v sodni register je treba predložiti soglasje Odvetniške zbornice Slovenije o vpisu v sodni register. Vpis odvetniške družbe v sodni register je tudi pogoj za vpis v imenik odvetnikov, ki ga vodi Odvetniška zbornica Slovenije. Sklep o vpisu v sodni register je potrebno predložiti Odvetniški zbornici Slovenije v 8 dneh od vpisa.
Glede na zakonsko opredeljene naloge, ki so podeljene Odvetniški zbornici, njeno ustanovitev z zakonom, odločanje o opravljanju dejavnosti odvetništva, Pooblaščenec ugotavlja, da je Odvetniška zbornica pravna oseba javnega prava. Zbornice lahko namreč štejemo za specializirane osebe javnega prava, saj pravna stroka ugotavlja, da so v Sloveniji skoraj vse obstoječe zbornice javnopravne narave, tj. ustanovljene so z zakonom ali drugim javnopravnim aktom in je članstvo v njih praviloma obvezno. Takšne so na primer Notarska zbornica, Zdravniška zbornica Slovenije, Lekarniška zbornica Slovenije, Veterinarska zbornica Slovenije, Kmetijsko-gozdarska zbornica Slovenije, Inženirska zbornica Slovenije, Detektivska zbornica Slovenije, Zbornica za zasebno varovanje, Obrtna zbornica Slovenije, Zbornica za arhitekturo in prostor Slovenije. Zbornice, ki so pravne osebe javnega prava, so zavezanke za posredovanje informacij javnega značaja v celoti svojega delovanja. Zbornice, ki niso javnopravne narave, so lahko zavezane v skladu z ZDIJZ kot nosilke javnih pooblastil, vendar samo v tistem delu dejavnosti, ki predstavlja izvrševanje takšnega javnega pooblastila (prim. doktorska disertacija dr. Urške Prepeluh, Pravica dostopa do informacij javnega značaja, Ljubljana, september 2004, str. 132).
Tudi Ustavno sodišče je že postavilo kriterije za razlikovanje med javnopravnimi in zasebnopravnimi oblikami združevanj. Tako je v več svojih odločbah zapisalo, da mora biti združenje, če naj bo opredeljeno kot združenje javnopravne narave, ustanovljeno z zakonom kot oseba javnega prava in mora imeti javna pooblastila, v okviru katerih odloča o pravicah in obveznostih članov (odločba Ustavnega sodišča RS, št. U-I-290/96). Drugače kot pri združenjih, ki jih varuje 42. člen Ustave, pri oblikah zborničnega povezovanja ne gre za uresničevanje (zasebnih) interesov članov, zaradi katerih bi se posamezniki prostovoljno povezali. Zbornice so ustanovljene z javnopravnim aktom (zakonom) in predvsem zaradi izvrševanja določenih nalog v javnem interesu.
Zbornice so pravne osebe, v katerih se brez profitnega motiva združujejo gospodarski subjekti (gospodarske zbornice) ali posamezniki, ki opravljajo določen poklic (poklicne zbornice). Glede na način ustanovitve ločimo javnopravne zbornice, ki jih ustanovi država z aktom (običajno zakonom), in zasebnopravne zbornice, ki se ustanovijo na prostovoljni podlagi s pogodbo, statutom ipd.
Ustavno sodišče RS je v odločbi št. U-I-291/00 zapisalo, da iz dosedanje ureditve zbornic v slovenski zakonodaji izhaja, da je članarina obvezna. Javnopravne zbornice izhajajo iz evropskega kontinentalnega modela, ki jim daje avtonomen, strokoven in reprezentativen značaj, stabilno finančno oporo v obvezni članarini, ter jim omogoča izvajanje javnih nalog ter javnih pooblastil, za katere država meni, da se lahko bolj racionalno izvajajo v okviru zbornice.
Poleg tega, da je organ pravna oseba javnega prava in kot tak v celoti svojega delovanja zavezanec za dostop do informacij javnega značaja po prvem odstavku 1. člena ZDIJZ, je organ zavezanec po ZDIJZ tudi kot nosilec javnih pooblastil, kar pomeni, da je zagotovo zavezan za posredovanje informacij javnega značaja v tistem delu svoje dejavnosti, ki predstavlja izvrševanje nanj prenesenega javnega pooblastila. Javno pooblastilo je organu podeljeno v delu, ki se nanaša na odločanje o vpisu oziroma izbrisu iz imenika odvetnikov (3. odstavek 31. člena ZOdv). Vendar pa Pooblaščenec ugotavlja, da v konkretnem primeru, torej glede vodenja disciplinskih postopkov oz. izrekanja sankcij zaradi ugotovljenih disciplinskih kršitev, ne gre za izvrševanje javnega pooblastila. Tako izhaja tudi iz Sklepa Vrhovnega sodišča RS št. I Up 1045/2003 z dne 9. 11. 2005, v katerem je to potrdilo sklep prvostopenjskega sodišča, s katerim je to ugotovilo, da Odvetniška zbornica, ki ima sicer določena javna pooblastila, v konkretnem primeru ni izdala s tožbo izpodbijanega akta (odločbo disciplinske komisije Odvetniške zbornice druge stopnje) pri izvrševanju nalog, podeljenih z javnim pooblastilom. Zato s tožbo izpodbijani akt nima značaja upravnega akta, kot ga ima akt o vpisu v imenik odvetnikov. Ker ZOdv ali kateri drug zakon ne določa, da je zoper odločitev disciplinske komisije druge stopnje mogoč upravni spor, ne gre niti za drug posamični akt, ki ima zagotovljeno sodno varstvo v upravnem sporu.
