prosilec - Zdravstveni inšpektorat RS

POVZETEK:

Organ je prosilki omogočil delni dostop do odločbe o prekršku. Prosilka je v pritožbenem postopku nasprotovala prekritju osebnih podatkov odgovorne osebe kršiteljice. IP je ugotovil, da je organ prekril le varovane osebne podatke, ter da ni podan prevladujoč interes javnosti za njihovo razkritje. Zahtevana odločba se sicer nanaša na javno zdravje kot eno izmed družbeno pomembnih dobrin, ki jih izpostavlja sodna praksa, vendar je po mnenju IP javnemu interesu v tem smislu zadoščeno že z delnim dostopom do vsebine odločbe na način, kot ga je izvedel organ na podlagi izpodbijane odločbe. Javnosti so namreč dostopni podatki iz zahtevane odločbe o tem, na katero prehransko dopolnilo se odločba nanaša in katere zdravstvene trditve, ki jih je kršiteljica navedla v zvezi s tem prehranskim dopolnilom, so v nasprotju s prakso poštenega informiranja potrošnikov, na podlagi česar javnost lahko ugotavlja oziroma javno razpravlja o njegovem vplivu na zdravje.
 

ODLOČBA:

Številka: 090-138/2025/2

Datum: 30. 5. 2025

Informacijski pooblaščenec po namestnici informacijske pooblaščenke mag. Kristini Kotnik Šumah, po pooblastilu št. 100-17/2006/229 z dne 6. 11. 2024 (v nadaljevanju IP), izdaja na podlagi tretjega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, številka 113/2005 in 51/2007 – ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP) in prvega odstavka 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, številka 24/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi … (v nadaljevanju prosilka) z dne 27. 3. 2025, zoper odločbo Zdravstvenega inšpektorata RS, Vožarski pot 12, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ), št. 0901-2/2025-2 z dne 13. 3. 2025, v zadevi dostopa do informacij javnega značaja, naslednjo

O D L O Č B O:

1.     Pritožba prosilke z dne 27. 3. 2025 zoper odločbo Zdravstvenega inšpektorata RS, št. 0901-2/2025-2 z dne 13. 3. 2025, se zavrne.

2.     V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

O b r a z l o ž i t e v :

O zahtevi in izpodbijani odločbi

(1)            Organ je dne 13. 2. 2025 prejel zahtevo, s katero je prosilka zahtevala posredovanje odločb, ki se nanašajo na zavezanca …..

(2)           Zahtevi prosilke je organ delno ugodil z odločbo št. 0901-2/2025-2 z dne 13. 3. 2025. V obrazložitvi odločbe je navedel, da je v skladu s 3. točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ v posredovani dokumentaciji prekril osebne podatke, ki predstavljajo izjemo od prostega dostopa, saj bi njihovo razkritje pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov v skladu z zakonom, ki ureja varstvo osebnih podatkov. Gre za osebne podatke odgovornih oseb pravne osebe (podatki o imenu, priimku, EMŠO, državljanstvu, stalnem naslovu in funkciji odgovorne osebe pravne osebe), ki po mnenju organa in v skladu z odločbo IP št. 090-168/2015/13 z dne 9. 7. 2015, sodijo v sfero osebnosti odgovorne osebe pravne osebe in niso v neposredni povezavi z opravljanjem njene funkcije. Organ je ob tem v odločbi o prekršku zakril tudi dele konkretizacij prekrškov, iz katerih bi bilo mogoče razbrati identiteto odgovorne osebe pravne osebe, na katero se odločba nanaša. Organ je po pregledu dejstev in okoliščin konkretnega primera, presodil, da je namen ZDIJZ dosežen kljub prekritim varovanim osebnim podatkom, saj je s posredovanimi podatki omogočen dostop do podatka o kršitvah ter sankcijah, ki so bile izrečene.

