prosilec - Zdravstveni inšpektorat

POVZETEK:

Organ je zahtevo delno zavrnil, ker z delom zahtevane dokumentacije ne razpolaga in delno, ker je prosilka zlorabila pravico dostopa do informacij javnega značaja. IP je ugotovil, da z delom zahtevane dokumentacije organ res ne razpolaga, in da je v konkretnem primeru mogoče objektivno predvideti, da bi vsebinska obravnava preostalega dela zahteve prosilke, glede na naravo vsebovanih informacij (kompleksni in vsebinsko raznoliki dokumenti, katerih vsebino je treba presojati posamično in upoštevaje pravice tretjih oseb, na katere se nanašajo), ki terja temeljitost, do te mere ovirala delo organa, da nalog s svojega primarnega delovnega področja, tj. inšpekcijskih nadzorov, ki jih opravlja z namenom varovanja javnega zdravja, ne bi mogel več izvajati v obsegu, ki je določen v letnem planu dela organa. Posledično bi nastale negativne posledice za javno zdravje. Prosilka je s takšno zahtevo prekoračila pravno mejo pravice dostopa do informacij javnega značaja, s čimer je izvršila ravnanje, ki predstavlja zlorabo pravice, zato je odločitev organa, da se zahteva v tem delu zavrne na podlagi petega odstavka 5. člena ZDIJZ, pravilna. IP je poudaril, da je kriterije, ki opredeljujejo zlorabo pravice, treba razlagati ozko in v vsakem primeru posebej.
 

ODLOČBA:

Številka: 090-457/2024/2

Datum: 31. 1. 2025

Informacijski pooblaščenec, po namestnici informacijske pooblaščenke Kristini Kotnik Šumah, po pooblastilu št. 100-17/2006/229 z dne 6. 11. 2024 (v nadaljevanju IP), izdaja na podlagi tretjega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, številka 113/2005 in 51/2007 – ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP) in prvega odstavka 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, številka 24/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi družbe … (v nadaljevanju prosilka) z dne 15. 11. 2024, zoper II. in III. točko izreka odločbe Zdravstvenega inšpektorata Republike Slovenije, Vožarski pot 12, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ), št. 0905-2/2024-12 z dne 4. 11. 2024, v zadevi dostopa do informacij javnega značaja, naslednjo

O D L O Č B O:

1.     Pritožba prosilke z dne 15. 11. 2024 zoper II. točko izreka odločba Zdravstvenega inšpektorata Republike Slovenije št. 0905-2/2024-12 z dne 4. 11. 2024 se zavrne.

2.     Pritožba prosilke z dne 15. 11. 2024 zoper III. točko izreka odločba Zdravstvenega inšpektorata Republike Slovenije št. 0905-2/2024-12 z dne 4. 11. 2024 se zavrne.

3.     V tem postopku posebni stroški niso nastali.

O b r a z l o ž i t e v:

O zahtevi in izpodbijani odločbi

(1)            Organ je dne 21. 8. 2024 prejel zahtevo prosilke za posredovanje celotnih podatkov iz upravne statistike glede inšpekcijskih nadzorov organa pri izvajalcih zdravstvene dejavnosti za leta 2022, 2023 in 2024 ter elektronskih kopij vseh zapisnikov, odredb, sklepov ali odločb iz inšpekcijskih postopkov v teh letih pri vseh izvajalcih zdravstvene dejavnosti (primar, sekundar, terciar, redni in izredni nadzori).

(2)           Zahtevi prosilke je organ z odločbo št. 0905-2/2024-12 z dne 4. 11. 2024 delno ugodil glede dostopa do zahtevanih odločb (I. točka izreka izpodbijane odločbe) in zavrnil v delu, ki se nanaša na:

- celotne podatke iz upravne statistike glede inšpekcijskih nadzorov organa pri izvajalcih zdravstvene dejavnosti za leta 2022, 2023 in 2024 (II. točka izreka izpodbijane odločbe), ker se ta informacija ne nahaja pri organu v obliki dokumenta;

- elektronske kopije vseh odredb pri vseh izvajalcih zdravstvene dejavnosti (primar, sekundar, terciar, redni in izredni nadzori) (II. točka izreka izpodbijane odločbe), ker se ta informacija ne nahaja pri organu v obliki dokumenta;

- elektronske kopije vseh zapisnikov in sklepov pri vseh izvajalcih zdravstvene dejavnosti (primar, sekundar, terciar, redni in izredni nadzori), ker gre za objektivno zlorabo pravice dostopa do informacij javnega značaja.

K II. točki izreka je organ pojasnil, da posebej ne vodi statistike glede na ime zavezanca, temveč vsebinsko glede na zahteve Pravilnika o vodenju evidence v upravnem postopku (Uradni list RS št. 18/03 in 7/06; v nadaljevanju Pravilnik), ki v prvem odstavku 1. člena določa, da ureja evidentiranje, izkazovanje in posredovanje podatkov ter način in roke za pošiljanje poročil, na podlagi katerih se spremlja izvrševanje zakona o splošnem upravnem postopku. V drugem odstavku istega člena je določeno, da vlada, upravni organi, organi lokalnih skupnosti in nosilci javnih pooblastil vodijo evidenco o reševanju upravnih zadev na način, ki jim omogoča spremljanje, izkazovanje ter posredovanje podatkov po tem pravilniku. Nadalje so v 2. členu Pravilnika posebej navedeni podatki, ki se vodijo s pomočjo evidenc, ki se med drugim nanašajo na število rešenih in nerešenih upravnih zadev. Organ na tej podlagi vsako leto preko Ministrstva za zdravje za Ministrstvo za javno upravo izdela poročilo s podatki iz 2. člena Pravilnika, glede reševanja vseh zadev iz svoje pristojnosti in ne ločeno po posameznih področjih nadzora organa. Delokrog organa je določen v 1. členu Zakona o zdravstveni inšpekciji (Uradni list RS št. 59/06 s spremembami in dopolnitvami), pri čemer se zahteva prosilke nanaša zgolj na podatke za področje nadzora organa pri izvajalcih zdravstvene dejavnosti. Tovrstna informacija se pri organu ne nahaja v materializirani obliki oziroma obliki dokumenta, zato se zahtevo prosilke za dostop do celotnih podatkov iz upravne statistike glede inšpekcijskih nadzorov organa pri izvajalcih zdravstvene dejavnosti za leta 2022, 2023 in 2024, zavrne. Organ je v obdobju, na katerega se zahteva prosilke nanaša, zavezancem v postopkih inšpekcijskega nadzora pri izvajalcih zdravstvene dejavnosti izdajal zapisnike, odločbe in sklepe, ni pa izdajal odredb. Zahtevo prosilke je zato organ v delu, ki se nanaša na elektronske kopije vseh odredb pri vseh izvajalcih zdravstvene dejavnosti, zavrnill, saj se ne nanaša na dokumente, s katerimi bi organ razpolagal in torej ne gre za informacijo javnega značaja glede na določilo prvega odstavka 4. člena ZDIJZ. K III. točki izreka je organ pojasnil, da se zavrne na podlagi petega odstavka 5. člena ZDIJZ, ki ga je povzel in ugotovil, da zahteva prosilke iz objektivnega vidika pomeni zlorabo pravice dostopa do informacij javnega značaja. V nadaljevanju obrazložitve je organ podrobno opisal okoliščine, ki pojasnjujejo naloženo upravno breme organu s strani prosilke ter kriterije, ko so po oceni organa izpolnjeni in opravičujejo uporabo instituta zlorabe pravice.

Povzetek relevantnih pritožbenih navedb

(3)            Dne 15. 11. 2024 je organ prejel pritožbo zoper odločbo št. 0905-2/2024-12 z dne 4. 11. 2024 (v nadaljevanju izpodbijana odločba), v kateri je prosilka navedla, da je organ v I. točki upravičeno omogočil delni dostop. V točki II. je organ neupravičeno zavrnil celotni dostop, ker je ocenil, da nima vseh zahtevanih podatkov. V obrazložitvi odločbe ni razumno pojasnjeno, zakaj prosilki ni posredoval ali vsaj ponudil posredovanja celotnih podatkov iz statistike. Priznava namreč, da jo vodi ter da z vsaj delom podatkov razpolaga. S to pritožbo zato prosilka ponovno zahteva celotno upravno statistiko organa za leta 2021, 2022 in 2023 v elektronski obliki in vsebini, katere obstoj je organ izrecno priznal v obrazložitvi odločbe. Organ je v točki III. prosilki očital zlorabo pravice. Očitno je organ v želji preprečiti preglednost svojega poslovanja poskusil uporabiti prav vse izgovore. Najprej je potreboval čas, zatem je navajal visoke stroške priprave, na koncu se je odločil za uporabo instituta zlorabe. Ti dve pravici si namreč nista v nasprotju oziroma sta si lahko v nasprotju samo zaradi nevestnega, pomanjkljivega ali napačnega ravnanja organa. Organ to med vrsticami tudi prizna – pravice tretjih oseb bodo kršene, ker zaradi veliko dela organ tega dela ne bo opravil pravilno. Če bi organ dejansko želel izpolniti svojo obveznost učinkovito, bi lahko prosilki pojasnil, kako vodi podatke ter prišel do razumnega dogovora, kakšen avtomatski izvoz iz dokumentarnega sistema prosilki zadošča za njen namen. Prosilka je znana po svoji odlični digitaliziranosti in uporabi umetne inteligence ter bi zato lahko v veliki meri prišel nasproti organu, če bi ta dejansko želel najti rešitev in ne zgolj neustavnega izgovora za prikrivanje podatkov. Za lažje razumevanje vloge je prosilka v treh točkah podrobno pojasnila, kakšen je smisel civilnega nadzora nad delom inšpektorata oziroma zakaj so potrebni tako široki podatki. Prosilka je navedla tudi konkretne tri primere kršitev predpisov glede digitalnega evidentiranja podatkov. Prosilka je na koncu opozorila, da je pomanjkljiva evidenca še veliko slabša od prazne evidence. Ob praznem povzetku pacienta je lečečemu zdravniku očitno, da podatkov ni in jih mora zbrati na druge načine. Če manjkajo le določeni podatki, pa to dejstvo še zdaleč ni očitno in v praksi zato rutinsko prihaja do zdravljenja na podlagi pomanjkljivih podatkov. Vse navedeno znatno krši pravice tako izvajalcev, ki ne morejo zagotavljati kakovostne, enakovredne in enakopravne obravnave vsem svojim pacientom, ter seveda še toliko bolj res temeljne pravice teh pacientov. Ker so vse te kršitve notorne, je jasno, da so znane tudi inšpektoratu, ki (verjetno) iz razlogov v prvih dveh točkah enostavno ne ukrepa.

