prosilec - Vrhovno državno tožilstvo

Številka: 090-17/2018/53

Datum: 15. 6. 2026

Informacijski pooblaščenec (v nadaljevanju IP) po namestnici informacijske pooblaščenke, Kristini Kotnik Šumah, po pooblastilu št. 100-17/2006/229 z dne 6. 11. 2024, izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, številka 113/2005 in 51/2007 – ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZDIJZ) in prvega in tretjega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZUP), v ponovnem postopku po sodbi Upravnega sodišča, I U 195/2022-19 z dne 10. 11. 2025, o pritožbi … (v nadaljnjem besedilu prosilec), z dne 11. 1. 2018, zoper odločbo Vrhovnega državnega tožilstva, Vilharjeva cesta 23, 1000 Ljubljana (v nadaljnjem besedilu organ), št. Tu-9-5/88/2017/7 z dne 22. 12. 2017, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja, naslednjo

ODLOČBO:

1.     Pritožbi prosilca z dne 11. 1. 2018 se ugodi, odločba Vrhovnega državnega tožilstva, št. Tu-9-5/88/2017/7 z dne 22. 12. 2017 se odpravi in se zadeva vrne organu prve stopnje v ponovni postopek.

2.     V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

O b r a z l o ž i t e v:

Zahteva

Prosilec je 12. 12. 2017 na organ naslovil zahtevo za dostop do elektronskega zapisa vseh podatkov iz evidence zadev (seznam dokumentov) za zadevi, št. Ktr 2/2006 in št. Tu 6/06, ter kopijo vseh dokumentov v obeh navedenih zadevah. Istega dne je na Okrožno državno tožilstvo v Kranju naslovil zahtevo za dostop do zaprosila Okrožnega državnega tožilstva v Kranju v zvezi z uporabo naprave IMSI-Catcher, ki ga je posredovalo Vrhovnemu državnemu tožilstvu, in odgovor Vrhovnega državnega tožilstva na zaprosilo. Zahtevane informacije je želel prejeti v elektronski obliki, na elektronski naslov.

Dosedanji potek postopka

a)    Izpodbijana odločba in prva odločba IP

Organ je prosilčevi zahtevi obravnaval po ZDIJZ in z odločbo, št. Tu-9-5/88/2017/7 z dne 22. 12. 2017 (v nadaljevanju izpodbijana odločba), obe zahtevi v celoti zavrnil, zaradi obstoja izjeme po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, saj so bili zahtevani dokumenti sestavljeni v zvezi z notranjim delovanjem oz. dejavnostjo organa. Zoper izdano odločbo je prosilec 11. 1. 2018 vložil pritožbo iz vseh pritožbenih razlogov po prvem odstavku 273. člena ZUP. IP je o njej odločil z odločbo, št. 090-17/2018/10 z dne 9. 4. 2018, s katero je v prvi točki izreka pritožbi delno ugodil in odločil, da so zahtevani dokumenti prosto dostopne informacije javnega značaja v tistem delu, ki ne vsebujejo varovanih osebnih podatkov.

b)    Prva sodba (opr. št. I U 1083/2018-36 z dne 25. 8. 2021)

Zoper odločbo IP je organ vložil tožbo pred Upravnim sodiščem RS, ki je s sodbo, opr. št. I U 1083/2018-36 z dne 25. 8. 2021, tožbi ugodilo in zadevo vrnilo IP v ponovni postopek. Izpodbijano odločbo je sodišče odpravilo zaradi preuranjenega zaključka IP, da ni podane izjeme iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Sodišče je menilo tudi, da je IP nepopolno uporabil materialno pravo, saj vprašanje dostopa do informacij javnega značaja v konkretnem primeru ne ureja izključno ZDIJZ, ampak so v tem primeru relevantna tudi določila Zakona o državnem tožilstvu (181. člen ZDT-1) in Zakona o kazenskem postopku (drugi in tretji odstavek 128. člena ZKP). V tej zvezi mora IP upoštevati stališče Vrhovnega sodišča v sodbi, št. X Ips 4/2020 z dne 27. 5. 2020 (v obrazložitvi pod tč. 15), da so upravičenja in omejitve iz navedenih predpisov v zvezi s tem sočasno veljavne, hkrati pa tudi medsebojno nasprotne in izključujoče. Zato je treba za razrešitev navedenega konflikta norm na podlagi splošnih pravil uporabe prava ugotoviti, katere od njih je treba uporabiti v konkretnem primeru, česar IP ni storil. Sodišče je zadevo vrnilo IP v ponovni postopek, v katerem je ta vezan na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava in na njegova stališča, ki se tičejo postopka.

