prosilec - Varuh človekovih pravic RS

POVZETEK:

Organ je zavrnil posredovanje dokumentov v zvezi s postopkom pri organu, ki se tičejo zlorabe položaja zaposlenih članov izpitnih centrov pri Agenciji za varnost prometa (AVP), v povezavi s prosilčevo šolo vožnje. IP ugotavlja, da navedeni dokumenti iz spisov vsebujejo informacije, ki predstavljajo komunikacijo med pobudnikom in varuhom znotraj neformalnega postopka pri varuhu in so vsebinsko vezane na vprašanje kršitev, na katero opozarja pobudnik, zato nedvomno izkazujejo medsebojno notranje zaupno razmerje med pobudnikom in varuhom.  IP ugotavlja, da že iz določbe 8. člena ZVarCP izhaja, da je postopek pri varuhu zaupen, s čimer je zakonodajalec nedvomno želel zaščititi pobudnike pred morebitnim šikaniranjem ali drugimi pritiski ter tako omogočiti še bolj učinkovito delovanje varuha. Navedeno pomeni, da pobudniki od organa utemeljeno pričakujejo, da bo z informacijami, s katerimi ga slednji seznanijo in jih organ v okviru postopka pridobi, ravnal še posebej pazljivo. Bistvo takšne komunikacije je v zaupnem odnosu med pobudnikom, ki se je znašel v težavah in organom, katerega osnovna naloga je v neformalnem varovanju skupin ali posameznikov pred kršenjem človekovih pravic in temeljnih svoboščin. Izhajajoč iz vsega navedenega je IP zaključil, da sta glede dokumentov iz spisov, ki vsebujejo komunikacijo med organom in pobudnikom v okviru neformalnega postopka pri varuhu, izpolnjena oba pogoja za obstoj izjeme po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.
 

ODLOČBA:

Številka: 090-156/2025/2

Datum: 16. 6. 2025

Informacijski pooblaščenec po namestnici informacijske pooblaščenke mag. Kristini Kotnik Šumah, po pooblastilu št. 100-17/2006/229 z dne 6. 11. 2024 (v nadaljevanju: IP), izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/05 in 51/07 - ZUstS-A; v nadaljevanju ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP2, 23/14, 50/14, 19/15 – odl. US, 102/15, 32/16, 7/18 in 141/22; v nadaljevanju: ZDIJZ), in prvega odstavka 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10, 82/13, 175/20 – ZIUOPDVE in 3/22 - ZDeb; v nadaljevanju: ZUP), o pritožbi … (v nadaljevanju: prosilec), z dne 1. 4. 2025, zoper odločbo Varuha človekovih pravic, Dunajska cesta 56, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju: organ), št. 0106-21/2025-5-115102 z dne 28. 2. 2025, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja, naslednjo

ODLOČBO:

1.     Pritožba prosilca z dne 1. 4. 2025 zoper odločbo Varuha človekovih pravic, št. 0106-21/2025-5-115102, z dne 28. 2. 2025, se zavrne.

2.     Posebni stroški v postopku reševanja te pritožbe niso nastali.

Obrazložitev:

Prosilec je z zahtevo za dostop do informacij javnega značaja od organa zahteval posredovanje dokumentov v zvezi s postopku pri organu, ki se tičejo zlorabe položaja zaposlenih članov izpitnih centrov pri Agenciji za varnost prometa (AVP), v povezavi s prosilčevo šolo vožnje.

Organ je o zahtevi prosilca izdal odločbo št. 0106-21/2025-5-115102 z dne 28. 2. 2025 (v nadaljevanju: izpodbijana odločba), s katero je zahtevo prosilca delno zavrnil iz razloga, da z dokumenti ne razpolaga, delno pa iz razloga izjeme notranjega delovanja iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.