(4)            Organ je pritožbo, z dopisom št. 0905-2/2024-17 z dne 28. 11. 2024, skupaj s spisovno dokumentacijo, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo po upravičeni osebi, odstopil IP skladno z določbo prvega in drugega odstavka 245. člena ZUP.

Pritožba ni utemeljena.

1. Meje preizkusa pritožbe s strani pritožbenega organa

(5)            IP je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan izpodbijano odločbo preizkusiti v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

(6)           IP ugotavlja, da prosilka izpodbija II. točko izreka odločbe organa št. 0905-2/2024-12 z dne 4. 11. 2024, s katero je organ zavrnil del zahteve prosilke zaradi neobstoja zahtevane informacije javnega značaja, in III. točko izreka odločbe organa št. 0905-2/2024-12 z dne 4. 11. 2024, s katero je organ zavrnil del zahteve prosilke na podlagi petega odstavka 5. člena ZDIJZ.

2.     Ali organ razpolaga z zahtevano informacijo javnega značaja?

(7)           V II. točki izreka izpodbijane odločbe je organ zavrnil zahtevo prosilke za dostop do celotnih podatkov iz upravne statistike glede inšpekcijskih nadzorov organa pri izvajalcih zdravstvene dejavnosti za leta 2022, 2023 in 2024, ker se ta informacija ne nahaja pri organu v obliki dokumenta. Prosilka v pritožbi navaja, da v izpodbijani odločbi ni razumno pojasnjeno, zakaj organ prosilki ni posredoval ali vsaj ponudil posredovanja celotnih podatkov iz statistike. V pritožbi zato prosilka zahteva posredovanje celotne upravne statistike organa za leta 2021, 2022 in 2023. IP ugotavlja, da je je prosilka s to pritožbeno navedbo razširila zahtevo z dne 21. 8. 2024, ki se je nanašala le na podatke iz upravne statistike glede inšpekcijskih nadzorov organa pri izvajalcih zdravstvene dejavnosti za leta 2022, 2023 in 2024.

(8)            IP lahko kot pritožbeni organ v pritožbenem postopku odloča le v mejah zahtevka, o katerem je bilo odločeno z izpodbijano odločbo. Odločanje IP preko zahteve z dne 21. 8. 2024 bi pomenilo odločanje preko zahtevka. Tako prvostopenjski organ, kot tudi IP sta namreč vezana na zahtevo prosilca in ne smeta odločati preko meja zahtevka. Takšno stališče je zavzelo tudi Upravno sodišče RS v sodbi, št. I U 817/2015-7 z dne 3. 9. 2015. Navedeno pomeni, da vsebina zahteve, ki ni bila predmet izpodbijane odločne št. 0905-2/2024-12 z dne 4. 11. 2024, ne more biti predmet presoje IP v tem pritožbenem postopku.

(9)           Prosilka v pritožbi zahteve namreč ne more razširiti ali vsebinsko spremeniti, kar izhaja iz 133. člena ZUP, ki določa, da, ko je postopek uveden, lahko stranka do izdaje odločbe na prvi stopnji razširi ali spremeni postavljeni zahtevek ne glede na to, ali ima razširjeni oziroma spremenjeni zahtevek isto pravno podlago ali ne, če se tak zahtevek opira na iste bistvene sestavine dejanskega stanja in, če je organ pristojen za njegovo reševanje. Povedano drugače, prosilka se v pritožbi ne more pritožiti glede dokumentov, ki jih v zahtevi z dne 21. 8. 2024 ni zahtevala. Tudi v tem primeru je IP kot pritožbeni organ v pritožbenem postopku vezan na zahtevo prosilke, saj lahko kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP preizkusi izpodbijano odločitev le v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Glede na navedeno se IP ni opredelil do na novo zahtevanih dokumentov v pritožbi prosilke, saj navedeno ni bilo predmet odločanja v postopku izdaje izpodbijane odločbe, posledično pa ne more biti predmet pritožbe v tem postopku. O novo zahtevanih dokumentih, to je glede dostopa do celotne upravne statistike organa za leta 2021, 2022 in 2023, bo moral organ odločiti v roku 20 delovnih dni od prejema popolne zahteve, kar organ tudi namerava, kot izhaja iz njegovih pojasnil v dopisu št. 0905-2/2024-17 z dne 28. 11. 2024.

(10)         Po preučitvi zadeve je IP ugotovil, da iz obrazložitve k II. točki izreka izpodbijane odločbe (stran 7) izhaja, da je organ zavrnil zahtevo prosilke za dostop do celotnih podatkov iz upravne statistike glede inšpekcijskih nadzorov organa pri izvajalcih zdravstvene dejavnosti za leta 2022, 2023 in 2024, ker ne gre za informacijo javnega značaja, kot je opredeljena v 4. členu ZDIJZ. Pri tem je organ izmed treh kriterijev, ki morajo biti za obstoj informacije javnega značaja izpolnjeni kumulativno, posebej izpostavil t.i. kriterij materializirane oblike. Ker prosilka v pritožbi dvomi v upravičenost odločitve organa, je bilo treba v pritožbenem postopku ugotoviti, ali organ razpolaga z zahtevanimi informacijami javnega značaja v materializirani obliki.

(11)         Iz prvega odstavka 4. člena ZDIJZ izhaja, da informacijo javnega značaja predstavlja samo dokument, ki že obstaja, je že ustvarjen, oziroma dokument, ki ga je organ v okviru svojega delovnega področja že izdelal oziroma pridobil. Gre za pogoj, ki je v teoriji poznan kot »kriterij materializirane oblike«. Organi, ki so zavezanci po ZDIJZ, so namreč dolžni omogočiti dostop le do že obstoječih informacij in niso dolžni ustvariti novega dokumenta ali pridobiti oziroma vzpostaviti dokumenta, ki ga v času zahteve nimajo. To pomeni, da organi na podlagi ZDIJZ niso dolžni odgovarjati na vprašanja, podajati mnenj, zbirati informacij, opravljati raziskav ali analizirati podatkov, pridobivati dokumentov od drugih organov, dopolnjevati ali kakor koli drugače spreminjati informacij, s katerimi razpolagajo, da bi zadostili zahtevi prosilca. Iz samega ZUP, Uredbe o upravnem poslovanju ter načela prijazne in odprte javne uprave, sicer izhaja obveznost organov, da odgovorijo na vsako vlogo stranke, torej, da po svojih najboljših močeh, predvsem pa upoštevajoč svojo (predvsem stvarno) pristojnost, pomagajo prosilcu, da pride do želenih podatkov. Vendar pa ZDIJZ ne predstavlja instrumenta za zagotavljanje informiranosti prosilcev izven dometa samega zakona, ki konkretizira pravico pridobivanja že ustvarjenih dokumentov, s katerimi organ tudi dejansko (fizično oz. elektronsko) razpolaga.

(12)         Smisel dostopa do informacij javnega značaja je treba iskati v javnem in odprtem delovanju organa, preko katerega se lahko preizkusi tudi pravilnost in zakonitost delovanja, vendar pa je treba upoštevati, kot je pojasnjeno že zgoraj, da se lahko zagotovi prost dostop zgolj do informacij, ki dejansko že obstajajo. IP tako poudarja, da pritožbeni postopek pred IP ne more biti namenjen prisili ustvarjanja ali pridobivanja informacij ali ugotovitvi, da bi določene informacije pri organu morale obstajati. IP ob tem pojasnjuje, da v pritožbenem postopku glede dostopa do informacij javnega značaja nima pristojnosti, da bi se spuščal v presojo zakonitosti in smotrnosti ravnanja organa, torej v konkretnem primeru v vprašanje, ali bi organ moral razpolagati v materializirani obliki z zahtevano upravno statistiko. V postopku dostopa do informacij javnega značaja se torej lahko presoja le vprašanje, ali zahtevane informacije javnega značaja dejansko obstajajo pri organu v materializirani obliki. Ugotavljanje, ali bi organ moral informacije glede inšpekcijskih nadzorov organa pri izvajalcih zdravstvene dejavnosti zbirati in obdelovati na drugačen način, je torej v pristojnosti drugih organov.[1]

(13)         Organ ne vodi posebej upravne statistike glede na ime zavezanca, temveč vsebinsko glede na zahteve Pravilnika o vodenju evidence o upravnem postopku (Uradni list RS, št. 18/03 in 7/06; v nadaljevanju Pravilnik). Ta v prvem odstavku 1. člena določa, da ureja evidentiranje, izkazovanje in posredovanje podatkov ter način in roki za pošiljanje poročil, na podlagi katerih se spremlja izvrševanje zakona o splošnem upravnem postopku. V drugem odstavku je določeno, da vlada, upravni organi, organi lokalnih skupnosti in nosilci javnih pooblastil vodijo evidenco o reševanju upravnih zadev na način, ki jim omogoča spremljanje, izkazovanje ter posredovanje podatkov po tem pravilniku. V drugem členu Pravilnika so posebej navedeni podatki, ki se vodijo s pomočjo evidenc, ki se med drugim nanašajo na število rešenih in nerešenih upravnih zadev. Organ na tej podlagi izdela poročilo s podatki iz 2. člena Pravilnika glede vseh zadev iz svoje pristojnosti in ne ločeno po posameznih področjih nadzora organa. Področja, na katerih organ opravlja inšpekcijsko nadzorstvo, so navedena v 1. členu Zakona o zdravstveni inšpekciji Uradni list RS, št. 59/06, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZZdrI), pri čemer se zahteva prosilke nanaša zgolj na podatke za področje nadzora organa pri izvajalcih zdravstvene dejavnosti. Zahteva prosilke se nanaša le na upravno statistiko za področje nadzora organa pri izvajalcih zdravstvene dejavnosti, k izdelavi katere organa torej ne zavezuje noben predpis. Na podlagi navedenega IP nima razloga, da ne bi sledil navedbam organa, da z zahtevano upravno statistiko ne razpolaga v materializirani obliki. Poleg tega pa tudi prosilka ni navedla nobenih argumentov, na podlagi katerih bi bilo mogoče sklepati, da organ razpolaga z zahtevanimi informacijami javnega značaja. IP tudi ne vidi razlogov, na podlagi katerih bi lahko sklepal, da organ dokumenta, ki bi vseboval zahtevane informacije, prosilki ne želi v celoti ali delno posredovati (drugi odstavek 10. člena ZInfP), pri čemer bi tvegal uvedbo postopka o prekršku po prvem odstavku 15. člena ZInfP. Iz vsega navedenega izhaja, da prosilkini zahtevi v obravnavanem delu ni mogoče ugoditi, saj organ ne razpolaga z zahtevanimi informacijami v materializirani obliki, kar pomeni, da niso izpolnjeni vsi pogoji za informacijo javnega značaja iz 4. člena ZDIJZ, zato je IP pritožbo prosilke v tem delu zavrnil, in sicer na podlagi prvega odstavka 248. člena ZUP, kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe.

