prosilec - Vrtec Antona Medveda Kamnik

POVZETEK:

Organ je zavrnil prosilcu dostop do zahtevanih dokumentov pogodbe o zaposlitvi, plačilnih list in odpovedi pogodbe o zaposlitvi za določenega javnega uslužbenca, in sicer iz razloga, da prosilec za dostop do teh dokumentov ni izkazal pravnega interesa. IP je v pritožbenem postopku ugotovil, da je organ neupravičeno zavrnil dostop zaradi neizkazanega pravnega interesa, saj tega prosilci v postopku po ZDIJZ niso dolžni izkazati. Ker se organ posledično svoji odločitvi tudi ni opredelil do obstoja zahtevanih dokumentov, obstoja morebitnih izjem od prostega dostopa ter tudi ne do izjeme od izjem po 1. alineji tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ pri posameznem zahtevanem dokumentu, IP odločbe organa ni mogel preizkusiti. IP je zato odločil, da odločbo organa odpravi in vrne zadevo organu v ponovno odločanje.
 

ODLOČBA:

Številka: 090-307/2025/2

Datum:  14. 8. 2025

Informacijski pooblaščenec po namestnici informacijske pooblaščenke mag. Kristini Kotnik Šumah, po pooblastilu št. 100-17/2006/229 z dne 6. 11. 2024 (v nadaljevanju: IP), izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/05 in 51/07 - ZUstS-A; v nadaljevanju ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP2, 23/14, 50/14, 19/15 – odl. US, 102/15, 32/16, 7/18 in 141/22; v nadaljevanju: ZDIJZ) ter prvega in tretjega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 105/06 - ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10, 82/13, 175/20 - ZIUOPDVE in 3/22 - ZDeb; v nadaljevanju: ZUP), o pritožbi …  (v nadaljevanju: prosilec), z dne 26. 6. 2025, zoper odločbo VRTCA ANTONA MEDVEDA KAMNIK, Novi trg 26B, 1241 Kamnik (v nadaljevanju: organ), št. 090-936/25 z dne 19. 6. 2025, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja, naslednjo

ODLOČBO:

1.     Pritožbi prosilca z dne 26. 6. 2025 se ugodi. Odločba VRTCA ANTONA MEDVEDA KAMNIK, št. 090-936/25 z dne 19. 6. 2025, se odpravi in se zadeva vrne organu v ponovno odločanje. Organ mora o zadevi odločiti brez odlašanja, najpozneje pa v tridesetih (30) dneh od prejema te odločbe.

2.     V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

Obrazložitev:

(1) Prosilec je z zahtevo z dne 30. 5. 2025 od organa zahteval posredovanje dokumentov javnega uslužbenca …, in sicer vseh pogodb o zaposlitvi, vključno z aneksi, zadnjih pet plačilnih list/obračunov plače ter odpoved pogodbe o zaposlitvi.

(2) Organ je o zahtevi prosilca odločil z odločbo št. 090-936/25 z dne 19. 6. 2025 (v nadaljevanju: izpodbijana odločba), s katero jo je zavrnil. Svojo odločitev je organ utemeljil s tem, da prosilec ni navedel pravne podlage, na podlagi katere je zahteval dokumente določenega javnega uslužbenca. Dejstvo po mnenju organa je, da bi prosilec lahko zahteval pogodbe o zaposlitvi, vključno z aneksi, če bi zahteval, da gre za podatke o porabi javnih sredstev ali podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca, kar pa ni oziroma ni izkazal. Pri tem po oceni organa ne gre spregledati dejstva, da so v zadevnih pogodbah varovani osebni podatki, kot npr. EMŠO in prosilec ni izkazal, da želi pogodbe v zvezi z opravljanjem javne funkcije ali porabo javnih sredstev. Enako velja tudi za zahtevo za dostop do plačilnih list/obračunov plače, saj prosilec prav tako ni izkazal pravne podlage ali pravnega interesa za zahtevo po teh podatkih s tem, da tudi plačilne liste vsebujejo varovane osebne podatke. Organ navaja, da bi bilo sicer potrebno, kljub obstoju varovanih osebnih podatkov, upoštevati še določbo 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, vendar prosilec ni izkazal pravnega temelja za dostop do teh podatkov. Prav tako prosilec ni izkazal pravnega interesa za dostop do zahtevane odpovedi pogodbe o zaposlitvi, zato je organ, na podlagi tega in zaradi varstva osebnih podatkov, zavrnil dostop tudi do tega dokumenta.

