prosilec - Zavod RS za blagovne rezerve

Datum: 21.05.2021
Številka: 090-77/2021
Kategorije: Test interesa javnosti, Tajni podatki

POVZETEK:

Organ je prosilcu z odločbo zavrnil dostop do zahtevanih dokumentov, na podlagi izjeme po 1. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, ker so zahtevani dokumenti označeni po ZTP s stopnjo tajnosti INTERNO. IP je v pritožbenem postopku ugotovil, da v večjem delu zahtevanih dokumentov ni izpolnjen materialni pogoj, ki ga zahteva ZTP za opredelitev podatka kot tajnega. IP je namreč ugotovil, da Sklep določa kot zaupne le podatke o vrsti, količini in prostorski razporeditvi državnih blagovnih rezerv, poleg tega pa obstajajo tudi drugi razlogi, ki kažejo na to, da vsi zahtevani podatki niso opravičeno opredeljeni kot tajni (istovrstni podatki so objavljeni na spletnih straneh organa pri objavi javnih naročil in v prosto objavljenih poročilih, na Portalu javnih naročil, …). V preostalem delu zahtevanih podatkov pa je IP dostop presojal še s testom interesa javnosti in ugotovil, da niso izražene okoliščine v prid interesu javnosti. Upoštevaje navedeno je pritožbi prosilca ugodil delno.

ODLOČBA:

Številka: 090-77/2021/4

Datum: 21. 5. 2021

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju: IP) izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/05, 51/07 - ZUstS-A; v nadaljevanju: ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP2, 23/14, 50/14, 19/15 – Odl. US, 102/15, 32/16 in 7/18; v nadaljevanju: ZDIJZ) ter prvega odstavka 248. člena in prvega odstavka 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku(Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10 in 82/13; v nadaljevanju: ZUP), o pritožbi … (v nadaljevanju: prosilec), z dne 1. 3. 2021, zoper odločbo Zavoda Republike Slovenije za blagovne rezerve, Dunajska cesta 106, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju: organ), št. 090-7/2020-11 z dne 12. 2. 2021, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja, naslednjo

ODLOČBO:

Pritožbi prosilca z dne 1. 3. 2021 se delno ugodi in se odločba Zavoda Republike Slovenije za blagovne rezerve, št. 090-7/2020-11 z dne 12. 2. 2021, delno odpravi ter se odloči:

»Organ je dolžan v roku 31 (enaintridesetih) dni od vročitve te odločbe na dokumentih, označenih s stopnjo tajnosti INTERNO, umakniti stopnjo tajnosti INTERNO, razen v delu kot sledi, in prosilcu v elektronski obliki posredovati naslednje dokumente:

Program dela in finančni načrt Zavoda Republike Slovenije za blagovne rezerve za leto 2020, št. 19-05/2019-4 z dne 6. 12. 2019, na način, da v dokumentu prekrije naslednje podatke:

Sliko 1: Načrtovana teritorialna razmestitev nekaterih vrst blaga,
Preglednico 1: Načrtovana teritorialna razmestitev nekaterih vrst blaga,
podatke o načrtovanih zalogah živilskih proizvodov po petletnem programu na dan 31. 12. 2023 v Tabeli 01: SDBR (PI 2) – Načrtovane zaloge živilskih proizvodov na dan 31. 12. 2020 s predvideno novo nabavo ali odprodajo blaga,
podatke o načrtovanih zalogah neživilskih proizvodov po petletnem programu na dan 31. 12. 2023 v Tabeli 02: SDBR (PI 2) - Načrtovane zaloge neživilskih proizvodov na dan 31. 12. 2020 s predvideno novo nabavo ali odprodajo blaga,
podatke o posameznih skladiščih pod »skladiščnik« v Tabeli 07: SORD (PI 3) – Višina obveznih rezerv naftnih derivatov;
- Spremembe in dopolnitve Programa in finančnega načrta Zavoda Republike Slovenije za blagovne rezerve za leto 2020 – REBALANS 1, št. 18-7/2020-3 z dne 27. 5. 2020, na način, da prekrije podatke o:
načrtovanih zalogah živilskih proizvodov po petletnem programu na dan 31. 12. 2023 v Tabeli 01: SDBR (PI 2) - Načrtovane zaloge živilskih proizvodov na dan 31. 12. 2020 s predvideno novo nabavo ali odprodajo blaga
načrtovanih zalogah neživilskih proizvodov po petletnem programu na dan 31. 12. 2023 v Tabeli 02: SDBR (PI 2) - Načrtovane zaloge neživilskih proizvodov na dan 31. 12. 2020 s predvideno novo nabavo ali odprodajo blaga;
- Spremembe in dopolnitve Programa in finančnega načrta Zavoda Republike Slovenije za blagovne rezerve za leto 2020 – REBALANS 2, št. 26-7/2020-4 z dne 18. 11. 2020, na način, da prekrije podatke o:
načrtovanih zalogah živilskih proizvodov po petletnem programu na dan 31. 12. 2023 v Tabeli 01: SDBR (PI 2) - Načrtovane zaloge živilskih proizvodov na dan 31. 12. 2020 s predvideno novo nabavo ali odprodajo blaga
načrtovanih zalogah neživilskih proizvodov po petletnem programu na dan 31. 12. 2023 v Tabeli 02: SDBR (PI 2) - Načrtovane zaloge neživilskih proizvodov na dan 31. 12. 2020 s predvideno novo nabavo ali odprodajo blaga.«.

V preostalem delu se pritožba prosilca zavrne.

Posebni stroški v postopku reševanja te pritožbe niso nastali.

