prosilec - ZD Ljubljana

POVZETEK:

Organ je zavrnil zahtevo prosilca, ki se je nanašala na dokumentacijo v zvezi z omejitvami dostopa do portala IRIS na slovenski IP prostor. IP je v pritožbenem postopku ugotovil, da izrek izpodbijane odločbe ni določno opredeljen, in da organ ni popolno ugotovil relevantnih dejstev, ker se v obrazložitvi izpodbijane odločbe ni konkretno oziroma pravilno opredelil do vseh vprašanj (npr. kateri konkretni dokumenti so predmet presoje, ali je podana izjema poslovne skrivnosti). Posledično se izpodbijane odločbe ne da preizkusiti, zato jo je IP odpravil in zadevo vrnil organu v ponovno odločanje z navodili, glede česa je treba dopolniti postopek.
 

ODLOČBA:

Številka: 090-261/2023/2

Datum: 19. 9. 2023

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju IP), izdaja na podlagi tretjega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, številka 113/2005 in 51/2007 – ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP) in prvega ter tretjega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, številka 24/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju: ZUP), o pritožbi … (v nadaljevanju prosilec) z dne 17. 8. 2023, zoper odločbo Zdravstvenega doma Ljubljana, Metelkova ulica 9, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ), št. 045-4/2023-4, z dne 10. 8. 2023, v zadevi dostopa do informacij javnega značaja, naslednjo

O D L O Č B O:

1. Pritožbi prosilca z dne 17. 8. 2023 zoper odločbo Zdravstvenega doma Ljubljana št. 045-4/2023-4, z dne 10. 8. 2023, se ugodi in se izpodbijana odločba odpravi ter se zadeva vrne organu v ponovno odločanje. Organ mora o zadevi odločiti brez odlašanja, najpozneje pa v tridesetih (30) dneh od prejema te odločbe.

2. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

O b r a z l o ž i t e v :

Prosilec je 6. 7. 2023 na organ naslovil zahtevo za dostop do vseh dokumentov in sporočil, na podlagi katerih je bila sprejeta odločitev omejitve dostopa do portala IRIS na slovenski IP prostor. Na zahtevo je organ odgovoril z dopisom z dne 14. 7. 2023, v katerem je navedel, da dokumenti in sporočila, ki jih prosilec navaja v svoji zahtevi, ne obstajajo. Obstaja dokumentacija, ki se nanaša na varnostne ukrepe in informacijsko varnost, ki so zaradi same vsebine zaupne narave (označene kot poslovna tajnost - zaupno), ki jih organ prosilcu ne more posredovati. Portal za paciente organa omogoča dostop do občutljivih osebnih podatkov in zdravstvenih podatkov pacienta, zato je organu pri razvoju in vzdrževanju portala ključna varnost podatkov. Omejena dostopnost portala na Slovenijo je bila izključno prehodne narave. Do nastale situacije je prišlo v okviru selitve na novo informacijsko infrastrukturo in uvajanju novih varnostnih ukrepov za dostop iz tujine. Ko bo selitev v celoti zaključena, vključno z vsemi varnostnimi testiranji, se bo sprostil dostop iz tujine. Vpeljan bo nov varnostni ukrep, in sicer bo dostop iz tujine možen le s sistemom Sl-PASS, kot to omogoča nacionalni portal zVEM. Trenutno portal za paciente deluje v vseh obmejnih državah s Slovenijo - torej v Avstriji, na Hrvaškem, v Italiji in na Madžarskem. Na navedeni dopis organa je prosilec dne 14. 7. 2023 odgovoril s prošnjo, da mu organ sporoči točno klasifikacijo dokumentacije. Prosilec sprašuje, ali je označena kot poslovna skrivnost po Zakon o poslovni skrivnosti (Uradni list RS, št. 22/19; v nadaljevanju: ZPosS) ali oznako INTERNO po Zakonu o tajnih podatkih (Uradni list RS, št. 50/06 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami). V primeru, da gre za ZPosS, prosilec prosi za pojasnilo, kako ima lahko tak dokument tržno vrednost. V primeru, da gre za dokument z oznako INTERNO, prosilec prosi za kopijo ocene škodljivih posledic, ki je morala nastati ob klasifikaciji. Če organ vztraja pri neposredovanju omenjene dokumentacije, prosilec prosi, da mu organ o tem pošlje odločbo, da lahko odda pritožbo na IP.