(3) Prosilec je zoper izpodbijano odločbo vložil pritožbo z dne 26. 6. 2025, ker meni, da je prišlo na prvi stopnji do kršitve pravil postopka in nepravilne uporabe materialnega prava. V nadaljevanju je najprej izpostavil določbo prvega odstavka 17. člena ZDIJZ, iz katere ne izhaja, da bi moral prosilec v zahtevi utemeljiti oziroma izkazati, da zahteva informacije, ki predstavljajo izjeme od izjem iz tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ. Prosilec je nato v zvezi z navedbami organa, da iz njegove zahteve ne izhaja pravni interes, izpostavil 5. člen ZDIJZ, iz katerega izhaja načelo prostega dostopa do informacij javnega značaja, za katerega prosilcu ni potrebo izkazovati pravnega interesa. V zvezi s tem se je v nadaljevanju opredelil tudi do učinka erga omnes in izpostavil prakso IP. Prosilec je tako zaključil, da se v postopku s pritožbo ne bo opredelil do svojega pravnega interesa, saj ta v postopku po ZDIJZ ni relevanten. Na koncu pritožbe pa je prosilec izpostavil še 214. člen ZUP in navedel, da mora organ primarno ugotoviti in v odločbi navesti, katere konkretne dokumente bo presojal, in nato za vsakega posebej ugotavljati, ali predstavlja informacijo javnega značaja, kot je definirana v prvem odstavku 4. člena ZDIJZ, kot to izhaja npr. iz odločbe IP št. 090-88/2025. Izpodbijana odločba namreč tega ne vsebuje v nobenem delu.

(4) Organ po prejemu pritožbe izpodbijane odločbe ni nadomestil z novo ter jo je, z dopisom št. 090-1008/25 z dne 4. 7. 2025, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe, poslal v odločanje IP. Pritožbi je priložil dokumente, vezane na zadevo (zahtevo in izpodbijano odločbo).

Pritožba je utemeljena.

Meje preizkusa pritožbe s strani pritožbenega organa

(5) IP kot organ druge stopnje je v skladu z 247. člena ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo tako preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

(6) IP ugotavlja, da prosilec izpodbija odločbo organa v celoti.

(7) V obravnavanem primeru ni sporno, da je organ zavezanec po 1. členu ZDIJZ, sporno v obravnavanem primeru je, ali je organ odločil pravilno, ker je zavrnil prosilcu dostop do zahtevanih dokumentov zaradi neizkazanega pravnega interesa.

Pravni interes za vložitev zahteve po ZDIJZ

(8) Dostop do dokumentov na podlagi določb ZDIJZ se ne presoja z vidika okoliščin posameznega prosilca (razen v primeru zlorabe pravice dostopa, ki pa v obravnavanem primeru ni podana), temveč z vidika vsebine samih informacij, ki so zahtevane. Pri presoji, ali lahko prosilec pridobi zahtevane podatke oziroma dokumente, se je zato vedno treba vprašati, ali gre za informacije, ki bi jih lahko pridobil tudi kdorkoli drug, ki bi organu postavil isto zahtevo. V postopku po ZDIJZ je torej bistveno, da se odloča z učinkom erga omnes, kar pomeni, da je dokument, ki predstavlja prosto dostopno informacijo javnega značaja, dostopen vsakomur, pravni in fizični osebi, ne glede na pravni interes in osebni status. ZDIJZ torej kot pravilo postavlja enako in enotno uporabo določb zakona za vse.