Prosilec je zoper odločbo dne 1. 4. 2025 podal pritožbo, v kateri med drugim navaja, da organ ni ustrezno obrazložil svoje odločitve, saj ni upošteval vseh okoliščin zadeve. Prosilec navaja, da so člani izpitnih centrov ponarejali dokumente, kar je kaznivo dejanje. Meni, da je neukrepanje organa nedopustno, saj bi moral zaščititi pravico javnosti do informacij in preprečiti prikrivanje kaznivih dejanj. Navaja še člene predpisov, ki se nanašajo na zadevo.

Organ po prejemu pritožbe izpodbijane odločbe ni nadomestil z novo ter je pritožbo prosilca, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe, skupaj z dokumentacijo zadeve, dne 11. 4. 2025, odstopil v odločanje IP.

Pritožba ni utemeljena.

1.     Meje preizkusa pritožbe s strani pritožbenega organa

IP je kot organ druge stopnje v skladu z 247. člena ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo tako preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon. IP ugotavlja, da prosilec izpodbija odločbo organa v celoti.

2.     Informacija javnega značaja 

Informacija javnega značaja je na podlagi določbe 4. člena ZDIJZ informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva, ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb. Iz definicije informacije javnega značaja torej izhajajo trije osnovni pogoji, ki morajo biti izpolnjeni kumulativno, in sicer:

1. informacija mora izvirati iz delovnega področja organa,

2. organ mora z njo razpolagati,

3. nahajati se mora v materializirani obliki.

V obravnavani zadevi se zahtevane informacije javnega značaja nahajajo v spisih organa št. …, št. … in št. ... IP je vpogledal v navedene spise in ugotavlja, da se v spisu št. … nahajajo pobuda, poizvedba pri drugih organih, prošnja za podaljšanje roka, odobritev podaljšanja roka, odgovori drugih organov, zaznamki o telefonskih pogovorih, dopolnitev pobude, odgovor organa pobudniku, dodaten odgovor organa pobudniku, dopis drugega organa in dopolnitev pobude. V spisu št. … se nahajajo pobuda, zaznamek o telefonskem pogovoru, poizvedba na drug organ in odgovor drugega organa, dopis pobudnika ter odgovor organa pobudniku. V spisu št. … pa se nahajajo pobuda, prvo obvestilo pobudniku, dopolnitev pobude, obvestilo pobudniku, poizvedba na drug organ, odgovor drugega organa, dopolnitev pobude in odgovor pobudniku.

IP tako ugotavlja, da se v spisih ne nahajajo zapisniki in poročila, torej organ s temi dokumenti ne razpolaga, kot je to tudi navedel v izpodbijani odločbi. V tem delu zahteve prosilca tako niso izpolnjeni pogoji za obstoj informacije javnega značaja, saj ni izpolnjen kriterij materializirane oblike. Skladno s 4. členom ZDIJZ informacijo javnega značaja predstavlja samo dokument, ki že obstaja v neki materialni obliki, oziroma tisti dokument, ki ga je organ v okviru svojega delovnega področja že izdelal oziroma pridobil in ga ni dolžan ustvariti šele na podlagi zahteve. Smisel dostopa do informacij javnega značaja je sicer treba iskati v javnem in odprtem delovanju organa, preko katerega se lahko preizkusi tudi pravilnost in zakonitost delovanja, vendar pa je treba upoštevati, da se lahko zagotovi prost dostop zgolj do informacij, ki dejansko že obstajajo. IP tako poudarja, da pritožbeni postopek pred IP ne more biti namenjen prisili ustvarjanja ali pridobivanja informacij ali ugotovitvi, da bi določene informacije pri organu morale obstajati. IP ob tem pojasnjuje, da v pritožbenem postopku glede dostopa do informacij javnega značaja tudi nima pristojnosti, da bi se spuščal v presojo zakonitosti in smotrnosti ravnanja organa ter v vprašanje pravilnosti poslovanja organa. V postopku dostopa do informacij javnega značaja se ob tem lahko presoja (le) vprašanje, ali zahtevane informacije javnega značaja dejansko obstajajo pri organu, v materializirani obliki.