Obrazložitev:

Prosilec je z zahtevo z dne 30. 10. 2020 od organa zahteval, da mu na podlagi ZDIJZ posreduje oziroma omogoči vpogled v Letni program dela in finančni načrt organa za leto 2020, ter tudi njegove spremembe in dopolnitve.

Organ je zahtevo prosilca, z odločbo št. 090-7/2020-4 z dne 26. 11. 2020, zavrnil v celoti zaradi varstva tajnih podatkov, označenih s stopnjo tajnosti INTERNO. Prosilec je zoper odločbo vložil pritožbo z dne 9. 12. 2020, o kateri je odločil IP, ki je odločbo organa odpravil in vrnil zadevo organu v ponovno odločanje, o odločbo št. 090-299/2020/6 z dne 8. 1. 2021.

Organ je v ponovljenem postopku zahtevo prosilca z odločbo št. 090-7/2020-11 z dne 12. 2. 2021 (v nadaljevanju: izpodbijana odločba) zavrnil ponovno, in sicer zopet na podlagi izjeme po 1. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Na podlagi 5. člena Zakona o blagovnih rezervah (v nadaljevanju: ZBR)[1] in 10. člena Zakona o tajnih podatkih (v nadaljevanju: ZTP)[2] je minister za gospodarstvo sprejel sklep št. 304-3/2010-55 z dne 23. 4. 2010 (v nadaljevanju: Sklep), s katerim je določil zaupnost podatkov in način varovanja zaupnosti ter stopnjo tajnosti INTERNO za vsa zbirna poročila in druge podatke, kjer so navedeni podatki o vrsti, količini in prostorski razporeditvi državnih blagovnih rezerv. Pristojno ministrstvo je tako ocenilo, da bi razkritje celovitih poročil in drugih podatkov, kjer so navedeni podatki o vrsti, količini in prostorski razporeditvi državnih blagovnih rezerv, nepoklicani osebi imelo možne škodljive posledice za delovanje ali izvajanje nalog organa. Na podlagi navedenega je predstojnik organa ocenil, da vsebujejo zahtevani dokumenti tajne podatke o vrsti, količini in prostorski razporeditvi državnih blagovnih rezerv, ki so tako pomembni, da bi z njihovim razkritjem nepoklicani osebi nastale škodljive posledice za delovanje ali izvajanje nalog organa. Predstojnik organa je tako, na podlagi prvega odstavka 10. člena ZTP, drugega odstavka 14. člena ZTP in Sklepa, zahtevanim dokumentom določil stopnjo tajnosti INTERNO. Prav tako so bile za predmetne dokumente narejene ocena možnih škodljivih posledic, iz katerih izhaja, da bi razkritje podatkov iz teh dokumentov lahko imelo škodljive posledice za delovanje ali izvajanje nalog organa. Predmetni dokumenti so tako označeni s stopnjo tajnosti INTERNO v skladu s 17. členom ZTP , in sicer je v glavi in nogi dokumentov oznaka INTERNO, sledi št. tajnega dokumenta in datum nastanka dokumenta, razvidni pa so tudi podatki o organu. V skladu z drugim odstavkom 14. člena ZTP je predmetnim dokumentom, ki vsebujejo tajne podatke določena stopnja tajnosti INTERNO, kar pomeni, da v tem primeru ni mogoče uporabiti instituta delnega dostopa v skladu z določbami 7. člena ZDIJZ in 19. člena Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja[3] (19. člen). Organ je na podlagi napotil IP preveril še, ali je dostop do zahtevanih podatkov možen na podlagi 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, torej ali gre za podatke o porabi javnih sredstev, ki so absolutno javni, in ugotovil, da ta izjema ne velja v primeru tajnih podatkov, kar pa glede na predhodno obrazložitev zahtevani podatki nedvomno so. Upoštevaje navedeno je zahtevo prosilca zavrnil v celoti.