Kljub temu je Pooblaščenec ugotovil, da je Odvetniška zbornica Slovenije organ zavezanec v smislu 1. člena ZDIJZ iz razloga, ker gre za pravno osebo javnega prava. Pooblaščenec pa zgolj dodatno ugotavlja, da status zavezanca Odvetniške zbornice po določbah ZDIJZ za samo Zbornico v konkretnem primeru ni bil sporen, saj je izdala procesno ustrezno odločbo, s katero je zavrnila dostop do zahtevanih informacij po določbah ZDIJZ, poleg tega pa je tudi na svoji spletni strani objavila katalog informacij javnega značaja, ki ga organi zavezanci objavljajo skladno s 1. odstavkom 8. člena ZDIJZ.
1.3 Vodenje disciplinskih postopkov s strani Odvetniške zbornice
Poleg zgoraj naštetih nalog Odvetniške zbornice, ta opravlja še mnoge druge naloge; obvezno zavaruje odvetnika pred odgovornostjo za škodo (9. člen ZOdv), sprejema Odvetniško tarifo po predhodnem soglasju ministra, pristojnega za pravosodje (19. člen ZOdv), vodi register specializiranih področij dela za odvetnike (34. člen ZOdv), s sprejemom statuta določi dejanja, ki pomenijo kršitev dolžnosti pri opravljanju odvetniškega poklica, ter dejanja, ki pomenijo kršitev vestnega opravljanja dela in prakse v odvetniški pisarni (60. člen ZOdv), disciplinski organi zbornice vodijo disciplinski postopek (VIII. poglavje ZOdv), itd.
7. člen Statuta odvetniške zbornice podrobneje določa njene naloge in jih strnjeno opredeljuje v 17 točkah. Zbornica:
1. spremlja in obravnava problematiko dela odvetnikov;
2. skrbi za skladen razvoj odvetništva;
3. sprejema kodeks odvetniške poklicne etike;
4. sprejema odvetniško tarifo v soglasju z ministrom, pristojnim za pravosodje;
5. vodi imenik odvetnikov in poseben imenik odvetnikov tujih državljanov, imenik odvetniških kandidatov in imenik odvetniških pripravnikov, odloča o vpisu v te imenike in o izbrisu iz njih ter izdaja izkaznice odvetnikom, odvetniškim kandidatom in odvetniškim pripravnikom;
6. odloča o priznanju statusa odvetnika specialista;
7. daje soglasje k prijavi za vpis odvetniške družbe v sodni register in predlaga likvidacijo odvetniške družbe;
8. določi začasnega prevzemnika odvetniške pisarne v primerih, določenih z zakonom in s tem statutom;
9. skrbi za strokovno izpopolnjevanje odvetnikov in odvetniških kandidatov;
10. zagotavlja odvetniško pripravniško prakso;
11. zavaruje odvetnika pred odgovornostjo za škodo, ki bi utegnila nastati stranki v zvezi z opravljanjem njegovega poklica;
12. ureja disciplinsko odgovornost odvetnikov, odvetniških kandidatov in odvetniških pripravnikov; določa dejanja, ki pomenijo kršitev dolžnosti pri opravljanju odvetniškega poklica, ter dejanja, ki pomenijo kršitev dolžnosti vestnega opravljanja dela in prakse v odvetniški pisarni, določa razpon, v mejah katerega se sme izrekati denarna kazen v disciplinskem postopku proti odvetnikom in odvetniškim kandidatom, in ureja postopek pred disciplinsko komisijo;
13. zastopa poklicne in socialne interese svojih članov;
14. skrbi za pravice in interese upokojenih odvetnikov;
15. sklepa kolektivno pogodbo o delovnih razmerjih med delavci in odvetniki;
16. voli svoje predstavnike v volilno telo za izvolitev člana državnega sveta – predstavnika samostojnih poklicev in določi kandidata za izvolitev na to funkcijo;
17. opravlja druge naloge, določene z zakonom, s tem statutom in z drugimi splošnimi akti zbornice.
Iz zgornjih navedb je nedvomno razvidno, da organ, poleg javnega pooblastila, opravlja še druge naloge, glede katerih Zbornici ni podeljeno javno pooblastilo, vendar je moč ugotoviti, da so tudi nekatere druge dejavnosti, predvsem glede vodenja disciplinskih postopkov in izrekanja disciplinskih ukrepov, tesno povezane s segmentom javnega pooblastila. Vse, kar organ dela, sodi v javno interesno sfero, kajti že iz namena ustanovitve organa izhaja, da se organ ustanovi tudi zaradi zagotavljanja strokovnosti in varovanja javnega interesa na področju izvajanja odvetniškega poklica.
Tudi vsebina določb ZOdv in Statuta glede ugotavljanja in uveljavljanja disciplinske odgovornosti odvetnikov, odvetniških kandidatov in odvetniških pripravnikov, je med drugim vpeljana v navedene akte zaradi zagotavljanja kakovostnega opravljanja odvetniških storitev (kar je nedvomno v javnem interesu) in delovanja skladno s Kodeksom odvetniške etike.
V postopku ugotavljanja disciplinske odgovornosti odvetnikov, odvetniških kandidatov in odvetniških pripravnikov sodelujejo štirje organi Zbornice; disciplinski tožilec, disciplinska komisija I. stopnje, disciplinska komisija II. stopnje in disciplinsko sodišče.