3. Zloraba pravice dostopa do informacij javnega značaja

(14)         S III. točko izreka izpodbijane odločbe je organ s sklicevanjem na zlorabo pravice zavrnil del zahteve prosilke, ki se nanaša na dostop do elektronskih kopij vseh zapisnikov in sklepov pri vseh izvajalcih zdravstvene dejavnosti (primar, sekundar, terciar, redni in izredni nadzori). Ker prosilka v pritožbi temu nasprotuje, je IP v nadaljevanju tega pritožbenega postopka ugotavljal, ali je organ v navedenem delu utemeljeno zavrnil zahtevo prosilke.

3.1  . Definicija zlorabe pravice v ZDIJZ

(15)         Organ lahko v skladu s petim odstavkom 5. člena ZDIJZ prosilcu izjemoma zavrne dostop do zahtevane informacije, če prosilec z eno ali več funkcionalno povezanimi zahtevami očitno zlorabi pravico dostopa do informacij javnega značaja po tem zakonu oziroma je očitno, da so zahteva ali zahteve šikanoznega značaja.

(16)         Iz uvodne obrazložitve Predloga zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o dostopu do informacij javnega značaja – ZDIJZ-C (v nadaljevanju: Predlog zakona), katerega besedilo je določila Vlada Republike Slovenije na 27. redni seji 3. 10. 2013, izhaja, da predlagatelj utemeljuje določbo petega odstavka 5. člena ZDIJZ s primeri iz prakse. Konkretno navaja, da se v praksi pojavljajo tudi primeri, ko prosilec prekorači namene pravice dostopa do informacij javnega značaja z izvršitvijo ravnanja, ki predstavlja zlorabo pravice, pri tem pa se sklicuje na odločbo IP št. 090-117/2012/3 z dne 29. 6. 2012. IP je v navedeni odločbi ugotovil, da namen prosilca ni bil le dostopati do informacij zaradi izvrševanja demokratične in nadzorne funkcije pravice dostopa do informacij javnega značaja, temveč nasprotno – prosilec je s svojim načinom vlaganja zahtev organ prekomerno zasipal z delom in hkrati posegel v njegovo dostojanstvo. Iz Predloga zakona tudi jasno izhaja, da je treba kriterije, ki opredeljujejo zlorabo pravice, razlagati ozko in v vsakem primeru posebej. Pri nadaljnji obrazložitvi predloga določbe predlagatelj navaja tudi nekatere »elemente, ki lahko (skupaj) kažejo na zlorabo pravice kot npr. pogostost vlaganja zahtev, obsežnost zahtev, nesorazmerna obremenitev organa, prosilec ne sledi lastnim upravičenim interesom, nagajivost, šikaniranje ipd.«. Predlagatelj zakona v tem delu ponovno navaja, da je treba kriterije, ki opredeljujejo zlorabo pravice, razlagati ozko in v vsakem primeru posebej ter da je predlagana določba utemeljena z vidika določb tretjega odstavka 15. člena Ustave, ustavnosodne presoje (npr. Sklep Ustavnega sodišča št. U-I-413/98) in sodne prakse Vrhovnega sodišča (npr. sodba št. II Ips 247/94). Po mnenju Zakonodajno-pravne službe Državnega zbora k Predlogu zakona z dne 30. 12. 2013 se lahko zlorabi pravica, če se izvršuje v nasprotju z namenom, zaradi katerega je bila priznana, namen pravice dostopa pa je zagotoviti javnost in odprtost delovanja organov.

(17)         Namen ZDIJZ je zagotoviti javnost in odprtost delovanja organov ter omogočiti uresničevanje pravice fizičnih in pravnih oseb, da pridobijo informacije javnega značaja, in za uresničitev tega namena si morajo organi prizadevati, da dosežejo čim večjo obveščenost javnosti o svojem delovanju (2. člen ZDIJZ). Delovanje in odločanje javnih oblasti je tako oprto tudi na posameznike, ki lahko pridobivajo vse javne informacije o delu javnih oblasti in sodelujejo pri sprejemanju njenih odločitev. Načelo odprtosti predstavlja javnost delovanja javnih oblasti, zagotavljanje informacij o delu javnih oblasti in pravico dostopa do dokumentov ali v tem drugem delu tudi transparentnost delovanja javnih oblasti. Za obravnavani primer je, izhajajoč iz načela odprtosti in transparentnosti, pomembno omeniti predvsem dve funkciji pravice do informacij javnega značaja – demokratično in nadzorno funkcijo. Demokratična funkcija služi večji udeležbi državljanov v politiki in izhaja iz teorij participativne in deliberativne demokracije, ki poudarjajo, da odprtost delovanja javne oblasti ne more biti omejena le na različne oblike parlamentarnega odločanja, temveč mora vključevati tudi različne oblike neposrednega sodelovanja državljanov pri sprejemanju predpisov in političnih odločitev (več v Komentarju Zakona o dostopu do informacij javnega značaja, Senko Pličanič et al., Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti, Ljubljana, 2005, str. 72). Funkcija nadzora pa omogoča državljanom nadzor nad delom javne uprave, nadzor nad pravilnostjo dela javnih oblasti ter nadzor nad porabo proračunskega denarja, kar preprečuje slabo upravljanje, zlorabo oblasti in korupcijo. Ta pravica omogoča splošni nadzor javnosti nad delom javne uprave v širšem pomenu, kamor sodi tudi organ, in s tem pospešuje zavedanje odgovornosti vseh, ki upravljajo z javnim denarjem in izvajajo pooblastila, ki jim jih je podelila država. Javnost lahko le s pomočjo načel, ki jih pozna pravo dostopa do javnih informacij, preverja pravilnost odločitev organov ter spoštovanje pravnih in drugih pravil. Zato je delo oblastnih organov bolj učinkovito (razlog nadzora in učinkovitejšega delovanja), obenem pa se zaradi komunikacije in tesnejšega razmerja med javnim sektorjem in posameznikom krepi tudi zaupanje vanje. Temeljno načelo ZDIJZ torej usmerja proces odločanja javnih oblasti k odpiranju za vse, z namenom, da lahko vsi tvorno sodelujejo pri sprejemanju odločitev in da lahko pridobivajo vse javne informacije o delu javnih organov. ZDIJZ tako v prvem in drugem odstavku 5. člena vsakomur omogoča prost dostop do informacij javnega značaja, ne glede na pravni interes, izjemoma pa se lahko pravica dostopa do informacij javnega značaja odreče zaradi zlorabe te pravice, kot to določa peti odstavek 5. člena ZDIJZ.

(18)         IP poudarja, da je presoja obstoja zlorabe pravice institut, ki ga je treba uporabljati z veliko mero previdnosti in le tam, kjer je to nujno potrebno. Kriterije, ki opredeljujejo zlorabo pravice, je treba razlagati ozko in v vsakem primeru posebej.[2] Utemeljitev obstoja zlorabe pravice mora vselej ostati skrajno sredstvo v postopkih odločanja o zahtevah za posredovanje informacij javnega značaja in se sme uporabiti le v primeru, če od organa objektivno ni mogoče pričakovati, da bo o dostopu do vseh zahtevanih informacij javnega značaja odločal po postopku, ki ga določa ZDIJZ.  

3.2. Zloraba pravice v pravni teoriji

(19)         Kot izhaja iz pravne teorije, nastane zloraba pravice tedaj, ko subjekt prestopi meje pravno zavarovanega upravičenja tako, da s tem ogroža oziroma posega v pravico drugega. Če hočemo določiti meje pravice tistemu, ki jo je prekoračil, moramo izhajati iz pojma pravice in njene vsebinske opredelitve. Pravna norma pogosto ne more dati določnega in jasnega odgovora na vprašanje, kakšen naj bo obseg pravice v konkretnem primeru. Odgovor nam da šele ustvarjalna interpretacija prava. Razlagalec mora upoštevati vse pravno pomembne okoliščine, ki so zvezane s konkretnim primerom v procesu uporabe prava (Marijan Pavčnik, Zloraba pravice, Časopisni zavod Uradni list SR Slovenije, Ljubljana 1986).

(20)         Po pravni teoriji (Marijan Pavčnik, Zloraba pravice, Časopisni zavod Uradni list SR Slovenije, Ljubljana 1986, in  Teorija prava – Prispevek k razumevanja prava, 4. pregledana in dopolnjena izdaja, GV Založba, Ljubljana 2013) so za dejanski stan zlorabe pravice značilne tri prvine, in sicer:

-       temeljna predpostavka je, da nosilec pravice izhaja iz pravno dopustnega abstraktnega upravičenja, ki ga konkretizira in materializira tako, da njegovo ravnanje presega meje upravičenja;

-       druga predpostavka je, da je nastal konflikt dveh pravic, ki se med seboj ne izključujeta; do konflikta pride zato, ker si stojita nasproti dve pravici in je ena izmed njiju izvrševana tako, da bodisi delno bodisi v celoti onemogoča aktivirati in uresničevati drugo.