c)     Druga odločba IP

IP je v ponovnem postopku izdal odločbo, št. 090-17/2018/46 z dne 14. 1. 2022, s katero je odločil enako kot z odločbo, št. 090-17/2018/10 z dne 9. 4. 2018 in v prvi točki izreka pritožbi delno ugodil in odločil, da so zahtevani dokumenti prosto dostopne informacije javnega značaja v tistem delu, ki ne vsebuje varovanih osebnih podatkov. Glede napotila iz sodbe I U 1083/2018, da je v obravnavani zadevi IP preuranjeno zaključil, da ni podane izjeme iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, je IP pri ugotavljanju 1. pogoja sledil stališču organa, da z mnenji Kolegija kazenskega oddelka organ sprejema stališča do določenih strokovnih vprašanj, s katerimi se v praksi srečujejo organi odkrivanja in pregona kaznivih dejanj, in predstavljajo obliko sodelovanja med organi odkrivanja in pregona, zato predstavljajo način dela organa in njegovo notranje razmišljanje. Na takšen zaključek vodi tudi način dela VDT, ki je usklajevalne narave, zato je sodelovanje z drugimi organi pogosto, poleg tega pa VDT usklajuje in nadzira delo ODT, čemur so namenjena mnenja kolegija kazenskega oddelka VDT, ki niso ne splošna navodila, niti načelna pravna stališča, ampak gre za strokovne napotke za delo tožilcev v posamičnih primerih, ki jih morajo upoštevati. S tem, da je navedeno izjemo mogoče upoštevati tudi, ko gre za notranje delovanje oz. komuniciranje več organov med seboj, je IP sledil tudi stališču sodišča, ki ga je zavzelo v sodbi, št. I U 98/2018 z dne 25. 8. 2021[1]. IP je torej sledil organu, da je izpolnjen prvi kriterij izjeme iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ[2], nasprotno pa je presodil, da organ ni uspel izkazati 2. pogoja, niti pri izvedbi škodnega testa tega ni mogel potrditi IP. Glede napotila iz sodbe I U 1083/2018, da vprašanje dostopa do informacij javnega značaja v konkretnem primeru ne ureja izključno ZDIJZ, ampak tudi določila Zakona o državnem tožilstvu (181. člen ZDT-1) in Zakona o kazenskem postopku (drugi in tretji odstavek 128. člena ZKP), pa je IP ugotovil, da je VDT kot državni organ te informacije dolžan posredovati prosilcu. Določba ZKP ureja pregled in prepis posameznih kazenskih spisov, določba ZDT-1 pa pridobivanje podatkov iz spisov državnega tožilstva v zvezi s pristojnostmi iz prvega odstavka 19. člena tega zakona in se nanašajo na konkretne predkazenske postopke. Ker se zahtevana dokumentacija ne nanaša na noben konkreten predkazenski ali kazenski postopek, ki bi ga usmerjal ali vodil organ, zato izpostavljena določila ZDT-1 (181. člen) in ZKP (drugi in tretji odstavek 128. člena) v obravnavanem primeru niso relevantna. Tudi iz naštetih pristojnosti razširjenega kolegija VDT (133. člen ZDT-1) je razvidno, da se načelna stališča, pravna mnenja, mnenja o predlogih in ostalo ne nanašajo na posamezni kazenski postopek, ampak na strokovna vprašanja, ki so skupnega pomena oz. vprašanja, ki so pomembna za enotno uporabo zakonov. Slednje velja tudi za zahtevano dokumentacijo. IP je ugotovil, da zahtevani dokumenti v obravnavani zadevi niso del tožilskih ali kazenskih spisov v smislu 181. člena ZDT-1 ali 128. člena ZKP in konkretno vodenega (pred)kazenskega postopka, zato se za dostop do teh informacij uporabljajo določbe ZDIJZ. Tudi Vrhovno sodišče RS je v sodbi, št. X Ips 4/2020 z dne 27. 5. 2020, zapisalo, da »/…/ se ZDIJZ lahko kot splošnejši predpis uporablja v tistih primerih in v zvezi z dostopom do tistih informacij, do katerih dostop ni urejen z navedenimi specialnimi zakoni«. Navedena specialna zakona pa urejata informacije, ki se nanašajo na kazenski pregon in informacije, ki se nahajajo v tožilskih oziroma sodnih spisih v (pred)kazenskih zadevah, kamor pa kot že izpostavljeno, zahtevana dokumentacija ne sodi. Tudi če bi sodila, je treba upoštevati tudi dodani dvanajsti odstavek 128. člena ZKP, na podlagi katerega je  mogoče tudi za dokumente iz kazenskega spisa zaprositi na podlagi ZDIJZ.

