prosilec - Varuh človekovih pravic RS

POVZETEK:

Organ je zavrnil dostop do dokumenta (dopis-odgovor sodišča) iz razloga izjeme notranjega delovanja, IP pa po preučitvi pritožbe ugotavlja, da pogoji za navedeno izjemo iz 11. točke prvega odstavka 6, člena ZDIJZ niso podani, saj gre za komunikacijo med dvema organoma in ne za notranje razmišljanje ali notranjo komunikacijo znotraj organa. IP ugotavlja, da je v zvezi z dostopom do dokumenta podana izjema varstva osebnih podatkov, saj ni podlage za razkritje. V dokumentu so podatki v zvezi z kazenskim postopkom zoper konkretnega obdolženca (fizične osebe) in vpogleda drugih oseb v predmetni kazenski spis tega obdolženca. Prav tako IP po opravljeni presoji glede možnosti izvedbe delnega dostopa do obravnavanega dokumenta ugotavlja, da bi zahtevani dokument zaradi prepletenosti in koncentracije varovanih osebnih podatkov, ob uporabi instituta delnega dostopa, popolnoma izgubil svojo vrednost in smiselnost, saj ne bi imel več svoje vsebine, in bi bil zato brez posebne vrednosti za prosilca oziroma javnost. 
 

ODLOČBA:

Številka: 090-422/2024/2

Datum: 14. 11. 2024

Informacijski pooblaščenec po namestnici informacijske pooblaščenke Kristini Kotnik Šumah, po pooblastilu št. 100-17/2006/229 z dne 6. 11. 2024 (v nadaljevanju: IP), izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/05 in 51/07 - ZUstS-A; v nadaljevanju ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP2, 23/14, 50/14, 19/15 – odl. US, 102/15, 32/16, 7/18, 141/22; v nadaljevanju: ZDIJZ) in tretjega odstavka 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10, 82/13, 175/20 – ZIUOPDVE in 3/22 - ZDeb; v nadaljevanju: ZUP), o pritožbi … (v nadaljevanju: prosilec), z dne 18. 10. 2024, zoper odločbo Varuha človekovih pravic, Dunajska cesta 56, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju: organ), št. 0106-49/2024-4-BOZ, z dne 15. 10. 2024, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja, naslednjo

ODLOČBO:

1.   Pritožba prosilca z dne 18. 10. 2024 zoper odločbo Varuha človekovih pravic, št. 0106-49/2024-4-BOZ, z dne 15. 10. 2024, se zavrne.

2.   Posebni stroški v postopku reševanja te pritožbe niso nastali.

Obrazložitev:

Organ je dne 11. 9. 2024 prejel zahtevo za dostop do informacije javnega značaja, v kateri prosilec navaja, da ga pojasnila Okrožnega sodišča v Ljubljani ne prepričajo, saj se oznaka »omejitev pravic dostopa« pojavi šele v zaporedni številki 623 vpisnika sodnega spisa, vse z datumom 26. 3. 2024, kar je leto dni po nezakoniti aretaciji …. Zahteva posredovanje odgovora Okrožnega sodišča v Ljubljani. Po pozivu organa na dopolnitev je prosilec navedel, da bi rad pridobil odgovor Okrožnega sodišča v Ljubljani, ki ga je organ navajal v odgovoru v zadevi št. ...

Organ je o zahtevi prosilca dne 15. 10. 2024 odločil z odločbo št. 0106-49/2024-4-BOZ (v nadaljevanju: izpodbijana odločba), s katero je zahtevo prosilca zavrnil iz razloga izjeme iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, ker gre za notranje delovanje oziroma notranjo dejavnost organa. Organ ugotavlja, da gre pri zahtevani dokumentaciji za komunikacijo organa z drugim organom, za potrebe konkretnega postopka. Vsebinsko so informacije vezane na vprašanje kršitev, na katere opozarja pobudnik, zato nedvomno izkazujejo medsebojno notranje zaupno razmerje med pobudnikom in organom. Iz dokumenta je mogoče razbrati informacije, ki so nedvomno sestavljene ali pridobljene v zvezi z notranjem delovanjem ali dejavnostjo organa, kot posledice samostojne in neodvisne preiskave. Organ prav tako ugotavlja, da bi razkritje dokumentov povzročilo motnje pri delovanju organa, zaradi zaupnosti in občutljivosti postopkov, ki se vodijo pri organu.