Prosilec je zoper odločbo organa vložil pritožbo z dne 1. 3. 2021. Navedel je, da je obrazložitev odločbe pomanjkljiva. Nadalje je navedel, da je bila določba desete alineje 5. člena ZBR umeščena v zakon ob njenem sprejetju leta 1995, pri čemer je bil kasneje, leta 2001, sprejet ZTP, ki je določil skupne osnove enotnega sistema določanja, varovanja in varnostno dejavnost države, ter prenehanje tajnosti takšnih podatkov. Oba zakona vsebujeta različne pojme, prvi govori o zaupnosti, drugi o tajnosti. Nejasno tako je, ali jih lahko v kontekstu varovanja tajnih podatkov sploh uporabimo za sinonima. Ni tudi jasno, kateri se uporablja v primeru določanja tajnih podatkov v organu oziroma ali je ZBR specialni predpis napram ZTP. Mnenja je, da v obstoječem slovenskem normativnem okviru varovanja podatkov lahko konkretnim podatkom tajnost določi le predstojnik organa (oziroma pooblaščena oseba), v katerem podatek nastane. Če je za določanje tajnosti pristojno ministrstvo, je vprašanje, če je sploh dovolj sklep, ki naj velja za vse bodoče dokumente določene vrste. Če je pa za določanje pristojen predstojnik oziroma direktor organa, pa je sklep ministrstva brezpredmeten. IP naj torej presodi, če je pristojnost določanja tajnosti dokumentom sploh lahko razdeljena na dva organa. V praksi pri organu poteka določanje tajnosti letnim programom v skladu z ZTP in internim pravilnikom ZTP. Ob nastanku dokumenta pooblaščena oseba oceni možne škodljive posledica razkritja dokumenta, če bi bili podatki v njem razkriti nepoklicani osebi oziroma javnosti. Prav tako omogoča ocena, z vidika ZDIJZ, naknadno preverjanje oziroma ugotavljanje razlogov in okoliščin, ki so narekovale odločitev, da se podatek določi za tajnega. Razlogi in okoliščine v oceni ne smejo biti zgolj prepis pavšalnih zakonskih določb, če se v oceni napiše zgolj razlog, da bi razkritje nepoklicani osebi lahko škodovalo delovanju ali izvajanju nalog organa. Razlogi in okoliščine morajo biti konkretizirane in mora organ vsaj nakazati na možno vzročno zvezo med razkritjem in nastankom škode za delovanje organa. Sklep gotovo v ničemer ne zadosti tej zahtevi. … tudi ocene možnih škodljivih posledic, ki so priloga letnim programom dela in finančnim načrtom organa, ne izpolnjujejo zahtev po konkretizaciji. V kolikor bi organ pri določanju stopnje tajnosti v ocene možnih škodljivih posledic zgolj prepisoval zakonske dikcije za posamezno stopnjo tajnosti, bi to pomenilo arbitrarnost organa. Tajnost letnemu programu dela organa tako zelo verjetno ni določena v skladu z materialnimi kriteriji, po katerih se lahko podatki določijo in štejejo za tajne. V času pandemije korona virusa se razgaljajo šibkosti posameznih segmentov družbe, zato ima javnost pravico vedeti, kako država skrbi za svoje državljane in kaj lahko v negotovih razmerah od nje pričakujejo. Gotovo je tovrstni interes javnosti močnejši od interesa organa, da varuje podatke letnih programov dela pred razkritjem. Mnenja je, da bi bilo treba javnost (predvsem strokovno) v večji meri vključiti v razpravo o učinkovitem oblikovanju sistema blagovnih rezerv, ne pa, da se podatke skriva pred javnostjo. Ob tem je navedel, da mu ni povsem jasno, v čem bi razkritje letnega programa dela in finančnega načrta organa škodilo njegovemu delovanju. Po predmetnem sklepu naj bi se pred razkritjem varovala vsa zbirna poročila in drugi podatki, kjer so navedene vrsta, količina in prostorska razporeditev državnih blagovnih rezerv. Pri tem je opozoril, da bi lahko prišel do vseh teh podatkov z zahtevo za dostop do vseh aktualnih pogodb za blago državnih blagovnih rezerv in pogodb, s katerimi je organ blago kupil in hranil v lastnih skladiščih ali pa prodal. Vse te pogodbe nimajo oznake stopnje tajnosti INTERNO (ali druge stopnje tajnosti) in bi lahko do njih dejansko prišel vsak prosilec, ki bi na njihovi podlagi sestavil zbirno poročilo o točnem aktualnem stanju vrste, količine, pa tudi teritorialne razmestitve državnih blagovnih. Večina teh pogodb je sklenjenih na podlagi izvedenih postopkov javnih naročil in že nekaj let se pogodbe tudi javno objavljajo na Portalu javnih naročil, z vsemi podatki. Da bi organ varoval podatke na način, kot si je to zamislilo pristojno ministrstvo, bi moral vse pogodbe, ki se nanašajo na blago državnih blagovnih rezerv, označevati s stopnjo tajnosti INTERNO. To pa bi pomenilo precejšnje dodatne stroške in administrativne obremenitve, ne samo s strani organa, ampak predvsem na strani ponudnikov, ki bi lahko na razpisih kandidirali samo ob pridobitvi ustreznih varnostnih dovoljenj. Po njegovem mnenju pa ni nobene potrebe po tem. Organ tako po njegovem mnenju v izpodbijani odločbi ni uspel izkazati in ustrezno utemeljiti, zakaj bi bilo potrebno zahtevane informacije varovati pred razkritjem in v čem bi lahko nastala škoda za delovanje organa. Interes javnosti po razkritju je gotovo močnejši od interesa, da se podatke varuje kot tajne. Arbitrarno določanje tajnosti podatkov ne more opravičiti njihovega nerazkritja. Ne nazadnje organ obvladuje več sto milijonov evrov vredno premoženje in naj bo javnost seznanjena s strategijo oblikovanja in vzdrževanja državnih blagovnih rezerv. Formalistično določanje tajnosti brez pravih vsebinskih razlogov vzbuja dvome v zakonitost in smotrnost poslovanja organa. Prosilec je tako IP predlagal, da njegovi pritožbi ugodi in naloži organu, da umakne stopnjo tajnosti INTERNO z zahtevanih informacij ter jih posreduje prosilcu.

Organ po prejemu pritožbe izpodbijane odločbe ni nadomestil z novo ter je pritožbo prosilca, z dopisom št. 090-0007/2020-13 z dne 5. 3. 2021, poslal v pristojno odločanje IP. Pritožbi je priložil predmetne ocene možnih škodljivih posledic. Dokumente, ki so predmet zahteve, in Sklep pa je organ predložil IP že v zadevi št. 090-299/2020, v kateri je IP vrnil zadevo organu v ponovno odločanje.

Pritožba je delno utemeljena.

Meje preizkusa s strani pritožbenega organa

IP je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo tako preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

IP ugotavlja, da prosilec izpodbija odločbo organa v celoti.

IP nadalje ugotavlja, da v obravnavanem primeru ni sporno, da je organ zavezanec po 1. členu ZDIJZ in da z zahtevanimi dokumenti razpolaga v materializirani obliki, saj jih je tudi posredoval IP.

