prosilec - Vrhovno sodišče RS

POVZETEK:

Prosilec je zaprosil za dostop do konkretnega priročnika sodišča. Organ je njegovo zahtevo zavrnil s sklicevanjem na obstoj izjeme po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ (notranje delovanje organa). V pritožbi je prosilec izpostavil, da organ svoje odločitve ni obrazložil in ni izvedel škodnega testa. IP je v pritožbenem postopku ugotovil, da je prosilec zahteval dostop do dokumenta, o katerem je IP že odločal in potrdil obstoj izjeme notranjega delovanja, tej odločitvi pa je sledilo tudi Upravno sodišče, zato je IP tudi v tem postopku odločil isto in potrdil zavrnilno odločitev organa prve stopnje, pritožbo prosilca pa zavrnil kot neutemeljeno.
 

ODLOČBA:

Številka: 090-52/2023/2

Datum: 22. 2. 2023

Informacijski pooblaščenec (v nadaljnjem besedilu: IP) po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik izdaja na podlagi tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – UPB, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljnjem besedilu ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/05, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljnjem besedilu ZInfP) in prvega odstavka 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 - UPB, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljnjem besedilu ZUP), o pritožbi …. (v nadaljnjem besedilu prosilec), z dne 30. 1. 2023, zoper odločbo Vrhovnega sodišča Republike Slovenije, Tavčarjeva ulica 9, 1000 Ljubljana (v nadaljnjem besedilu organ), št. Su 1595/2022 z dne 5. 1. 2023, v zadevi dostopa do informacij javnega značaja, naslednjo

O D L O Č B O:

1.     Pritožba prosilca z dne 30. 1. 2023 zoper odločbo Vrhovnega sodišča Republike Slovenije, št. Su 1595/2022 z dne 5. 1. 2023, se zavrne.

2.     V postopku reševanja te pritožbe posebni stroški niso nastali.

O b r a z l o ž i t e v:

Prosilec je dne 12. 12. 2022 na organ naslovil zahtevo za dostop do informacij javnega značaja, za posredovanje za »splošno javnost« dostopno in delujočo povezavo do dokumenta »Priročnik za uvedbo triaže na sodišču ali oddelku« (oz. da mu dokument posredujejo v obliki pdf datoteke), saj gre, ob odsotnosti podrobne ureditve področja sodne triaže, za edini, kolikor toliko uradni dokument, ki opredeljuje ureditev in delovanje sodne triaže. Prosi tudi, da mu posredujejo morebitne druge zavezujoče listine, nastale znotraj pravosodja, ki se karkoli dotikajo področja triaže in zagotavljanje pravice do zakonitega (naravnega) sodnika med oz. po zaključku triažnega postopka.

Organ je o zahtevi odločil z odločbo št. Su 1595/2022 z dne 5. 1. 2023 (v nadaljevanju: izpodbijana odločba), s katero je zahtevo prosilca v celoti zavrnil. Organ je v postopku ugotovil, da razpolaga z dokumentom, ki je predmet prosilčeve zahteve, in sicer priročnikom »Uvedba triaže na sodišču ali oddelku«, ki izpolnjuje kriterije za informacijo javnega značaja po 4. členu ZDIJZ, vendar ne gre za prosto dostopne informacije javnega značaja, saj je podana izjema od prostega dostopa po 11. tč. prvega odstavka 6. člena ZDIJZ (notranje delovanje organa). Razkritje dokumentov javnosti bi po oceni organa povzročilo motnje pri delu sodstva. Takšno stališče je bilo potrjeno tudi z odločbo IP št. 090-135/2020/4 z dne 12. 10. 2020 in sodbo Upravnega sodišča št. I U 1753/2020-23 z dne 18. 5. 2022. Organ je ugotovil še, da z drugimi dokumenti, ki jih zahteva prosilec, ne razpolaga, zato jih prosilcu ne more posredovati. Odločbe sodišč, ki se morebiti dotikajo navedenih vprašanj, so javno objavljene v bazi sodne prakse na spletu.

