prosilec - Vrhovno državno tožilstvo

 POVZETEK:

Organ je prosilki zavrnil dostop do zahtevanih podatkov. Svojo odločitev je utemeljil s tem, da podatki o plačah in finančnem poslovanju sicer v informacijskem sistemu obstajajo, a z običajno uporabo slednjega, brez dodatnega dela in ustvarjanja podatkov izven običajne uporabe sistema, do zahtevane informacije ni mogoče priti. IP je pritožbi prosilke ugodil ter organu naložil, da zahtevane podatke posreduje. Organ je zoper odločbo IP vložil tožbo. Upravno sodišče odločilo s sodbo št. I U 1226/2021-23 z dne 3. 10. 2022. Sodišče je odločbo IP odpravilo in zadevo vrnilo IP v ponovni postopek. IP je v ponovljenem postopku ugotavljal, ali organ razpolaga z zahtevanim dokumentom, upoštevaje napotila sodišča v sodbi št. I U 1226/2021-23 z dne 3. 10. 2022, ter v ta namen opravil pri organu ogled in camera. Ugotovil je, da organ v obravnavanem primeru z zahtevanimi dokumenti, ki obsegajo podatke o plačah zaposlenih za mesec marec 2021 nedvomno razpolaga v materializirani. Ugotovil je namreč, da baza podatkov MFERAC omogoča enostaven izvoz podatkov in enostavno filtriranje posameznih podatkov. Ugotovil pa je tudi, da so predmet zahteve podatki, ki so povezani tako z opravljanjem javne funkcije oziroma delovnega razmerja javnega uslužbenca kot s porabo javnih sredstev, zaradi česar v skladu s 1. alinejo tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ ne sodijo med varovane osebne podatke, poleg tega pa je za njihovo posredovanje javnosti podana tudi neposredna zakonska podlaga v 38. členu ZSPJS. IP je tako pritožbi prosilke ugodil.
 

ODLOČBA:

Številka: 090-200/2021/20

Datum:  23. 12. 2022

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju: IP) izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, številka 113/05 in 51/07 – ZUstS-A; v nadaljevanju: ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP-2, 23/14, 50/14, 19/15 – odl. US, 102/15, 7/18 in 141/22; v nadaljevanju: ZDIJZ) ter prvega odstavka 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10, 82/13, 175/20 – ZIUOPDVE in 3/22 - ZDeb; v nadaljevanju: ZUP), v ponovnem postopku po sodbi Upravnega sodišča št. I U 1226/2021-23 z dne 3. 10. 2022, o pritožbi … (v nadaljevanju: prosilka), z dne 1. 6. 2021, zoper odgovor VRHOVNEGA DRŽAVNEGA TOŽILSTVA REPUBLIKE SLOVENIJE, Vilharjeva cesta 23, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju: organ), št. VDT- Tu-9-5/9/2021 z dne 17. 5. 2021, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja, naslednjo

ODLOČBO:

1. Pritožbi prosilke z dne 1. 6. 2021 se ugodi in se odgovor VRHOVNEGA DRŽAVNEGA TOŽILSTVA REPUBLIKE SLOVENIJE, št. VDT- Tu-9-5/9/2021 z dne 17. 5. 2021, odpravi ter se odloči.

»Organ je dolžan v roku enaintridesetih (31) dni od vročitve te odločbe posredovati prosilki v elektronski obliki zahtevane podatke o zaposlenih za mesec marec 2021, na način, da ji posreduje:

-       seznam delojemalcev po delovnih mestih, ki obsega podatke o imenu in priimku posameznega zaposlenega ter njegovi funkciji oziroma delovnem mestu,

-       pregled plač, ki obsega podatke o imenu in priimku posameznega zaposlenega ter njegovi bruto plači,

-       pregled dela v tveganih razmerah, ki obsega podatke o imenu in priimku posameznega zaposlenega ter bruto znesku prejetega dodatka.«.

2. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

Obrazložitev:

Prosilka je z zahtevo z dne 28. 4. 2021 zahtevala, skladno z ZDIJZ, podatke o plačah zaposlenih za pretekli mesec, in sicer ime in priimek zaposlenega, delovno mesto, plačo in ločeno COVID dodatke. Podatke je zahtevala v elektronski obliki na naveden e-naslov.

Organ je o zahtevi prosilke odločil z odgovorom št. VDT- Tu-9-5/9/2021 z dne 17. 5. 2021 (v nadaljevanju: izpodbijani odgovor). Najprej se je v odgovoru opredelil do informacije javnega značaja po določbah 4. člena ZDIJZ in upoštevaje pojem informacije javnega značaja ugotovil, da zahtevani dokument pri organu ne obstaja. Navedel je, da nima dokumenta, kjer bi bil vsebovan poimenski seznam plač zaposlenih, vključno z delovnimi mesti, plačo in COVID dodatki. Pojasnil je, da so podatki o plačah in finančnem poslovanju sicer v informacijskem sistemu, a z običajno uporabo slednjega, brez dodatnega dela in ustvarjanja podatkov izven običajne uporabe sistema, do zahtevane informacije ni mogoče priti. Pri tem se je skliceval na sodbo Vrhovnega sodišča Republike Slovenije (v nadaljevanju: Vrhovno sodišče) št. X Ips 338/2016 z dne 7. 2. 2018. V zvezi z zahtevo je tako ugotovil, da ne razpolaga z ustreznimi orodji, sistemom ali z drugimi dokumenti v materializirani obliki, iz katerih bi bilo ob rednem načinu uporabe pridobiti zahtevane podatke. Glede na navedeno je tako zaključil, da z zahtevano informacijo javnega značaja ne razpolaga, zato je zahtevo zavrnil na podlagi 4. člena ZDIJZ. Ugotovil je še, da bi tovrstno poimensko posredovanje plač javnih uslužbencev lahko povzročilo motnje pri delovanju organa oziroma organov – posameznih državnih tožilstev, zato podatkov ne more posredovati tudi iz tega razloga. Prav tako bi javno izpostavljanje posameznih zaposlenih z najnižjimi plačami (oziroma tudi ostalih, katerih plače se gibljejo pod slovenskim povprečjem) lahko pomenilo nevarnost poskusov podkupovanja ali drugega vplivanja z namenom pridobitve podatkov, s katerimi razpolagajo oziroma do katerih imajo dostop. Z javno objavo njihovih imen in priimkov bi namreč zaposleni lahko postali tarča kriminalcev ali združb, ki imajo v predkazenskih postopkih interes, da pridejo do podatkov, s katerimi razpolagajo tožilstva ter do katerih imajo dostop tudi zaposleni. Glede zahtevanih podatkov o izplačanem »COVID« dodatku pa je še pojasnil, da tega dodatka funkcionarji, torej državni tožilci, ne prejemajo, ker do njega niso upravičeni.