Upoštevaje predmet zahteve prosilca, so bili predmet presoje IP dokumenti, o dostopu do katerih je organ odločil z izpodbijano odločbo in jih je tudi posredoval IP, in sicer:

Program dela in finančni načrt Zavoda Republike Slovenije za blagovne rezerve za leto 2020, št. 19-05/2019-4 z dne 6. 12. 2019;
Spremembe in dopolnitve Programa in finančnega načrta Zavoda Republike Slovenije za blagovne rezerve za leto 2020 – REBALANS 1, št. 18-7/2020-3 z dne 27. 5. 2020;
Spremembe in dopolnitve Programa in finančnega načrta Zavoda Republike Slovenije za blagovne rezerve za leto 2020 – REBALANS 2, št. 26-7/2020-4 z dne 18. 11. 2020.

IP je vpogledal v zahtevane dokumente. Program dela in finančni načrt Zavoda Republike Slovenije za blagovne rezerve za leto 2020 obsega podatke o izhodiščih za izdelavo programa ter tudi:

program oblikovanja in vzdrževanja državnih blagovnih rezerv;
program oblikovanja in vzdrževanja obveznih rezerv naftnih derivatov,;
program investicij, investicijskega vzdrževanja, stroškov storitev v zvezi z vzdrževanjem ter nakupa osnovnih sredstev in drobnega inventarja;
program odprodaje nepremičnin in premičnin zavoda;
program dela splošne službe;
finančni načrt zavoda;

Rebalansa pa obsegata posamezne spremembe in dopolnitve predhodno navedenega.

Program dela in letni načrt določi Upravni odbor na predlog direktorja, v skladu z 2. alinejo tretjega odstavka 21. člena ZBR.

Pri presoji navedenih dokumentov je IP vpogledal v Sklep ter ocene možnih škodljivih posledic za dokumente označene s stopnjo tajnosti INTERNO, in sicer:

Oceno možnih škodljivih posledic za varnost države ali za njene politične ali gospodarske koristi, če bi bil podatek razkrit nepoklicani osebi z dne 6. 12. 2019 za Program dela in finančni načrt Zavoda Republike Slovenije za blagovne rezerve za leto 2020;
Oceno možnih škodljivih posledic za varnost države ali za njene politične ali gospodarske koristi, če bi bil podatek razkrit nepoklicani osebi z dne 27. 5. 2020 za Spremembe in dopolnitve Programa in finančnega načrta Zavoda Republike Slovenije za blagovne rezerve za leto 2020 – REBALANS 1;
Oceno možnih škodljivih posledic za varnost države ali za njene politične ali gospodarske koristi, če bi bil podatek razkrit nepoklicani osebi z dne 18. 11. 2020 za Spremembe in dopolnitve Programa in finančnega načrta Zavoda Republike Slovenije za blagovne rezerve za leto 2020 – REBALANS 2.

Navedene ocene je izdal direktor organa na podlagi ZTP in Sklepa. Iz ocen izhaja, da bi razkritje podatkov lahko imeli škodljive posledice za delovanje in izvajanje nalog organa, zato se dokumentom določi stopnja tajnosti INTERNO v skladu s 13. členom ZTP. Sklep pa sicer določa kot zaupna zbirna poročila in druge podatke, kjer so navedene vrste, količine in prostorska razporeditev državnih blagovnih rezerv. Določa pa tudi, da bi imelo razkritje teh podatkov možne škodljive posledice za delovanje ali izvajanje nalog organa, ki bi utegnile nastati ob razkritju nepoklicani osebi, zato se jim določi stopnja tajnosti INTERNO v skladu s 13. členom ZTP, ter da tajnost preneha z njenim preklicem ali v skladu z zakonom, ki ureja arhivsko gradivo in arhive.

Ker je organ prosilcu zavrnil dostop do zahtevanih dokumentov na podlagi 1. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, je IP v nadaljevanju presojal obstoj izjeme varstva tajnih podatkov pri posameznih dokumentih.

Izjema po 1. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ

V skladu s 1. točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ organ zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek, ki je na podlagi zakona, ki ureja tajne podatke, opredeljen kot tajen, to je ZTP. IP ob tem pojasnjuje, da je izjema tajnih podatkov odraz potrebe po varstvu temeljnih interesov države oziroma družbe kot celote in obenem predstavlja najbolj občutljivo izjemo od javnosti dela oblastnih organov. Določitev podatkov za tajne pomeni, da so podrejeni posebnemu režimu varovanja, s katerim se odtegnejo nepooblaščenim osebam in seveda javnosti v celoti.

ZDIJZ torej kot izjemo od dostopa po 1. točki prvega odstavka 6. člena dovoljuje samo tiste informacije, ki so ustrezno opredeljene, oziroma klasificirane kot tajne na podlagi zakona, ki ureja tajne podatke – ZTP. Navedeno izhaja tako iz Predloga zakona o dostopu do informacij javnega značaja, ki ga je 82. redni seji 11. 7. 2002 določila Vlada Republike Slovenije (v nadaljevanju: Vlada, kot tudi Zakona o spremembah in dopolnitvah zakona o dostopu do informacij javnega značaja, ki ga je Vlada določila na 44. dopisni seji 30. 5. 2005. ZTP je namreč sistemski zakon na področju varovanja tajnih podatkov. Kot je pravilno opozoril prosilec, je dejstvo, da je bil ZTP sprejet po uveljavljenih določbah ZBR iz leta 1995. In ne samo, da je ZTP kasnejši zakon, ki enotno ureja področje tajnih podatkov, dejstvo tudi je, da je ZTP pravna podlaga, na kateri temelji izjema od dostopa po 1. točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Povedano drugače, IP je pri presoji dostopa do zahtevanih dokumentov v obravnavanem primeru izhajal iz določb ZTP. Tudi organ je upošteval določbe ZTP, saj je predstojnik organa za predmetne dokumente opredelil ocene možnih škodljivih posledic, ki jih zahteva ZTP. Prav tako je ugotoviti, da so dokumenti označeni v skladu z določbami ZTP in Uredbo o varovanju tajnih podatkov (v nadaljevanju: Uredba)[4]. Prav tako je ZTP ena od pravnih podlag Sklepa, ki se tudi v obrazložitvi sklicuje na ZTP.