Organ je z odločbo št. 045-4/2023-4, z dne 10. 8. 2023 odločil o zahtevi prosilca. V izreku je navedel, da se zahteva prosilca za dostop do informacij javnega značaja glede klasifikacije dokumentov, ki se nanašajo na varnostne ukrepe in informacijsko varnost, zavrne. V obrazložitvi je organ povzel zahtevo prosilca z dne 6. 7. 2023, svoj odgovor z dne 14. 7. 2023 in zahtevo prosilca z dne 14. 7. 2023. V nadaljevanju je organ navedel, da v zvezi z navedeno zahtevo za dostop do informacij javnega značaja poudarja, da je prosilcu že posredoval informacije, ki jih je izpostavil v prvi zahtevi. Kot je bilo prosilcu že pojasnjeno v odgovoru na njegovo zahtevo, ki se je sicer nanašala na dostop do portala IRIS izven Slovenije, dokumentacije, ki bi določala prostorsko dostopnost do portala ni, obstaja pa dokumentacija o varnostnih ukrepih v zvezi z informacijsko varnostjo. Odločitev o tem, da je portal dostopen samo na področju Slovenije (glede na IP naslov uporabnika), je bila sprejeta zaradi zaznanih varnostnih tveganj. Vzdrževalec portala, ki ni organ, je začasno omejil dostop, kar ne predstavlja nobene neskladnosti z zakonodajo. Z namenom zavarovanja podatkov vseh uporabnikov portala se skladno z Zakonom o informacijski varnosti (Uradni list RS, št. 30/18, s spremembami in dopolnitvami) odloča o ukrepih, ki zagotavljajo ustrezno delovanje storitev organa. Zaznava tveganj, na podlagi katerih se odloča o posameznih ukrepih, je del varnostne dokumentacije, ki jo uporabljata organ in vzdrževalec portala. Varnostna dokumentacija, ki je pripravljena za uporabo portala organa, je opredeljena kot poslovna skrivnost, skladno z ZPosS in zato, skladno s 6. členom ZDIJZ, organ prosilcu omenjenih informacij ne more posredovati. Ocene škodljivih posledic, ki je bila pripravljena (test procesnih predpostavk po ZUP), organ prosilcu ne bo posredoval, ker prav tako predstavlja poslovno skrivnost.

Organ je 17. 8. 2023 zoper odločbo št. 045-4/2023-4, z dne 10. 8. 2023 prejel pritožbo, v kateri je prosilec navedel, da organ nikjer v odločbi ni eksplicitno navedel, na podlagi katere izjeme je zahtevo zavrnil. Glede na pisanje organa prosilec predvideva, da se uporablja 2. točka prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, ki opredeljuje izjemo na osnovi opredelitve dokumenta kot poslovne skrivnosti. Prosilec ne verjame, da ima ta dokument tržno vrednost in tako ne izpolnjuje vseh zahtev za opredelitev kot poslovna skrivnost po ZPosS. Ker je portal postal dostopen javnosti leta 2022, pa prosilec tudi sklepa, da se za omenjeni dokument ne aplicira starejša definicija poslovne skrivnosti iz Zakona o gospodarskih družbah (Uradni list RS, št. 65/09 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami), ki je veljala do leta 2019. Prosilec tako verjame, da omenjeni dokument obstaja (kot je tudi organ sam navedel, »Obstaja dokumentacija, ki se nanaša na varnostne ukrepe in informacijsko varnost«) ter da ne izpolnjuje zahtev, ki bi omogočile zavrnitev zahteve po izjemi o poslovni skrivnosti.

Organ je pritožbo prosilca, z dopisom št. 045-4/2023-6, z dne 23. 8. 2023, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo po upravičeni osebi, odstopil IP skladno z določbo prvega in drugega odstavka 245. člena ZUP. Ob tem je pojasnil, da pošilja spisovno dokumentacijo in kopijo dokumentacije, s katero razpolaga in se nanaša na Portal IRIS (pogodba z Endavo, dogovor z MJU, dovoljenje za izvedbo varnostnega pregleda SIQ, potrdilo o ustreznosti). Z rezultati oziroma vsebino varnostnih pregledov in testiranj organ ne razpolaga, kar je navedel tudi v obeh dokumentih oziroma odgovorih. Kot je razvidno iz priložene dokumentacije o tem, kje se bo uporabljal portal oziroma zakaj se ne more uporabljati zunaj Slovenije, ni nikjer določeno, zato organ predlaga, da se pritožba zavrne.

Pritožba je utemeljena.