Povzetek relevantnih pritožbenih navedb

(3)           Dne 27. 3. 2025 je organ prejel pritožbo zoper odločbo št. 0901-2/2025-2 z dne 13. 3. 2025 (v nadaljevanju izpodbijana odločba), v kateri je prosilka navedla, da bi moral organ presoditi tudi, ali za posredovanje osebnih podatkov obstoji izjema od izjeme, ki je določena v drugem odstavku 6. člena ZDIJZ. Navedeno določbo je prosilka povzela in pojasnila, da ocenjuje, da obstoji javni interes za posredovanje osebnih podatkov odgovorne osebe in podatkov o konkretizaciji prekrškov, iz katerih bi bilo mogoča razbrati identiteto odgovorne osebe pravne osebe. Prosilka je namreč zaprosila za posredovanje dokumentov, ki se nanašajo na oglaševanje prehranskih dopolnil. Navedena tematika je še posebej v zadnjem obdobju v središču poročanja medijev, zlasti N1 Slovenija, ki v svojih poročanjih izpostavljajo različne nepravilnosti in zavajajoče poslovne prakse pri prodaji prehranskih dopolnil v Sloveniji. Gre torej za javno zdravje prebivalstva, pomembno temo, ki je v javnem interesu, saj prodaja in uporaba prehranskih dopolnil vpliva na zdravje prebivalstva. Poleg javnega zdravja pa zakonsko sporne prakse družb oz. posameznikov, ki prodajajo ali oglašujejo prehranska dopolnila, vplivajo na konkurenco s tega področja. Personalni substrat gospodarskih družb predstavljajo fizične osebe, ki delujejo v imenu in na račun gospodarske družbe. Slednja namreč brez odgovornih oseb ne more izraziti svoje volje ali delovati na trgu. Po mnenju prosilke je zato javnost upravičena, da se seznani ne le s podatki pravne osebe ..., ampak tudi z osebnimi podatki odgovorne osebe pri pravni osebi, ki je delovala v imenu in s sredstvi družbe ... Zlasti to velja, če se odgovorna oseba pravne osebe javno izpostavlja pri tovrstnem delovanju (npr. objave na družabnih omrežjih), kot to izhaja iz delno anonimizirane prekrškovne odločbe organa št. 7106-0084/2024, ki je bila posredovana prosilki v okviru zahteve po ZDIJZ. Skladno z opravljenim testom sorazmernosti prosilka ocenjuje, da interes javnosti prevlada nad varstvom osebnih podatkov in zasebnosti odgovorne osebe pri družbi ... Prosilka ugotavlja, da organ zaradi neuporabe določbe drugega odstavka 6. člena ZDIJZ navedenih okoliščin niti ni presojal, čeprav bi to moral in mogel storiti, zaradi česar je posledično tudi dejansko stanje nepopolno ugotovljeno.

(4)           Organ je pritožbo z dopisom št. 0901-2/2025-5 z dne 3. 4. 2025, skupaj s spisovno dokumentacijo, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo po upravičeni osebi, odstopil IP skladno z določbo prvega in drugega odstavka 245. člena ZUP.

Pritožba ni utemeljena.

1. Meje preizkusa pritožbe s strani pritožbenega organa

(5)            IP je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan izpodbijano odločbo preizkusiti v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

(6)           Iz dopisa organa št. 0901-2/2025-5 z dne 3. 4. 2025 in prilog k temu dopisu izhaja, da je predmet zahteve prosilke odločba organa o prekršku št. 7106-0084/2024 z dne 3. 10. 2024 (v nadaljevanju zahtevana odločba). IP je zato v nadaljevanju presojal utemeljenost odločitve organa glede delnega dostopa do zahtevane odločbe.