-       v konfliktu dveh ali več pravic pa je najbolj težavno opredeliti tretjo prvino, kdaj in zakaj je bila določena pravica zlorabljena (prepoved – merilo zlorabe pravice).

(21)         Dr. Andrej Berden v članku Zloraba pravice (Pravna praksa, št. 26/00) navaja, da gre za uporabo oziroma izvrševanje pravice, če dejanje presojamo samo formalno, z vidika samo tistih pravnih norm, ki pravico neposredno določajo – in za zlorabo te formalne pravice oziroma dejansko za protipravno ravnanje, če ga presojamo v luči načela morale in javnega interesa, ki jih je pravo sprejelo kot svoje vrhovno vodilo, oziroma v luči samega načela zlorabe pravic. Pod tem pojmom torej ne moremo razumeti samo zavestne, namerne zlorabe, ampak ga moramo jemati objektivno. Zlorabo pravice je potrebno označiti kot nedopustno ravnanje, ki nima značaja klasičnega deliktnega dejanskega stanu. Avtor članka ugotavlja, da je konflikt pravic treba razlagati široko, ni pa vsak poseg v pravico drugega tudi zloraba pravice. Pravi in resnični obseg pravice lahko odkrijemo le, če ugotavljamo njen ekonomski in socialni cilj in primerjamo njen značaj z vrednostnim značajem interesa, ki ga z njenim izvrševanjem prizadenemo. Kot navaja, je zloraba izvrševanje pravice v nasprotju z njenim ekonomskim in socialnim namenom. Vsaka pravica je z njenega socialnega vidika relativna. Prizna se torej spremenljivost vsebine in s tem relativnost pravic. Sodnik določi konkretno vsebino, upoštevajoč generalna načela pravnega reda in zakonsko vsebino pravice v enem od pravnih postopkov. Glede na konkretne okoliščine določi meje in obseg njihovega izvrševanja. Avtor navedenega članka nadaljuje, da ni nujno, da predstavlja zlorabo pravice vedno le posamezno upravičenje, ki iz nje izvira in ki je v nasprotju s kakšnimi »močnejšimi« interesi, temveč lahko predstavlja zlorabo tudi način njenega izvrševanja. Ni dovolj, da je izvrševalec pravice (njen upravičenec) sposoben in da ima pravica pravno veljaven temelj, temveč mora biti njeno izvrševanje v skladu s temeljnimi pravili pravnega reda in pravne politike, ki izhajajo večinoma iz same narave stvari in interesne pogojenosti prava. Način izvrševanja pomeni zlorabo pravice takrat, ko za izvrševanje obstaja več možnosti, upravičenec pa pravico izvršuje na način, ki škoduje drugemu ali pa mu »otežuje njegov položaj«.

3.3. Zloraba pravice dostopa do informacij javnega značaja v obravnavanem primeru

(22)         Iz vsega navedenega izhaja, da se institut zlorabe pravice dostopa do informacij javnega značaja po petem odstavku 5. člena ZDIJZ presoja v vsakem posameznem primeru posebej, izhajajoč iz splošnega načela ZDIJZ, da so informacije javnega značaja dostopne vsakomur in da si morajo organi za uresničitev tega namena prizadevati, da dosežejo čim večjo obveščenost javnosti o svojem delovanju (2. člen ZDIJZ). Ob tem pa je treba upoštevati, da pravica dostopa do informacij javnega značaja ni priznana izključno v interesu prosilca, temveč tudi v interesu družbe, ki je v tem, da se v čim večji meri omogoči izvrševanje demokratične funkcije in funkcije nadzora obravnavane pravice, vendar nikakor ne na način, ki prekomerno ovira in na nedopusten način posega v delo organa oz. povedano drugače, ki od organa terja nerazumno količino dela.[3] Pri tem se je treba postaviti na stališče (ki izhaja tudi iz zgoraj omenjenega članka z naslovom Zloraba pravice), da ima v primeru kolizije med pravico prosilca in interesom družbe, prevlado slednji. IP je v nadaljevanju presojal, ali je organ popolno ugotovil pravno pomembne okoliščine, ki so potrebne za presojo, ali je prosilka pravico izvrševala na način, ki prekomerno ovira celotno delo organa.

(23)         V obravnavanem primeru je predmet presoje odnos med pravico prosilke dostopati do informacij javnega značaja ter dolžnostjo in pravico organa, da opravlja svoje delo samostojno v okviru in na podlagi Ustave in zakonov ter posledično pravicami tretjih oseb, ki so udeležene v postopkih, ki jih vodi organ. Katera dejstva so za to presojo pravno upoštevna, je treba ugotoviti tako, da z vsebino, glede na konkretne okoliščine, zapolnimo pomensko odprte pravne pojme iz petega odstavka 5. člena ZDIJZ, na podlagi katerih je mogoče utemeljiti obstoj zlorabe pravice dostopa do informacij javnega značaja. Pri tem je treba izhajati iz kriterijev, ki so se v zvezi z opredelitvijo zlorabe pravice razvili v pravni teoriji in praksi[4] ter se lahko uporabijo tudi v zvezi s pravico dostopa do informacij javnega značaja, npr.:

-       ponavljajoče se vloge za isto zadevo (izločitev vseh sodnikov Ustavnega sodišča) s pavšalnimi navedbami (Sklep Ustavnega sodišča št. Up-3427/07-34 in U-I-287/07, z dne 6. 11. 2008);

-       zloraba pravice do pritožbe je med drugim podana tedaj, ko je pritožba očitno nedovoljena in neutemeljena, vsak razumen posameznik pa šteje njeno vložitev kot brez vseh možnosti za uspeh; z očitno nedovoljenimi in neutemeljenimi vlogami se tako ovira izpolnjevanje temeljnih nalog Ustavnega sodišča kot najvišjega organa sodne oblasti za varstvo ustavnosti in zakonitosti ter človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Sklep Ustavnega sodišča št. Up-448/12-11, z dne 21. 6. 2012);

-       vlaganje vlog, katerih vsebina je izražanje številnih negativnih vrednostnih sodb in žalitev, provokacija in s tem navidezno uveljavljanje pravic (Sklep Ustavnega sodišča št. Up-3093/08-5 in U-I-315/08-4, z dne 12. 2. 2009);

-       zaporedno vlaganje nedovoljenih pravnih sredstev - vlog brez postulacijske sposobnosti (torej brez opravljenega pravniškega izpita oziroma brez zastopnika z opravljenim pravniškim državnim izpitom), ki vodijo k obravnavanju in pojasnjevanju istih procesnih vprašanj (Sklep Vrhovnega sodišča št. I Up 76/2014, z dne 24. 2. 2014);

-       vztrajanje pri izterjavi bagatelnega zneska, torej ob dejanskem obstoju terjatve v višini enega centa, ko upnik vztraja pri izvršbi za bagatelni znesek le zato, da bi dosegel povračilo nepotrebnih stroškov, ki so mu nastali zaradi zastopanja po odvetniku (plačila sodnih taks je bil oproščen, dolžnik pa povrnitve stroškov ni zahteval), saj razumnih razlogov za vztrajanje ne navaja, to pa je zloraba procesne pravice (Sklep Višjega sodišča v Ljubljani, Izvršilni oddelek, št. II Ip 1002/2009, z dne 13. 5. 2009);

-       z načinom vlaganja zahtev se organ prekomerno zasipa z delom, kar predstavlja oviro za njegovo učinkovito delo ne samo na področju dostopa do informacij javnega značaja, temveč na vseh njegovih delovnih področjih, z več deset vloženimi zahtevami za dostop do izrazito obsežne količine dokumentov in več kot 300 elektronskimi sporočili, poslanimi odgovorni osebi za dostop do informacij javnega značaja, v obdobju enega leta, kar predstavlja izjemno število vlog, večinoma z žaljivo vsebino, posredovanje tudi drugim državnim organom,… (sodba Upravnega sodišča št. III U 240/2012, z dne 7. 11. 2013).

(24)         Po mnenju IP lahko glede na citirano sodno prakso, pravno teorijo in relevantno določbo ZDIJZ kriterije razdelimo na subjektivne (šikanoznost) in objektivne (ostali kriteriji, kot npr. ponavljajoče se, zaporedne, nedovoljene, neutemeljene, nerazumne zahteve, zahteve za dostop do izjemno obsežne dokumentacije v povezavi s posledicami, ki bi nastale zaradi upravnega bremena, …). IP poudarja, da te kriterije navaja zgolj primeroma, da ni potrebno, da so izpolnjeni kumulativno, in da jih je treba upoštevati in presojati glede na okoliščine vsakega posamičnega primera.  

(25)         Zahteva prosilke po oceni IP ni žaljiva in nespoštljiva, prav tako ne vsebuje negativnih vrednostnih sodb, provokacij oziroma ni šikanozna. Tega prav tako ne zatrjuje organ. V obravnavanem primeru nedvomno ne gre za ponavljajoče se ali zaporedne zahteve, saj je prosilka vložila le zahtevo z dne 21. 8. 2024. Ta zahteva v večjem delu ni očitno nedovoljena in neutemeljena v smislu, da bi jo vsak razumen posameznik štel kot brez vseh možnosti za uspeh. Nesporno je namreč, da je prosilka dovolj konkretno navedla zahtevane dokumente, in da se njena zahteva nanaša na dokumente, ki izvirajo iz delovnega področja organa, organ pa z njimi (vsaj v večinskem delu) razpolaga v materializirani obliki. Prosilka torej zahteva informacije javnega značaja, kot so opredeljene v 4. členu ZDIJZ, poleg tega pa iz njenih navedb izhaja, da z zahtevo zasleduje povsem stvarno utemeljen cilj nadzora nad delom organa. Prosilka ne navaja nobenih nerazumnih razlogov za vztrajanje pri zahtevi. Prosilka namreč zatrjuje, da bi se z ugoditvijo njeni zahtevi omogočila raziskava morebitnega diskriminatornega ravnanja organa, raziskava morebitnega protipravnega ravnanja organa zaradi nedopustnih pritiskov in raziskava, ali organ (ne)namenoma dopušča široko razširjene kršitve digitalnega poslovanja. Iz citiranega namena prosilke, upoštevaje vsebino informacij, ki jih slednja zahteva, izhaja, da ima obravnavana zahteva tudi razumno osnovo, saj imajo zahtevane informacije dejansko vrednost zanjo in tudi širšo javnost (za izvajalce zdravstvene dejavnosti in njihove paciente),[5] kot pravilno zatrjuje prosilka. Glede na zgoraj opisan namen ZDIJZ ima takšna vloga praviloma vse možnosti za uspeh.