č) Druga sodba (opr. št. I U 195/2022-19 z dne 10. 11. 2025)

Tudi zoper to odločbo IP z dne 14. 1. 2022 je organ vložil tožbo pred Upravnim sodiščem RS. To je s sodbo, opr. št. I U 195/2022-19 z dne 10. 11. 2025, tožbi ugodilo in zadevo vrnilo IP v ponovni postopek. Poudarilo je, da je v obravnavani zadevi ključno vprašanje, ali je imel IP za sprejeto odločitev sploh pravno podlago izključno v določilih ZDIJZ, brez upoštevanja 181. člena ZDT-1, ali pa bi morala odločitev temeljiti na specialnejših določilih 181. člena ZDT-1, ob sklicevanju na stališča Vrhovnega sodišča v sodbi št. X Ips 4/2020 z dne 27. 5. 2020. Po presoji Upravnega sodišča je Vrhovno sodišče v navedeni sodbi (23. točka obrazložitve), za razrešitev vprašanja, ali se pri dostopu do dokumentov uporabi ZDIJZ ali specialni procesni predpis, vzpostavilo kumulativni test, ki zahteva presojo vsebinskega kriterija (ali so bili podatki pridobljeni ali sestavljeni zaradi kazenskega pregona ali v zvezi z njim) ter presojo lokacijskega kriterija, ki zahteva ugotovitev lokacije presojanih dokumentov v dokumentarnem gradivu. Sodišče je, upoštevajoč naravo zahtevanih dokumentov v tej zadevi, in ob jezikovni, sistematični in teleološki razlagi 180. in 181. člena ZDT-1, sprejelo stališče, da je merilo za presojo vsebinskega kriterija ugotovitev, ali so zahtevani podatki potrebni za odkrivanje ali pregon kaznivih dejanj in prekrškov, oziroma za opravljanje drugih pristojnosti državnega tožilstva iz prvega odstavka 19. člena ZDT-1. Medtem, ko je pri ugotavljanju lokacijskega kriterija treba upoštevati, da izraz »državnotožilski spisi« iz 23. točke obrazložitev sodbe VSRS X Ips 4/2020, v kontekstu celotne ureditve 181. člena ZDT-1, zajema ne samo spise, temveč tudi druge kategorije dokumentarnega gradiva, ki jih naštevata prvi odstavek 180. in 181. člena ZDT-1, torej tudi vpisnike, imenike in evidence, če so te kategorije evidentirane po Državnotožilskem redu in kvalifikacijskem načrtu, kot gradivo povezano s pristojnostmi iz prvega odstavka 180.člena ZDT-1. Pri tem je sodišče še poudarilo, da je razlaga, da se specialna ureditev 181. člena ZDT-1 uporabi le za dokumente, ki izpolnjujejo oba kumulativna pogoja, torej vsebinsko povezanost s kazenskim pregonom v smislu prvega odstavka 180. člena ZDT-1 in lokacijo v dokumentarnem gradivu iz prvega odstavka 181. člena ZDT-1, skladna z namenom posebne procesne ureditve dostopa do podatkov državnega tožilstva. Ta posebna ureditev je upravičena zaradi posebne občutljivosti podatkov v kazenskem pregonu in potrebe po varovanju interesov postopka, zasebnosti oseb in drugih zaščitenih vrednot, kar se odraža v posebnih pogojih za dostop, in sicer v izkazovanju pravnega interesa pred vodjo tožilstva, namesto splošne dostopnosti po ZDIJZ. Zakonodajalec je to občutljivost prepoznal že v prvem odstavku 180. člena ZDT-1, kjer je določil, da državno tožilstvo obdeluje občutljive podatke "potrebne za odkrivanje ali pregon" kaznivih dejanj. Prav ta zakonska opredelitev narekuje, da specialna ureditev dostopa po 181. členu ZDT- 1 ne more biti omejena samo na dokumente iz konkretnih postopkov, temveč mora zajemati vse dokumente, ki so "potrebni za" odkrivanje ali pregon v smislu prvega odstavka 180. člena ZDT-1. Dokumenti, ki ne izpolnjujejo prvega pogoja, torej vsebinske povezanosti s kazenskim pregonom v smislu prvega odstavka 180. člena ZDT-1, ne izkazujejo iste stopnje občutljivosti in zato ni utemeljenega razloga, da bi za njih veljala posebna procesna ureditev dostopa namesto splošnega režima transparentnosti delovanja državnih organov, ki ga zagotavlja ZDIJZ. Sodišče je na koncu IP naložilo, da mora ugotoviti, ali so zahtevani dokumenti vsebinsko povezani s pristojnostmi državnega tožilstva pri kazenskem pregonu v smislu prvega odstavka 180. člena ZDT-1. Pri tem mora uporabiti zakonsko merilo iz prvega odstavka 180. člena ZDT-1 in presoditi, ali so zahtevani dokumenti potrebni za odkrivanje ali pregon kaznivih dejanj in prekrškov oziroma za opravljanje drugih povezanih pristojnosti državnega tožilstva iz prvega odstavka 19. člena ZDT-1. Če ugotovi vsebinsko povezanost s kazenskim pregonom  v smislu prvega odstavka 180. člena ZDT-1, mora preveriti, ali so dokumenti evidentirani v spisih, vpisnikih, imenikih ali evidencah po Državnotožilskem redu in klasifikacijskem načrtu. Če sta oba pogoja kumulativnega testa izpolnjena, se uporabi specialna ureditev 181. člena ZDT-1 in IP ni pristojen za odločanje, ampak mora zahtevo zavreči, saj je za dovoljenje vpogleda pristojen vodja pristojnega državnega tožilstva. Če pa dokumenti niso vsebinsko povezani s kazenskim pregonom v smislu prvega odstavka 180. člena ZDT-1 ali ne spadajo v dokumentarno gradivo po prvem odstavku 181. člena ZDT-1, se uporabi splošna ureditev ZDIJZ in je IP pristojen za odločanje o morebitnih izjemah od dostopa.