IP je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan izpodbijano odločbo preizkusiti v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

1. Kršitev pravil upravnega postopka

Ob preizkusu izpodbijane odločbe je IP ugotovil, da je organ v odločbi nepopolno in neustrezno navedel, o katerih zahtevah prosilca in o katerih konkretnih dokumentih je odločal. V obrazložitvi je organ povzel vsebino zahteve prosilca, ki jo je glede na spisovno dokumentacijo prejel dne 6. 7. 2023 (v izpodbijani odločbi je organ zmotno navedel datum 4. 7. 2023), in vsebino zahteve prosilca z dne 14. 7. 2023. V nadaljevanju obrazložitve organ ni navedel, kateri konkretni dokumenti so bili predmet njegove presoje v zvezi s posamezno zahtevo prosilca, temveč je le navajal, kaj je prosilcu pojasnil v odgovoru z dne 14. 7. 2023, ter nekonkretizirano in posplošeno omenil »varnostno dokumentacijo«, v zvezi s katero je popolnoma neobrazloženo zatrjeval obstoj poslovne skrivnosti, saj z ničemer ni utemeljil, zakaj meni, da so izpolnjeni zakonski kriteriji za določitev poslovne skrivnosti. Prav tako tudi iz izreka izpodbijane odločbe ni razvidno, kateri konkretni dokumenti so bili predmet presoje organa, saj izrek le pavšalno povzema zahtevo prosilca z dne 14. 7. 2023, vsebina zahteve prosilca z dne 6. 7. 2023 pa v izreku sploh ni omenjena. Takšen izrek ne more postati izvršljiv, ker je pavšalen in iz njega ni mogoče ugotoviti, o katerih konkretnih zahtevah in posledično dokumentih je organ sploh odločal. Takšne pomanjkljivosti izreka obrazložitev izpodbijane odločbe more odpraviti, sicer pa v obravnavanem primeru tudi obrazložitev odločbe ostaja nekonkretizirana in posplošena, kot je pojasnjeno zgoraj. Pritožbenemu organu to ne omogoča, da bi lahko izpodbijano odločbo v pritožbenem postopku uspešno preizkusil.

Glede na vse navedeno iz izpodbijane odločbe ni mogoče ugotoviti, o katerih konkretno določenih dokumentih je organ odločal in dostop do katerih dokumentov je zavrnil, saj sta izrek in obrazložitev odločbe ostajala na pavšalni in splošni ravni, brez preučitve (obstoja) posameznih dokumentov in opredelitve do vsebine konkretnih dokumentov oziroma njihovih delov. Tako je izpodbijana odločba ostala zgolj na deklaratorni ravni in ne omogoča preizkusa, kar predstavlja bistveno kršitev postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP.

Glede na določbe prvega odstavka 251. člena ZUP drugostopenjski organ v primeru, ko ugotovi, da je v postopku prišlo do bistvenih kršitev pravil postopka oziroma, da je izrek izpodbijane odločbe nejasen ali pa v nasprotju z obrazložitvijo, dopolni postopek in odpravi omenjene pomanjkljivosti, bodisi sam ali po organu prve stopnje ali pa po zaprošenem organu. Vendar pa glede na tretji odstavek istega člena organ druge stopnje v primeru, ko spozna, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil organ prve stopnje, odpravi odločbo prve stopnje s svojo odločbo in vrne zadevo organu prve stopnje v ponovni postopek.

Ker je IP kot drugostopenjski organ, enako kot organ prve stopnje, dolžan spoštovati temeljna načela upravnega postopka, je dolžan upoštevati tudi načelo ekonomičnosti postopka, kot ga določa 14. člen ZUP. Postopek je torej treba voditi hitro, kar pomeni tudi s čim manjšo zamudo za stranke in druge udeležence v postopku, vendar tako, da se preskrbi vse, kar je potrebno, da se lahko ugotovi dejansko stanje, zavarujejo pravice in pravne koristi stranke ter izda zakonita in pravilna odločba. Ker je organ z izpodbijano odločbo nepopolno ugotovil dejansko stanje glede razpolaganja z zahtevanimi dokumenti in glede zatrjevane izjeme od prostega dostopa, je IP ocenil, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil sam organ prve stopnje, ki podrobno pozna vsa relevantna dejstva v zvezi z zahtevano dokumentacijo.

2. Navodila organu prve stopnje za odločanje v ponovljenem postopku

V skladu s tretjim odstavkom 251. člena ZUP mora organ druge stopnje, kadar odpravi izpodbijano odločbo in zadevo vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje, s svojo odločbo opozoriti organ prve stopnje, glede česa je treba dopolniti postopek, organ prve stopnje pa mora vseskozi ravnati po tej odločbi in brez odlašanja, najpozneje pa v 30 dneh od prejema zadeve, izdati novo odločbo, zoper katero ima stranka pravico pritožbe.