Dejanja, ki pomenijo odvetnikovo kršitev dolžnosti pri opravljanju odvetniškega poklica, se delijo na lažje in hujše kršitve. Hujša odvetnikova kršitev dolžnosti pri opravljanju odvetniškega poklica je med drugim na prvem mestu v 77.b členu Statuta zapisana dolžnost varovanja poklicne tajnosti. Tudi odvetniški kandidat ali odvetniški pripravnik lahko zagrešita hujšo ali lažjo kršitev, pri čemer je tudi v tem primeru kršitev dolžnosti varovanja poklicne tajnosti opredeljena kot hujša kršitev. Za hujše kršitve dolžnosti pri opravljanju odvetniškega poklica se sme izreči celo disciplinski ukrep odvzema pravice opravljati odvetniški poklic, delo ali prakso v odvetniški pisarni.
62. člen ZOdv v 3. odstavku določa, da se v postopku pred disciplinskim sodiščem smiselno uporabljajo določbe zakona, ki ureja kazenski postopek, če ta zakon ne določa drugače.
Pravila glede predsednika in članov senata disciplinskega sodišča vsebuje 63. člen ZOdv, ki določa, da sta predsednik in član senata disciplinskega sodišča, ki sta sodnika, določena vnaprej z letnim razporedom dela Vrhovnega sodišča, člane senata, ki so odvetniki, pa izvoli skupščina Odvetniške zbornice Slovenije za dobo dveh let.
Disciplinski tožilec zahteva uvedbo disciplinskega postopka, če je na podlagi pobude prizadete osebe, Varuha človekovih pravic ali na drug način obveščen o dejstvih in dokazih, na podlagi katerih je mogoče utemeljeno sklepati, da je odvetnik oziroma odvetniški kandidat ali odvetniški pripravnik kršil svojo dolžnost. Na zahtevo predsednika Vrhovnega sodišča Republike Slovenije ali ministra, pristojnega za pravosodje, mora disciplinski tožilec zahtevati uvedbo disciplinskega postopka najpozneje v 30 dneh od prejema zahteve. Disciplinski tožilec mora v zahtevi za uvedbo postopka opredeliti kršitev dolžnosti ter navesti dejstva in predlagati dokaze, ki naj se izvedejo za njihovo ugotovitev.
2. Opredelitev pojma informacij javnega značaja in načela prostega dostopa do njih
Iz zahteve prosilca izhaja, da je po določbah ZDIJZ zahteval vpogled in fotokopijo dveh disciplinskih spisov (št. 451/09 in 451/09-A), ki sta nastala v okviru disciplinskih postopkov proti dvema odvetnikoma.
Organ je v izpodbijani odločbi navedel, da prosilec ni stranka v postopku, saj sta stranki v disciplinskem postopku zgolj disciplinski tožilec organa in disciplinski obdolženec, zato mu pravice stranke v tem postopku ne gredo. Prosilec kot prijavitelj pa ni izkazal pravnega interesa za vpogled v disciplinski spis na tej podlagi. Hkrati organ pojasnjuje, da vsebina disciplinskega spisa ne predstavlja informacije javnega značaja po ZDIJZ.
Pooblaščenec v zvezi s tem ugotavlja, da je organ napačno uporabil materialno pravo, saj je presojal, ali ima prosilec upravičen (pravni) interes za vpogled v disciplinski spis (in zavrnil dostop zaradi pomanjkanja takšnega pravnega interesa), poleg tega pa je organ navedel, da vsebina disciplinskega spisa ne predstavlja informacije javnega značaja po ZDIJZ. Pooblaščenec mora zavrniti obe utemeljitvi organa, saj ne sledita določbam ZDIJZ in pravno upoštevnim razlogom za zavrnitev pravice do dostopa.
Glede pravnega interesa oz. statusa stranke v postopku, je Pooblaščenec v svojih odločbah že večkrat pojasnil, da je bil eksplicitni namen zakonodajalca ob sprejemanju Zakona o dostopu do informacij javnega značaja opredeliti širok (pravzaprav najširši) krog upravičencev do informacij javnega značaja. 1. člen ZDIJZ namreč opredeljuje pravico vsakogar do dostopa do informacij javnega značaja od organov zavezancev, ki jih opredeljuje ta zakon. Glede povezave te določbe ZDIJZ s pravnim interesom se v teoriji pojavlja interpretacija, da je zakon s takšno, zelo široko opredelitvijo upravičencev, podelil pravni (na zakon oprti) interes vsakomur, ki zahteva dostop do informacij javnega značaja. V vsakem primeru je ta določba ZDIJZ nesporna in krog posameznikov, ki smejo zahtevati dostop do informacij javnega značaja, neomejen.
Kljub navedenemu sam dostop do informacij javnega značaja seveda ni brez omejitev. Prvo in v fazi materialnega preizkusa zahteve najpomembnejšo predpostavko vsebuje 4. člen ZDIJZ, ki opredeljuje pojem informacije javnega značaja. Jasno je, da če prosilec zahteva informacijo, ki ni z abstraktno normo 4. člena ZDIJZ opredeljena kot informacija javnega značaja, dostopa do takšne informacije organu treba (oziroma ne more) odobriti. Pogoji za opredelitev informacije javnega značaja so:
1. informacija mora izvirati iz delovnega področja organa,
2. organ mora z njo razpolagati in
3. nahajati se mora v neki materializirani obliki.