K I. točki izreka

Pritožba je utemeljena.

IP je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan izpodbijano odločbo preizkusiti v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

V obravnavani zadevi je bil s pravnomočno sodbo sodišča prve stopnje odpravljen akt drugostopenjskega upravnega organa (IP). Če se upravni akt odpravi s pravnomočno sodbo, se odpravijo tudi posledice, ki so iz njega nastale (tretji odstavek 64. člena ZUS-1), in se upravna zadeva vrne v stanje, v katerem je bila pred odločanjem o tožbi. Takšne posledice, z učinkom ex tunc, v zvezi z odpravo upravnega akta so določene tudi v prvem odstavku 281. člena ZUP. V obravnavani zadevi to pomeni vrnitev v stanje pred izdajo odpravljene odločbe IP, to je v stanje odločanja o prosilčevi pritožbi z dne 13. 1. 2016.

Predmet zahteve predstavljajo dokumenti iz zadev, ki jih organ vodi pod opr. št. Ktr 2/2006 in št. Tu 6/06, skupaj s popisoma obeh predmetnih zadev. Ob tem IP pripominja, da se izrecno zahtevano zaprosilo Okrožnega državnega tožilstva v Kranju v zvezi z uporabo naprave IMSI-Catcher, ki ga je le-to posredovalo Vrhovnemu državnemu tožilstvu, in odgovor Vrhovnega državnega tožilstva na navedeno zaprosilo, nahajata v zadevi, št. Ktr 2/2006, pod zap. št. 1 in 2, zato je tudi o teh dokumentih odločal v okviru dostopa do obeh navedenih zadev.

Upoštevajoč navodila iz sodbe I U 195/2022-19 z dne 10. 11. 2025 je pri odločanju v ponovnem postopku najprej sporno to, ali je IP sploh pristojen odločati o predmetni pritožbi, oziroma ali je treba prosilčevo zahtevo obravnavati kot zahtevo po ZDIJZ ali kot zahtevo za dostop do podatkov iz 181. člena ZDT-1. Sodišče odgovor na to vprašanje vidi v izvedbi kumulativnega testa, ki predvideva presojo vsebinskega in lokacijskega kriterija presojanih dokumentov. Ta zahteva najprej ugotovitev, ali so zahtevani dokumenti vsebinsko povezani s pristojnostmi državnega tožilstva pri kazenskem pregonu v smislu prvega odstavka 180. člena ZDT-1, ob uporabi zakonskega merila iz prvega odstavka, da gre za dokumente potrebne za odkrivanje ali pregon kaznivih dejanj in prekrškov oziroma za opravljanje drugih povezanih pristojnosti državnega tožilstva iz prvega odstavka 19. člena ZDT- 1. Če je prvi kriterij izpolnjen, pa je treba preveriti tudi, ali so dokumenti evidentirani v spisih, vpisnikih, imenikih ali evidencah po Državnotožilskem redu in kvalifikacijskem načrtu.

Sodišče je navedeni kumulativni test oblikovalo na podlagi sodbe Vrhovnega sodišča X Ips 4/2020 z dne 27. 5. 2020. IP meni, da je v obravnavanem primeru pomembno upoštevati, da je bila navedena sodba sprejeta v pravnem kontekstu in dejanskem stanju, ki se bistveno razlikuje od zadeve, v kateri je bila izdana izpodbijana odločba. Stališče te sodbe, da je določba 128. člena ZKP v funkciji uresničevanja več različnih ustavnih pravic (22. člena, 39. člena Ustave RS), je namreč mogoče uporabiti le v okoliščinah primera, na katerega se je nanašala predmetna odločitev Vrhovnega sodišča. Kjer je prosilka, sicer po ZDIJZ, zahtevala dokumente iz »svojega« kazenskega postopka, zanjo, kot stranko konkretnega kazenskega postopka, določba 128. člena ZKP na nek način res vključuje tudi pravico dostopa do informacij javnega značaja. Celo več, kot stranka je celo upravičena do dokumentov sodnega spisa, do katerih bi ji bil dostop skladno z ZDIJZ zavrnjen ali vsaj delno zavrnjen. Po drugi strani pa za tretje osebe (v konkretnem primeru prosilec), za katere je že na prvi pogled mogoče presoditi, da ne izpolnjujejo opravičenega interesa za vpogled v spis po procesni zakonodaji, pravica dostopa do informacij javnega značaja ni vsebovana v določbi 128. člena ZKP oziroma 181. člena ZDT-1, zato njihova edina pravna podlaga za dostop do predmetnih dokumentov ZDIJZ.