Zoper izpodbijano odločbo je prosilec dne 30. 1. 2023 vložil pritožbo, v kateri je navedel, da organ svoje odločitve ni pojasnil, prav tako ni navedel izsledkov škodnega testa, ki ga je, oz. bi ga moral izvesti. Glede sklicevanja na odločbo IP in sodbo Upravnega sodišča, je prosilec navedel, da gre za neupravičeno enačenje med vsebino zahteve, ki jo je na organ naslovil prosilec z vsebino zahteve, ki je navedena v citirani odločbi IP in Upravnega sodišča. Prosilec je namreč na organ naslovil zahtevo za dostop do priročnika, ki naj bi se ukvarjal s področjem sodne triaže, torej delom sodnega procesa, ki se pri nas izvaja že od leta 2012, pa ga zakonodaja ne omenja niti ne ureja, da bi stranka, ki se znajde v sodni triaži, v zakonodaji ustrezno preverila, ali je postopek tekel pravilno. Prosilka je v citirani zadevi po drugi strani želela dostop do t. i. študijskega gradiva, ki je bilo pripravljeno za usposabljanje v sklopu postopkov, ki jih zakonodaja kolikor toliko ustrezno ureja, oz. postopkov, ki so v zakonodaji vsaj omenjeni. Prosilec je poudaril, da je pravica pravdnih strank, da so seznanjene z vsebino pravil, na podlagi katerih se odloča o njihovih pravicah, takšno varstvo pa nudi več členov Ustave RS (enako varstvo pravic v postopku, pravica do sodnega varstva, pravica do pravnega sredstva, pravica do povračila škode, ki je nastala kot posledica protipravnih ravnanj). Teh pravic ni mogoče ustrezno zagotavljati, če se postopek ne izvaja po določilih veljavne zakonodaje, ampak na podlagi priročnikov za interno javnost. Slednje še posebej velja pri pravici do naravnega sodnika. Prosilec bi pričakoval, da bi organ lahko v več kot 10 letih, skupaj z drugima vejama oblasti, poskrbel, da se sodna triaža ustrezno uzakoni in poskrbel za javno seznanitev vseh udeležencev sodnih postopkov s pravili, ki veljajo pri tem. Prosilec tudi dvomi, da gre v primeru konkretnega dokumenta res za dokument, ki je namenjen notranjemu delovanju organa, vendar, ker organ v postopku ni izvedel specifičnega škodnega testa, odločitve organa v tem delu ni mogoče preizkusiti.

Organ odločbe po prejemu pritožbe ni nadomestil z novo, zato jo je na podlagi 245. člena ZUP, z dopisom, št. Su 1595/2022 z dne 21. 2. 2023, odstopil v reševanje IP, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe.

Pritožba ni utemeljena.

IP uvodoma pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oziroma prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

Informacija javnega značaja je po določbi prvega odstavka 4. člena ZDIJZ informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali dokumentarnega gradiva (v nadaljevanju dokument), ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom ali pridobil od drugih oseb. Iz navedene definicije so razvidni trije osnovni pogoji, ki morajo biti kumulativno izpolnjeni, da lahko govorimo o obstoju informacije javnega značaja, in sicer:

1. informacija mora izvirati iz delovnega področja organa;

2. organ mora z njo razpolagati;

3. nahajati se mora v materializirani obliki.

IP ugotavlja, da je organ zahtevo prosilca zavrnil s sklicevanjem na izjemo notranjega delovanja, zato je predmet tega pritožbenega postopka vprašanje, ali je organ pravilno uporabil materialno pravo in zavrnil zahtevo zaradi t. i. izjeme notranjega delovanja oz. dejavnosti organa.

Zakon za obstoj te izjeme predpisuje dva vsebinska pogoja, ki morata biti izpolnjena kumulativno: podatek mora izhajati iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oz. dejavnostjo organa, hkrati pa bi njegovo razkritje povzročilo motne pri delovanju oz. dejavnosti organa.

IP ugotavlja, da je o dostopu do predmetnega dokumenta (kot enega izmed dokumentov, ki so bili predmet presoje) odločal že v svoji odločbi št. 090-135/2020/4 z dne 12. 10. 2020, v kateri je potrdil odločitev organa, da je glede zahtevanega dokumenta podana izjema notranjega delovanja, navedenemu stališču pa je sledilo tudi Upravno sodišče RS v sodbi št. I U 1753/2020-23 z dne 18. 5. 2022.