(26)         Ker ni mogoče zanikati, da prosilka v konkretnem primeru zahteva dostop do velikega obsega dokumentacije, je treba v konkretnem primeru presojati, ali bi posredovanje zahtevanih informacij vplivalo na dolžnost in pravico organa, da opravlja svoje delo samostojno v okviru in na podlagi Ustave in zakonov ter posledično na pravice tretjih oseb, ki so udeležene v postopkih, ki jih vodi organ. Organ, na katerem je dokazno breme, je po oceni IP popolno izkazal dejstva, na podlagi katerih je mogoče utemeljiti, da bi vsebinska obravnava predmetne zahteve prekomerno obremenila delo organa in zaradi tega organ ne bi mogel ustrezno zavarovati pravic strank v postopkih, ki jih vodi. V obrazložitvi izpodbijane odločbe je organ dovolj konkretno pojasnil, kakšen bi bil postopek vsebinskega odločanja o zahtevi prosilke in kako bi to vplivalo na izvajanje primarne naloge organa, tj. izvajanje inšpekcijskega nadzora, ter na kakšen način bi bilo zaradi tega nesorazmerno poseženo v pravice tretjih oseb.

(27)         Primarno se je organ natančno opredelil glede količine zahtevane dokumentacije, nato pa je presojal nadaljnje kriterije, ki se nanašajo na dejansko obremenitev organa, ki bi bila posledica vsebinske obravnave zahteve. V zvezi s tem IP opozarja, da iz upravno sodne prakse, iz zadeve, ki se je nanašala na dostop do 18 587 dokumentov,[6] izhaja, da razlog za zavrnitev dostopa do informacije javnega značaja ne more biti »enormno število dokumentov, ki bi jih bilo potrebno prosilcu izročiti oziroma mu omogočiti vpogled, kar bi lahko pripeljalo do resne motnje v poslovanju organa…«. Nadalje iz novejše upravno sodne prakse[7] izhaja, da večje število zahtevanih dokumentov, »ki utegne organu povzročiti določene neprijetnosti, samo po sebi (ob odsotnosti drugih okoliščin, ki kažejo na zlorabo) tudi ne more predstavljati razloga za zavrnitev zahtevanega dostopa.« Iz navedene upravno sodne prakse po mnenju IP izhaja, da je za utemeljitev obstoja zlorabe pravice treba zadostiti dokaznemu standardu »onkraj dvoma«, ne pa zgolj dokaznemu standardu »verjetnost«. Poleg tega ni dovolj, da gre zgolj za neprijetnosti, ampak mora biti delo organa resno ohromljeno zaradi upravnega bremena, ki bi bilo posledica obravnave zahteve po ZDIJZ. To v praksi pomeni, da mora biti izkazana stvarna, resnična grožnja za celotno delo organa. V nadaljevanju je IP presojal, ali je organ, ki nosi dokazno breme, ugotavljal vsa dejstva, ki so potrebna pri presoji, ali takšna grožnja v konkretnem primeru obstaja.

(28)         Organ je z vpogledom v dokumentarni sistem SPIS ugotovil, da se zahteva nanaša na 4148 relevantnih zadev, ki jih je pregledal v preizkusu, v katerega so bili vključeni vsi inšpektorji. Vsakemu od inšpektorjev je bilo v pregled dodeljenih v povprečju 54 zadev, v katerih je moral vsak poiskati zapisnike, odločbe in sklepe ter jih izločiti iz dokumentacije. V nadaljevanju so inšpektorji pregledali posamezne zahtevane dokumente ter jih ustrezno označili glede na to, ali so vsebovali varovane podatke ali ne. Na podlagi tako pridobljenih podatkov je organ ugotovil:

– 3622 zadev dejansko vsebuje zahtevane dokumente,

– število vseh zahtevanih strani obsega 25 452 strani brez prilog,

– število zahtevanih dokumentov je 5470, in sicer 4418 zapisnikov, 949 sklepov in 106 odločb, pri čemer je 968 zapisnikov s prilogami, ki vsebujejo minimalno dve strani in več.

(29)         Potem, ko je dovolj natančno ugotovil obseg zahtevanih dokumentov, je organ preučil še, kakšno delo bi bilo dejansko potrebno za zagotovitev dostopa do teh dokumentov. Da je takšna presoja potrebna, smiselno izhaja tudi iz sodbe Sodišča Evropskih skupnosti v zadevi T-2/03, Verein fűr Konsumenteninformation proti Evropska komisija, v kateri je sodišče navedlo, da količina dela, potrebna za preučitev prošnje, ni odvisna samo od števila dokumentov, navedenih v prošnji, ali njihovega obsega, ampak tudi od njihove narave. Zato potreba, da se opravi konkreten in posamičen preizkus zelo velikega števila dokumentov, ne pove ničesar o količini dela, potrebni za obravnavo prošnje za dostop, ker je navedena količina dela odvisna tudi od zahtevane temeljitosti tega preizkusa.

(30)         IP ugotavlja, da sta v konkretnem primeru problematična zlasti dolgotrajnost celotnega postopka identifikacije dokumentov, na katere se zahteva nanaša in njihova obdelava (zlasti izvedba delnega dostopa) v skladu z ZDIJZ. Zahtevani dokumenti namreč niso oblikovani kot tipski obrazci, na katerih bi bilo mogoče izvesti delni dostop po nekem ključu,[8] torej za vse dokumente na enak način. Gre namreč za kompleksna, večinoma pravna, pisanja, katerih vsebina se razlikuje, zaradi česar je treba presojati vsebino vsakega dokumenta posebej. Skrbnost pri pregledu dokumentov je nujno potrebna, ker vsebujejo tudi podatke, ki so izjeme od prostega dostopa do informacij javnega značaja, in zaradi nenatančnega pregleda ter posledično nepravilno izvedenega delnega dostopa lahko pride do neupravičenega razkrivanja podatkov, ki niso javno dostopni. To bi lahko pripeljalo do posega v pravice tretjih oseb in do odškodninske odgovornosti organa. Organ je po podrobnejšem pregledu podatkov iz preizkusa ugotovil, da se v zahtevanih dokumentih pojavljajo naslednji tipi varovanih podatkov: tajnost vira prijave (približno 147 dokumentov), podatki pacientov (približno 539 dokumentov), imena in priimki prisotnih oseb, ki niso javni, ker niso javni uslužbenci ali ne opravljajo javne funkcije (približno 1214). V času epidemije nalezljive bolezni Covid 19 je organ preverjal tudi izpolnjevanje pogoja PCT pri zaposlenih pri izvajalcih zdravstvenih dejavnosti (približna ocena 453 dokumentov). Nadalje so v dokumentih podatki o nadzorih glede stavke zdravnikov in z njo povezani posebej občutljivi osebni podatki. Med podatki, ki niso prosto dostopni in so predmet anonimizacije, so tudi primeri nadzorov nad soglasji za delo zdravstvenih delavcev in sodelavcev oziroma zdravnikov za delo pri drugem izvajalcu zdravstvene dejavnosti (približno 229 dokumentov). Nadalje so v dokumentih navedena tudi dejstva glede pogodb z zunanjimi izvajalci in podjemnih pogodb, ki bi utegnili biti poslovna skrivnost (približno 867 dokumentov). K vsemu temu IP pripominja, da npr. za anonimizacijo osebnih podatkov pogosto ni dovolj, da se prekrijejo le imena in priimki, ampak je treba v dokumentu prekriti tudi vse ostale podatke (npr. opis dejanskega stanja), na podlagi katerih je posameznik določen ali določljiv. Smiselno enako velja tudi za ostale podatke, ki so opredeljeni kot izjema od prostega dostopa do informacij javnega značaja. IP se strinja z navedbami, s katerimi organ utemeljuje ugotovitev, da izvedba delnega dostopa v konkretnem primeru zagotovo ne more potekati avtomatizirano, izvajati pa jo mora oseba, ki je seznanjena z vsebino konkretne zadeve in ima tudi ustrezno znanje, da lahko presodi, kakšne narave so podatki, ki jih vsebuje dokument. Posledica individualnosti večine izmed zahtevanih dokumentov pa je tudi ta, da je treba pregledati vsebino prav vsakega dokumenta, ne glede na to, ali se morebiti na koncu izkaže, da ne vsebuje podatkov, ki so izvzeti iz prostega dostopa.

(31)         Prosilka glede količine dela, ki bi nastala organu zaradi identifikacije dokumentov in zlasti zaradi izvedbe delnega dostopa, niti ne navaja nobenih konkretnih argumentov. Po drugi strani pa je organ v zvezi s tem opravil konkreten preizkus, iz katerega izhajajo prepričljivi podatki. Zaradi obsežnosti obravnavane zahteve je glavni zdravstveni inšpektor RS delo organiziral na drugačen način, kot sicer poteka pri organu obravnava zahtev po ZDIJZ. Pregleda zadev so se namreč lotili vsi inšpektorji v Sektorju za strategijo in planiranje ter na vseh območnih enotah organa, vključno z vodjami teh enot. Pregled zadev je 78 inšpektorjev opravljalo v treh delovnih tednih, posamezni inšpektor je v povprečju pregledal 54 zadev. Organ je pri ponovnem pregledu odločb v okviru zagotovitve delnega dostopa (zaradi ugodilnega dela izpodbijane odločbe v I. točki izreka izpodbijane odločbe) ugotovil, da je bilo v primeru odločb narejenih veliko napak, ki so se nanašale na zaznavo relevantnih dokumentov ter varovanih podatkov. Napake so posledica dejstva, da področje zdravstva v okviru letnega plana v okviru ekvivalenta polnega delovnega časa pokriva 20 inšpektorjev, dejansko pa nadzore tudi na navedenem področju izvaja 30 inšpektorjev. Vsi ostali inšpektorji, ki so pregledovali zahtevane dokumente, ne poznajo področja nadzora pri izvajalcih zdravstvene dejavnosti in je zato možnost napak pri pregledovanju zadev in zaznavi varovanih dokumentov v dokumentih (torej tudi v zahtevanih sklepih in zapisnikih) toliko večja. Organ je z navedbo konkretnih številk utemeljil ugotovitev, da je bila v času pregledovanja zahtevanih dokumentov splošna realizacija organa nižja. V izogib ponavljanju se IP sklicuje na te navedbe organa na 13. strani izpodbijane odločbe, na tem mestu pa le poudarja zaključek teh ugotovitev, in sicer da se je v času preizkusa obseg dela pri rednih pregledih iz letnega plana dela zmanjšal za tretjino, obseg kontrolnih inšpekcijskih pregledov pa za polovico.