(9) Namen ZDIJZ je zagotoviti javnost in odprtost delovanja organov ter omogočiti uresničevanje pravice fizičnih in pravnih oseb, da pridobijo informacije javnega značaja, in ta uresničitev tega namena si morajo organi prizadevati, da dosežejo čim večjo obveščenost javnosti o svojem delovanju (2. člen ZDIJZ). Temeljni namen pravice dostopa do informacij javnega značaja je torej prav ta, da se posameznikom omogoči vpogled v delo organov, ki mora biti kar se da javno, kajti le tako se lahko zagotovi njihovo učinkovito sodelovanje pri upravljanju javnih zadev. Informacija je torej bodisi javna ali pa ni javna, in če je javna, je povsem nebistveno, zakaj jo nekdo želi oziroma kako jo bo uporabil. Pravica dostopa do informacij javnega značaja izvira iz splošnega in političnega interesa posameznikov, da se v demokratični državi seznanijo z delom javnopravnih organov in ga nadzirajo. Ta interes je povsem drugačne narave, kot pa konkretni in pravni interes posameznikov, da od organov pridobijo določene informacije, ki jih potrebujejo zaradi varstva svojih osebnih, pravnih interesov, saj so slednji varovani že s posameznimi področnimi zakoni. Če bi torej ZDIJZ omogočal zgolj tovrstni dostop, bi povsem nepotrebno podvajal že obstoječe pravice posameznikov (npr. vpogled v spis po ZUP).[1]

(10) Organ je tako neupravičeno zavrnil dostop zaradi neizkazanega pravnega interesa, posledično pa se tudi ni opredelil do obstoja zahtevanih dokumentov, obstoja morebitnih izjem od prostega dostopa ter tudi ne do izjeme od izjem po 1. alineji tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ pri posameznem zahtevanem dokumentu. Odločbe organa zato IP ne more preizkusiti.

(11) Kadar organ druge stopnje ugotovi, da je v postopku prišlo do bistvenih kršitev pravil postopka, ali da je organ zmotno oziroma nepopolno ugotovil dejansko stanje, na podlagi prvega odstavka 251. člena ZUP dopolni postopek in odpravi omenjene pomanjkljivosti bodisi sam bodisi po organu prve stopnje ali pa po zaprošenem organu. Če organ druge stopnje spozna, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil organ prve stopnje, na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP odpravi odločbo prve stopnje s svojo odločbo in vrne zadevo organu prve stopnje v ponovni postopek. V takem primeru je organ druge stopnje dolžan s svojo odločbo opozoriti organ prve stopnje, glede česa je treba dopolniti postopek, organ prve stopnje pa mora ravnati po tej odločbi.

Napotila organu za odločanje v ponovljenem postopku

(12) Ker je IP kot drugostopenjski organ, enako kot organ prve stopnje, dolžan spoštovati temeljna načela upravnega postopka, je dolžan upoštevati tudi načelo ekonomičnosti postopka iz 14. člena ZUP. Postopek je torej treba voditi hitro, kar pomeni tudi s čim manjšo zamudo za stranke in druge udeležence v postopku, vendar tako, da se preskrbi vse, kar je potrebno, da se lahko ugotovi dejansko stanje, zavarujejo pravice in pravne koristi stranke ter izda zakonita in pravilna odločba. IP ocenjuje, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil organ prve stopnje, ki razpolaga z zahtevanimi dokumenti oziroma podatki in tudi podrobno pozna vsa relevantna dejstva.