2. Varstvo osebnih podatkov

(7)            IP je po pregledu prilog k dopisu št. 0901-2/2025-5 z dne 3. 4. 2025 (zahtevana odločba s prekritimi podatki in zahtevana odločba brez prekritih podatkov) ugotovil, da je organ prekril ime, priimek, delovno mesto oziroma funkcijo odgovorne osebe in konkretizacijo oziroma opis prekrška (kdaj, kje in s kakšnim ravnanjem je odgovorna oseba kršiteljice storila kršitev). IP je ugotavljal, ali navedeni podatki predstavljajo varovane osebne podatke, kot to zatrjuje organ. Glede na določbo 3. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ je izjema od prosto dostopnih informacij osebni podatek, katerega razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov, v skladu z zakonom, ki ureja varstvo osebnih podatkov. Poleg Splošne uredbe (EU) 2016/679 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 27. aprila 2016 o varstvu posameznikov pri obdelavi osebnih podatkov in o prostem pretoku takih podatkov ter o razveljavitvi Direktive 95/46/ES (v nadaljevanju Splošna uredba o varstvu osebnih podatkov), ki se uporablja neposredno, veljajo tudi določbe Zakona o varstvu osebnih podatkov (Uradni list RS, št. 163/22; v nadaljevanju ZVOP-2).

(8)           V skladu s prvim odstavkom 4. člena Splošne uredbe o varstvu osebnih podatkov pomeni osebni podatek katero koli informacijo v zvezi z določenim ali določljivim posameznikom, pri čemer je določljiv posameznik tisti, ki ga je mogoče neposredno ali posredno določiti, zlasti z navedbo identifikatorja, kot je ime, identifikacijska številka, podatki o lokaciji, spletni identifikator, ali z navedbo enega ali več dejavnikov, ki so značilni za fizično, fiziološko, genetsko, duševno, gospodarsko, kulturno ali družbeno identiteto tega posameznika. Glede na to, da se vsi podatki, ki jih je organ prekril na zahtevani odločbi, nanašajo na določenega posameznika, tj. na odgovorno osebo, so to nedvomno osebni podatki.

(9)           Ker ZDIJZ v 3. točki prvega odstavka 6. člena določa, da se dostop do zahtevane informacije zavrne, če gre za varovane osebne podatke, se je IP v nadaljevanju ukvarjal z vprašanjem, ali so zgoraj navedeni osebni podatki, ki se nahajajo v zahtevani odločbi, varovani.

(10)         Po 6. členu Splošne uredbe o varstvu osebnih podatkov je obdelava (kar je tudi razkritje na podlagi ZDIJZ) osebnih podatkov zakonita, če je izpolnjen eden izmed pogojev, ki jih določa ta člen:

a) posameznik, na katerega se nanašajo osebni podatki, je privolil v obdelavo njegovih osebnih podatkov v enega ali več določenih namenov;

b) obdelava je potrebna za izvajanje pogodbe, katere pogodbena stranka je posameznik, na katerega se nanašajo osebni podatki, ali za izvajanje ukrepov na zahtevo takega posameznika pred sklenitvijo pogodbe;

c) obdelava je potrebna za izpolnitev zakonske obveznosti, ki velja za upravljavca;

d) obdelava je potrebna za zaščito življenjskih interesov posameznika, na katerega se nanašajo osebni podatki, ali druge fizične osebe;

e) obdelava je potrebna za opravljanje naloge v javnem interesu ali pri izvajanju javne oblasti, dodeljene upravljavcu;

f) obdelava je potrebna zaradi zakonitih interesov, za katere si prizadeva upravljavec ali tretja oseba, razen kadar nad takimi interesi prevladajo interesi ali temeljne pravice in svoboščine posameznika, na katerega se nanašajo osebni podatki, ki zahtevajo varstvo osebnih podatkov, zlasti kadar je posameznik, na katerega se nanašajo osebni podatki, otrok.