Prosilec je zoper izpodbijano odločbo vložil pritožbo dne 18. 10. 2024, v kateri med drugim navaja, da organ z omejitvijo dostopa do informacij javnega značaja zlorablja ZDIJZ, z namenom prikrivanja oblastnih udbaško pogojenih kriminalnih zločinskih dejanj Okrožnega sodišča v Ljubljani.

Prosilec je pritožbo vložil neposredno na IP, ta pa jo je odstopil organu v pristojno obravnavo (drugi odstavek 239. člena ZUP). Organ po prejemu pritožbe izpodbijane odločbe ni nadomestil z novo ter je pritožbo prosilca, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe, skupaj z dokumentacijo zadeve, dne 25. 10. 2024, odstopil v odločanje IP.

Pritožba ni utemeljena.

1. Meje preizkusa s strani pritožbenega organa

IP kot organ druge stopnje je, v skladu z 247. členom ZUP, dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo tako preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon. IP ugotavlja, da prosilec izpodbija odločbo v celoti.

2.     Informacija javnega značaja

Informacija javnega značaja je po prvem odstavku 4. člena ZDIJZ informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva (v nadaljnjem besedilu: dokument), ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb. Kot izhaja iz navedene določbe in tudi določbe prvega odstavka 1. člena ZDIJZ, informacijo javnega značaja predstavlja samo dokument, ki že obstaja, je že ustvarjen, oziroma dokument, ki ga je organ v okviru svojega delovnega področja že izdelal oziroma pridobil.

V obravnavanem primeru ni sporno, da je organ zavezanec po 1. členu ZDIJZ in da z zahtevanim dokumentom razpolaga, saj ga je tudi posredoval IP. Pojem informacije javnega značaja je torej v obravnavanem primeru izpolnjen. Sporno v obravnavanem primeru je, ali glede zahtevanega dokumenta velja prosti dostop (5. člen ZDIJZ) ali pa so podane katere izmed zakonskih omejitev od prostega dostopa po ZDIJZ.

3.     Notranje delovanje

V obravnavani zadevi je organ zavrnil dostop do dokumenta iz razloga 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, ki določa, da organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organov, in bi njegovo razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. Za obstoj izjeme po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ morata biti kumulativno podana dva pogoja:

-           podatek mora izhajati iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa;

-           razkritje takšnega podatka bi povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa (specifični škodni test).

Obravnavano izjemo pozna večina primerjalno pravnih ureditev, v katerih zakoni varujejo »notranji proces razmišljanja organa«. Varujejo se podatki, ki nastajajo ob oblikovanju politike organa. Gre za dokumente za notranjo rabo organa, iz katerih izhaja postopek oziroma način dela organa, kot tudi njegova notranja politika.[1] Gre za izjemo, pri kateri morajo dokumenti oz. podatki prestati še t.i. škodni test, to pomeni, da je potrebna ocena, ali bi razkritje povzročilo motnje pri delovanju oz. dejavnosti organa.[2] Bistvena funkcija ZDIJZ je namreč ravno funkcija nadzora, ki omogoča državljanom nadzor nad delom javne uprave, nadzor nad pravilnostjo dela javnih oblasti in nadzor nad porabo proračunskega denarja, ker preprečuje slabo upravljanje, zlorabo oblasti in korupcijo. Da bi javnost to funkcijo lahko izvajala, ji mora biti omogočen dostop do relevantnih informacij. Ravno zato je potrebno, da se proces »notranjega razmišljanja organa« ne varuje kar avtomatično, ampak je to varstvo treba zagotoviti razumno, v vsakem konkretnem primeru posebej.

Večina držav na različne načine varuje interna mnenja, nasvete, izmenjavo pogledov, ki se dogajajo med pripravo odločitev, dopušča pa razkritje podatkov o dejstvih iz takšnih dokumentov. V ameriškem pravu je razlika med »facts« in »opinions« utemeljena z argumentom, da namen varstva notranjega delovanja organov ni v tem, da bi javnosti preprečevali dostop do golih dejstev oziroma faktičnih podatkov o delu organov. Namen te izjeme je varovati proces notranjega razmišljanja in oblikovanja mnenj, zato je poudarek na drugem elementu (»opinions«). Objava podatkov o dejstvih namreč ne vpliva na uradnikovo svobodo »kreativnega« razmišljanja znotraj organa, medtem ko objava podatka o mnenju lahko zaviralno vpliva na proces razmišljanja uradnikov.^[3]