V konkretnem primeru so izpolnjene vse tri navedene predpostavke; informacija vsekakor izvira iz delovnega področja organa (vodenje disciplinskih postopkov zoper odvetnike, odvetniške kandidate in odvetniške pripravnike je ena izmed pomembnejših funkcij organa); organ z zahtevanimi informacijami razpolaga in to v materializirani obliki (spis v fizični, torej papirnati obliki je organ posredoval Pooblaščencu za namene odločanja v tem postopku).
Zahtevane informacije torej po opredelitvi iz 4. člena ZDIJZ nedvomno so informacije javnega značaja. Glede na to, da je Pooblaščenec v točki 1.2 te odločbe že pojasnil, da je organ zavezan za posredovanje informacij javnega značaja kot pravna oseba javnega prava v celoti svojega delovanja, je potrebno v nadaljevanju torej ugotoviti, ali obstajajo razlogi (pravno utemeljeni v določbah 1. odstavka 6. člena ZDIJZ), ki omejujejo dostop do zahtevanih informacij.
V nadaljevanju te odločbe se bo Pooblaščenec torej opredelil do izjem od prostega dostopa do zahtevanih disciplinskih spisov.
3. Izjeme od prostega dostopa do informacij javnega značaja
3.1 Splošno o izjemah
Izjeme od načela prostega dostopa do informacij javnega značaja ZDIJZ taksativno našteva v 1. odstavku 6. člena ZDIJZ. Določeno je, da organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na:
1. podatek, ki je na podlagi zakona, ki ureja tajne podatke, opredeljen kot tajen;
2. podatek, ki je opredeljen kot poslovna skrivnost v skladu z zakonom, ki ureja gospodarske družbe;
3. osebni podatek, katerega razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov v skladu z zakonom, ki ureja varstvo osebnih podatkov;
4. podatek, katerega razkritje bi pomenilo kršitev zaupnosti individualnih podatkov o poročevalskih enotah skladno z zakonom, ki ureja dejavnost državne statistike;
5. podatek, katerega razkritje bi pomenilo kršitev zaupnosti davčnega postopka ali davčne tajnosti, skladno z zakonom, ki ureja davčni postopek;
6. podatek, ki je bil pridobljen ali sestavljen zaradi kazenskega pregona ali v zvezi z njim, ali postopka s prekrški in bi njegovo razkritje škodovalo njegovi izvedbi;
7. podatek, ki je bil pridobljen ali sestavljen zaradi upravnega postopka, in bi njegovo razkritje škodovalo njegovi izvedbi;
8. podatek, ki je bil pridobljen ali sestavljen zaradi pravdnega, nepravdnega ali drugega sodnega postopka, in bi njegovo razkritje škodovalo njegovi izvedbi;
9. podatek iz dokumenta, ki je v postopku izdelave, in je še predmet posvetovanja v organu, njegovo razkritje pa bi povzročilo napačno razumevanje njegove vsebine;
10. podatek o naravni oziroma kulturni vrednoti, ki v skladu z zakonom, ki ureja ohranjanje narave ali kulturne dediščine, ni dostopen javnosti zaradi varovanja naravne oziroma kulturne vrednote;
11. podatek iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organov, in bi njegovo razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa.
3.2 Opredelitev do zatrjevanih izjem
Uvodoma se Pooblaščenec opredeljuje do nekaterih navedb stranskega udeleženca, ki je izčrpno utemeljil svoje stališče, zakaj zahtevani disciplinski spisi ne smejo biti prosto dostopni javnosti. Stranski udeleženec zatrjuje, da zahtevani disciplinski spisi ne bi smeli biti dostopni skladno z določbami 1., 2., 3., 6., 9. in 11. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ. Poleg tega pa se sklicuje tudi na določbo 2. odstavka 4. člena ZDIJZ (arhivski podatki) in 6. odstavka 6. člena ZDIJZ (zavrnitev ponovne uporabe, kadar tako določa poseben zakon).
Stranski udeleženec smiselno navaja, da je zaradi nujnosti varovanja poklicne tajnosti (kršitev katere je, kot je navedeno že zgoraj, opredeljena kot hujša kršitev dolžnosti odvetnikov) v konkretnem primeru potrebno uporabiti izjemo tajnih podatkov. Ta argumentacija v tem primeru ni mogoča, saj se izjema iz 1. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ nanaša le na podatke, ki so opredeljeni kot tajni na podlagi zakona, ki ureja tajne podatke. Zaradi načela, po katerem je potrebno izjeme od prostega dostopa tolmačiti ozko, je s tem zakonom mišljen Zakon o tajnih podatkih (in ne morebitni drugi zakoni, ki urejajo druge vrste »tajnosti« - poklicno tajnost, poslovno tajnost ipd.). Zakon o tajnih podatkih (Uradni list RS, št. 50/2006-UPB, v nadaljevanju ZTP). Po ZTP je tajen le tisti podatek, ki kumulativno izpolnjuje tako materialni kot formalni kriterij. Materialni kriterij se nanaša na samo vsebino podatka in določa, da se podatek lahko določi za tajnega le takrat, če je tako pomemben, da bi z njegovim razkritjem nepoklicani osebi nastale, ali bi očitno lahko nastale, škodljive posledice za varnost države ali za njene politične in gospodarske koristi ter se obenem nanaša izključno na naslednja področja: javna varnost, obramba, zunanje zadeve, obveščevalna in varnostna dejavnost državnih organov RS oziroma se nanaša na sisteme, naprave, projekte in načrte ali znanstvene, raziskovalne, tehnološke, gospodarske in finančne zadeve, ki so pomembni za omenjene cilje (prim. 5. člen ZTP). Formalni kriterij pa nalaga označenje dokumenta kot tajnega skladno z določbami ZTP.