Pred izdajo odločbe mora organ ugotoviti vsa dejstva in okoliščine, ki so pomembne za odločitev, in strankam omogočiti, da uveljavijo in zavarujejo svoje pravice in pravne koristi (prvi odstavek 138. člena ZUP). Zato bo moral organ v ponovljenem postopku izvesti ugotovitveni postopek, v katerem se mora primarno v zvezi z vsako obravnavano zahtevo prosilca (z dne 6. 7. 2023 in z dne 14. 7. 2023) posebej, upoštevaje definicijo informacije javnega značaja (prvi odstavek 4. člena ZDIJZ), opredeliti glede obstoja kriterija materializirane oblike za zahtevane informacije. Povedano drugače, organ mora ugotoviti, s katerimi konkretnimi dokumenti, ki ustrezajo posamezni zahtevi prosilca, razpolaga v materializirani obliki in o katerih konkretno določenih dokumentih v zadevi odloča. Ob tem IP pripominja, da organi v postopku po ZDIJZ niso dolžni pripravljati odgovorov na vprašanja, obrazložitev, komentarjev, analiz ali podajati mnenj, so pa v primeru, če ti podatki izhajajo iz že obstoječega dokumenta (v fizični ali elektronski obliki in ne glede na to, ali je ta dokument organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb), prosilcu praviloma dolžni posredovati predmetni dokument. Takšno stališče izhaja tudi iz pretekle prakse Upravnega sodišča RS.[1] Če bo organ ugotovil, da s katerim izmed zahtevanih dokumentov ne razpolaga, ne zadošča, da o tem prosilca obvesti z dopisom, temveč mora o tem odločiti z odločbo, kot to izhaja iz drugega odstavka 22. člena ZDIJZ.

Če bo organ ugotovil, da z zahtevanimi dokumenti razpolaga, bo v nadaljevanju moral presojati, ali so konkretno identificirani dokumenti informacije, ki so prosto dostopne (prvi odstavek 5. člena ZDIJZ), oziroma ali je pri informacijah podana katera od izjem od prostega dostopa, ki jih ZDIJZ določa v 5.a in prvem odstavku 6. člena. Če bo organ ugotovil obstoj katere izmed teh izjem (npr. poslovna skrivnost ali notranje delovanje organa), je dolžan dalje presojati, ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa v skladu z določbami 7. člena ZDIJZ in 19. člena Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 24/16 in 146/22; v nadaljevanju Uredba) ter natančno in določno opredeliti, kateri posamezni del obravnavanega dokumenta se prekrije in na podlagi katere izjeme od prostega dostopa.

IP opozarja na določbo 44. člena ZUP, po kateri mora organ ves čas med postopkom po uradni dolžnosti skrbeti za to, da so v postopku udeleženi vsi, na katerih pravice ali pravne koristi bi lahko vplivala odločba. Opustitev te dolžnosti (če osebi, ki bi morala biti udeležena kot stranka ali stranski udeleženec v postopku, ta možnost ni bila dana) predstavlja bistveno kršitev pravil postopka po 2. točki drugega odstavka 237. člena ZUP. Organ mora postopek voditi skladno z ZUP in stranke, za katere meni, da bi odločitev lahko vplivala na njihove pravice in pravne koristi, povabiti k sodelovanju v postopku na formalno pravilen način. Zato mora organ, če bo ocenil, da dokumenti lahko vsebujejo npr. poslovno skrivnost, v postopek pritegniti gospodarsko družbo, katere poslovna skrivnost bi lahko bili zahtevani podatki. V zvezi s tem IP opozarja, da varovanje poslovne skrivnosti zahteva primarno aktivno ravnanje tistega, čigar poslovna skrivnost se varuje. Dokazno breme glede obstoja poslovne skrivnosti je tako primarno na gospodarski družbi, katere podatki naj bi se s poslovno skrivnostjo varovali, ki mora v postopku tako zatrjevati kot izkazati obstoj navedene izjeme. Organ mora nato v postopku ugotoviti obstoj vseh kriterijev za določitev poslovne skrivnosti v povezavi z vsakim podatkom, ki ga na dokumentih prekrije. IP v zvezi s to izjemo opozarja tudi na določbo, da se za poslovno skrivnost ne morejo določiti informacije, ki so po zakonu javne,[2] ali informacije o kršitvi zakona ali dobrih poslovnih običajev (tretji odstavek 2. člena ZPosS).