Prosilka je zoper odločbo organa vložila pritožbo z dne 1. 6. 2021, ker se s stališčem organa ne strinja, saj jo je Ministrstvo za pravosodje v dopisu z dne 12. 3. 2021 napotilo, naj se za podatke o plačah državnih tožilcev obrne na organ. Zapisali so, da celotno centralno kadrovsko evidenco za tožilce vodi organ. Ob tem je opozorila, da ZDIJZ jasno določa, da informacije javnega značaja niso le dokumenti, kot to trdi organ. Prav tako se ne strinja z obrazložitvijo, da plač organ ne more posredovati, ker bi to lahko povzročilo motnje pri delovanju tega organa. Ministrstvo za notranje zadeve namreč seznam plač vseh zaposlenih v Policiji objavlja že od januarja letos, in sicer tako, da na svojih spletnih straneh vsak mesec objavi poimenski seznam vseh zaposlenih, tudi za najbolj občutljiva delovna mesta. Če torej za zaposlene v Policiji ne velja, da so zaradi objave njihovih plač življenjsko ogroženi, ali zaradi tega nastajajo motnje v policijskem delovanju, potem ti ne more veljati tudi za tožilce. In ne nazadnje je IP 12. 1. 2021 na svojih spletnih straneh zavzel stališče, da pri objavi plač v Policiji ne gre za nobene kršitve varstva osebnih podatkov. Pa tudi, da so podatki o imenu in priimku ter bruto plačah prosto dostopna informacija javnega značaja, javnosti pa so dostopni tudi podatki o delovnem mestu, nazivu in funkciji. Zaradi navedenega tako od tožilstva pričakuje poimenski seznam plač, z nazivom delovnega mesta oziroma funkcijo uslužbenca in izplačilom bruto plače, posebej s »COVID« dodatkom.

O pritožbi je odločil IP z odločbo št. 090-200/2021/8 z dne 9. 7. 2021, s katero je pritožbi prosilke ugodil. Ugotovil je namreč, da baza podatkov MFERAC omogoča enostaven izvoz podatkov in enostavno filtriranje posameznih podatkov. To bazo za plačno-kadrovsko področje uporablja tudi IP. IP se je že večkrat postavil na stališče, temu pa je sledila tudi sodna praksa, da ni mogoče govoriti o »ustvarjanju dokumenta« takrat, ko se informacije nahajajo v elektronski bazi in se hitro ter z enostavnimi koraki dajo priklicati iz baze oziroma pridobiti le tiste informacije, ki so predmet presoje.[1] Tako izhaja tudi iz sodbe Vrhovnega sodišča, ki jo je v izpodbijanem odgovoru izpostavil organ. Glede na to, da tudi IP uporablja isti sistem za obračunavanje plač, ni dvoma, da lahko tisti, ki ta sistem uporablja za obračunavanje plač, z enostavnimi koraki prikliče podatke, ki so predmet zahteve prosilke.

Organ je zoper odločbo IP vložil tožbo, o kateri je Upravno sodišče odločilo s sodbo št. I U 1226/2021-23 z dne 3. 10. 2022. Sodišče je odločbo IP odpravilo in zadevo vrnilo IP v ponovni postopek. Glede na napotila sodišča je IP v prostorih organa 21. 12. 2022 opravil ogled brez prisotnosti strank (in camera), na podlagi 11. člena ZInfP.

Pritožba je utemeljena.

Meje preizkusa pritožbe s strani pritožbenega organa

IP je kot organ druge stopnje v skladu z 247. člena ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo tako preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon. 

IP uvodoma ugotavlja, da je organ podal prosilki odgovor in ni izdal odločbe, ker je štel njeno vlogo, vloženo po elektronski poti brez varnega elektronskega podpisa s kvalificiranim potrdilom, kot neformalno zahtevo, ob odstopu pritožbe pa je nato upošteval Odlok o začasnih ukrepih za zmanjšanje tveganja okužbe in preprečevanja širjenja nalezljive bolezni COVID-19 v upravnih zadevah. Kot že navedeno, ta v prvem odstavku 3. člena določa, da se lahko vloge vložijo po elektronski poti tudi brez varnega elektronskega podpisa s kvalificiranim potrdilom. Ker iz izpodbijanega odgovora izhajajo sestavine odločbe (upoštevaje 210. člen ZUP), torej podatki o organu, prosilcu, odločitev organa in obrazložitev odločitve z navedbo pravne podlage ter podpis pristojne osebe, je IP štel izpodbijani odgovor kot odločbo. Izpodbijani odgovor sicer nima pouka o pravnem sredstvu, vendar že ZUP v petem odstavku 215. člena določa, da se stranka lahko ravna po veljavnih predpisih, če odločba nima pouka ali če je pouk nepopoln, lahko pa zahteva v osmih dneh od organa, ki je odločbo izdal, naj jo dopolni. Neobstoječ pouk o pravnem sredstvu tako ne pomeni bistvene kršitve pravil postopka Če odločba nima pravnega pouka oziroma je ta nepopoln (ne vsebuje napotila o roku za pritožbo), zaradi tega odločba ni nezakonita. Navedeno izhaja tudi iz sodne prakse.[2] V obravnavanem primeru IP tako ugotavlja, da je prosilka vložila pritožbo zoper odgovor organa pravočasno, organ pa jo je preizkusil ter odstopil v pristojno reševanje IP v skladu z 245. členom ZUP.