Ob tem IP dodaja, da je treba pri uporabi sodne prakse kot pravnega vira za odločitev v konkretnem primeru upoštevati, da se je zakonodaja, na kateri odločba Vrhovnega sodišča št. X Ips 4/2020, temelji, spremenila. ZKP je bil z novelo ZKP-O v 128. členu dopolnjen na takšen način, da se je dodal 12. odstavek. Ta določa, da v skladu z zakonom, ki ureja dostop do informacij javnega značaja, lahko, ne glede na določbe tega ZKP, vsakdo ustno ali pisno zahteva od organa, da mu omogoči dostop do informacij javnega značaja v posameznih kazenskih zadevah. Navedena sprememba in dopolnitev ZKP je bila objavljena v Uradnem listu Republike Slovenije št. 200/2020 z dne 29. 12. 2020 in je začela veljati 13. 1. 2021.

Dalje IP poudarja, da ZDIJZ med zavezance uvršča organe vseh treh vej oblasti, torej tudi pravosodne organe, čemur so prilagojene tudi izjeme od prosto dostopnih informacij. Tako iz komentarja^[3] ZDIJZ izhaja, da se pravica dostopa do informacij javnega značaja nanaša na vse informacije javnega značaja, kar pomeni, da je med drugim v sklop zavezancev za posredovanje informacij javnega značaja uvrščena tudi celotna sodna veja oblasti. Takšno stališče smiselno izhaja tudi iz 6. ter 8. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, kajti če bi zakonodajalec želel popolnoma izključiti uporabo določb ZDIJZ za dostop do dokumentov, ki so pridobljeni ali sestavljeni zaradi kazenskega oziroma sodnega postopka, teh izjem ne bi opredelil v ZDIJZ na način, ki pod določenimi pogoji dopušča dostop tudi do takšnih informacij. Takšno stališče pa izhaja tudi iz ustaljene prakse Upravnega sodišča RS (npr. sodba št. I U 658/2009-10 z dne 27. 10. 2010, stran 4). 

Najbolj pa je za odločitev v obravnavani zadevi pomembno dejstvo, da je bil v Uradnem listu št. 16/2023 z dne 7. 2. 2023 (torej po izdaji sodbe Vrhovnega sodišča RS št. X Ips 4/2020) objavljen Ukaz o razglasitvi zakona o ratifikaciji Konvencije Sveta Evrope o dostopu do uradnih dokumentov (t. i. Tromso konvencija[4]) . Državni zbor je Zakon o ratifikaciji Konvencije Sveta Evrope o dostopu do uradnih dokumentov (v nadaljevanju Konvencija) sprejel 24. 1. 2023, zakon je začel veljati 22. 2. 2023, Republiko Slovenijo pa je, glede na 16. člen Konvencije, pogodba začela zavezovati s 1. julijem 2023. Konvencija predstavlja prvi zavezujoči mednarodni instrument, ki ureja splošno pravico dostopa do uradnih dokumentov, ki jih hranijo javni organi. Po določbah Konvencije so vsi uradni dokumenti načeloma javni in se od tega odstopa samo zaradi varovanja drugih pravic in legitimnih interesov. Med javne organe Konvencija šteje: vlado in upravne organe na državni, regionalni in lokalni ravni, zakonodajne in pravosodne organe, kadar izvajajo upravne funkcije v skladu z notranjim pravom in fizične ali pravne osebe, kadar opravljajo naloge upravnega organa. Konvencija določa, da lahko s posebno izjavo država podpisnica določi, da »javni organi« vključuje tudi: zakonodajne organe v zvezi z njihovimi drugimi dejavnostmi, pravosodne organe v zvezi z njihovimi drugimi dejavnostmi ter fizične ali pravne osebe, kadar izvajajo javne funkcije ali poslujejo z javnimi sredstvi v skladu z notranjim pravom. Iz Zakona o ratifikaciji Konvencije izhaja, da je Republika Slovenija podala posebno izjavo, ki vključuje vse tri točke. To pomeni, da Republika Slovenija zakonodajnih in pravosodnih organov ni zavezala le k posredovanju dokumentov, ki se nanašajo na upravne funkcije, ampak na vse dokumente, ki jih imajo.