(11)         IP ugotavlja, da je organ zgoraj navedene podatke pravilno prepoznal kot varovane osebne podatke, za razkritje katerih tudi IP ni našel zakonske podlage, saj ni izpolnjen noben izmed pogojev iz 6. člena Splošne uredbe o varstvu osebnih podatkov. V danem primeru je po oceni IP ključnega pomena, da gre za podatke iz prekrškovnega postopka. IP izpostavlja, da je prekrškovno pravo (ki je del kaznovalnega prava) usmerjeno vedno v določenega posameznika, za katerega ni važno, v kateri vlogi je nastopal. Storjen prekršek vedno temelji na individualni odgovornosti posameznika, zato storjen prekršek vsekakor spada v njegovo zasebno sfero, čeprav je morda storjen na delovnem mestu oziroma v zvezi z opravljanjem določene funkcije pri pravni osebi. Namen in učinki kaznovalnega oziroma prekrškovnega prava so namenjeni zgolj posamezniku. Gre za odločitev, ki je skladna s prakso IP v zvezi s proaktivno objavo odločb, ki jih IP sprejme v prekrškovnih postopkih, ki jih vodi sam. Takšna je tudi praksa IP v primerljivih pritožbenih postopkih po ZDIJZ,[1] kakor tudi sodna praksa.[2]

(12)         Iz vsega navedenega izhaja, da varovane osebne podatke v zahtevani odločbi predstavljajo ime, priimek, delovno mesto oziroma funkcija odgovorne osebe in tudi opis kršitve. Iz informacij o tem, kdaj, kje in s kakšnim ravnanjem je odgovorna oseba kršiteljice storila kršitev, je namreč mogoče neposredno ali posredno določiti posameznika (odgovorno osebo), kar pomeni, da gre tudi v tem delu za varovane osebne podatke.

3. Test interesa javnosti

(13)         IP je tako v nadaljevanju ugotavljal, ali je osebne podatke v obravnavanem primeru mogoče razkriti na podlagi javnega interesa, kot ga opredeljuje drugi odstavek 6. člena ZDIJZ in na katerega se je sklicevala prosilka v pritožbi. Ob tem IP poudarja, da se prosilka v zahtevi ni sklicevala na prevladujoč interes javnosti, zato ni mogoče slediti njenemu očitku, da bi bil organ po drugem odstavku 6. člena dolžan tehtati javni interes ob sprejetju odločitve v izpodbijani odločbi. ZDIJZ namreč organa k temu ne zavezuje za vsak posamezni primer. Ob tem IP pripominja, da je drugi odstavek 6. člena ZDIJZ treba uporabiti v primeru, ko se prosilec v zahtevi sklicuje na prevladujoč javni interes za razkritje, ali če predstojnik ali uradna oseba oceni, da je treba uporabiti to določbo.

(14) Drugi odstavek 6. člena ZDIJZ določa, da se ne glede na določbe prejšnjega odstavka (ta določa izjeme od prostega dostopa do informacij javnega značaja, op. IP) dostop do zahtevane informacije dovoli, če je javni interes glede razkritja močnejši od javnega interesa ali interesa drugih oseb za omejitev dostopa do zahtevanih informacij (razen v zakonu določenih primerih, kamor pa varstvo osebnih podatkov ne sodi, op. IP).

(15) Bistvo presoje testa javnega interesa je v možnosti relativizacije določene izjeme, ki pa mora biti omejena zgolj na tiste primere, ko je interes javnosti za razkritje določene izjeme močnejši od interesa, zaradi katerega je določena informacija zavarovana kot izjema. Pri uporabi testa prevladujočega interesa javnosti je treba presoditi tudi, ali je interes javnosti za razkritje informacije javnega značaja lahko močnejši od potencialno storjene škode, ki bi nastala z razkritjem informacije. Gre torej za izjemo od izjem, ki se uporablja zelo premišljeno in zgolj takrat, ko bi s pomočjo tega testa odkrili nekaj, kar bi pripomoglo k širši razpravi in razumevanju nečesa pomembnega za širšo javnost. Gre za tehtanje, s katerim mora organ oziroma IP pretehtati, kdaj prevlada pravica javnosti vedeti nad kakšno drugo pravico oziroma izjemo iz ZDIJZ – konkretno varovanimi osebnimi podatki. IP je tako v nadaljevanju moral presoditi, ali je interes javnosti za razkritje zahtevanih informacij večji od interesa, zaradi katerega so te informacije varovane kot osebni podatek konkretnega posameznika, na katerega se nanaša zahtevana odločba. Bistveno pa je, da se test javnega interesa uporablja samo za konkreten primer, kar pomeni, da ga je treba ugotavljati vsakič sproti in glede na okoliščine konkretnega primera.