IP torej ocenjuje, da je izpodbijani odgovor zrel za presojo v tem pritožbenem postopku.

Nadalje IP ugotavlja, da v tem postopku ni sporno, da je organ zavezanec za posredovanje informacij javnega značaja po 1. členu ZDIJZ.

Kot že navedeno, je bil v obravnavani zadevi s pravnomočno sodbo Upravnega sodišča št. I U 1226/2021-23 z dne 3. 10. 2022 odpravljen akt IP. Če se upravni akt odpravi s pravnomočno sodbo, se odpravijo tudi posledice, ki so iz njega nastale (tretji odstavek 64. člena ZUS-1), in se upravna zadeva vrne v stanje, v katerem je bila pred odločanjem o tožbi. Takšne posledice, z učinkom ex tunc, v zvezi z odpravo upravnega akta so določene tudi v prvem odstavku 281. člena ZUP. V obravnavani zadevi to pomeni vrnitev v stanje pred izdajo odpravljene odločbe IP, to je v stanje odločanja o pritožbi z dne 1. 6. 2021.

IP tako ugotavlja, da je predmet ponovljenega pritožbenega postopka presoja, ali organ razpolaga z zahtevanim dokumentom, upoštevaje napotila sodišča v sodbi št. I U 1226/2021-23 z dne 3. 10. 2022. Po navedeni sodbi je namreč bistveno vprašanje, kako je mogoče v obravnavanem primeru priklicati obstoječe podatke iz računalniške baze, pri čemer po mnenju sodišča ne gre za ustvarjanje novega dokumenta, če je priklic obstoječih podatkov iz računalniške baze mogoč zelo enostavno in hitro. IP se zato v nadaljevanju opredeljuje najprej do pojma informacije javnega značaja na splošno in v obravnavanem primeru.

Informacija javnega značaja

Informacija javnega značaja je na podlagi določb 4. člena ZDIJZ informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva, ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb. Iz definicije informacije javnega značaja torej izhajajo trije osnovni pogoji, ki morajo biti izpolnjeni kumulativno (hkrati), in sicer:

1. informacija mora izvirati iz delovnega področja organa,

2. organ mora z njo razpolagati,

3. nahajati se mora v materializirani obliki.

Iz določbe prvega odstavka 4. člena v zvezi s prvim odstavkom 1. člena ZDIJZ tako izhaja, da informacijo javnega značaja lahko predstavlja le dokument, ki ga je organ v okviru svojega delovnega področja že izdelal oziroma pridobil in ga še ni posredoval naprej oziroma uničil. Gre za pogoj, ki je v teoriji poznan kot »kriterij materializirane oblike« in ga navaja že organ v izpodbijani odločbi. Zavezanci po ZDIJZ so torej dolžni omogočiti dostop le do že obstoječih informacij in niso dolžni ustvariti novega dokumenta ali ga (ponovno) pridobiti, če z njim v času zahteve ne razpolagajo (več). Zavezanci tako niso dolžni zbirati informacij, opravljati raziskav ali analizirati podatkov, da bi zadostili zahtevi prosilca, torej niso dolžni izdelati, predelati ali spremeniti (dograditi) informacij, s katero razpolagajo. Pojasnila, odgovori na konkretno zastavljena vprašanja, razne obrazložitve, komentarji in podobno tako ne predstavljajo informacij javnega značaja, zato zavezanci niso dolžni odgovarjati na vprašanja, s katerimi se od zavezanca pričakuje pojasnila, mnenja in podobno. Dolžnost posredovanja informacij se tako nanaša le na t.i. »surove« informacije.[3] Izjema od napisanega so v določenem obsegu le informacije, ki se nahajajo v računalniških bazah, nastalih v zvezi z dejavnostjo organa.

Upoštevaje navedeno in prakso IP (npr. odločbe št. 090-125/2016, št. 090-130/2016, št. 090-212/2016, št. 090-106/2017, št. 090-301/2017, št. 090-54/2018, št. 090-71/2018, št. 090-168/2018,.št. 090-29/2019, št. 090-138/2019, št. 090-19/2020) je potreben pri dokumentih, ki se nahajajo v informatiziranih zbirkah podatkov, relativiziran pristop. To pomeni, da mora zavezanec omogočiti dostop do dokumentov, čeprav priklic iz zbirke, tehnično gledano, pomeni nastanek (ustvarjanje) novega dokumenta. Toda pri tem je treba upoštevati tudi:

-       zmožnost oziroma izvedljivost zagotovitve informacij po kriterijih, ki jih je postavil prosilec, in če je ta pogoj izpolnjen še

-       razmejitveni kriterij, tj. sorazmernost napora (vložka) organa pri materializaciji dokumenta.

V obravnavanem primeru je organ navedel že sam, da se podatki nahajajo v bazi MFERAC, o tem pa se je na ogledu in camera prepričal tudi IP. Organ torej z zahtevanimi podatki nedvomno razpolaga v svoji informatizirani zbirki podatkov, zato se presoja IP v nadaljevanju nanaša na vprašanje, ali baza podatkov MFERAC omogoča enostaven izvoz podatkov in enostavno filtriranje posameznih podatkov.