(32)         Upoštevaje vse navedeno IP meni, da je povsem utemeljena ugotovitev organa, da je v obravnavani zadevi z gotovostjo mogoče trditi, da glede na naravo zahtevane dokumentacije in število inšpektorjev, ki bi glede na delovno področje zdravstva lahko sodelovali, priprava celotne zahtevane dokumentacije v zakonsko določenem roku 50 delovnih dni ni mogoča. Kot že pojasnjeno, bi skupno 30 inšpektorjev, glede na poznavanje področja, lahko sodelovalo pri pripravi zahtevane dokumentacije, vključno s prekrivanjem podatkov za namene delnega dostopa. Ob delu, ki ga morajo navedeni inšpektorji opravljati (izvedba plana nadzora), ki pa ne obsega zgolj področja zdravstva, bi na posameznega inšpektorja pripadlo približno 121 zadev. Če bi posamezni inšpektor ob nespremenjenem planu na dan obdelal 1 zadevo, bi to pomenilo 121 delovnih dni. Če bi organ želel pripravo dokumentacije opraviti v roku 50 delovnih dni, bi morali inšpektorji na dan pregledati 2,4 zadeve. Navedeni obseg dela bi, glede na ugotovitve organa v že opravljenem preizkusu, brez dvoma imel negativen vpliv na realizacijo letnega plana organa, v okviru katerega je področje zdravstva prioritetno.[9] Izvedba letnega plana na področju pacientovih pravic ter celotnem področju zdravstva je namreč ključnega pomena in predstavlja bistvo poslanstva organa, to je opravljanje inšpekcijskih nadzorov z namenom varovanja javnega zdravja. Po mnenju IP je povsem utemeljena tudi ugotovitev organa, da bi bilo glede na kompleksnost podatkov, ki se nahajajo v zahtevanih dokumentih, nujno potrebno preverjanje ustreznosti prekrivanja podatkov, če bi delni dostop opravili inšpektorji, ki opravljajo nadzore v zdravstvu. Za takšno preverjanje sta usposobljeni le dve osebi v Sektorju za strategijo in planiranje, ki sicer poleg nalog pooblaščenih oseb za posredovanje informacij javnega značaja opravljata tudi druge naloge. Če bi navedeni osebi na dan pregledali 20 zadev, bi ob dejstvu, da je predmet zahteve 3622 zadev, za to opravilo potrebovali več mesecev. To pa bi nedvomno imelo negativen vpliv na izvajanje ostalih nalog, za katere sta zadolženi.

(33)         IP meni, da ugotovitve organa glede obremenitev organa, ki bi bile posledica vsebinske obravnave zahtevane dokumentacije, nikakor niso pretirane, saj je, kot že rečeno, glede na naravo obravnavanih dokumentov potreben temeljit pregled vsebine vsakega dokumenta posebej. Zato obremenitve organa nikakor ne bi mogli zmanjšati na način, da bi izvedba delnega dostopa v konkretnem potekala avtomatizirano (kot je podrobneje pojasnjeno že zgoraj) oziroma da bi organ prosilki omogočil »avtomatski izvoz iz dokumentarnega sistema«, kot ga predlaga prosilka v pritožbi. IP pojasnjuje, da pritožbene navedbe, da je prosilka »znana po svoji odlični digitaliziranosti in uporabi umetne inteligence ter bi zato lahko v veliki meri prišla nasproti organu«, niso pravno relevantne za odločanje v obravnavani zadevi, saj prosilka ne more in ne sme prevzeti upravnega bremena organa na način, da bi obdelovala zahtevano dokumentacijo organa za namen ugoditve njeni zahtevi.

(34)         IP še pripominja, da organ pri ugotavljanju obremenitev, ki bi bile posledica vsebinske obravnave zahtevane dokumentacije, ni upošteval še morebitne obveznosti vključitve stranskih udeležencev, ki za organ lahko pomeni veliko količino dodatnega dela. Organ mora skladno s 44. členom ZUP ves čas med postopkom po uradni dolžnosti skrbeti za to, da so v postopku udeleženi vsi, na katerih pravice in pravne koristi bi lahko vplivala odločba. Opustitev te dolžnosti predstavlja celo bistveno kršitev pravil postopka po 2. točki drugega odstavka. 237. člena ZUP. Tudi to procesno dejanje je praviloma povezano z dodatnim delom in posledično daljšim časom odločanja. Organ mora stranske udeležence najprej identificirati (na podlagi vsebine zadeve) in nato individualno obvestiti ter pozvati, da se izjavijo, ali vstopajo v postopek in navedejo razloge za to. V praksi se lahko pojavi problem, da v zadevi ni naslova stranskega udeleženca, zato mora organ te podatke predhodno še pridobiti (npr. s poizvedbo v Centralnem registru prebivalstva).

(35)         IP zaključuje, da je organ na podlagi rezultatov preizkusa konkretno pojasnil, koliko oseb, ki bi lahko sodelovale pri pripravi zahtevane dokumentacije, ima zaposlenih in kakšne bi bile posledice takšnega sodelovanja za izvedbo letnega plana dela na področju zdravstva in drugih področjih dela organa. IP poudarja, da se strinja z ugotovitvijo organa, da tudi z začasno reorganizacijo dela obstoječe kadrovske zasedbe ne bi mogel pripraviti zahtevane dokumentacije v obdobju 50 delovnih dni, ki jih za posredovanje informacij javnega značaja predvideva ZDIJZ.[10] Če bi delo opravljali le dve zaposleni osebi v Sektorju za strategijo in planiranje, ki sta sicer pooblaščeni za posredovanje informacij javnega značaja, pa bi za to porabili več mesecev. Na podlagi navedb organa v izpodbijani odločbi je po oceni IP mogoče objektivno predvideti, da bi vsebinska obravnava zahteve prosilke, glede na naravo vsebovanih informacij, ki terja temeljitost, do te mere ovirala delo organa, da inšpekcijskih nadzorov, ki jih opravlja z namenom varovanja javnega zdravja, ne bi mogel več izvajati v obsegu, ki je določen v letnem planu dela organa. Grožnja, da bo delo organa resno ohromljeno zaradi upravnega bremena, ki bi bilo posledica obravnave zahteve po ZDIJZ, je torej v konkretnem primeru resnična.

(36)         Iz sodbe Upravnega sodišča RS št. U 92/2006-8, z dne 4. 10. 2007 izhaja, da je posredovanje informacij javnega značaja ena izmed zakonsko določenih nalog organa, zato je organ dolžan zagotoviti ustrezna sredstva in kader, ki bi takšne zahteve reševal. Vendar pa ima tudi ta dolžnost svoje meje. To izhaja iz določb ZUP, ki se uporablja v zadevah dostopa do informacij javnega značaja subsidiarno. Eden temeljnih ciljev splošnega upravnega postopka je zavarovati šibkejšo stranko, to je tistega, ki v tem postopku uveljavlja svojo pravico ali varuje svojo pravno korist oziroma se mu nalaga določena obveznost. Iz 7. člena ZUP (varstvo pravic strank in varstvo javnih koristi) tako izhaja, da je organ dolžan svoje delo organizirati na način, ki omogoča vsem strankam, da čim lažje zavarujejo in uveljavijo svoje pravice, pri čemer lahko izvaja ukrepe in sprejema odločitve, s katerimi zagotovi, da stranke ne uveljavljajo svojih pravic v škodo pravic drugih in ne v nasprotju z javno koristjo, določeno z zakonom ali z drugim predpisom. Načelo varstva pravic strank in javnih koristi iz 7. člena ZUP, služi interesu družbe, da se zagotovi nemoten potek upravnih postopkov in nasploh dela organov. Da bi se ta cilj dosegel, so tudi pravice strank na eni strani in dolžnosti organov na drugi strani omejene. Tako 11. člen ZUP določa, da morajo stranke pred organom govoriti resnico in pošteno uporabljati pravice (procesne pravice), ki so jim priznane s tem in drugimi zakoni, ki urejajo upravni postopek. Glede na to, da iz zgornjih ugotovitev IP izhaja, da je prosilka organu naložila tolikšno količino dela, ki bi zelo resno ohromila celotno delovanje organa, je mogoče zaključiti, da je zahtevo za posredovanje informacij javnega značaja v obravnavanem primeru mogoče opisati kot ravnanje, ki ne predstavlja poštene uporabe pravic.