Stranski udeleženec svoje nasprotovanje razkritju disciplinskega spisa utemeljuje tudi s tem, da spis vsebuje podatke v zvezi s kazenskim pregonom, vendar v konkretnem primeru temu ni mogoče pritrditi. Izjema iz 6. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ je namreč podana, če bi razkritje podatka škodilo izvedbi kazenskega pregona, kar pa v konkretnem primeru ni izkazano. Stranski udeleženec navaja, da je v spisu vsebovana kazenska ovadba, vendar ne utemeljuje, kako bi razkritje ovadbe škodilo izvedbi kazenskega pregona, obenem pa tudi ne pojasnjuje, v kakšni fazi je pravzaprav izvedba tega postopka (in ali je morebiti že zaključen).
Izjema iz 9. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ ni podana, ker ne gre za podatek iz dokumenta, ki je v postopku izdelave, in je še predmet posvetovanja v organu, njegovo razkritje pa bi povzročilo napačno razumevanje njegove vsebine. Stranski udeleženec ob drugi priložnosti navaja, da je spis »arhiviran«, torej nesporno zaključen, zaradi česar že pojmovno ni mogoče uporabiti izjemo, ki ščiti dokumente v postopku izdelave.
Preden se Pooblaščenec spusti v obravnavanje izjeme iz 11. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ, zgolj kratko pojasnjuje, da je sklicevanje tako na 2. odstavek 4. člena ZDIJZ (arhivski podatki) kot tudi na 6. odstavek 6. člena ZDIJZ (zavrnitev ponovne uporabe, kadar tako določa poseben zakon) neustrezno. Arhivsko gradivo, ki ga iz režima prostega dostopa po ZDIJZ izključuje 2. odstavek 4. člena ZDIJZ, namreč pridobi svoj status z dnem odbire s strani Arhiva RS, kar izhaja iz 34. člena veljavnega Zakona o varstvu dokumentarnega in arhivskega gradiva ter arhivih (Ur. l. RS, št. 30/06, v nadaljevanju ZVDAGA), ta pogoj pa v konkretnem primeru ni izkazan in zato ne gre za arhivsko gradivo. Kar se tiče 4. točke 6. odstavka 6. člena ZDIJZ, pa ta določa, da lahko organ prosilcu zavrne zahtevo za ponovno uporabo zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek, za katerega drug zakon določa, da je dostopen samo upravičenim osebam. Ker v konkretnem primeru ne gre za ponovno uporabo informacij javnega značaja (več na http://www.ip-rs.si/informacije-javnega-znacaja/ponovna-uporaba/), temveč za »navaden« dostop do takšnih informacij, omenjena zahteva ne more priti v poštev.
V zvezi z odnosom domnevne specialnosti Zakona o odvetništvu v razmerju do ZDIJZ, je Pooblaščenec v točki 1. in 2. te odločbe izčrpno pojasnil institut prostega dostopa do informacij javnega značaja in vključenost organa med zavezance po ZDIJZ.
3.3 Izjema poslovne skrivnosti
Kljub temu, da se organ prve stopnje ni opredelil do obstoja poslovne skrivnosti, je to storil stranski udeleženec, ki ga je v postopek pozval organ. Stranski udeleženec smiselno zatrjuje obstoj poslovne skrivnosti po objektivnem kriteriju, ki je opredeljen v 2. odstavku 39. člena Zakon o gospodarskih družbah (Uradni list RS, št. 65/2009-UPB3, s sprem. in dop.; ZGD-1).
ZDIJZ v 2. točki 1. odstavka 6. člena določa, da organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek, ki je opredeljen kot poslovna skrivnost v skladu z zakonom, ki ureja gospodarske družbe. ZDIJZ tako napoti na uporabo ZGD-1, ki v 1. odstavku 39. člena določa, da je poslovna skrivnost opredeljena kot podatek, ki ga določi družba s pisnim sklepom. S tem sklepom morajo biti seznanjeni družbeniki, delavci, člani organov in druge osebe, ki so dolžne varovati poslovno skrivnost. Ne glede na to, pa se skladno z 2. odstavkom 39. člena ZGD-1 za poslovno skrivnost štejejo tudi podatki, ki kot taki niso določeni s sklepom družbe, pa je očitno, da bi nastala občutna škoda, če bi zanje izvedela nepooblaščena oseba.
ZGD-1 tako loči dva kriterija, subjektivnega in objektivnega, glede na to, na kakšni podlagi je prepovedano razkritje poslovne skrivnosti. Subjektivni kriterij se odraža v tem, da upravičenec sam s svojim aktom in s svojo voljo označi podatek kot zaupen in prepove njegovo neupravičeno sporočanje. Le-ta v konkretnem primeru ne pride v poštev, saj ne disciplinski spisi ne sami spisi odvetnikov navadno (oz. praktično nikoli) niso označeni kot poslovna skrivnost v skladu s 1. odstavkom 39. člena ZGD-1. Zato je Pooblaščenec v nadaljevanju zahtevano informacijo presojal z vidika objektivnega kriterija, na katerega se je skliceval tudi stranski udeleženec. Pooblaščenec je tako ugotavljal, ali informacije v zahtevanih disciplinskih spisih prestanejo škodni test poslovne skrivnosti, kot ga določa 2. odstavek 39. člena ZGD-1.