Po ZTP je tajen le tisti podatek, ki kumulativno izpolnjuje tako materialni kot formalni kriterij. Materialni kriterij se nanaša na samo vsebino podatka in določa, da se podatek lahko določi za tajnega le takrat, če je tako pomemben, da bi z njegovim razkritjem nepoklicani osebi nastale ali bi očitno lahko nastale škodljive posledice za varnost države ali za njene politične in gospodarske koristi ter se obenem nanaša izključno na naslednja področja, in sicer javno varnost, obrambo, zunanje zadeve, obveščevalne in varnostno dejavnost državnih organov Republike Slovenije oziroma se nanaša na sisteme, naprave, projekte in načrte ali znanstvene, raziskovalne, tehnološke, gospodarske in finančne zadeve, ki so pomembni za omenjene cilje (prim. 5. čl. ZTP). Materialni kriterij torej vključuje dva vidika. Prvi je v tem, da bi z razkritjem podatka nastala oziroma očitno lahko nastala določena škoda, drugi pa je v povezavi škode s taksativno naštetimi interesnimi področji države.

Oba materialna elementa pa se zrcalita v formalnem kriteriju tajnega podatka. Podatek je upravičeno lahko označen kot tajen le, če so izpolnjeni trije elementi. Prvi element je, da lahko podatek za tajnega določi le za to pooblaščena oseba. Načeloma je to v skladu z ZTP predstojnik organa oziroma osebe na najvišjih delovnih mestih oziroma položajih (prim. 10. čl. ZTP). S tem je zagotovljeno, da odločitve o tajnosti podatkov sprejemajo osebe, ki imajo dovolj informacij in znanja, da lahko ocenijo pomen morebitnih škodljivih posledic ob razkritju tega podatka. Z ZTP je predpisan tudi način in postopek določanja tajnosti, katerega bistvo je v izdelavi vnaprejšnje pisne ocene možnih škodljivih posledic, ki bi nastale z razkritjem podatka (prim. 11. čl. ZTP). Ta pisna ocena predstavlja drugi formalni kriterij. Takšna ocena mora vsebovati določitev objekta varstva. Objekt varstva je interes, ki bi bil z razkritjem ogrožen. Poleg opisanega, mora pisna ocena vsebovati tudi oceno teže in intenzivnosti možnih škodljivih posledic. Pisna ocena se hrani kot priloga dokumenta pri organu, ki je podatku določil stopnjo tajnosti. Prav ta ocena možnih škodljivih posledic omogoča z vidika ZDIJZ naknadno preverjanje oziroma ugotavljanje razlogov in okoliščin, ki so narekovali odločitev, da se podatek določi za tajnega. Tretji formalni kriterij pa temelji na pravilni oznaki, saj je lahko tajen samo tisti podatek, ki

je ustrezno označen kot tajen (prim. 17. čl. ZTP).

Kot že navedeno, je organ IP za posamezne zahtevane dokumente, označene s stopnjo tajnosti INTERNO, posredoval pisne ocene možnih škodljivih posledic za varnost države ali za njene politične ali gospodarske koristi, če bi bil podatek razkrit nepoklicani osebi. Na podlagi ZTP in Sklepa je predstojnik organa ocenil, da bi razkritje zahtevanih podatkov lahko imelo škodljive posledice za delovanje ali izvajanje nalog organa, zato je dokumentom določil stopnjo tajnosti INTERNO v skladu s 13. členom ZTP. Ob tem IP ugotavlja, da je pisne ocene možnih škodljivih posledic dokumentom določil direktor organa, ki je skladno z drugim odstavkom 10. člena ZTP po zakonu pooblaščena oseba za določanje tajnih podatkov. Nadalje IP ugotavlja, da so predmetni dokumenti v skladu z Uredbo vidno označeni z oznako tajnosti INTERNO, ki je navedena na vsaki strani posameznega dokumenta (v glavi in v nogi dokumenta). Ugotavlja pa tudi, da so ustrezno označene tudi posamezne strani dokumentov (zaporedna številka strani glede na skupno število strani dokumenta).

Upoštevaje navedeno in dejstva, ki jih IP izpostavlja v nadaljevanju, IP v obravnavanem primeru ocenjuje, da izpolnjujejo pogoje za določitev tajnosti podatkov z oznako stopnje INTERNO zaradi varnosti države oziroma za njene politične ali gospodarske koristi le tisti podatki, ki v zahtevanih dokumentih predstavljajo zbir podatkov o vrsti in prostorski razporeditvi državnih blagovnih rezerv oziroma načrtovanih zalogah na dan 31. 12. 2023, kot to izhaja iz točke 1. izreka te odločbe.