IP po vpogledu v bazo podatkov MFERAC pri organu ugotavlja:

-       Da sistem omogoča enostaven izpis »Seznam delojemalcev po delovnih mestih, stanje na dan 30. 4. 2021«, oznaka POR_DLJ_DM. Le-ta obsega podatke o šifri delovnega mesta, nazivu delovnega mesta, davčni številki delojemalca ter imenu in priimku delojemalca. Seznam je nato mogoče v okviru samega sistema MFERAC le z nekaj hitrimi kliki »izvoziti« v aplikacijo EXCEL, kjer je mogoče z oznako posameznega stolpca podatkov, ki ni predmet zahteve, le-tega brisati z enim klikom, ter dokument nato samo še natisniti z zahtevanimi podatki.

-       Da sistem omogoča enostaven izpis »Pregleda plač za april 2021, valuta EUR«, oznaka POR_PREGLPL. Le-ta obsega podatke o davčni številki, imenu in priimku zaposlenega, pa tudi finančne podatke o rednem delu, uspešnosti, poračunu, dodatkih, nadomestilu, skupaj bruto, prispevkih in davkih, skupaj neto, materialnih stroških, skupnem prejemku, odbitkih in končnem izplačilu. Tudi ta pregled je nato mogoče v okviru samega sistema MFERAC le z nekaj hitrimi kliki »izvoziti« v aplikacijo EXCEL, kjer je mogoče z oznako posameznega stolpca podatkov, ki ni predmet zahteve, le-tega brisati z enim klikom, ter dokument nato samo še natisniti z zahtevanimi podatki.

-       Da sistem omogoča enostaven izpis pregleda »Delo v tveganih razm. od 28. 11. 2020 v plači za marec 2021, valuta EUR«, oznaka POR_IZPLAČILA. Le-ta obsega podatke o šifri delodajalca, naziv delodajalca, davčni številki delojemalca, imenu in priimku delojemalca, urah, dnevih, bruto znesku (EUR), neto znesku (EUR), evidenčnem mesecu in letu, % in urah na prejemku. Tudi ta pregled je nato mogoče v okviru samega sistema MFERAC le z nekaj hitrimi kliki »izvoziti« v aplikacijo EXCEL, kjer je mogoče z oznako posameznega stolpca podatkov, ki ni predmet zahteve, le-tega brisati z enim klikom, ter dokument nato samo še natisniti z zahtevanimi podatki.

-       Za izpis posameznega dokumenta, ki obsega podatke za 50 zaposlenih na sedežu organa, je organ potreboval zgolj nekaj minut časa (do 5 minut), torej skupaj za izpis posameznega pregleda oziroma seznama iz posamezne aplikacije oziroma baze podatkov in izvoz teh podatkov v aplikacijo EXCEL, vse v okviru sistema MFERAC. Organ torej ob normalnem delovanju sistema MFERAC ne bi potreboval niti celega delovnika, da bi pripravil vse zahtevane podatke za cca. 500 zaposlenih, saj je tudi brisanje posameznih podatkov v aplikaciji EXCEL hitro in enostavno, zgolj z dvema korakoma, označbo stolpca in pritiskom na tipko za brisanje.

-       Organ je za pripravo predmetnih podatkov uporabil orodja, s katerimi operira tudi sicer, saj pozna sistem delovanja MFERAC, torej uporabo posamezne aplikacije s podatki in izvoz podatkov v aplikacijo EXCEL, brisanje posameznih stolpcev v slednji in izpis na papir.

Ob tem IP ugotavlja še, da so za vodenje postopkov in za odločanje o dostopu do informacij javnega značaja po ZDIJZ za organ, posamezna okrožna državna tožilstva in za Specializirano državno tožilstvo pristojne uradne osebe, zaposlene pri organu. Organ je torej tisti, ki je dolžan odločiti o dostopu do zahtevanih podatkov tudi za posamezna okrožna državna tožilstva in Specializirano državno tožilstvo, le-ti pa so dolžni zahtevane podatke zagotoviti oziroma posredovati organu, pri čemer je ugotoviti, da ima dostop do vseh zahtevanih podatkov za posamezna okrožna državna tožilstva in Specializirano državno tožilstvo že vodja Finančno-računovodske službe organa.

Predmetne dokumente v obliki izpisov, ki jih omogoča sistem MFERAC, ter nadaljnjih izpisov v okviru tega sistema z aplikacijo EXCEL je organ primeroma na ogledu in camera natisnil za potrebe tega postopka, in so del spisa predmetne zadeve.

IP tako ugotavlja, da baza podatkov MFERAC omogoča enostaven izvoz podatkov in enostavno filtriranje posameznih podatkov, saj ni dvoma, da lahko tisti, ki ta sistem uporablja za obračunavanje plač, z enostavnimi koraki prikliče podatke, ki so predmet zahteve prosilke.

IP tudi sam uporablja sistem MFERAC, zato ocenjuje, da ustvarjanje novega dokumenta, upoštevaje pojem informacije javnega značaja po sodni praksi in praksi IP, ne predstavlja niti združitev vseh zahtevanih podatkov v en dokument. IP namreč ocenjuje, da je priklic teh podatkov v sistemu MFERAC enostaven, prav tako pa tudi priprava predmetnih podatkov v enem dokumentu z uporabo aplikacije EXCEL, ki je prav tako na voljo v sistemu MFERAC.

IP tako ne sledi navedbam organa v obravnavanem primeru, da ne razpolaga z ustreznimi orodji, sistemom ali z drugimi dokumenti v materializirani obliki, iz katerih bi bilo ob rednem načinu uporabe pridobiti zahtevane podatke. Slednje izhaja tudi iz dejstva, da je organ že posredoval prosilki podatke o »COVID« dodatkih za zaposlene, ki so ga prejeli, vendar v obliki delnega dostopa, torej na način, da je prekril imena in priimke. Ob tem IP pripominja, da se organ sklicuje zgolj na del sodbe Vrhovnega sodišča, saj le-ta navaja tudi, da pa lahko organ omogoči prosilcu tudi, da sam uporabi računalniška orodja za dostop do podatkovne zbirke, do česar pa se organ ni opredelil.