Glede na to, da se zahtevane informacije nanašajo na informacijski sistem in z njim povezano varnostno politiko organa, IP opozarja na primerljivo upravno sodno prakso,[3] iz katere izhaja, da tovrstni podatki lahko predstavljajo izjemo od prostega dostopa po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Ta izjema je podana, če sta biti kumulativno izpolnjena dva kriterija:

- podatek mora izhajati iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa in

- razkritje takšnega podatka bi povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa (specifični škodni test).

Če bo organ v ponovljenem postopku ugotavljal tudi obstoj te izjeme, IP opozarja, da ne zadošča le splošna, pavšalna obrazložitev, temveč mora organ za vsakega izmed podatkov, glede katerih bo zatrjeval navedeno izjemo, konkretno obrazložiti, zakaj bi njegovo razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. Tako izhaja tudi iz sodbe št. IU 1634/2018-50 z dne 18. 4. 2023, v kateri je Upravno sodišče zapisalo še, da morajo biti iz obrazložitve upravnega akta v posledici izvedenega postopka navedene okoliščine, razlogi in pravna podlaga za odločitev organa, konkretizirane na način in v takšni meri, da odločitev, ki je bila sprejeta, nasprotna stranka lahko preveri oziroma se do navedb opredeli (od 34. do 37. točke obrazložitve sodbe). Stopnja podrobnosti, s katero mora biti obrazložena odločba, je določena s tistim, kar zahteva učinkovito pravno sredstvo zoper odločbo v vsakem posameznem primeru.[4]

Na podlagi tako izvedenega ugotovitvenega postopka mora organ v ponovljenem postopku oblikovati jasen, razumljiv in določen izrek odločbe, skladno z 213. členom ZUP, ki določa, da se o predmetu postopka in o vseh zahtevkih strank odloči v izreku odločbe. Izrek je najpomembnejši sestavni del odločbe, kajti ta postane izvršljiv, dokončen in pravnomočen. Organ pomanjkljivosti izreka ne more odpraviti z obrazložitvijo odločbe niti ne z nadaljnjimi pojasnili izven odločbe, saj je možno izvršiti le izrek odločbe in če dokumenti v izreku niso navedeni določno oziroma, če ni določno navedeno, v katerem delu se zahtevi prosilca ugodi oziroma v katerem delu se zahteva zavrne, takšne odločbe ni mogoče izvršiti. V konkretnem primeru to pomeni, da mora organ v ponovljenem postopku v izreku odločbe za vsak posamezni zahtevani dokument določno navesti, ali se dostop v celoti zavrne (bodisi zaradi neobstoja dokumenta bodisi zaradi obstoja izjeme od prostega dostopa) oziroma v primeru delne zavrnitve dostopa, v katerem delu se prekrijejo posamezne informacije, ki predstavljajo izjemo od prostega dostopa po ZDIJZ (npr. na kateri strani dokumenta se prekrije kateri odstavek,… ipd.). Takšen izrek omogoča določljivost in izvršljivost, ki zadosti zakonskim normam in pravni varnosti, do katere je prosilec upravičen.

3. Sklepno

Na podlagi vsega navedenega je IP zaključil, da je pritožba utemeljena, ker je v postopku prišlo do bistvene kršitve postopka, ker se odločbe ne da preizkusiti (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP). IP je zato pritožbi ugodil in na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP izpodbijano odločbo odpravil ter zadevo vrnil organu prve stopnje v ponovno odločanje. Organ mora o zadevi odločiti najpozneje v roku 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe, kot to izhaja iz 1. točke izreka te odločbe.

Na podlagi petega odstavka 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali (kot to izhaja iz 2. točke izreka te odločbe).

Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/2010 – UPB5, s spremembami in dopolnitvami) oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor.

Postopek vodila:

Jasna Duralija, univ. dipl. prav.,

svetovalka IP

Informacijski pooblaščenec:

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,

informacijska pooblaščenka

[1] npr. sodba Upravnega sodišča št. I U 1351/2010-12 z dne 25. 5. 2011.

[2] Denimo, če gre za podatke o porabi javnih sredstev (tretji odstavke 6. člena ZDIJZ) ali za podatke, ki so javno objavljeni v poslovnem registru gospodarskih družb (npr. ime in priimek zakonitega zastopnika gospodarske družbe), če se v dokumentih nahajajo v tem pomenu.

[3] npr. sklep Vrhovnega sodišča št. IU 1613/2011-28 z dne 1. 11. 2011.

[4] Tako sodba Vrhovnega sodišča RS I Up 248/2002 z dne 10. 11. 2004.