(13) V skladu s tretjim odstavkom 251. člena ZUP mora organ druge stopnje, kadar odpravi izpodbijano odločbo in zadevo vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje, s svojo odločbo opozoriti organ prve stopnje, glede česa je treba dopolniti postopek, organ prve stopnje pa mora vseskozi ravnati po tej odločbi in brez odlašanja, najpozneje pa v 30 dneh od prejema zadeve, izdati novo odločbo, zoper katero ima stranka pravico pritožbe.

(14) Organ je v skladu z načelom materialne resnice dolžan ugotoviti resnično dejansko stanje in v ta namen ugotoviti vsa dejstva, ki so pomembna za zakonito in pravilno odločbo (8. člen ZUP). Obliko, način izdaje in sestavne dele odločbe, ureja ZUP v členih 210 do 218. V izreku odločbe se odloči o predmetu postopka in o vseh zahtevkih strank. Izrek je najpomembnejši del odločbe, ker med vsemi sestavnimi deli edini pridobi status dokončnosti, pravnomočnosti in izvršljivosti. Po sodbi Vrhovnega sodišča št. U 1549/93-5 postane pravnomočen le izrek odločbe in le-ta ima pravne učinke vse dotlej, dokler ni na zakonit način odločba odpravljena ali razveljavljena. Izrek mora biti kratek in določen (jasen oziroma nedvoumen). Če izrek ni jasen oziroma določen, ker se sklicuje le na skladnost z zakonom, pravice in obveznosti prosilca pa (ni)so natančneje razvidne samo iz obrazložitve, je odločba nezakonita. Namen določbe 214. člena ZUP, ki določa, kaj mora obsegati obrazložitev odločbe, pa je med drugim omogočiti preizkus odločbe v pritožbenem postopku. Obrazložitev je nujna zlasti zato, da stranka lahko uveljavi pravna sredstva in da pritožbeni oziroma pristojni organ lahko preveri zakonitost in pravilnost izpodbijane rešitve. Šele obrazložitev namreč pojasni, zakaj je organ odločil, kot sledi iz izreka.

(15) V ponovljenem postopku mora organ določno navesti, katere dokumente je presojal, upoštevaje predmet zahteve prosilca. Organi prve stopnje (in IP) so namreč dolžni odločati v okviru zahteve posameznega prosilca, kot to izhaja tudi iz sodne prakse Upravnega sodišča.[2] Nato mora organ opraviti še presojo z vidika obstoja katere od izjem od prostega dostopa po določbah 5.a in 6. člena ZDIJZ. V primeru obstoja katere od izjem od dostopa pa mora presoditi še, ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa v skladu z določbami 7. člena ZDIJZ in 19. člena Uredbe ter natančno in določno opredeliti, v katerem delu se dokument prekrije in na podlagi katere konkretne izjeme od prostega dostopa. Na podlagi tako izvedenega ugotovitvenega postopka bo organ lahko določno opredelil izrek odločbe (213. člen ZUP). V izreku odločbe morajo biti namreč jasno navedeni dokumenti, ki so predmet presoje, in navedba, v katerem delu se prekrijejo informacije, ki predstavljajo izjemo od prostega dostopa po ZDIJZ (npr. v dokumentu št. … se prekrije ime in priimek posameznik ipd.). Takšen izrek omogoča določljivost in izvršljivost, ki zadosti zakonskim normam in pravni varnosti, do katere je prosilec upravičen. Ker postane pravnomočen oziroma dokončen in izvršljiv le izrek, mora biti ta jasen, razumljiv in določen. V izreku je treba navesti tudi obliko, v kateri bo prosilcu posredovana zahtevana informacija javnega značaja. Način seznanitve je obvezna sestavine zahteve, ki jih sicer določa 17. člen ZDIJZ. Ob tem pa IP pripominja, da ima prosilec, na podlagi 17. člena ZDIJZ, sam pravico določiti, na kakšen način se želi seznaniti z zahtevano informacijo, edino omejitev predstavlja določba drugega odstavka 25. člena ZDIJZ, po kateri lahko prosilec dobi samo vpogled v informacijo, ki je zavarovana skladno z zakonom, ki ureja avtorsko pravico. IP ob tem pojasnjuje, da pomeni »elektronski zapis« tako posredovanje po elektronski pošti kot tudi na različnih elektronskih nosilcih (CD, USB ključek, …), od organa pa je nato odvisno, v kateri od teh oblik lahko zagotovi prosilcu dostop.