IP ugotavlja, da predmetni dokument predstavlja dokument, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oz. dejavnostjo organa. Po ustaljenem stališču IP ni dvoma, da v kategorijo notranjega delovanja spadajo tudi vodniki in priročniki z vsebino za sodnike in sodno osebje, občutljiva notranja navodila in dokumenti, ki so namenjeni notranjemu delovanju oz. dejavnosti organa. Ker se je organ v izpodbijani odločbi skliceval na odločbo IP in sodbo sodišča, ni podrobno pojasnil svojega stališča glede zatrjevane zadeve, zato se je IP pri presoji zatrjevane izjeme oprl tudi na obrazložitev že potrjene odločbe prvostopenjskega organa, v katerem je organ navedel, da so vodniki in priročniki (del katerih je tudi zahtevani dokument) nastali v okviru projekta Izboljšanje kakovosti sodstva (projekt IKS), v okviru katerega so bili pripravljeni zelo podrobni vodniki in opomniki po posameznih vrstah sodnih postopkov oz. vodniki v zvezi z organizacijo dela in položajem sodnikov ter sodnega osebja. Avtorji vodnikov so vsi izkušeni sodniki in javni uslužbenci, ki so preko vodnikov svoje znanje delili s kolegi znotraj sodstva. Vodniki naslavljajo izključno uporabnike znotraj sodstva in so tudi po vsebini namenjeni le njim. Organ je pojasnil, da gre za dokumente, ki zelo podrobno opisujejo (prevladujoče in priporočene) načine dela sodnikov in drugih zaposlenih v sodstvu, stališča, mnenja, izkušnje, koristne veščine za izvedbo določenih nalog ali procesnih dejanj, opisujejo poslovne procese znotraj sodstva in druge vsebine, ki so izjemnega pomena za sodnika in sodno osebje. Gre za interna, tehnična oz. operativna priporočila sodniku in sodnemu osebju, ki so pisana s strani najbolj izkušenih posameznikov znotraj sodnega sistema, kako naj sodnik ali javni uslužbenec, ki se znajde v nekem novem delovnem okolju, organizira svoje delo, pri čemer dokumenti obravnavajo tudi občutljive vsebine oz. takšne, ki so se v praksi izkazale za še posebej problematične, vse seveda ob poudarku neodvisnosti sodnika in njegovi prostovoljni uporabi vodnikov. Vodniki odgovarjajo na vprašanja, ki so izrazito interne in praktične narave (kako razvrstiti spise, kako organizirati delovni prostor, na kakšen način dostopati do zunanjih evidenc podatkov, koliko vnaprej razpisovati obravnave, kje je omogočeno pridobivanje informacij delovno-pravne narave, sistem informatiziranih vpisnikov sodstva in delo z njimi, opise veščin ob kritičnih situacijah postopka na vsebinsko zaokroženih delovnih področjih). Organ je poudaril, da ne gre za navodila, ki sodnika ali sodno osebje kakor koli zavezujejo, saj je v uvodu vsakega vodnika navedeno pravno obvestilo, da je njegov namen informiranje in pomoč pri uvajanju v sodniško delo ter ne določajo ravnanja sodnika v konkretnih situacijah, torej so sodniki pri svojem delu ne glede na vodnike neodvisni. V tem pogledu zahtevani vodniki nimajo nobenega vpliva na stranke sodnih postopkov. Prav tako ne gre za morebitne komentarje zakonodaje in drugih predpisov, ki bi dejansko utegnili zanimati tudi (strokovno) javnost, pač pa gre za dokumente, ki so bili pisani z namenom pomoči sodnikom in sodnemu osebju pri organizaciji nalog in načrtovanju obveznosti, torej za dokumente, ki so namenjeni izključno notranji rabi v okviru sodstva.

Ob upoštevanju navedenega je IP ugotovil, da je bil zahtevani dokument sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem organa.