Pri objektivnem kriteriju je nujno, da je potreba po varstvu očitna, kar pomeni, da je, ali bi lahko bilo, vsaki povprečni osebi jasno, da podatek mora biti zaupen že po svoji vsebini. Upoštevati je treba, da so lahko predmet poslovne skrivnosti samo podatki, ki pomenijo konkurenčno prednost podjetja v kakršnemkoli pogledu in katerih sporočanje neupravičeni osebi bi škodilo konkurenčnemu položaju podjetja. Ne morejo pa biti kot poslovna skrivnost zajeti podatki, ki ne vplivajo na tržni konkurenčni položaj (več o tem glej Komentar ZGD, 39. člen, str. 194 do 196).
Dokazno breme glede obstoja poslovne skrivnosti po 2. odstavku 39. člena ZGD-1 je primarno na gospodarskem subjektu, čigar podatki naj bi se s poslovno skrivnostjo varovali. Kljub temu, da drugi odvetnik, ki je bil obravnavan v disciplinskem postopku, ni odgovoril na poziv organa in ni vstopil v postopek, Pooblaščenec utemeljuje, da se odločitev v tem postopku razteza na celotno zadevo, torej glede dokumentov obeh odvetnikov, saj se dokumenti iz obeh zahtevanih disciplinskih spisov nanašajo na poslovanje gospodarskih družb (oz. družbe), ki sta jih zastopala oba odvetnika (dokumenti so torej "nerazdelni" za oba odvetnika).
Pooblaščenec nadalje pojasnjuje, da so se pri presoji, ali gre za poslovno skrivnost po 2. odstavku 39. člena ZGD-1, v teoriji razvile smernice, ki so bile Pooblaščencu v pomoč pri oceni, ali bi razkritje določenega podatka družbi očitno povzročilo škodo. Vprašanje, ali katerakoli posamezna informacija prestavlja poslovno skrivnost, je namreč tudi dejansko vprašanje, pri katerem je treba upoštevati naslednje okoliščine:
1. obseg, v katerem je informacija znana izven kroga poslovanja (družbe);
2. obseg, v katerem je informacija znana zaposlenim in drugim osebam, vključenim v poslovanje (družbe);
3. obseg ukrepov, ki jih je družba uporabila za varovanje zaupnosti informacije;
4. vrednost informacije za družbo in njene konkurente;
5. količina truda in denarnih sredstev, ki jih je družba porabila za razvoj informacije in
6. preprostost ali težavnost postopanja, s katerim bi drugi informacijo lahko pridobili ali duplicirali.
Pooblaščenec ugotavlja, da je v konkretnem primeru, ko govorimo o dokumentih, ki sta jih odvetnika predložila organu, podana izjema poslovne skrivnosti po 2. točki 1. odstavka 6. člena ZDIJZ, saj bi ob razkritju teh informacij lahko nastala občutna škoda za delovanje gospodarskih subjektov, ki sta jih zastopala odvetnika. Dokumenti v spisih, ki sta jih iz svoje dokumentacije v konkretnih disciplinskih postopkih predložila odvetnika, vsebujejo občutljive informacije o poslovanju zastopanih gospodarskih družb oz. dokumente iz sodnih postopkov, katerih stranke so te družbe. Zaradi domnevnega predhodnega razkritja podatkov o poslovanju zastopanih družb oz. družbe je bil podan tudi predlog za razrešitev prokurista družbe. Temeljni cilj vsakega subjekta, ki deluje na trgu, je zagotovo ta, da pridobi dobiček in poveča premoženje. Razkritje podatkov iz dokumentacije odvetnikov tretjim nepooblaščenim osebam, zlasti pa konkurentom, bi zastopanim družbam nedvomno lahko povzročilo škodo. Že sama objava podatka, da je gospodarski subjekt v sporu in v kakšnem sporu je, lahko vpliva na njegov tržni položaj. Obenem gre tudi za podatke o poslovanju interesenta ter njegovem razvoju, zaradi česar je očitno, da bi ob nepooblaščenem razkritju teh podatkov, zanj lahko nastala premoženjska in poslovna škoda. Ne glede na to, da bi posamezni obravnavani dokumenti sami po sebi lahko bili prosto dostopni v okviru sodnih spisov, pa kot poslovna skrivnost v konkretnem primeru velja celoten sklop dokumentacije, s katero razpolagata odvetnika. Dejstvo je, da dokumentacija, s katero v zvezi z zastopanjem družb razpolagata odvetnika, ni enaka dokumentaciji, ki se nahaja v sodnih spisih zadev. Zastopana družba je odvetnikoma kot pooblaščencema v okviru zaupnega razmerja posredovala več dokumentov, kot pa se jih nahaja v sodnem spisu. Kljub temu, da so mnogi podatki o zastopani družbi in njenih pravnih zastopnikih že bili razkriti v javnosti, je potrebno upoštevati tudi načelo zaupnosti med stranko in odvetnikom. Zastopana družba je nedvomno verjela, da bo odvetnik, ki ga je najela, spoštoval Kodeksa odvetniške poklicne etike, v konkretnem primeru predvsem 2. odstavek 51. člena Kodeksa, ki določa, da velja dolžnost varovanja poklicne tajnosti tudi za vsebino odvetnikovega spisa in to tudi po prenehanju zastopanja in pri uničenju arhiva končanih zadev. 52. člena Kodeksa določa, da varovanje poklicne tajnosti zavezuje odvetnika, da odkloni podatke o tem, ali je nekomu nudil pravno pomoč. Načeloma torej sodi med poklicno tajnost tudi podatek o tem, ali je nek subjekt stranka odvetnika. Zastopana družba torej vsekakor ni s svojim ravnanjem (torej tem, da je posredovala dokumentacijo odvetniku) privolila k širjenju te dokumentacije in tudi ni razrešila svojih odvetnikov dolžnosti varovanja tajnosti (53. člen Kodeksa).