Upoštevaje navedeno,  IP opozarja, da je sklicevanje sodišča v sodbi opr. št. I U 195/2022-19 z dne 10. 11. 2025 (27. točka obrazložitve)[5] na Splošno uredbo o varstvu podatkov v obravnavanem  primeru nerelevantno v kontekstu presoje, kateri organi in v kakšnem obsegu so zavezani dostop do uradnih dokumentov, saj to materijo ureja Tromso konvencija in posledično ZDIJZ, ki ureja postopek dostopa do informacij javnega značaja in uresničevanje te pravice.

Za slovensko prakso dostopa do informacij javnega značaja pomeni zavezanost k ratificirani mednarodni pogodbi z vidika ustavnopravne hierarhije aktov nadrejenost slovenskim zakonom in neposredno uporabljivost. Iz 8. člena Ustave RS in iz prakse US namreč izhaja, da je človekovim pravicam in temeljnim svoboščinam, ki so opredeljene in zagotovljene v ratificiranih mednarodnih pogodbah, priznan ustavni rang.^[6] 

V obravnavanem primeru je sodišče pri izpeljavi kumulativnega testa spregledalo določbe ratificirane Konvencije, ki pravosodne organe zavezujejo k posredovanju vseh dokumentov s katerimi razpolagajo v zvezi z vsemi svojimi funkcijami in dejavnostmi.

IP opozarja, da bi sprejetje stališča, kot  izhaja iz sodbe I U 195/2022-19 z dne 10. 11. 2025, ki ne upošteva določb Tromso konvencije, v praksi pomenilo neposredno kršitev določb Konvencije. Uveljavitev stališča sodišča, da bi bilo pri presoji dostopa do dokumentov potrebno izvesti le t. i. kumulativni test, brez upoštevanja ratificirane in objavljene mednarodne konvencije,  bi v praksi namreč pomenilo, da nobena dokumentacija, ki je vsebinsko povezana s pristojnostmi državnega tožilstva pri kazenskem pregonu v smislu prvega odstavka 180. člena ZDT-1 in je evidentirana v spisih, vpisnikih, imenikih ali evidencah po Državnotožilskem redu in kvalifikacijskem načrtu, a priori ne bi bila več dostopna nikomur drugemu, razen osebam, ki izkažejo pravni interes. Pogojevanje dostopa do informacij javnega značaja v nacionalnem pravnem redu z izkazanim pravnim interesom pa je v izrecnem nasprotju z 2. členom Konvencije, ki določa, da morajo države podpisnice vsakomur zagotoviti pravico dostopa do informacij javnega značaja, brez kakršnihkoli dodatnih pogojev in brez diskriminacije. Povedano drugače, države podpisnice v nacionalnem pravnem redu ne morejo uvesti dveh tipov informacij javnega značaja – tistih, ki so dostopne prosto, vsakomur in tistih, ki so (določenim upravičenim) lahko na voljo le z izkazanim pravnim interesom, kot to izhaja iz stališča Upravnega sodišča RS. Na ta način je namreč javnosti (tako posameznikom kot tudi medijem) v celoti onemogočen dostop do kakršnekoli dokumentacije potrebne za odkrivanje ali pregon kaznivih dejanj in prekrškov in za opravljanje drugih povezanih pristojnosti državnega tožilstva iz prvega odstavka 19. člena ZDT-1, ki se nahajajo v tožilskih spisih, vpisnikih, imenikih in evidencah državnega tožilstva, saj za dostop do slednjih (brez izkazanega pravnega interesa) ne obstaja nobena druga pravna podlaga, razen ZDIJZ. Takšno stanje bi torej pomenilo neposredno kršitev določb, k spoštovanju katerih se je na mednarodni ravni zavezala Republika Slovenija. Kot že rečeno, iz 3. člena Zakona o ratifikaciji Konvencije Sveta Evrope o dostopu do uradnih dokumentov izrecno izhaja, da je Republika Slovenija podala posebno izjavo, na podlagi katere pravosodnih organov ni zavezala le k posredovanju dokumentov, ki se nanašajo na upravne funkcije, ampak na vse dokumente, s katerimi razpolagajo, torej nedvomno tudi dokumente, ki se nahajajo tožilskih spisih, vpisnikih, imenikih in evidencah. Stanje, kot bi bilo vzpostavljeno s sprejetjem stališča sodišča, bi torej pomenilo grobo kršitev ratificirane mednarodne pogodbe, kar ne bi imelo negativnih posledic le za posamezne prosilce po ZDIJZ, temveč tudi za Republiko Slovenijo kot državo, saj bi v končni fazi lahko za to tudi odškodninsko odgovarjala, zaradi kršitve človekove pravice dostopa do uradnih dokumentov.

Ker je ratificirana in objavljena mednarodna pogodba del slovenskega pravnega reda, morajo državni organi, upoštevajoč splošno načelo konvencijsko skladne razlage (8. člen Ustave RS), vse nacionalne predpise (v obravnavanem primeru ne samo ZDIJZ, ampak tudi ZDT-) razlagati na način, ki je z njo čim bolj skladen.