IP poudarja še, da se je že večkrat postavil na stališče, temu pa je sledila tudi sodna praksa, da ni mogoče govoriti o »ustvarjanju dokumenta« takrat, ko se informacije nahajajo v elektronski bazi in se hitro ter z enostavnimi koraki dajo priklicati iz baze oziroma pridobiti le tiste informacije, ki so predmet presoje.[4] Tudi iz sodbe Vrhovnega sodišča, ki jo je v odgovoru izpostavil organ, št. X Ips 338/2016 z dne 7. 2. 2018, izhaja, citirano »Organ mora prosilcu posredovati zahtevane informacije, ki jih je mogoče iz podatkovne zbirke pridobiti z uporabo tistih orodij, ki so za dostopanje do navedenih elektronskih podatkov na voljo in so sestavni del njihove običajne uporabe, lahko pa tudi omogoči, da prosilec sam uporabi navedena računalniška orodja za dostop do podatkovne zbirke.«.

Poleg navedenega pa IP poudarja še, da morajo zahtevane podatke, s katerimi se želi seznaniti prosilka, organi javnega sektorja nedvomno voditi že na podlagi Zakona o sistemu plač v javnem sektorju (v nadaljevanju: ZSPJS)[5]  in tudi na podlagi Zakona o evidencah na področju dela in socialne varnosti (v nadaljevanju: ZEPDSV)[6]. V skladu s slednjim morajo, med drugim, voditi evidenco o  zaposlenih delavcih (13. člen), ki obsega med drugimi podatki tudi osebno ime ter naziv delovnega mesta oziroma podatke o vrsti dela, za katerega je delavec sklenil pogodbo o zaposlitvi, pa tudi evidenco o stroških dela (16. člen), kamor sodijo podatki o plači.

Upoštevaje navedeno IP ugotavlja, da organ v obravnavanem primeru z zahtevanimi dokumenti, ki obsegajo podatke o plačah zaposlenih za mesec marec 2021, in sicer ime in priimek zaposlenega, delovno mesto/funkcija, plačo in ločeno »COVID« dodatek, nedvomno razpolaga v materializirani, prav tako ti podatki sodijo v delovno področje organa, kar niti ni sporno. Navedeno pomeni, da zahtevane informacije izpolnjujejo vse pogoje za obstoj informacije javnega značaja po določilu prvega odstavka 4. člena ZDIJZ.

V zvezi z napotilom organa na spletni portal www.pportal.gov.si pa IP navaja, da le-to ne zadošča predmetu zahteve, ki se nanaša na posamezne funkcionarje oziroma javne uslužbence Državnega tožilstva Republike Slovenije.

Ker predstavljajo zahtevani podatki osebne podatke, se IP v nadaljevanju opredeljuje do izjeme od dostopa po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.

Izjema varstva osebnih podatkov

V skladu z definicijo osebnega podatka po določilu prve točke 4. člena Splošne uredba o varstvu podatkov[7] pomeni osebni podatek pomeni katerokoli informacijo v zvezi z določenim ali določljivim posameznikom, pri čemer je določljiv posameznik tisti, ki ga je mogoče neposredno ali posredno določiti, zlasti z navedbo identifikatorja, kot je ime, identifikacijska številka, podatki o lokaciji, spletni identifikator, ali z navedbo enega ali več dejavnikov, ki so značilni za fizično, fiziološko, genetsko, duševno, gospodarsko, kulturno ali družbeno identiteto tega posameznika.

Upoštevaje definicijo osebnega podatka IP ugotavlja, da podatki o imenih in priimkih posameznih fizičnih oseb, njihovih delovnih mestih oziroma funkcijah ter bruto izplačilih po posameznih mesecih nedvomno predstavljajo osebne podatke.

IP je tako preveril še, ali je za obdelavo zahtevanih podatkov oziroma dokumentov (posredovanje prosilki oziroma javnosti) podana ustrezna pravna podlaga. Obdelava osebnih podatkov je namreč zakonita le, če je podana ena od pravnih podlag, ki jih določa Splošna uredba o varstvu podatkov v prvem odstavku člena 6.

IP ugotavlja, da je v obravnavanem primeru podana zakonska podlaga, da organ prosilki posreduje zahtevane podatke za mesec marec 2021, in sicer podatke o imenu in priimku, funkciji oziroma delovnem mestu, bruto zneskih njihove plače in »COVID« dodatku oziroma dodatku za delo v tveganih razmerah.

Odločitev IP sledi naslednjim ugotovitvam:

·         Zakonito podlago za razkritje predmetnih osebnih podatkov državnih tožilcev kot funkcionarjev in javnih uslužbencev v skladu s točko (c) prvega odstavka 6. člena Splošne uredbe o varstvu podatkov predstavljata Zakon o sistemu plač v javnem sektorju (v nadaljevanju: ZSPJS)[8]  in ZDIJZ. V drugem odstavku 6. člena Splošne uredbe o varstvu podatkov je namreč določeno, da države članice lahko ohranijo ali uvedejo podrobnejše določbe, da bi prilagodile uporabo pravil te uredbe v zvezi z obdelavo osebnih podatkov za zagotovitev skladnosti s točkama (c) in (e) odstavka 1, tako da podrobneje opredelijo posebne zahteve v zvezi z obdelavo ter druge ukrepe za zagotovitev zakonite in poštene obdelave, tudi za druge posebne primere obdelave iz poglavja IX. To pomeni, da tudi po začetku uporabe Splošne uredbe o varstvu podatkov ostanejo v uporabi tudi določbe prvega, drugega in četrtega odstavka 9. člena Zakona o varstvu osebnih podatkov[9] (pravne podlage v javnem sektorju), in uporaba pravil te uredbe v zvezi z obdelavo osebnih podatkov za zagotovitev skladnosti s točkama (c) in (e) odstavka 1, ne vpliva na odločanje organa v postopku z zahtevo po ZDIJZ.