(37)         Iz 7. člena ZUP in drugega odstavka 2. člena ZDIJZ glede na vse navedeno izhaja dolžnost organa, da v primeru, če ugotovi, da bi ugoditev zahtevi prosilca povzročila prekomerno oviranje njegovega dela oziroma bi resno ohromila njegovo delovanje, preden zahtevo zavrne na podlagi petega odstavka 5. člena ZDIJZ, preuči vse druge možnosti in v svoji odločbi podrobno pojasni razloge, zaradi katerih tudi te možnosti vključujejo nerazumno količino dela.[11] V zvezi s tem je zakonodajalec predvidel, da bodo v praksi vložene tudi zahteve za dostop do obsežne dokumentacije, zato je za izjemne primere, kadar organ potrebuje več časa za posredovanje zahtevane informacije zaradi obsežnosti zahtevanega dokumenta, v 24. členu ZDIJZ predvidena možnost, da organ podaljša rok za odločitev o zahtevi za največ 30 delovnih dni, ne pa tudi možnost, da organ zahtevo prosilca iz tega razloga zavrne.[12] Organ ima tako za posredovanje informacije lahko na voljo 50 delovnih dni. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe je razvidno, da je organ preučil to možnost, vendar je ugotovil, da na ta način ne bi zmanjšal teže upravnega bremena, ki bi mu nastalo s posredovanjem vseh zahtevanih dokumentov prosilki, do te mere, da njegovo delovanje ne bi bilo resno ohromljeno. Organ je namreč ugotovil, da v roku 50 delovnih dni prosilki lahko posreduje le zahtevane odločbe, ki jih je bilo 81 in jih je organ prosilki tudi posredoval na podlagi I. točke izreka izpodbijane odločbe. Organ je torej rok za posredovanje zahtevane dokumentacije s sklepom št. 0905-2/2024/9 z dne 4. 9. 2024 podaljšal zato, da bi prosilki zagotovil seznanitev vsaj z delom zahtevane dokumentacije in nikakor ne kot izgovor za preprečitev preglednosti svojega poslovanja, kot to neutemeljeno navaja prosilka v pritožbi. V sklopu preučitve milejših možnosti, ki jih ima organ, preden zavrne zahtevo na podlagi petega odstavka 5. člena ZDIJZ, sodi tudi dolžnost organa, da prosilcu ponudi pomoč pri oblikovanju zahteve na način, da ta ne predstavlja več razloga za zavrnitev.[13] Iz izpodbijane odločbe izhaja, da je organ to storil s tem, ko je po prejemu zahteve nemudoma kontaktiral prosilko (uradni zaznamek št. 0905-2/2024/4 z dne 22. 8. 2024) in jo seznanil z obsegom zahtevanih dokumentov, a prosilka tudi po seznanitvi zahteve ni zožila.

3.4. Načelo sorazmernosti

(38)         Organ je na koncu izpodbijane odločbe tehtal še med interesi, ki upravičujejo posredovanje zahtevanih dokumentov javnosti in tistimi, ki temu nasprotujejo.[14] Organ je torej presojal, ali je odvzem pravice iz drugega odstavka 39. člena Ustave RS, v skladu z načelom sorazmernosti.[15]

(39)         Kot izhaja iz prakse Ustavnega sodišča RS, je omejitev ustavnih pravic dopustna, če je podan ustavno dopusten cilj (varstvo pravic drugih ali tudi javne koristi – kadar je varstvo javne koristi ustavno dopusten cilj bodisi neposredno bodisi posredno – da se prek nje varujejo pravice drugih). Poleg tega morajo biti izpolnjeni trije pogoji:

1. poseg mora biti nujen – to pomeni, da cilja ni mogoče doseči z blažjim posegom v ustavno pravico ali celo brez njega (drugi možni ukrepi z istim ciljem ga ne morejo nadomestiti),

2. poseg mora biti primeren za dosego zasledovanega cilja - v tem smislu, da je ta cilj s posegom dejansko mogoče doseči;

3. teža posledic ocenjevanega posega v prizadeto človekovo pravico je proporcionalna vrednosti zasledovanega cilja oziroma koristim, ki bodo zaradi posega nastale (načelo sorazmernosti v ožjem pomenu) - pri ocenjevanju nujnosti posega je treba tehtati pomembnost posega v ustavno pravico s pomembnostjo ustavno dopustnega cilja, ki želi zavarovati ali zagotoviti druge ustavno varovane dobrine, in odmeriti upravičenost nujnega posega sorazmerno s težo posledic.

(40)         Glede zadnjega elementa, to je sorazmernosti v ožjem smislu, je torej treba po stališču Ustavnega sodišča RS pri ocenjevanju nujnosti posega tehtati tudi pomembnost s posegom prizadete pravice v primerjavi s pomembnostjo pravice, ki se s tem posegom želi zavarovati. Izhodišče pri tem je, da mora biti teža posega v varovano pravico v sorazmerju s pomenom druge varovane pravice (oziroma javne koristi), zaradi katere se posega v prvo. V primeru, če gre varovani pravici, ki je razlog poseganja, zaradi njenega pomena absolutna prednost, je po stališču Ustavnega sodišča RS lahko dopusten tudi zelo močan poseg v prvo pravico. Le če poseg prestane vse tri vidike t.i. strogega testa sorazmernosti, je ustavno dopusten.

(41)         Kot izhaja iz navedb organa, bi zaradi uresničevanja pravice iz drugega odstavka 39. člena Ustave RS v konkretnem primeru prišlo do posega v dolžnost in pravico organa, da opravlja svoje delo samostojno in v okviru in na podlagi ustave in zakonov (120. člen Ustave RS). Iz testa tehtanja, ki ga je izvedel organ, izhaja, da bi posamična ocena vsakega izmed zahtevanih dokumentov iz 3622 obravnavanih zadev pomenila nerazumno količino dela, kar organ utemeljuje z razlogi, ki jim IP pritrjuje. Zaradi te količine dela bi pri izvajanju inšpekcijskega nadzora zaradi varovanja javnega zdravja nastal zastoj do te mere, da nadzor, določen v letnem planu dela in po posameznih prioritetah organa, ne bi bil izveden. IP se strinja z ugotovitvijo organa, da bi posledično nastale negativne posledice za javno zdravje, saj bi ob odsotnosti nadzorov v predvidenem obsegu prišlo do opustitve rednih inšpekcijskih nadzorov, ki so bistvenega pomena za zagotavljanje zakonitega delovanja zavezancev organa in posledično za varovanje javnega zdravja. IP k ugotovitvam organa zato še dodaja, da bi bilo na ta način poseženo tudi v pravico do zdravstva iz 51. člena Ustave RS, ki kot človekova pravica pozitivnega statusa od države zahteva aktivno delovanje, torej da država z ustreznimi ukrepi zagotovi učinkovito uresničevanje te človekove pravice.[16] Zagotavljanje učinkovitega nadzora nad izvajalci zdravstvene dejavnosti je nedvomno eden izmed takih ukrepov. Odsotnost oziroma bistveno zmanjšan obseg nadzorov s področja dela organa bi lahko pomenilo tudi poseg v pravico do zdravega življenjskega okolja (72. člen Ustave RS) in pravico do pitne vode (70.a člen Ustave RS). Gre namreč za inšpekcijske nadzore pri zavezancih, ki izvajajo npr. zdravstveno dejavnost, upravljajo sisteme za oskrbo s pitno vodo in kopališča, so nosilci živilske dejavnosti, opravljajo dejavnost na področju kozmetičnih izdelkov in igrač. Zmanjšanje predvidenega števila nadzorov na navedenih in drugih področjih dela organa bi imelo negativne posledice za posameznike (paciente, stanovalce v domovih za starejše, uporabnike pitne vode in ostale uporabnike storitev s področja nadzora organa), saj bi bilo z manjšim številom nadzorov zmanjšano tudi število ugotovljenih nepravilnosti in kršitev. To oviro je mogoče preseči le z zavrnitvijo zahteve, saj tega posega v pravico prosilke ni mogoče nadomestiti z drugimi možnimi ukrepi. S podaljšanjem roka za posredovanje informacij javnega značaja (v skladu s 24. členom ZDIJZ), ki bi bilo potrebno predvsem zaradi izjemne kompleksnosti zahtevanih dokumentov, kot je pojasnjeno že zgoraj, namreč učinka ravnanja prosilke ne bi bilo mogoče omiliti. Prav tako, glede na to, da prosilka ne kaže nobenega namena, da bi zahtevan obseg dokumentacije dodatno omejila, tudi dodatna komunikacija med prosilko in organom s ciljem zoženja zahteve, po oceni IP ne bi imela pozitivne prognoze. Če se zahteva prosilke zavrne, ker gre za zlorabo pravice, potem je na ta način mogoče zagotoviti legitimen cilj, ki je v tem, da primarno delo organa lahko nemoteno poteka naprej, s čimer je organu omogočeno, da zagotovi izvajanje inšpekcijskega nadzora zaradi varovanja javnega zdravja v obsegu, določenem v letnem planu dela. IP zato ocenjuje, da je v konkretnem primeru zavrnitev zahteve prosilke iz razloga, da gre za zlorabo pravice, nujen in primeren ukrep za dosego ustavno varovanih ciljev.