IP ugotavlja, da v konkretnem primeru pogoji za uporabo izjeme varstva notranjega delovanja niso podani. Iz dokumenta nedvomno izhaja, da že prvi od kriterijev iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ ni izpolnjen, saj gre za dokument, ki ga je Okrožno sodišče v Ljubljani poslalo organu (odgovor na poizvedbo organa) in gre torej za komunikacijo med organoma in ne za notranjo komunikacijo znotraj organa, med zaposlenimi, vodstvom in podobno. Že glede na formalno obliko dokumenta izhaja, da ni namenjen notranji komunikaciji, ampak predstavlja uradni dokument, ki ga je en organ poslal drugemu na njegovo poizvedbo. Na podlagi navedenega je torej ugotovitev organa glede izjeme notranjega delovanja napačna.

V nadaljevanju je IP presojal, ali so glede zahtevanega dokumenta podani še drugi razlogi za omejitev dostopa.

4.     Osebni podatki

Glede na določbo 3. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ je izjema od prosto dostopnih informacij osebni podatek, katerega razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov, v skladu z zakonom, ki ureja varstvo osebnih podatkov.

Osebni podatek pomeni katero koli informacijo v zvezi z določenim ali določljivim posameznikom, pri čemer je določljiv posameznik tisti, ki ga je mogoče neposredno ali posredno določiti, zlasti z navedbo identifikatorja, kot je ime, identifikacijska številka, podatki o lokaciji, spletni identifikator, ali z navedbo enega ali več dejavnikov, ki so značilni za fizično, fiziološko, genetsko, duševno, gospodarsko, kulturno ali družbeno identiteto tega posameznika (prva točka 4. člena Splošne uredbe o varstvu podatkov). Upoštevaje navedeno definicijo osebnega podatka je IP po pregledu zahtevanega dokumenta ugotovil, da ta vsebuje različne osebne podatke (imena, priimke, osebne okoliščine konkretnih posameznikov in pa drugi podatki, ki omogočajo razkrivanje osebnih podatkov različnih posameznikov).

IP je v nadaljevanju ugotavljal, ali je za obdelavo osebnih podatkov v konkretnem primeru podana ustrezna pravna podlaga, ki jo določa Splošna uredba o varstvu podatkov v 1. odstavku člena 6. Na to pravno podlago se v prvem odstavku 6. člena sklicuje tudi Zakon o varstvu osebnih podatkov (Ur. l. RS, št. 163/22 – ZVOP-2). Splošna uredba o varstvu podatkov v členu 86 določa, da lahko javni organi oziroma javno ali zasebno telo v skladu s pravom Unije ali pravom države članice, ki velja za javni organ ali telo, razkrije osebne podatke iz uradnih dokumentov, s katerimi razpolaga zaradi opravljanja nalog v javnem interesu, da se uskladi dostop javnosti do uradnih dokumentov s pravico do varstva osebnih podatkov v skladu s to uredbo. Ker razkritje osebnega podatka predstavlja vrsto obdelave osebnih podatkov po členu 4(2) Splošne uredbe o varstvu podatkov, je za presojo dopustnosti razkritja treba upoštevati splošne podlage za obdelavo osebnih podatkov, opredeljene v členu 6 navedene uredbe. Iz navedenega člena kot splošno pravilo izhaja, da je obdelava osebnih podatkov (torej tudi razkritje podatkov javnosti) zakonita (dopustna) med drugim, če je obdelava potrebna za izpolnitev zakonske obveznosti, ki velja za upravljavca (točka c), ali pri izvajanju javne oblasti, dodeljene upravljavcu (točka e). Zakonsko podlago za obdelavo osebnih podatkov, upoštevajoč točko c člena 6(1) Splošne uredbe o varstvu podatkov, tako lahko predstavlja ZDIJZ.

IP ugotavlja, da zaradi varstva osebnih podatkov ni našel pravne podlage za razkritje, saj so v dokumentu podatki v zvezi z kazenskim postopkom zoper konkretnega obdolženca (fizične osebe) in vpogleda drugih oseb v predmetni kazenski spis tega obdolženca.