Ob tem IP poudarja, da navedeno nikakor ne pomeni, da bi morali biti dokumenti državnega tožilstva a priori javni. Navedeno pomeni le, da se njihov dostop presoja ob upoštevanju mednarodne konvencije in v okviru izjem (npr. izjeme (pred)kazenskega, sodnega postopka, …) , ki jih za dostop do uradnih dokumentov predvideva ZDIJZ ter v postopku, ki ga določa ZDIJZ. Navedene izjeme med drugim varujejo tudi občutljivost podatkov, na katero se sklicuje sodišče v sodbi I U 195/2022-19 z dne 10. 11. 2025 ob utemeljevanju specialne ureditve ZDT-1 (40. točka obrazložitve).

Sodišče je v sodbi opr. št. I U 195/2022-19 z dne 10. 11. 2025 navedlo, da mora IP, v primeru, če nima dovolj podatkov za odločitev o vsebinski povezanosti dokumentov v smislu prvega odstavka 180 .člena ZDT-1 ali njihovi lokaciji v dokumentarnem gradivu po prvem odstavku 181. člena ZDT-1, pridobiti dodatna pojasnila od organa. Ker pa IP ugotavlja, da se organ v izpodbijani odločbi ni opredelil do razmerja med ZDT- 1 in Tromso konvencijo, kot je pojasnjeno zgoraj, je bilo ob napačni uporabi materialnega prava, dejansko stanje v obravnavani zadevi nepopolno ugotovljeno, zato je IP ugotovil, da je pritožba prosilca z dne 11. 1. 2018 utemeljena.

IP ugotavlja, da se odločbe prve stopnje v tem delu ne da preizkusiti, s čimer je prišlo do bistvene kršitve postopka na prvi stopnji (7. točka 2. odstavka 237. člena ZUP). Zaradi razlogov, ki so navedeni že v prejšnjih točkah obrazložitve te odločbe (glede uporabe mednarodne konvencije v razmerju do ZDT-1), ter glede na razloge sodišča v zvezi z navedbami in utemeljitvami, ki jih mora podati organ, IP meni, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil organ prve stopnje.

Glede na navedeno, je zato IP, na podlagi 3. odstavka 251. člena ZUP, pritožbi ugodil, odpravil odločbo prve stopnje in vrnil zadevo organu prve stopnje v ponovni postopek. Pri tem se mora organ v ponovnem postopku, ob upoštevanju stališč sodišča in načela zakonitosti, opredeliti do dostopa do dokumentov upoštevajoč mednarodno konvencijo ob dejstvu, da ga ta zavezuje k dostopu do dokumentov v zvezi z opravljanem vseh njegovih funkcij in posledično odločiti o dostopu do njih po ZDIJZ in v upravnem postopku, ki je za to predviden (in ne na podlagi procesnih predpisov).

V zvezi s tem, se IP glede izjeme notranjega delovanja 11. točka prvega odstavka 6. člena ZDIJZ) , ki jo uveljavlja organ v izpodbijani odločbi,  v celoti sklicuje na svojo obrazložitev v odločbi, št. 090-17/2018/46 z dne 14. 1. 2022, v kateri je odločil, da organ ni uspel izkazati obstoja drugega pogoja te izjeme, skladno z ustaljeno sodno prakso.^[7] Z vpogledom v dokumente je IP ugotovil, da njihova vsebina dokumenta ne kaže na usmeritve delovanja policije v konkretnem predkazenskem postopku. V zahtevani dokumentaciji ni nobenega opisa načina dela, niti navodila, kako ravnati v določeni situaciji, ampak zgolj, kje v veljavni zakonodaji se nahaja pravna podlaga za zakonito ravnanje organov pregona in odkrivanja kaznivih dejanj. Kot je IP že pojasnil v prejšnjih odločbah, zahtevani dokumenti vsebujejo razlago zakonskih določil ali prošnje za podajo mnenja o zakonski podlagi, ki jih je en organ naslovil na drugega, pri čemer obravnavani dokumenti ne vsebujejo opisov taktike in metodike dela (kateregakoli) organa. Tako je npr. tudi v sodbi I U 98/2018 sodišče izpostavilo, »/…/ če gre v zahtevanem gradivu zgolj za splošne in abstraktne pojme, za predloge rešitev znotraj klasičnega zakonodajnega dela v zvezi z organizacijo obveščevalne-varnostne službe brez občutljivih podatkov, potem ni razlogov za nerazkritje dokumenta«.^[8] Organ ni podal dovolj konkretnih utemeljitev izjeme iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ in zmotno stoji na stališču, da v primeru, ko podaja navodila, velja splošna domneva o nerazkritju. V zvezi z navedenim IP poudarja, da so bili vsi dokumenti ustvarjeni v letu 2006, v zvezi s takrat veljavno zakonodajo, da se je javnost z vsebino konkretnih dokumentov tekom let že seznanila^[9] ter da tudi prosilec navaja, da so konkretni zahtevani dokumenti že javno dostopni^[10]. Pri izvedbi škodnega testa je torej treba upoštevati tudi, da je bilo ugotovljeno, da je bilo mnenje, ki je prišlo v javnost s strani anonimnega vira, na svetovnem spletu že dostopno, in je zato v tem kontekstu relevantno, ali je objava mnenja povzročila kakšne motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. V obravnavanem primeru niso bile izkazane kakršnekoli motnje zaradi predhodnega razkritja mnenja, zato je še toliko manj mogoče pritrditi organu, da bi do motenj prišlo, če bi ga razkril na podlagi zahteve po ZDIJZ. Organ bo tako v ponovnem postopu moral upoštevati tudi ta navedena dejstva glede že razkritih podatkov iz zahtevanih dokumentov, nenazadnje pa tudi časovno oddaljenost in to komponento zahtevanih dokumentov. Gre namreč za dokumente iz leta 2006 oziroma 2010, zato je treba pri dokazovanje morebitnih motenj delovanja organa presojati tudi z vidika (ne)aktualnosti teh dokumentov oziroma njihove vsebine.   