3.     Izjema notranjega delovanja

Kot je razvidno iz obrazložitve izpodbijane odločbe, je organ ugotovil, da glede ostalih zahtevanih dokumentov, ki izhajajo iz zgoraj navedenih spisov organa, obstaja izjema od prostega dostopa do informacij javnega značaja, in sicer iz razloga 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Ta določa, da organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organov, in bi njegovo razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa.

Za obstoj izjeme po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ morata biti kumulativno podana dva pogoja:

-           podatek mora izhajati iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa;

-           razkritje takšnega podatka bi povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa (specifični škodni test).

IP ugotavlja, da navedeni dokumenti iz spisov vsebujejo informacije, ki predstavljajo komunikacijo med pobudnikom in varuhom znotraj neformalnega postopka pri varuhu in so vsebinsko vezane na vprašanje kršitev, na katero opozarja pobudnik, zato nedvomno izkazujejo medsebojno notranje zaupno razmerje med pobudnikom in varuhom. Z dokumenti v navedenih spisih namreč organ razpolaga v okviru vodenja neformalnega postopka po določbah Zakona o varuhu človekovih pravic (v nadaljevanju: ZVarCP,) ki organu daje pristojnost, da od državnih organov, organov lokalnih skupnosti in nosilcev javnih pooblastil pridobi vse podatke in informacije iz njihove pristojnosti ne glede na stopnjo zaupnosti, ki mu omogočajo izvedbo preiskave (6. člen). V skladu z navedeno določbo ima varuh možnost samostojne in neodvisne preiskave vsakega primera pri organih, ki spadajo v njegovo pristojnost. V ta namen ima možnost pridobiti vse informacije, opraviti vpogled v spise ter izvesti napovedane ali nenapovedane oglede pri organih. Če na tej podlagi ugotovi nepravilnosti, lahko organom predlaga, naj ugotovljeno kršitev ali nepravilnost odpravijo, včasih priporoča tudi, kako naj jo odpravijo, ali celo predlaga povrnitev škode.

IP tako glede zahtevanih informacij ugotavlja, da so nedvomno sestavljene oziroma pridobljene v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa, kot posledica samostojne in neodvisne preiskave, z namenom odprave morebitnih kršitev človekovih pravic in temeljnih svoboščin posameznikov in skupin.

Pri presoji utemeljenosti obstoja navedene izjeme pa je potrebno opraviti še test škode – ali bi razkritje teh dokumentov povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. V izpodbijani odločbi je organ opozoril na specifičnost svojega postopka, ki temelji na diskretnosti in je za njegovo učinkovito delovanje nujno. Pobudniki od organa utemeljeno pričakujejo, da bodo z informacijami, s katerimi jih slednji seznanijo in jih organ v okviru postopka pridobi, ravnali še posebej pazljivo.

IP ugotavlja, da že iz določbe 8. člena ZVarCP izhaja, da je postopek pri varuhu zaupen, s čimer je zakonodajalec nedvomno želel zaščititi pobudnike pred morebitnim šikaniranjem ali drugimi pritiski ter tako omogočiti še bolj učinkovito delovanje varuha. Navedeno pomeni, da pobudniki od organa utemeljeno pričakujejo, da bo z informacijami, s katerimi ga slednji seznanijo in jih organ v okviru postopka pridobi, ravnal še posebej pazljivo. Bistvo takšne komunikacije je v zaupnem odnosu med pobudnikom, ki se je znašel v težavah in organom, katerega osnovna naloga je v neformalnem varovanju skupin ali posameznikov pred kršenjem človekovih pravic in temeljnih svoboščin. Razkritje takšnih primerov bi porušilo zaupanje pobudnikov v organ in jih odvrnilo od uporabe te neformalne poti za varstvo njihovih pravic. S tem bi organ dejansko izgubil svoj smisel in pomen kot ustavno zagotovljen institut.