(16) IP ob navedenem dodaja, da je v preteklosti že velikokrat odločal o prostem dostopu do podatkov javnih uslužbencev iz pogodb o zaposlitvi in plačilnih list, pa tudi glede odpovedi pogodbe o zaposlitvi[3]. Stališče, da posamezni javni funkcionar oziroma javni uslužbenec ni upravičen pričakovati zasebnosti glede svojega imena, naziva, položaja, plače, službenega naslova in vseh ostalih podatkov, ki so povezani z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca, izhaja tako npr. iz odločb št. 090-106/2010, št. 090-109/2010/4, št. 090-204/2010/10, št. 090-89/2015, št. 090-211/2016, št. 090-168/2018, št. 090-202/2018, št. 090-55/2019/5, št. 090-78/2019/9, št. 090-117/2021, št. 090-118/2021, št. 090-119/2021, št. 090-177/2021, št. 090-367/2021, št. 090-62/2024/9 in št. 090-208/2025. IP je tudi sicer že večkrat zavzel stališče, da imajo osebe, ki so zaposlene v javnem sektorju, zaradi načela odprtosti javne uprave in s tem povezanega načela transparentnosti bistveno zmanjšano pričakovanje zasebnosti v primerjavi z ostalimi posamezniki, ko gre za podatke, ki so v zvezi z delovnim razmerjem javnega uslužbenca. V sodbi Upravnega sodišča št. I U 1816/2016-34 z dne 4. 10. 2017 je sodišče celo poudarilo, citirano: »Pri podatkih o porabi javnih sredstev in podatkih, povezanih z opravljanjem funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca, ki so javno dostopni, se mora dostop do teh podatkov omogočiti vsakemu prosilcu, ne glede na njegov namen. Sodišče s tem v zvezi lahko pritrdi toženi stranki, da pri objavi informacij javnega značaja lahko pride tudi do kršitev (tudi človekovih pravic), vendar to ni stvar tega postopka, temveč je lahko stvar kakšnih drugih postopkov.« (točka 19).

Sklepno

(17) IP je na podlagi navedenih argumentov in pravnih podlag pritožbi prosilca ugodil ter izpodbijano odločbo organa, na podlagi prvega in tretjega odstavka 251. člena ZDIJZ, delno odpravil in zadevo v delu vrnil organu v ponovni postopek. Pri ponovnem odločanju bo moral organ pravilno ugotoviti dejansko stanje, pri tem pa upoštevati določbe ZDIJZ in ZUP, sodno prakso in napotila IP.

(18) V skladu s petim odstavkom 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali (2. točka izreka te odločbe).

(19) Ta odločba je v skladu s trideseto točko 28. člena Zakona o upravnih taksah oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor. 

Postopek vodila:

Nataša Siter, univ. dipl. prav.

svetovalka IP

Informacijski pooblaščenec:

mag. Kristina Kotnik Šumah, univ.dipl.prav

namestnica pooblaščenke

[1] Komentar Ustave Republike Slovenije, Urška Prepeluh Magajne, 2011,

https://e-kurs.si/komentar/pravni-interes-za-pridobitev-informacije-javnega-znacaja/.

[2] Npr. sodbe Upravnega sodišča Republike Slovenije št. I U 932/2015-10 z dne 10. 12. 2015 (točka 19) in št. I U 817/2015-7 z dne 10.12 2015.

[3] Npr. odločba IP št. 090-188/2025 z dne 22. 5. 2025 in št. 090-335/2024/4 z dne 11. 9. 2024.