Sklepno

Glede na vse navedeno je IP zaključil, da je pritožba utemeljena, zato je izpodbijano odločbo, na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP, skladno z razlogi, navedenimi v obrazložitvi te odločbe, odpravil in zadevo vrnil prvostopenjskemu organu v ponovni postopek. Organ mora o zadevi odločiti nemudoma, najpozneje pa v roku tridesetih (30) dni od prejema te odločbe, pri čemer mora upoštevati napotke IP, ki so podani v tej odločbi.

K II. točki izreka

Na podlagi petega odstavka 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali, zato je odločil, kot izhaja iz 2. točke izreka tega sklepa.

Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor.

Postopek vodila: 

Maja Wondra Horvat, univ. dipl. prav.,

svetovalka IP

Informacijski pooblaščenec:  

mag. Kristina Kotnik Šumah, univ. dipl. prav.         

namestnica pooblaščenke

[1] V tej sodbi je sodišče zapisalo, da se je prvostopenjski organ lahko skliceval na izjemo iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, kajti dokument je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo »organov« - torej organov, ki so udeleženi v medresorskem usklajevanju izdelave dokumenta (tč. 67 obrazložitve).

[2] V izpodbijani odločbi je navedel, da se z mnenji VDT uskladi in poenoti delo tožilstva, konkretno mnenje pa je bilo posredovano GPU in je predstavljalo obliko sodelovanja med organi odkrivanja in pregona kaznivih dejanj ter je služilo kot pomoč policiji pri srečevanju s primeri, kjer bi prišla v poštev uporaba lovilcev IMSI ( zadnji odstavek na str. 3)

[3] Komentar Zakona o dostopu do informacij javnega značaja, doc. dr. Senko Pličanič et al, Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti, Ljubljana, 2005, stran 60.

[4] Sprejeta je bila 18. junija 2009 v norveškem mestu Tromsø.

[5] Sodišče navaja, da 3. odstavek 55 .člena Splošne uredbe o varstvu podatkov ureja pristojnost nadzornih organ in določa, da ti niso pristojni za nadzor dejanj obdelave sodišč, kadar delujejo kot sodni organ.

[6] 22. točka Komentarja Ustave RS k 8. členu Ustave RS, objavljeno na spletni strani: https://e-kurs.si/komentar/opredelitev-clena-in-razmerje-do-drugih-ustavnih-institutov-2019-02-7/

[7] Po ustaljeni sodni praksi je dokazno breme na organu, da prepričljivo utemelji izjemo, brez da bi ob tem razkril informacije, ki bi povzročile motnje v delovanju oziroma dejavnosti organa, kar pomeni, da mora utemeljiti, kako bi dostop do dokumenta lahko konkretno in dejansko škodoval interesu, ki je varovan s to izjemo. Tako npr. sodbe Upravnega sodišča v zadevah I U 98/2018, I U 1837/2014, I U 1857/2012, I U 1735/2018, I U 490/2020.

[8] V tej zadevi je prosilec zahteval dostop do aktualnega besedila predloga sprememb Zakona o Slovenski obveščevalno-varnostni agenciji z vsemi morebitnimi prilogami, analizami ter finančnimi ocenami posledic.

[9] Npr. preko zapisa na spletnem portalu podcrto.si https://podcrto.si/notranja-ministrica-s-sprenevedanjem-brani-zavajanje-sefa-policije/.

[10] https://slo-tech.com/novice/t619176/p4535672#p4535672