Vsebina dokumentov, ki jih zahteva prosilec, namreč ne predstavlja dejstev v smislu delovanja same institucije, ampak gre za dokumente, ki so po vsebini komunikacija med pobudnikom in organom in jih organ preučuje z vidika kršenja človekovih pravic in svoboščin. Če organ zazna kršitve, sprejme odločitve, s katerimi deluje navzven do organov in javnosti. Pri tem ne sprejme oblastnih odločitev, temveč z močjo argumentov in ugledom, ki ga institut varuha uživa v družbi, vpliva na organe, da odpravijo zaznane kršitve človekovih pravic in svoboščin. Razkritje vsebine spisov, ki jih vodi organ v neformalnem postopku, bi po prepričanju IP, povzročilo motnje v delovanju institucije Varuha človekovih pravic, saj bi poseglo v samo bistvo postopka, ki izhaja iz načela zaupnosti, zaradi česar bi bil ogrožen smisel in pomen organa. Če je namreč zaupanje porušeno (in na tej točki je že mogoče govoriti o izkazovanju škode v primeru razkritja dokumentov) oziroma obstaja bojazen, da bodo dokumenti, ki sta si jih organ in pobudnik izmenjala za namene neformalnega postopka, dostopni na podlagi določb ZDIJZ, lahko pride do situacije, ko je vprašljivo samo delovanje organa.

IP šteje zaupnost postopka pri organu za bistven element, na podlagi katerega je potrebno varovati informacijo o tem, kdo se je obrnil na varuha in kaj je bila vsebina komunikacije med organom in pobudnikom v okviru neformalnega postopka po določbah ZVarCP. V zahtevanih dokumentih se nahajajo zgolj informacije, ki predstavljajo komunikacijo med pobudnikom in organom, glede na prej navedeno zaupnost postopka in posledično zaščito pobudnikov, pa IP ugotavlja, da bi razkritje takšnega podatka povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa.

Izhajajoč iz vsega navedenega je IP zaključil, da sta glede dokumentov iz spisov …, ki vsebujejo komunikacijo med organom in pobudnikom v okviru neformalnega postopka pri varuhu, izpolnjena oba pogoja za obstoj izjeme po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, kot je pravilno v izpodbijani odločbi ugotovil organ.

IP je v nadaljevanju še presojal, ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa iz 7. člena ZDIJZ in prosilcu omogočiti delni dostop do zahtevane dokumentacije, ki predstavlja izjemo iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Institut delnega dostopa določa, da če dokument ali njegov del le delno vsebuje informacije iz 6. člena ZDIJZ (npr. podatke iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem organa) in jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njegovo zaupnost, pooblaščena oseba organa izloči te informacije iz dokumenta ter seznani prosilca z vsebino preostalega dela dokumenta.

IP ugotavlja, da glede na poudarjeno zaupnost postopka pri varuhu in da dokumenti, ki se nahajajo v spisih, ki so predmet zahteve prosilca, vsebujejo samo komunikacijo med pobudnikom in organom in ne drugih morebitnih dokumentov izven neformalnih postopkov, ki jih vodi organ, delni dostop do zahtevane dokumentacije ni mogoč. V obravnavanih dokumentih gre za specifično problematiko kršenja človekovih pravic in svoboščin, ki je vezana na posameznega pobudnika, ki bi lahko postal z delnim razkritjem dokumentov določljiv. V teh dokumentih, ki so zaradi narave postopka zaupne narave, je namreč vsebovana tolikšna koncentracija podatkov in okoliščin, na podlagi katerih bi bilo mogoče (tudi posredno) sklepati na pobudnika, zato jih je potrebno prekriti v celoti (smiselno enako izhaja iz sodbe Upravnega sodišča opr. št. I U 311/2020, v kateri je sodišče poudarilo, da je potrebno poleg osebnih podatkov prijavitelja in drugih fizičnih oseb, prekriti tudi vse navezne okoliščine, na podlagi katerih je mogoče sklepati na vir prijave). Po preučitvi dokumentacije zadeve IP tako ugotavlja, da ne obstajajo možnosti za delni dostop po 7. členu ZDIJZ, saj se razlogi za obstoj izjeme od prostega dostopa do informacij javnega značaja nanašajo na zahtevane dokumente v celoti.