IP ponovno poudarja, da Sklep določa kot zaupne le podatke o vrsti, količini in prostorski razporeditvi državnih blagovnih rezerv, poleg tega pa IP ugotavlja še druge razloge, ki kažejo, da vsi zahtevani podatki niso opravičeno opredeljeni kot tajni. IP poudarja tudi, da Sklep ne določa kot zaupna celotna poročila, ki vsebujejo te podatke, kot to zmotno ocenjuje organ. To izhaja iz njegove obrazložitve, citirano:« Ministrstvo za gospodarstvo je ocenilo, da bi razkritje celovitih poročil in drugih podatkov, kjer so navedene vrste, količine in prostorska razporeditvi državnih blagovnih rezerv imelo škodljive posledice …«. Nedvomno se torej Sklep navezuje le na določene podatke, sicer bi bilo izrecno določeno oziroma opredeljeno, da so posamezni dokumenti tajni v celoti. Poleg tega pa IP poudarja, da morajo podatki izpolnjevati določene pogoje, da jih je mogoče opredeliti kot tajne po ZTP, kar je IP izpostavil že predhodno.

IP tako ni sledil navedbam organa, da gre v obravnavnem primeru pri zahtevanih dokumentih za tajne podatke v celoti, in sicer tudi iz naslednjih razlogov:

Organ ima na svojih spletnih straneh objavljene podatke o trenutni vrsti blaga, citirano:

»Trenutne vrste blaga v Zavodu so:

živila:

pšenica in proizvodi iz pšenice (moka, testenine), koruza, riž, rž , meso (žive živali), mleko in mlečni proizvodi (mleko v prahu, sir), sladkor, olje, voda, sol

neživila:

proizvodi za potrebe humane medicine, proizvodi za potrebe veterinarske medicine, naftni derivati za potrebe slovenske policije, vojske in sistema varstva pred naravnimi in drugimi nesrečami, maziva, utekočinjeni naftni plin, proizvodi za osebno in kolektivno zaščito, ostali proizvodi (petrolej in peči za ogrevanje, sveče…).«.[5]

Organ objavlja posamezne zahtevane podatke pri objavah javnih naročil[6]. IP izpostavlja le nekatere objave:
Oddaja javnega naročila male vrednosti za prodajo, nabavo, skladiščenje in obnavljanje 44.580 litrov motornega olja[7], iz katerega izhajajo podatki o lokaciji uskladiščenega goriva, pa tudi količina predmeta prodaje in nakupa (motorno olje). Povabilo k oddaji ponudbe je z dne 22. 4. 2021. Iz razpisne dokumentacije izhaja, da mora ponudnik zagotoviti tudi skladiščenje in obnavljanje motornih olj, pri čemer je objavljen tudi vzorec pogodbe. Ob tem IP ugotavlja tudi, da gre za povsem javen razpis, kar posledično pomeni tudi javno dostopno pogodbo.
Pogodbe o delegiranju količin naftnih derivatov, iz katere so razvidni podatki o proizvodu, količini, skladišču, št. rezervoarja, obdobju, ….[8]
Objavljene so tudi pogodbe in aneksi, v zvezi z deli v skladiščih, npr. Pogodba za izvedbo instalacijskih del v okviru projekta obnove in nadgradnje požarnega črpališča v SND Lendava.[9]
Posamezni podatki so prosto dostopni tudi na Portalu javnih naročil. IP izpostavlja le nekatere objave, npr.:
Naročilo male vrednosti (JN002345/2019-W01):Protikorozijska zaščita (PKZ) rezervoarjev R12 in R13 v skladišču SND Rače, iz katerega izhaja, da se v delujočem skladišču naftnih derivatov (SND) Rače, katerega solastnik in upravljavec je Petrol d.d., med ostalimi nahajata tudi dva rezervoarja (R12 in R13) v lastništvu Zavoda Republike Slovenije za blagovne rezerve, nazivne velikosti vsak po 10.000 m3. Oba rezervoarja s pripadajočimi cevovodi, stopnicami in podesti je potrebno ustrezno protikorozijsko zaščititi.[10]
Investicijsko vzdrževalna dela na rezervoarju R2 v skladišču SND Celje (št. JN004929/2020-W01).[11]
Nabava do 161.190 kg mesa - ohlajenih govejih polovic z obveznostjo dolgoročnega vzdrževanja in obnavljanja mladega pitanega goveda, št. JN004401/2019-C01.[12] Iz javno dostopnih podatkov je med drugim razviden predmet naročila in količina.
DOBAVA, SKLADIŠČENJE IN OBNAVLJANJE DO 1.850.000 LITROV LETALSKEGA GORIVA JET A1 (kerozin), št. JN005643/2020-B01[13], kjer je navedena tudi lokacija skladiščenja.
Menjava naftnih derivatov Ortnek, št. JN006477/2019-B01:

»Predmet javnega naročila je menjava naftnih derivatov, in sicer:

LOT 1:

prodaja ca. 19.925 m3 dizelskega goriva, skladiščenega v trošarinskem skladišču Zavoda Republike Slovenije za blagovne rezerve, Dunajska c. 106, 1000 Ljubljana, na lokaciji Zavod Republike Slovenije za blagovne rezerve, Ortnek 9, 1316 Ortnek,

in nabava ca. 20.000 m3 dizelskega goriva v trošarinsko skladišče zavoda, na isto lokacijo.