·         Za obdelavo podatka o imenu in priimku funkcionarja oziroma javnega uslužbenca, skupaj s podatki o izplačanih bruto plačah, je podana neposredna zakonska podlaga v 38. členu ZSPJS. ZSPJS namreč izrecno določa, citirano:

»(1) Plače v javnem sektorju so javne, pri čemer so javnosti dostopni podatki o delovnem mestu, nazivu ali funkciji, o osnovnih plačah, o dodatkih ter delu plače za delovno uspešnost, razen dodatka za delovno dobo.«;

»(6) Ne glede na določbo prvega odstavka tega člena so javnosti po postopku, ki ga ureja Zakon o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 24/03), dostopni individualni podatki o znesku celotne bruto plače vsakega javnega uslužbenca in vsakega funkcionarja brez zmanjšanja za morebitne odbitke iz naslova izvršbe, kreditov ali drugih osebnih obveznosti.«.

Zakonodajalec je sprejel šesti odstavek 38. člena ZSPJS na predlog Vlade, ker po njenem mnenju veljavna ureditev ni bila jasna in nedvoumna glede vprašanja javnosti podatkov o plačah javnih uslužbencev in funkcionarjev. Predlagatelj je bil namreč mnenja, da morajo biti vsi podatki o plačah, vključno z individualnimi izplačili, dostopni javnosti, saj gre za plačila iz javnih sredstev. Iz obrazložitve predloga določbe izhaja, citirano: »Z dopolnitvijo 38. člena so javnosti dostopni vsi individualni podatki o znesku izplačane plače vsakega javnega uslužbenca in funkcionarja. Ti podatki predstavljajo informacijo javnega značaja in ne uživajo privilegija (izjeme) osebnih podatkov.«.[10] Upoštevaje mnenje Zakonodajno-pravne službe Državnega zbora pa je bil nato predlagani odstavek amandmiran, na način, da se je beseda "izplačane" nadomestila z besedama "celotne bruto" in na koncu dodalo besedilo "brez zmanjšanja za morebitne odbitke iz naslova izvršbe, kreditov ali drugih osebnih obveznosti". Po sprejetju novele zakona ZSPJS se je torej uveljavila prosta dostopnost individualnih podatkov o znesku celotne bruto plače vsakega javnega uslužbenca in vsakega funkcionarja brez zmanjšanja za morebitne odbitke iz naslova izvršbe, kreditov ali drugih osebnih obveznosti.

·         Da v obravnavani zadevi ni sporno, da imajo državni tožilci status javnih funkcionarjev, pri organu zaposleni uslužbenci pa status javnih uslužbencev ter da se njihove plače zagotavljajo iz javnih sredstev oziroma državnega proračuna. Ker gre tako tudi za podatke v zvezi z opravljanjem funkcije oziroma delovnega razmerja javnega uslužbenca in za podatke o porabi javnih sredstev, dodatno zakonsko podlago za posredovanje presojanih podatkov javnosti predstavlja tudi določba 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ. Na podlagi te določbe se dostop do zahtevane informacije dovoli ne glede na izjeme po prvem odstavku 6. člena ZDIJZ (torej tudi izjemo varstva osebnih podatkov), če gre za podatke o porabi javnih sredstev ali podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca, razen v primerih iz 1. in 5. do 8. točke prvega odstavka ter v primerih, ko zakon, ki ureja javne finance ali zakon, ki ureja javna naročila, določata drugače (ti pa v obravnavanem primeru niso podani).

·         Da so plače v javnem sektorju javne, v smislu, da se lahko za vsakega funkcionarja in javnega uslužbenca ve, kakšno plačo ima, z izjemo omejitev, ki jih določa 38. člen ZSPJS, jasno izhaja tudi iz sodb Upravnega sodišča Republike Slovenije (v nadaljevanju: Upravno sodišče) št. I U 1003/2010 z dne 30. 3. 2011, št. I U 805/2012 z dne 27. 11. 2013, št. I U 944/2015 z dne 24. 11. 2016 in št. I U 1816/2016-34 z dne 4. 10. 2017. Upravno sodišče je tako v sodbi št. I U 1003/2010 z dne 30. 3. 2011 med drugim navedlo, da »je po mnenju sodišča smiselnost javnosti plač v javnem sektorju ravno v tem, da je javnosti dostopno koliko ima posamezen poimensko naveden javni uslužbenec osnovne plače, dodatkov in dela plače za delovno uspešnost. V nasprotnem primeru bi se izničil pomen javnosti plač v javnem sektorju, saj če temu ne bi bilo tako, potem bi se javnosti lahko predstavili zgolj plačilni listi brez imen in priimkov ter ostalih osebnih podatkov in z izbrisanimi podatki za delovno dobo, to pa ne bi pomenilo javnosti plač v javnem sektorju. Sodišče nadalje meni, »da je bil namen zakonodajalca, da so plače v javnem sektorju javne v tem smislu, da se lahko za vsakega javnega uslužbenca poimensko ve, kakšno plačo ima, razen določenih omejitev, ki jih 38. člen ZSPJS določa«. Takšno stališče Upravnega sodišča je potrdilo tudi Vrhovno sodišče v sklepu št. X Ips 187/2011 z dne 1. 9. 2011, pred tem pa je Vrhovno sodišče o tem vprašanju že odločalo v odločbi št. X Ips 252/2009 z dne 27. 8. 2009. V sodbi Upravnega sodišča št. I U 1816/2016-34 z dne 4. 10. 2017 pa je sodišče celo poudarilo, citirano: »Pri podatkih o porabi javnih sredstev in podatkih, povezanih z opravljanjem funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca, ki so javno dostopni, se mora dostop do teh podatkov omogočiti vsakemu prosilcu, ne glede na njegov namen. Sodišče s tem v zvezi lahko pritrdi toženi stranki, da pri objavi informacij javnega značaja lahko pride tudi do kršitev (tudi človekovih pravic), vendar to ni stvar tega postopka, temveč je lahko stvar kakšnih drugih postopkov.« (točka 19). V tej zadevi je tako sodišče pritrdilo IP, ki je odločil o prostem dostopu do plačilnih list določenega funkcionarja in javnih uslužbencev (upoštevaje 38. člen ZSPJS). V sodbi. št. I U 1410/2010-13 z dne 25. 5. 2011 pa je Upravno sodišče odločalo o vprašanju, ali so javni podatki o bruto plačah zaposlenih v javnem zdravstvenem zavodu (ZD Vrhnika) in odločilo, da ne gre za varovane osebne podatke, ker je za njihovo posredovanje javnosti podana neposredna zakonska podlaga.