(16) Pri presoji, ali je izkazan javni interes za dostop do celotne zahtevane odločbe na podlagi ZDIJZ, ni mogoče izhajati iz splošnega stališča, da bi bilo to za javnost koristno in torej v javnem interesu, da bi bile zahtevane informacije prosto dostopne, temveč mora biti izkazan konkreten javni interes za konkretne podatke v zahtevanem dokumentu. Pavšalno sklicevanje prosilke, da je navedena tematika »še posebej v zadnjem obdobju v središču poročanja medijev, zlasti N1 Slovenija, ki v svojih poročanjih izpostavljajo različne nepravilnosti in zavajajoče poslovne prakse pri prodaji prehranskih dopolnil v Sloveniji«, ali da »gre torej za javno zdravje prebivalstva, pomembno temo, ki je v javnem interesu, saj prodaja in uporaba prehranskih dopolnil vpliva na zdravje prebivalstva«, ali da »zakonsko sporne prakse družb oz. posameznikov, ki prodajajo ali oglašujejo prehranska dopolnila, vplivajo na konkurenco s tega področja«, ne zadostuje. To oceno IP utemeljuje s tem, da prosilka javnega interesa za razkritje osebnih podatkov v zahtevani odločbi ni v ničemer konkretno utemeljila. Splošna navedba prosilke, da »prodaja in uporaba prehranskih dopolnil vpliva na zdravje prebivalstva« nič ne pove o tem, v čem je javni interes za razkritje varovanih osebnih podatkov v konkretni zahtevani odločbi. Že z delnim dostopom do zahtevane odločbe na način, kot ga je izvedel organ na podlagi izpodbijane odločbe, namreč javnost izve, na katero prehransko dopolnilo se nanaša in katere zdravstvene trditve, ki se nanj nanašajo, so sporne, oziroma v nasprotju s prakso poštenega informiranja potrošnikov, na podlagi česar javnost lahko ugotavlja oziroma javno razpravlja o njegovem vplivu na zdravje. Po mnenju IP navedbe prosilke nedvomno niso dovolj tehtni argumenti, ki bi presegli razloge, na katerih v obravnavanem primeru temelji varstvo osebnih podatkov.