Pooblaščenec zaradi navedenega nima nobenega dvoma v to, da je potrebno dostop do dokumentacije, ki sta jo predložila oz. morala predložiti odvetnika v zvezi s sodelovanjem z njunimi strankami oz. stranko, zavrniti na podlagi 2. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ.
3.3 Izjema notranjega delovanja organa
Ob temeljitem pregledu dokumentacije pa je Pooblaščenec tudi ugotovil, da je potrebno zavrniti tudi dostop do korespondence (dopisov in prilog) med Odvetniško zbornico, disciplinskim tožilcem Zbornice in obravnavanima odvetnikoma, saj je ugotovil, da je nesporno podana izjema notranjega delovanja organa iz 11. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ.
Izjema iz 11. točke, kot je bilo že navedeno, omogoča organom, da zavrnejo zahtevo prosilca, kadar se ta nanaša na podatek iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organov, in bi njegovo razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa.
Za obstoj navedene izjeme morata biti torej kumulativno podana dva pogoja:
- podatek mora izhajati iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa in
- razkritje takšnega podatka bi povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa (specifični škodni test).
Opisano izjemo pozna tudi večina primerjalno-pravnih ureditev, v katerih zakoni varujejo ''notranji proces razmišljanja organa''. Varujejo se podatki, ki nastajajo ob oblikovanju politike organa. Gre za dokumente za notranjo rabo organa, iz katerih izhaja postopek oziroma način dela organa, kot tudi njegova notranja politika. To je v pravni teoriji znano kot ''deliberative process privilege'', torej proces, ki varuje notranje razmišljanje organa, s čimer naj bi se omogočilo odkrito in odprto razmišljanje organa, ki pa bi bilo ovirano, če bi bilo povsem odprto za javnost. Obenem pa je namen te izjeme tudi preprečiti škodo, ki bi nastala pri kakovosti odločanja organa, saj razumno varovanje procesa ''notranjega razmišljanja'' organa ni nujno v neskladju z načelom odprtosti uprave. Če bi namreč vsi tovrstni dokumenti postali javni, bi to lahko resno ogrozilo kritično, inovativno in učinkovito delo zavezanih organov. Pri uporabi te izjeme za zavrnitev dostopa do informacij javnega značaja moramo biti še posebej previdni, saj se neredko lahko zgodi, da organi tovrstnih informacij ne želijo razkriti, ker bi jih lahko spravile v zadrego, jih osramotile, jim škodovale v političnem smislu ali pa celo razkrile nepravilnosti in nezakonitosti njihovega delovanja (Prepeluh, str. 301).
Za podatke, ki so sestavljeni v zvezi z notranjim delovanjem, se v teoriji pogosto navajajo naslednji primeri: vsa notranja korespondenca med funkcionarji in uradniki vlade (uprave), ki je namenjena pripravi odločitev vlade (uprave) oziroma drugih zavezancev, interna komunikacija organa, zlasti dopisi, zapisniki, mnenja, poročila, navodila, smernice in drugi interni dokumenti (več o tem Komentar Zakona o dostopu do informacij javnega značaja s pravom EU in primerjalno-pravno prakso, Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti v Ljubljani, Ljubljana 2005 - Komentar ZDIJZ, str. 139). Primerjalno-pravno so kot takšna izjema priznana tudi občutljiva notranja navodila in načrti, ki določajo način zbiranja in izvajanja raznih vrst nadzora.
Pooblaščenec je glede na navedeno ugotovil, da so dokumenti v zahtevanih spisih sestavljeni oz. pridobljeni zaradi notranjega delovanja organa, njihovo razkritje pa bi nedvomno pomenilo motnje pri delovanju organa. Te motnje so predvidljive predvsem v smislu, da odvetniki v svoj "zagovor" oz. pojasnilo na očitke ne bi želeli predložiti bolj "občutljive" dokumentacije, saj bi obstajala realna nevarnost, da bi morala Odvetniška zbornica takšno dokumentacijo razkriti po določbah ZDIJZ. Zaradi tega bi bilo ovirano delovanje disciplinskih organov zbornice, katerih namen je tudi čim bolj popolno raziskati in ugotoviti dejansko stanje glede očitanih kršitev. Zaupanje v delovanje (oziroma zaupnost delovanja) disciplinskih organov Zbornice bi bilo, če bi odredili razkritje dokumentacije, predvsem korespondence, najmanj omajano, če ne celo porušeno. Zaradi navedenega je Pooblaščenec ugotovil, da je podana izjema iz 11. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ.