LOT: 2:

in nabava ca. 20.000 m3 neosvinčenega motornega bencina super 95 z vsebnostjo bio-ETBE v trošarinsko skladišče zavoda, na isto lokacijo.«.[14]

Javno dostopni so tudi podatki o lokacijah skladišč organa, npr. v Pogodbi o dobavi električne energije za potrebe zavoda za obdobje treh let[15], in kot že navedeno tudi v drugih posameznih javno objavljenih dokumentih in pogodbah.
Zahtevani dokumenti oziroma predlogi se nanašajo na preteklo leto. Ena od podlag za njegovo pripravo je bil poleg zakonskih določb in proračuna za leto 2020 Petletni program oblikovanja državnih blagovnih rezerv za obdobje od 1.1. 2019 do 31. 12. 2023.
Organ je v preteklosti istovrstne podatke objavljal na svojih spletnih straneh, npr. poročila za leta 2015, 2016 in 2017.[16] Iz poročil so razvidni konkretni podatki o:
vrsti blaga (živil), plan in realizacija (tabela) za posamezno leto;
oblikovanju in vzdrževanju zalog neživilskih proizvodov, kjer so prav tako konkretni podatki o proizvodih za potrebe humane medicine, za potrebe veterine in za zaščito, pa tudi o emergentih ter ostalih proizvodih;
realizaciji programa državnih blagovnih rezerv;
prihodkih in odhodkih oblikovanja, vzdrževanja in obnavljanja;
zalogah po posameznih naftnih derivatih, državah in lastništvu na dan 31. 12. 2017;
realizaciji programa obveznih rezerv v letu 2017;
investicijah, investicijskem in tekočem vzdrževanju ter nakupu osnovnih sredstev v skladiščih v upravljanju organa v letu 2017;
o izvajanju programa odprodaje nepremičnin in premičnin organa (podna skladišča, rezervoarji za naftne derivate in bencinske črpalke, hladilnice, rezervoarji za olje);
računovodskih izkazih (izkazu denarnih tokov, izkazu gibanja kapitala,…);
pojasnila k računovodskim izkazom (naložbene nepremičnine in opredmetena osnovna sredstva, poslovne terjatve, zaloge, denarna sredstva,…);
struktura uskladiščenih zalog naftnih derivatov na dan 31. 12 2016,…

Povedano drugače, posamezni istovrstni podatki, ki so javno dostopni, niso bili označeni s stopnjo tajnosti po ZTP, čeprav je bil v tem času prav tako veljaven Sklep, ki ga je organ upošteval pri določitvi tajnosti zahtevanim podatkov v obravnavanem primeru.

Konkretni finančni podatki v obravnavanem primeru po oceni IP prav tako ne predstavljajo podatkov, ki jih je mogoče opredeliti kot zaupne po ZTP in Sklepu. Prav tako gre za istovrstne podatke, ki so že javno dostopni, predstavljajo pa tudi podatke o porabi javnih sredstev. Predmetni podatki se ne nanašajo samo na vrsto in količino državnih blagovnih rezerv, ampak tudi na samo delovanje organa, investicije, …
Prav tako ni mogoče kot tajnih po ZTP oziroma po Sklepu opredeliti naslednjih podatkov:
kazalo vsebine, ki ne kaže na nobene konkretne podatke;
izhodišča za izdelavo dokumenta, ki obsegajo zakonske določbe in splošna izhodišča za izdelavo tega dokumenta;
program oblikovanja in vzdrževanja državnih blagovnih rezerv po posameznih skupinah proizvodov, kjer so zapisane naloge organa v zvezi s tem;
program investicij, investicijska vzdrževanja, stroški storitev v zvezi z vzdrževanjem ter nakupa osnovnih sredstev in drobnega inventarja;
program odprodaje nepremičnin in premičnin organa;
program dela splošne službe, ki se nanaša na zaposlovanje, požarno varnost,…

Večji del teh podatkov predstavlja splošne navedbe, konkretnejši podatki pa so razvidni že iz prosto dostopnih podatkov oziroma gre za istovrstne podatke, ki so navedeni v posameznih že javno dostopnih poročilih (kot že navedeno).

Upoštevaje navedeno IP torej ocenjuje, da pri večjem delu zahtevanih podatkov niso izpolnjeni pogoji za opredelitev teh podatkov kot tajnih z oznako stopnje INTERNO zaradi varnosti države oziroma za njene politične ali gospodarske koristi. Povedano drugače, IP ocenjuje, da pri večjem delu zahtevanih podatkov ni izpolnjen materialni pogoj za določitev podatka kot tajnega po ZTP, kot to izhaja iz 1. točke izreka te odločbe.

Ker je prosilec v pritožbi navedel, da je po njegovem mnenju interes javnosti močnejši od interesa organa, da varuje podatke letnih programov dela pred razkritjem, se IP opredeljuje še do testa interesa javnosti v delu zahtevanih dokumentov, za katere je presodil, da obstaja javni interes po njihovem varovanju zaradi varstva tajnih podatkov. Po mnenju prosilca se namreč v času pandemije korona virusa razgaljajo šibkosti posameznih segmentov družbe in zato ima javnost pravico vedeti, kako država skrbi za svoje državljane in kaj lahko v negotovih razmerah od nje pričakujejo.

Test interesa javnosti

Test interesa javnosti je urejen v drugem odstavku 6. člena ZDIJZ, ki določa, da se ne glede na določbe prvega odstavka istega člena, dostop do zahtevane informacije dovoli, če je javni interes glede razkritja močnejši od javnega interesa ali interesa drugih oseb za omejitev dostopa do zahtevane informacije, razen v določenih primerih. Iz prve alineje drugega odstavka 6. člena ZDIJZ tako izhaja, da testa interesa javnosti ni dovoljeno izvajati pri izjemi tajnih podatkov, ki so označeni z najvišjima dvema stopnjama tajnosti, torej TAJNO in STROGO TAJNO. Ker so v obravnavanem primeru predmet presoje IP dokumenti, ki so označeni s stopnjo tajnosti INTERNO, torej najnižjo stopnjo tajnosti, zato je izvajanje testa interesa javnosti dovoljeno.