(17) V osnovi je torej podan javni interes po varovanju osebnih podatkov posameznikov, ki so storili prekršek, kar pa ne pomeni, da ni v določenih okoliščinah mogoč širši dostop do konkretnih informacij iz odločb o prekrških. Vendar so samo konkretni razlogi, za konkreten primer, lahko podlaga za razkritje informacije s testom interesa javnosti, s čimer se preseže tudi z zakonom opredeljena t.i. izjema varstva osebnih podatkov. Toda prosilka v obravnavanem primeru ni konkretno navedla razlogov, zakaj je interes javnosti po večji transparentnosti izražen prav za podatke, ki so predmet presoje. Pomen in smisel instituta testa interesa javnosti je vezan na konkreten primer in ne more predstavljati »precedensa« v smislu, da so tovrstne informacije vselej javne. Odločitev, da so za razkritje na temelju javnega interesa dovolj zgolj splošne navedbe, bi dejansko pomenila, da bi vse tovrstne informacije o vseh podatkih, ki predstavljajo varovane osebne podatke, morale biti dostopne javnosti. S tem pa bi povsem izničili namen testa interesa javnosti po drugem odstavku 6. člena ZDIJZ. Takšno stališče izhaja tudi iz ustaljene prakse Upravnega sodišča, ki šteje, da je test interesa javnosti dovoljeno uporabiti le v izjemnih primerih (javna varnost, javno zdravje, življenje ljudi in podobno) in ne zadostuje zgolj medijska odmevnost neke zadeve.[3] Zahtevana odločba se sicer nanaša na javno zdravje kot eno izmed družbeno pomembnih dobrin, ki jih izpostavlja sodna praksa, vendar je po mnenju IP javnemu interesu v tem smislu zadoščeno že z delnim dostopom do vsebine odločbe na način, kot ga je izvedel organ na podlagi izpodbijane odločbe. Kot že rečeno, javnosti so dostopni podatki iz zahtevane odločbe o tem, na katero prehransko dopolnilo se odločba nanaša in katere zdravstvene trditve, ki jih je kršiteljica navedla v zvezi s tem prehranskim dopolnilom, so sporne, oziroma v nasprotju s prakso poštenega informiranja potrošnikov, na podlagi česar javnost lahko ugotavlja oziroma javno razpravlja o njegovem vplivu na zdravje. H kvaliteti te javne razprave pa ne bi prav v ničemer pripomoglo razkritje varovanih osebnih podatkov odgovorne osebe kršiteljice. Ti podatki bi bili morda le zanimivi za javnost, kar pa po presoji IP ne zadošča za razkritje. Kot že rečeno, je v interesu javnosti, da izve, katero prehransko dopolnilo in katere zdravstvene trditve so bile predmet zahtevane odločbe, ne pa tudi, kdo je odgovorna oseba pravne osebe za obravnavano področje. Zato tudi argument prosilke da »se odgovorna oseba pravne osebe javno izpostavlja pri tovrstnem delovanju (npr. objave na družabnih omrežjih)« nima takšne teže, ki bi rezultat tega testa prevesila v smer razkritja varovanih osebnih podatkov. Upoštevaje vse navedeno IP ne vidi konkretnih razlogov, zaradi katerih bi ocenil, da se tehtnica prevesi v prid javnega interesa za razkritje varovanih osebnih podatkov, do katerih je organ zavrnil dostop.

(19) IP tako zaključuje, da v obravnavanem primeru interes javnosti po drugem odstavku 6. člena ZDIJZ do razkritja varovanih osebnih podatkov odgovorne osebe kršiteljice ni podan v tolikšni meri, da bi prevladal nad interesi, ki terjajo omejitev dostopa iz razlogov, zaradi katerih je informacija zavarovana kot izjema po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.

4. Sklepno

(14)         Upoštevaje vse navedeno je IP zaključil, da zahtevana odločba vsebuje varovane osebne podatke v obsegu, kot ga je ugotovil organ v izpodbijani odločbi, zato je pritožbo prosilke na podlagi prvega odstavka 248. člena ZUP zavrnil, kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe.

(15)         Na podlagi petega odstavka 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali, kot to izhaja iz 2. točke izreka te odločbe.

(16)         Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/2010 – UPB5, s spremembami in dopolnitvami) oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

Postopek vodila:

Jasna Duralija, univ. dipl. prav.,

svetovalka IP

Informacijski pooblaščenec:

mag. Kristina Kotnik Šumah, univ.dipl.prav

namestnica pooblaščenke

[1] npr. odločbi IP št. 090-168/2015/13 in 090-28/2022.

[2] npr. sodba Upravnega sodišča št. IU 1951/2017-21 z dne 9. 10. 2019.

[3] npr. sodbi Upravnega sodišča št. I U 1992/2010-28 z dne 28. 9. 2011 in št. I U 1257/2011-11 z dne 25. 4. 2012.