IP na koncu še dodaja, da je iz pritožbe in zahtevane dokumentacije razvidno, da se dokumenti nanašajo na prosilca, vendar pa IP opozarja, da je treba v postopku glede dostopa do informacij javnega značaja upoštevati t.i. erga omnes učinek, kar pomeni, da odobritev dostopa ne učinkuje le proti konkretnemu prosilcu, temveč učinkuje proti javnosti na splošno. V postopku po ZDIJZ namreč ni pomembno, kdo je prosilec in s kakšnim namenom zahteva informacije, saj dostop do informacij javnega značaja lahko zahteva prav vsakdo. Če bi torej katera druga oseba od organa zahtevala dostop do istih dokumentov, bi moral dostop dovoliti (oziroma zavrniti) pod enakimi pogoji, kot osebi, ki je v konkretnem primeru prosilec. Za konkretni postopek torej osebne okoliščine in status prosilca niso relevantne.

Prav tako IP pojasnjuje, da prosilec ni upravičen na podlagi ZDIJZ zahtevati kopij lastnih vlog oziroma vlog, ki jih je prejel od organa, saj je namen dostopa do informacij javnega značaja v seznanjanju javnosti z delom zavezancev in posredovanje informacij javnega značaja; ni pa namen postopka po ZDIJZ, da bi organ prosilce seznanjal z njihovimi lastnimi vlogami in vlogami, ki so jih prejeli od organa na način, da bi na dokumentih prekrival njihove osebne podatke (in morebitne druge izjeme od prostega dostopa), kar bi bil na podlagi postopka po ZDIJZ dolžan storiti. Takšna zahteva prosilca predstavlja tako nepotrebno obremenjevanje organa z vidika potrebe po pregledu in izvedbi delnega dostopa do vlog, s katerimi prosilec že razpolaga, saj jih je na organ naslovil sam oziroma mu jih je že poslal organ. Ker lahko organ prosilcu posreduje le tiste vloge in le v takem obsegu, kot bi jih lahko posredoval tudi komurkoli tretjemu, je dolžan na vlogah prosilca prekriti vse informacije, ki predstavljajo izjeme od prostega dostopa po 5.a členu ZDIJZ in prvem odstavku 6. člena ZDIJZ (med drugim tudi vse osebne podatke prosilca samega). ZDIJZ takšne pravice prosilca ne varuje, saj dostop do lastnih vlog oziroma vlog, ki jih prosilec že ima, po ZDIJZ ne varuje namena zakonodajalca, tj. seznanjanje javnosti z delom organov oziroma zavezancev po ZDIJZ.^[1]

Ne glede na dejstvo, da dokumenti, ki jih prosilec zahteva, obstajajo, gre za dokumente, s katerimi prosilec že razpolaga, in po upravno sodni praksi tak prosilec v postopku po ZDIJZ nima zagotovljenega pravnega varstva v smislu anonimizacije njegovih osebnih podatkov.[2] Glede na navedeno prosilec tako nima pravovarstvenega interesa, da bi v postopku dostopa do informacij javnega značaja zahteval dostop do dokumentov, s katerimi že razpolaga.

4.     Sklepno

Na podlagi vsega navedenega IP zaključuje, da je pritožba prosilca neutemeljena in jo je potrebno iz razloga prvega odstavka 248. člena ZUP zavrniti, kot to izhaja iz 1. točke izreka te odločbe, saj je odločitev organa pravilna.

V skladu s petim odstavkom 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali (2. točka izreka te odločbe).

Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve odločbe na Upravno sodišče RS, Fajfarjeva 33, 1000 Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali neposredno pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

Postopek vodila:

mag. Saša Benčič, univ. dipl. prav.

Svetovalka IP

Informacijski pooblaščenec:

mag. Kristina Kotnik Šumah, univ.dipl.prav

namestnica pooblaščenke

[1] Smiselno podobno stališče je zavzelo tudi Upravno sodišče RS v sodbi opr. št. I U 1043/2009 z dne 26. 1. 2011.

[2] Tako npr. sodba in sklep Upravnega sodišča, št. I U 1835/2011 z dne 12. 12. 2012.