4. Glede dostopa do sklepov disciplinskega tožilca
Dostopa so končne odločitve disciplinskega tožilca Odvetniške zbornice po presoji Pooblaščenca ni mogoče zavrniti oziroma zavrnitve dostopa subsumirati pod katero od izjem iz 1. odstavka 6. člena ZDIJZ. Tudi stranski intervenient je v svojem dopisu, v katerem je prijavil svojo udeležbo v postopku, navedel, da se prosilec lahko seznani z odločitvijo disciplinskega tožilca, da pa je tako ali tako že prejel to odločitev.
Glede na opredelitev prosilčeve zahteve je Pooblaščenec moral obravnavati tudi zahtevo po sklepih disciplinskega tožilca (kot del zahtevanih dveh disciplinskih spisov), saj prosilec ni opredelil, da dveh izdanih sklepov ne zahteva. V postopku po ZDIJZ pa je nerelevantno vprašanje, ali prosilec z zahtevanimi informacijami, ki jih je pridobil v kakšnem drugem postopku, že razpolaga.
Pooblaščenec je ugotovil, da sta bila v obeh zadevah izdana dva sklepa, in sicer sklep disciplinskega tožilca št. 451/09 z dne 4. 6. 2009 in sklep disciplinskega tožilca št. 451/9-A z dne 22. 12. 2009.
Kljub ugotovitvi, da ni mogoče v celoti zavrniti dostopa do obeh sklepov disciplinskega tožilca, je Pooblaščenec presodil, da se v omenjenih sklepih pojavljajo varovani podatki, ki pa jih je mogoče skladno z določbami 7. člena ZDIJZ (delni dostop) prekriti in omogočiti dostop do informacij javnega značaja. Pooblaščenec je zato odločil, da organ s tehniko anonimizacije prekrije naziv zastopane družbe in ostalih družb z omejeno odgovornostjo ter ime, priimek in naziv izobrazbe prijavitelja. Podatek o nazivu zastopane družbe in ostalih družb z omejeno odgovornostjo se prekrije iz razlogov, obrazloženih v točki 3.3 te odločbe. Ime, priimek in naziv izobrazbe prijavitelja pa je varovan osebni podatek v skladu z Zakonom o varstvu osebnih podatkov. Ne glede na to, da je prijavitelj tudi prosilec za dostop do informacij javnega značaja, se obstoj izjem v zahtevanem dokumentu presoja erga omnes, torej ne glede na to, kdo je v konkretnem primeru prosilec. Organ torej ne presoja upravičenja samega prosilca, temveč mora presojati lastnosti dokumenta in obstoj izjem v presojanem dokumentu.
V obravnavanih sklepih se nahaja tudi ime, priimek in naziv disciplinskega tožilca in obeh odvetnikov. Glede podatkov disciplinskega tožilca Informacijski pooblaščenec ugotavlja, da je v konkretnem primeru deloval v disciplinskem postopku kot predstavnik organa in je v imenu organa opravljal naloge, ki sodijo v njegovo delovno področje (ugotavljanje disciplinske odgovornosti odvetnikov, odvetniških kandidatov in pripravnikov). Informacijski pooblaščenec pojasnjuje, da ime in priimek disciplinskega tožilca ter podatki o nazivu oziroma izobrazbi niso varovani osebni podatki. Prav tako pa v kategorijo varovanih osebnih podatkov ne sodijo imena in priimki odvetnikov, kadar ti nastopajo v vlogi odvetnika, saj je za njihovo razkritje obstaja pravna podlaga v smislu 1. odstavka 9. člena ZVOP-1, saj se na podlagi 2. odstavka 7. člena Zakona o sodnem registru (Uradni list RS št. 54/2007-UPB2, s sprem. in dop.; ZSReg) z namenom zagotavljanja javnosti glavne knjige sodnega registra (ki je javna knjiga) javno na spletni strani objavlja podatke, ki so o posameznem subjektu vpisani v sodni register. Odvetniki se vpisujejo v sodni register, zato podatki, ki so v njem vpisani, v povezavi z opravljanjem dejavnosti, niso varovani osebni podatki in je njihovo razkritje v konkretnem primeru dopustno.
3. Sklepno
Pooblaščenec je ugotovil, da je bil v odločbi prve stopnje napačno uporabljen pravni predpis, zato je na podlagi 1. odstavka 252. člena ZUP s svojo odločbo odpravil odločbo prve stopnje in sam rešil zadevo kot izhaja iz izreka te odločbe.
Upoštevaje vse navedeno v obrazložitvi te odločbe je Pooblaščenec glede pravice prosilca do dostopa do celotnih disciplinskih spisov Odvetniške zbornice št. 451/09 in 451/09-A ugotovil, da sta podani izjemi po 2. in 11. točki 1. odstavka 6. člena ZDIJZ, zato je bilo potrebno dostop do zahtevanih dokumentov v pretežnem delu zavrniti. Pooblaščenec je odločil tudi, da se prosilcu omogoči dostop do sklepov disciplinskega tožilca št. 451/09 z dne 4. 6. 2009 in 451/9-A z dne 22. 12. 2009, vendar mora organ skladno s 7. členom ZDIJZ v izreku te odločbe opredeljene podatke prekriti.
V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.
PRAVNI POUK
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, 1000 Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali neposredno pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
Postopek vodila:
Polona Tepina, univ.dipl.prav.,
raziskovalka Pooblaščenca
Informacijski pooblaščenec:
Nataša Pirc Musar, univ.dipl.prav.,
pooblaščenka