Za obstoj izjeme je treba opraviti še t. i. škodni test in podati odgovor na vprašanje, ali bi razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. Upravno sodišče je v zvezi z izjemo iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ v sodbi I U 1176/2010-13 z dne 30. 11. 2011 navedlo, da je zakonodajalec, v skladu z restriktivnim konceptom uporabe izjem do dostopa do informacije javnega značaja, za dokazni standard postavil, »da bi razkritje povzročilo motnje«, kar je dokazni standard »onkraj dvoma«. IP ugotavlja, da se je je organ v izpodbijani odločbi oprl predvsem na dejstvo, da je bilo o dostopu do dokumenta že pravnomočno odločeno in škodnega testa ni podrobneje izvedel. Glede na to, da je bil zahtevani dokument že predmet presoje v pritožbenem postopku, je IP pri presoji škodnega testa svojo odločitev oprl na predhodno obrazložitev organa glede tega istega dokumenta, v kateri je organ jasno izpostavil motnje procesa delovanja institucije, s tem ko je poudaril, da bi z javno objavo prišlo do napačnih interpretacij posameznih opisov sodniških veščin v vodnikih, pri laični javnosti pa bi lahko nastal vtis, da sodniki sodijo po internih navodilih, ali pa bi prišlo do napačnega razumevanja, da ti vodniki posegajo v vsebinsko sfero sojenja. Organ je povzročitev motenj v delovanju organa dodatno opisal tudi z obstojem realnih možnosti, da bi stranke sodnih postopkov ali njihovi pooblaščenci vsebino vodnikov po posameznih postopkih začeli uporabljati kot podlago za argumentacijo v sodnih postopkih, do česar bi se morali sodniki tekom sojenja opredeljevati, to pa bi pri sojenju povzročilo motnje. Pojasnil je, zakaj bi se zaradi razkritja vseh vodnikov lahko orodja, ki naj bi sodniku pomagala spopadati se z določenimi odkloni strank pri poštenem uveljavljanju pravic, dejansko uporabila proti njemu, zakaj bi javno izpostavljanje težav, odklonov in napak, do katerih prihaja v procesu sojenja in so izpostavljeni v vodnikih, lahko vzbudilo neutemeljeno nezaupanje v sodstvo. Izpostavil je tudi, da bi javna objava lahko pri splošni javnosti povzročila zmedo in nepotrebne nesporazume, saj bi stranke ali strokovna javnost lahko mislili, da gre za zavezujoče akte sodniškega dela. Natančno poznavanje notranjih delovnih procesov sodstva pa bi strankam sodnih postopkov omogočalo ali vsaj olajšalo zlorabo pravic, saj bi se s seznanitvijo z določeno vsebino vodnikov strankam omogočila špekulacija in zavlačevanje postopkov in preprečevanje njihove pravilne in pravočasne izvedbe. S tem je organ glede navedenega dokumenta že v svoji odločbi št. Su 301/2020 z dne 19. 6. 2020 izkazal nastanek motenj za dejavnost oz. delovanje organa, tej obrazložitvi pa je IP sledil tudi v konkretnem postopku, saj se nanaša na dostop do istega dokumenta.

Tako IP ugotavlja, da je izpolnjen tudi drugi pogoj za obstoj izjeme po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ - razkritje zahtevanega priročnika bi povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. Ker sta kumulativno izpolnjena oba pogoja, je IP pritrdil stališču organa, da v obravnavani zadevi obstoji izjema po 11. točki prvega odstavka 6. člena določa ZDIJZ.

Glede pritožbene navedbe, da sta bili vsebina zahtevka prosilca in vsebina predhodne zahteve, o kateri je bilo pravnomočno odločeno, različni, IP ugotavlja, da je ta neutemeljena. Zahteva predstavlja namreč vlogo prosilca, s katerim ta opiše dokument, s katerim se želi seznaniti, organ pa nato na podlagi zahteve identificira dokument, o katerem odloča. Iz obeh postopkov je mogoče ugotoviti, da je organ kot predmet postopka identificiral (med drugim) vodnik z naslovom: Uvedba triaže na sodišču ali oddelku. Predmet zahteve obeh prosilcev je tako isti dokument in odločitev organa se nanaša na dostop do istega dokumenta, pri čemer je sam način, kako je prosilec opisal oz. opredelil dokument (bodisi kot priročnik ali kot študijsko gradivo), irelevanten.

Prav tako je neutemeljena pritožbena navedba prosilca, da ima kot stranka pravdnega postopka pravico do seznanjenosti z vsebino pravil, na podlagi katerih se odloča o njihovih pravicah v postopku pred sodiščem. Kot izhaja iz pojasnil organa, priročnik ne predstavlja zavezujočega akta sodniškega dela in dokument ne predstavlja vodnika, ki bi posegal v vsebinsko sfero odločanja. Sodniki sodijo skladno z ustavo in zakoni, zahtevani dokument pa ni pravni vir in ne more biti podlaga za sodno odločanje in se kot tak tudi ne sme razumeti. Vodniki predstavljajo le določeno oporo pri delu, ki pa jo sodniki lahko (ali pa ne) uporabijo. Glede na to, da gre za dokument, ki je namenjen za interno rabo, ne predstavlja vsebine pravil, na podlagi katerih se odloča o pravicah strank v postopku.

IP je zaključil, da je izpodbijana odločba pravilna in na zakonu utemeljena. Ker je pritožba neutemeljena, jo je IP na podlagi prvega odstavka 248. člena ZUP zavrnil, kot to izhaja iz 1. točke izreka te odločbe.

IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali (2. točka izreka te odločbe).

Ta odločba je skladno s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/10 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami) oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve odločbe na Upravno sodišče RS, Fajfarjeva 33, 1000 Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali neposredno pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih.

Postopek vodila:

mag. Vanja Zrimšek, univ. dipl. prav.,

svetovalka Informacijskega pooblaščenca

Informacijski pooblaščenec:

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,

Informacijska pooblaščenka