·         Stališče, da posamezni javni funkcionar oziroma javni uslužbenec ni upravičen pričakovati zasebnosti glede svojega imena, naziva, položaja, plače, službenega naslova in vseh ostalih podatkov, ki so povezani z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca, izhaja tudi iz prakse IP, npr. odločbe IP št. 090-106/2010 (ZD Vrhnika), št. 090-109/2010/4, št. 090-204/2010/10, št. 090-89/2015, št. 090-211/2016, št. 090-168/2018, št. 090-55/2019/5 in št. 090-78/2019/9. IP je tudi sicer že večkrat zavzel stališče, da imajo osebe, ki so zaposlene v javnem sektorju, zaradi načela odprtosti javne uprave in s tem povezanega načela transparentnosti bistveno zmanjšano pričakovanje zasebnosti v primerjavi z ostalimi posamezniki, ko gre za podatke, ki so v zvezi z delovnim razmerjem javnega uslužbenca.

Presojo posega v pravice javnih funkcionarjev in javnih uslužbencev (tudi v pravico do varstva osebnih podatkov) je v tem delu, v okviru 38. člena ZSPJS in 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, opravil že zakonodajalec, ki je pretehtal, da ti osebni podatki, zaradi varstva javnega interesa in nadzora nad porabo javnih sredstev, niso varovani. Ti podatki torej že po odločitvi zakonodajalca v celoti sodijo med prosto dostopne informacije javnega značaja. Na ta način pravica dostopa do informacij javnega značaja državljanom, medijem in civilni družbi omogoča nadzor nad delom javne uprave in nadzor nad porabo javnih sredstev.

Na podlagi vsega zgoraj navedenega IP zaključuje, da so predmet zahteve podatki, ki so povezani tako z opravljanjem javne funkcije oziroma delovnega razmerja javnega uslužbenca kot s porabo javnih sredstev, zaradi česar v skladu s 1. alinejo tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ ne sodijo med varovane osebne podatke, poleg tega pa je za njihovo posredovanje javnosti podana tudi neposredna zakonska podlaga v 38. členu ZSPJS.

Ker gre v obravnavani zadevi za primer, ko javnost podatkov izrecno določa zakon (38. člen ZSPJS in 1. alineja tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ), IP v postopek kot stranskih udeležencev ni pritegnil državnih tožilcev in javnih uslužbencev, na katere se nanaša zahteva prosilke. Z novelo ZDIJZ-F, ki se uporablja od leta 2018 dalje, je bila v ZDIJZ umeščena določba a26.a člena, s katero je bila stranska udeležba v postopku po ZDIJZ omejena. V postopku z zahtevo za dostop do informacije javnega značaja je stranka postopka samo prosilec, če je predmet odločanja dostop do podatkov, za katere je z zakonom določeno, da so javni.

Izjema notranjega delovanja organa

Upoštevaje predhodno opredeljeni status zahtevanih podatkov po oceni IP zahtevanih informacij ni mogoče šteti kot podatkov, ki predstavljajo notranje delovanje organa, kot je to organ dodatno izpostavil v izpodbijanem odgovoru. Ker gre pri zahtevanih podatkih ob tem za absolutno javne podatke, se IP posebej do te izjeme podrobneje ne opredeljuje. Iz določbe tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ namreč izhaja, da se ta uporabi tudi v primerih obstoja izjeme notranjega delovanja oziroma ne glede na to, ali je navedena izjema podana. Ob tem IP poudarja, da se s to izjemo varuje »notranji proces razmišljanja organa«, varujejo se torej podatki, ki nastajajo ob oblikovanju politike organa. Izjema notranjega delovanja se torej nanaša za dokumente za notranjo rabo organa, iz katerih izhaja postopek oziroma način dela organa, kot tudi njegova notranja politika. Namen te izjeme je tako preprečiti škodo, ki bi nastala v smislu nižanja kakovosti odločanja organa, saj razumno varovanje procesa »notranjega razmišljanja organa« ni nujno v neskladju z načelom odprtosti uprave. Podatkov o plačah in delovnih mestih funkcionarjev oziroma javnih uslužbencev organa po mnenju IP ni mogoče šteti kot podatkov, ki so nastali v zvezi z notranjim delovanjem organa. Poleg tega pa IP izpostavlja, da so navedbe organa pavšalne in ne izkazujejo pogojev, ki morata biti izpolnjena kumulativno, da je ta izjema od dostopa podana. Ob tem IP pripominja, da vedno obstaja možnost vplivanja na zaposlene s strani kriminalnih združb, tudi v primeru, da podatki o imenih in priimkih ter plačah zaposlenih v pravosodju ne bi bili javno dostopni. Splošno znano dejstvo namreč je, da plače v javnem sektorju niso visoke, sploh za administrativno tehnična delovna mesta. V prvi vrsti je možnost morebitnega vplivanja na javne uslužbence in funkcionarje vedno odvisna od osebne integritete vsakega posameznika, in obstaja tudi pri tistih z višjimi plačami, pri čemer je organ dolžan spremljati delo svojih zaposlenih in morebitna tovrstna tveganja prepoznati (tudi v okviru načrta integritete, ki ga je dolžan sprejeti).