Bistvo te presoje je v možnosti relativizacije določene izjeme, ki mora biti omejena zgolj na tiste primere, ko je interes javnosti za razkritje določene izjeme močnejši od interesa, zaradi katerega je določena informacija zavarovana kot izjema. Pri uporabi testa prevladujočega interesa javnosti je treba presoditi tudi, ali je interes javnosti za razkritje informacije javnega značaja lahko močnejši od potencialno storjene škode, ki bi nastala z razkritjem informacije. V teoriji se poudarja, da ga je treba uporabljati z veliko mero previdnosti in skrbnosti, saj test interesa javnosti zahteva bistveno večjo kakovost odločanja v obliki tehtanja posameznih nasprotujočih si pravic oziroma interesov. Test interesa javnosti zato pomeni izjemo od izjem, ki se mora uporabljati zelo premišljeno in zgolj takrat, ko bi s pomočjo tega testa odkrili nekaj, kar bi pripomoglo k širši razpravi in razumevanju nečesa pomembnega za širšo javnost. Javni interes za razkritje je na npr. močan v situacijah, ki se navezujejo na pridobivanje ali porabo javnih sredstev, javno varnost, javno zdravje, odgovornost in transparentnost odločanja, ki sprožijo javno ali parlamentarno razpravo, ipd.. Pojem interesa javnosti tako ni v vsaki zadevi enak ali vnaprej definiran, temveč se lahko kaže v različnih pojavnih oblikah. Prav tako se lahko javni interes s časom spreminja, saj je odvisen od številnih dejanskih okoliščin. Zasnova javnega interesa torej ni konstantna, ampak spremenljiva in odvisna od trenutnega dejanskega stanja. S tem pa je pri izvajanju testa javnega interesa omogočena presoja od primera do primera, ki upošteva različne in prav tako spremenljive dejavnike, ki tvorijo javni interes za razkritje. Pri tem IP izpostavlja še stališče sodne prakse, iz katere izhaja, da bi bil javni interes glede razkritja podan, »če bi bile ogrožene take vrednote kot je npr. življenje, zdravje ali varnost ljudi in podobno«.[17] Interes javnosti kot splošen interes, ki ne služi samo interesom ozke skupine oseb, je torej opredeljen kot nekaj, kar bi koristilo javnemu vedenju in s tem omogočilo nadzor in sodelovanje javnosti pri oblikovanju tistih tematik, nad katerimi bi morala ta bdeti z vso skrbnostjo.

IP ugotavlja, da podatki o načrtovani teritorialni razmestitvi nekaterih vrst blaga in načrtovanih zalogah po petletnem programu Vlade na dan 31. 12. 2023 predstavljajo podatke, pri katerih IP ocenjuje, da javni interes po njihovi zaščiti pretehta nad javnim interesom po njihovem razkritju. Prosilec ni navedel konkretnih razlogov, zakaj bi bilo v interesu javnosti, da se ti podatki razkrijejo, prav tako jih ne najde niti IP. Po oceni IP gre za podatke, ki se nanašajo na gospodarske zadeve, pomembne za javno varnost, le-to pa je eno izmed varovanih področij delovanja države po 5. členu ZTP. IP je tako v tem delu sledil navedbam organa.

Na podlagi navedenega IP zaključuje, da v obravnavanem primeru niso izražene okoliščine v prid interesu javnosti. Tehtanje okoliščin v danem primeru namreč IP pripelje do zaključka, da interes javnosti za razkritje zahtevanih informacij ni močnejši od interesa, da se ti podatki zavarujejo zaradi varovanja tajnih podatkov, s katerimi se v obravnavanem primeru varuje delovanje organa, in posledično se ti podatki varujejo kot tajni.

Sklepno

IP je na podlagi navedenih argumentov in pravnih podlag zaključil, da je pritožba prosilca delno utemeljena. IP je tako odločbo organa v delu, v katerem je IP ugotovil, dane gre za tajne podatke , delno odpravil na podlagi prvega odstavka 252. člena ZUP (1. točka izreka te odločbe). Ker iz tretjega odstavka 17. člena ZTP izhaja, da se mora podatek oziroma dokument obravnavati kot tajen, tudi če je označen le s stopnjo tajnosti (torej, če je izpolnjen le eden izmed formalnih elementov), je IP organu naložil, da iz zahtevane dokumentacije, ki je označena s stopnjo tajnosti INTERNO, umakne stopnjo tajnosti, razen v delu, kot to izhaja iz 1. točke izreka te odločbe. V delu, kjer je ugotovil obstoj tajnih podatkov, , pa je IP pritožbo prosilca zavrnil, na podlagi prvega odstavka 248. člena ZUP, kot to izhaja iz 2. točke izreka te odločbe.

Na podlagi petega odstavka 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali, kot to izhaja iz 3. točke izreka te odločbe.

Ta odločba je v skladu s trideseto točko 28. člena Zakona o upravnih taksah[18] oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve odločbe na Upravno sodišče RS, Fajfarjeva 33, 1000 Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali neposredno pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

Postopek vodila:

Nataša Siter, univ. dipl. prav.

svetovalka IP

Informacijski pooblaščenec:

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.

informacijska pooblaščenka

[1] Uradni list RS, št. 96/09 – uradno prečiščeno besedilo in 83/12.

[2] Uradni list RS, št. 50/06 – uradno prečiščeno besedilo, 9/10 in 60/11.

[3] Uradni list RS, št. 24/16.

[4] Uradni list RS, št. 74/05, 7/11 in 24/11 – popr..

[5] https://www.dbr.si/dejavnost/drzavne-blagajne-rezerve/

[6] https://www.dbr.si/javne-objave/