(42)         Pri presoji sorazmernosti v ožjem smislu je IP na eni strani tehtal koristi, ki jih prinaša nemoten potek izvajanje inšpekcijskega nadzora zaradi varovanja javnega zdravja, ter na drugi strani težo posega v pravico prosilke, da dostopa do informacij javnega značaja. Organ je dolžan na podlagi 120. člena Ustave RS skrbeti za to, da zagotovi, da opravlja svoje delo samostojno in v okviru in na podlagi ustave in zakonov, kar med drugim pomeni tudi, da mora storiti vse, da zagotovi varovanje javnega zdravja. Pri tehtanju sorazmernosti posega v pravico dostopa do informacij javnega značaja (katere posledica je zavrnitev zahteve prosilke), do katerega pride zaradi izvrševanja dolžnosti organa in pravic tretjih oseb, katerih zdravje se varuje med drugim tudi na podlagi inšpekcijskih nadzorov organa, je v konkretnem primeru treba dati prednost slednjim. Prosilka kljub takšni odločitvi lahko svojo pravico vsaj delno ponovno uveljavlja, če npr. obseg svoje zahteve znatno skrči, zahteva le tiste dokumente, ki jih nujno potrebuje za dosego ciljev, ali se seznani le z dokumenti, ki so objavljeni na spletni strani organa (npr. poročila, ki jih v izpodbijani odločbi navaja organ na 16. in 17. strani). IP glede na to, da je organ že pred izdajo izpodbijane odločbe komuniciral s prosilko, ne dvomi, da bo prosilki pripravljen nuditi pomoč tudi v prihodnje z zagotavljanjem informacij, na podlagi katerih bi svojo zahtevo po dokumentih lahko omejila. Poleg tega je treba poudariti, da je organ prosilki že posredoval zahtevane odločbe (I. točka izreka izpodbijane odločbe), ki so bile izdane izvajalcem zdravstvene dejavnosti, s čimer je prosilki zagotovil, da je v določeni meri že seznanjena z delovanjem organa. Sicer pa IP ocenjuje, da seznanitev z navedenimi odločbami omogoča »civilni nadzor nad delom organa«, kot ga opredeljuje prosilka v pritožbi, saj sta iz teh odločb razvidna tako postopek dela organa kot tudi ugotovljene nepravilnosti pri izvajalcih zdravstvene dejavnosti. Zato ne zdržijo resne pravne presoje pritožbene navedbe prosilke, da je za izvedbo civilnega nadzora potreben tako širok nabor podatkov, kot ga zahteva v zahtevi z dne 21. 8. 2024. Prosilka ima torej še druge možnosti za izvrševanje pravice, medtem ko osebe, katerih pravice se varujejo z izvedbo inšpekcijskega nadzora organa, teh nimajo, saj tovrstni nadzor izvaja le organ, izostanek tega nadzora pa ima lahko za javno zdravje tudi nepopravljive posledice. IP poudarja, da prosilka nima pravice, da od organa zahteva neomejen obseg dokumentacije, saj namen ZDIJZ nikakor ni v tem, da se prosilka seznani z vso dokumentacijo, s katero razpolaga organ na določenem področju svojega dela, temveč se pravica dostopa do informacij javnega značaja nanaša le na takšen obseg dokumentov in zahtev, ki še dopušča tekoče delo organa na drugih delovnih področjih, ki sodijo v pristojnost organa. Kot izhaja iz zgornje argumentacije, zahteva prosilke v konkretnem primeru zagotovo presega to mejo. IP na tem mestu poudarja, da je treba mejo, ki določa, kaj pomeni prekomerna preobremenitev oziroma oviranje dela organa, določati v vsakem posameznem primeru posebej in z veliko mero previdnosti. Glede na navedeno je IP po presoji sorazmernosti v ožjem smislu ugotovil, da koristi, ki jih prinaša nemoten potek inšpekcijskih nadzorov, ki jih opravlja organ in s katerimi se zagotavlja varstvo javnega zdravja, odtehta težo posega v pravico prosilke do dostopa do informacij javnega značaja. Odvzem pravice prosilke v konkretnem primeru torej prestane vse tri vidike t.i. strogega testa sorazmernosti, kar pomeni, da je ustavno dopusten. Vse navedeno pomeni, da ne zdržijo resne pravne presoje pritožbene navedbe, s katerimi prosilka zatrjuje, da je do nasprotja pravic v obravnavani zadevi prišlo zaradi nevestnega, pomanjkljivega ali napačnega ravnanja organa. Kot je razvidno iz zgornje obrazložitve, je organ ravnal vestno in pravilno ter naredil vse, da je zahtevi prosilke zadostil v čim večji meri glede na dane okoliščine.

3.5. Sklepno

(43)         Po preučitvi celotne zadeve je IP zaključil, da je organ popolno ugotovil dejstva, ki so pomembna za presojo obstoja zlorabe pravice dostopa do informacij javnega značaja. Iz vseh ugotovljenih dejstev izhaja, da je prosilka v konkretnem primeru prestopila mejo pravno zavarovanega upravičenja tako, da bi izvršitev le-tega ogrozila oziroma posegla v pravice drugih. Takšno ravnanje prosilke je treba opredeliti kot očitno zlorabo pravice, zato je IP zaključil, da je odločitev prvostopenjskega organa v III. točki obrazložitve izpodbijane odločbe pravilna in da organ prosilki ni dolžan posredovati zahtevanih dokumentov, tj. elektronskih kopij vseh zapisnikov in sklepov pri vseh izvajalcih zdravstvene dejavnosti (primar, sekundar, terciar, redni in izredni nadzori). IP se zato ni spuščal v presojo, ali posamezni zahtevani dokumenti predstavljajo prosto dostopne informacije javnega značaja. IP še pojasnjuje, da se ni posebej opredeljeval glede navedb prosilke v zvezi z utemeljenostjo navajanja visokih stroškov priprave dokumentacije v obvestilu št. 0905-2/2024/5 z dne 30. 8. 2024 (ki jih organ prosilki po opravljenem postopku sploh ni zaračunal) ter glede domnevnih konkretnih nepravilnosti pri delu organa in pri izvajalcih zdravstvene dejavnosti, ki bi jih bilo po mnenju prosilke mogoče raziskati na podlagi zahtevanih dokumentov, ker glede na ugotovljeno dejansko stanje niso pravno relevantne za odločitev v konkretnem primeru.

(44)         Upoštevaje vse navedeno je IP zaključil, da je bil postopek pred izpodbijano odločbo tudi v delu, ki se nanaša na odločitev organa v III. točki izreka izpodbijane odločbe pravilen, da je odločba v navedenem delu pravilna in na zakonu utemeljena, pritožba prosilke pa neutemeljena, zato jo je zavrnil na podlagi prvega odstavka 248. člena ZUP, kot izhaja iz 2. točke izreka te odločbe.

(45)         Na podlagi petega odstavka 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali, zato je odločil, kot izhaja iz 2. točke izreka te odločbe.

(46)         Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/10 – ZUT-UPB5 in 14/15 – ZUUJFO) oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu: 

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

Postopek vodila:

Jasna Duralija, univ. dipl. prav.,

svetovalka IP

Informacijski pooblaščenec:

mag. Kristina Kotnik Šumah, univ.dipl.prav

namestnica pooblaščenke

[1] Smiselno enako stališče je zavzelo tudi Upravno sodišče RS v sodbi pod opr. št. IU 1198/2016-22 z dne 10. 5. 2017.

[2] Enako izhaja tudi iz sodb Upravnega sodišča RS št. III U 240/2012, z dne 7. 11. 2013 in št. II U 214/2016-12, z dne 7. 2. 2017.

[3] Smiselno enako izhaja tudi iz sodb Upravnega sodišča RS št. III U 240/2012, z dne 7. 11. 2013, št. II U 214/2016-12, z dne 7. 2. 2017 in št. I U 1816/2016-34, z dne 4. 10. 2017.

[4] Iz primerjalnopravne analize izhaja, da tudi v drugih državah EU vzpostavljajo kriterije za opredelitev zlorabe pravice dostopa do informacij javnega značaja na ta način (npr. smernice škotskega (http://www.itspublicknowledge.info/nmsruntime/saveasdialog.aspx?lID=6159&sID=2591) in angleškega (https://ico.org.uk/media/for-organisations/documents/1198/dealing-with-vexatious-requests.pdf in https://ico.org.uk/media/for-organisations/documents/1195/dealing-with-repeat-requests.pdf) Informacijskega pooblaščenca, ki izhajajo iz primerov iz prakse)

[5] Takšno interpretacijo glede razumnosti zahteve je zavzelo tudi pritožbeno sodišče v Veliki Britaniji v zadevi Dransfield proti Informacijski pooblaščenec Velike Britanije in Devon County Council (2015).

[6] Sodba Upravnega sodišča RS št. U 92/2006-8, z dne 4. 10. 2007.

[7] Sodba Upravnega sodišča RS št. II U 214/2016-12, z dne 7. 2. 2017.

[8] Kot npr. izhaja iz primera, v katerem je IP odločil z odločbo št. 090-55/2017, z dne 14. 7. 2017.

[9] Prioritete organa izhajajo iz uvoda v Poročilu delu Zdravstvenega inšpektorata Republike Slovenije 2023, ki je objavljen na spletni strani organa: https://www.gov.si/assets/organi-v-sestavi/ZIRS/Porocila-o-delu/Letno-porocilo-o-delu-ZIRS-2023-splet.docx.

[10] Tudi iz primerjalnopravnega vidika izhaja, da je treba preveriti, kakšne bi bile posledice administrativnega bremena, ki bi ga povzročila ugoditev zahtevi, za celoten organ in ne osebam , ki so pristojne za posredovanje informacij javnega značaja. Sodišče Evropskih skupnosti je v zadevi T-2/03, Verein fűr Konsumenteninformation proti Evropska komisija, točka 101, navedlo, da »z obravnavo njegove prošnje naloži količino dela, ki bi lahko zelo resno ohromila dobro delovanje institucije«.

[11] Smiselno enako izhaja tudi iz sodbe Sodišča Evropskih skupnosti v zadevi T-2/03, Verein fűr Konsumenteninformation proti Evropska komisija, točka 114.

[12] Iz primerjalnopravnega vidika izhaja, da je takšna rešitev sprejeta tudi v drugih pravnih redih (npr. na Madžarskem (Act CXII of 2011 on the Right od Informational Self-Determination and on Freedom of Information, člen 29)).

[13] Iz primerjalnopravnega vidika izhaja, da je takšna rešitev sprejeta tudi v drugih pravnih redih (npr. točka c) prvega odstavka 15. člena Irskega zakona, ki ureja dostop do informacij javnega značaja).

[14] Obveznost izvedbe testa tehtanja izhaja tudi iz prakse Sodišča Evropskih skupnosti (npr. sodba v zadevi št. T-2/03, Verein fűr Konsumenteninformation proti Evropska komisija, točka 102 in sodba v zadevi št. T-14/98, Hautala proti Svetu, točka 86). Test sorazmernosti je obvezen del presoje tudi V Veliki Britaniji, kar izhaja iz že omenjenih smernic ter sodne prakse v tej državi  (npr. sodba sodišča v zadevi Informacijski pooblaščenec Velike Britanije proti Devon County Council & Dransfield (2013), v kateri je sodnik Wikeley navedel, da mora biti »pravilno razmerje med zahtevano informacijo, namenom zahteve ter časom in drugimi sredstvi, ki so potrebne za njeno izpolnitev.«

[15] Nujnost izvedbe te presoje izhaja iz pretekle prakse IP in Upravnega sodišča RS (npr. sodba Upravnega sodišča RS št. III U 240/2012, z dne 7. 11. 2013).

[16] Več o tem v Komentarju Ustave RS na spletni strani: https://e-kurs.si/komentar/podrocje-varovanja-21/.