Način seznanitve

Prosilec ima, na podlagi 17. člena ZDIJZ, sam pravico določiti, na kakšen način se želi seznaniti z zahtevano informacijo. Edino omejitev, ki vpliva na obliko informacije, predstavlja določba drugega odstavka 25. člena ZDIJZ, po kateri lahko prosilec dobi samo vpogled v informacijo, ki je zavarovana skladno z zakonom, ki ureja avtorsko pravico. Drugi odstavek 27. člena ZDIJZ določa, da ima prosilec pravico do pritožbe tudi v primeru, če ne dobi informacije v obliki, ki jo je zahteval. Iz navedenega tako izhaja, da ima prosilec pravno varovano pravico izbrati, na kakšen način se želi seznaniti z vsebino zahtevane informacije (fotokopija, prepis, vpogled, elektronski zapis), pri čemer se šteje, da je pravici prosilca po ZDIJZ ugodeno, če zahtevano informacijo prejme v eni od oblik, torej ali v obliki fotokopije ali elektronskega zapisa. Ob tem IP pripominja, da elektronski zapis nujno ne predstavlja posredovanja dokumentov na elektronski naslov prosilca, saj posredovanje »elektronskega zapisa« obsega tudi posredovanje fizičnega nosilca podatkov, kjer so podatki zabeleženi v elektronski obliki.

Sklepno

Na podlagi navedenih argumentov in pravnih podlag IP zaključuje, da organ razpolaga z zahtevanimi informacijami v materializirani obliki in da je podana pravna podlaga za dostop do zahtevanih informacij o imenu in priimku posameznega zaposlenega v povezavi s podatki o njegovem delovnem mestu oziroma funkciji ter zahtevanih podatkih o bruto plači in bruto znesku t.i. COVID dodatka za mesec marec 2021. Navedeno pomeni, da je organ napačno uporabil materialno pravo. Izhajajoč iz navedenega je IP pritožbi prosilke ugodil ter na podlagi prvega odstavka 252. člena ZUP izpodbijani odgovor organa odpravil in sam odločil o zadevi, kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe.

Na podlagi petega odstavka 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP ugotavlja, da v tem postopku posebni stroški niso nastali, zato je odločil kot izhaja iz 2. točke izreka te odločbe.

Ta odločba je v skladu s trideseto točko 28. člena Zakona o upravnih taksah[11] oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve odločbe na Upravno sodišče RS, Fajfarjeva 33, 1000 Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali neposredno pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

Postopek vodila:

Nataša Siter, univ. dipl. prav.

svetovalka IP

Informacijski pooblaščenec:

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.

informacijska pooblaščenka

[1]  Sodbe Upravnega sodišča: št. I U 2052/2014 z dne 6. 1. 2016, št. I U 1878/2015 z dne 9. 11. 2016, št. III U 113/2017 z dne 25. 8. 2017 - »priklic obstoječih podatkov iz računalniške baze ne pomeni ustvarjanja novega dokumenta, če je to mogoče opraviti enostavno in hitro«. Npr. odločba IP št. 090-168/2018 z dne 10. 10. 2018.

[2] Npr. sodba Upravnega sodišča št. U 737/2003 z dne 10. 11. 2003, sklep Vrhovnega sodišča I Up 1507/2005 z dne 12. 9. 2007.

[3] Komentar Zakona o dostopu do informacij javnega značaja, dr. Senko Pličanič s soavtorji, Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti.

[4]  Sodbe Upravnega sodišča: št. I U 2052/2014 z dne 6. 1. 2016, št. I U 1878/2015 z dne 9. 11. 2016, št. III U 113/2017 z dne 25. 8. 2017 - »priklic obstoječih podatkov iz računalniške baze ne pomeni ustvarjanja novega dokumenta, če je to mogoče opraviti enostavno in hitro«. Npr. odločba IP št. 090-168/2018 z dne 10. 10. 2018.

[5] Uradni list RS, št. 108/09 - uradno prečiščeno besedilo, 13/10, 59/10, 85/10, 107/10, 35/11 - ORZSPJS49a, 27/12 - odl. US, 40/12 - ZUJF,  46/13, 25/14 - ZFU, 50/14, 95/14 - ZUPPJS15, 82/15, 23/17 - ZDOdv, 67/17, 84/18, 204/21 in 139/22.

[6] Uradni list RS, št. 40/06.

[7] Uredba (EU) 2016/679 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 27. aprila 2016 o varstvu posameznikov pri obdelavi osebnih podatkov in o prostem pretoku takih podatkov ter razveljavitvi Direktive 95/46/ES.

[8] Uradni list RS, št. 108/09 - uradno prečiščeno besedilo, 13/10, 59/10, 85/10, 107/10, 35/11 - ORZSPJS49a, 27/12 - odl. US, 40/12 - ZUJF,  46/13, 25/14 - ZFU, 50/14, 95/14 - ZUPPJS15, 82/15, 23/17 - ZDOdv, 67/17, 84/18, 204/21 in 139/22.

[9] Uradni list RS, št. 94/07- uradno prečiščeno besedilo in 177/20.

[10] Zakon o spremembah in dopolnitvah zakona o sistemu plač v javnem sektorju, ki ga je sprejela Vlada Republike Slovenije na 22. redni seji 28. 4. 2005. Postopek sprejemanja novele zakone je prosto dostopen na spletnih straneh Državnega zbora.

[11] Uradni list RS, št. 106/10 – uradno prečiščeno besedilo, 14/15 – ZUUJFO, 84/15 – ZZelP-J, 32/16, 30/18 – ZKZaš in 189/20 - ZFRO.