IP je v nadaljevanju preverjal, ali je možen delni dostop do dokumenta. Ta je urejen v 7. členu ZDIJZ, ki določa, da če dokument ali njegov del le delno vsebuje informacije iz 5.a ali 6. člena tega zakona (izjeme – op. IP) in jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njihovo zaupnost, pooblaščena oseba organa izloči te informacije iz dokumenta ter seznani prosilca z vsebino oziroma mu omogoči ponovno uporabo preostalega dela dokumenta. Nadalje je ta določba konkretizirana v 19. členu Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (v nadaljevanju: Uredba),^[4] iz katere sledi, da je delni dostop mogoč, če je varovane informacije mogoče iz dokumenta fizično odstraniti, prečrtati, trajno prekriti ali drugače napraviti nedostopne. Ne glede na to se šteje, da informacije iz dokumenta ni mogoče izločiti, če bi bilo tako izločeno informacijo mogoče razbrati iz drugih informacij v dokumentu. Obe navedeni določbi opredeljujeta tehnične vidike delnega dostopa. Vendar pa implementacija delnega dostopa ne predstavlja samo tehničnih težav ločevanja prosto dostopnih od zavarovanih podatkov, temveč tudi vprašanje smiselnosti delnega dostopa.^[5] Delni dostop je torej treba omogočiti vedno, ko (in če) delno razkritje ne bi ogrozilo zaupnosti varovanih informacij.

Po opravljeni presoji glede možnosti izvedbe delnega dostopa do obravnavanega dokumenta IP ugotavlja, da bi zahtevani dokumentu zaradi prepletenosti in koncentracije varovanih osebnih podatkov, ob uporabi instituta delnega dostopa, popolnoma izgubil svojo vrednost in smiselnost, saj ne bi imel več svoje vsebine, in bi bil zato brez posebne vrednosti za prosilca oziroma javnost. Če bi z uporabo instituta delnega dostopa prekrili vse varovane osebne podatke, ki jih vsebuje zahtevani dokument, ter tudi vse podatke, s pomočjo katerih bi bilo mogoče razbrati varovane osebne podatke,^[6] bi prosilec razpolagal zgolj z dokumentom s splošnimi navedbami (npr. številka in zadeva dokumenta, datum in kraj, navedba sodišča, sodnikov itd.), kar prosilcu ne bi prineslo nobenih smiselnih informacij in nobene dodane vrednosti, zaradi katere je vložil zahtevo za pridobitev obravnavanega dokumenta. Z izbrisom vseh varovanih osebnih podatkov dokument torej ne bi imel več svoje vsebine.

IP je po opravljenem tehtanju vseh argumentov glede anonimizacije zaključil, da izvedba delnega dostopa do dokumenta v obravnavanem primeru ni možna oziroma smiselna, zato je potrebno pritožbo prosilca zavrniti.

5.     Erga omnes dostopa do informacij javnega značaja

IP na koncu še dodaja, da je iz pritožbe in zahtevanega dokumenta razvidno, da se dokument nanaša tudi na prosilca, vendar pa IP opozarja, da je treba v postopku glede dostopa do informacij javnega značaja upoštevati t.i. erga omnes učinek, kar pomeni, da odobritev dostopa ne učinkuje le proti konkretnemu prosilcu, temveč učinkuje proti javnosti na splošno. V postopku po ZDIJZ namreč ni pomembno, kdo je prosilec in s kakšnim namenom zahteva informacije, saj dostop do informacij javnega značaja lahko zahteva prav vsakdo. Če bi torej katera druga oseba od organa zahtevala dostop do istih dokumentov, bi moral dostop dovoliti (oziroma zavrniti) pod enakimi pogoji, kot osebi, ki je v konkretnem primeru prosilec. Za konkretni postopek torej osebne okoliščine in status prosilca niso relevantne.

6.     Sklepno

IP je na podlagi vsega navedenega zaključil, da je odločitev organa o zavrnitvi zahteve za dostop do informacij javnega značaja pravilna, vendar iz drugih razlogov, kot jih je navedel organ, zato je na podlagi tretjega odstavka 248. člena ZUP pritožbo zavrnil, kot to izhaja iz 1. točke izreka te odločbe.

Posebni stroški v tem postopku niso nastali (2. točka izreka te odločbe). Ta odločba je skladno s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/10 – UPB, 14/15 – ZUUJFO, 84/15 – ZZelP-J, 32/16, 30/18 – ZKZaš in 189/20 – ZFRO) oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve odločbe na Upravno sodišče RS, Fajfarjeva 33, 1000 Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali neposredno pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

Postopek vodila:

mag. Saša Benčič, univ. dipl. prav.

Svetovalka IP

Informacijski pooblaščenec:

mag. Kristina Kotnik Šumah, univ.dipl.prav

namestnica pooblaščenke

[1] To je v pravni teoriji znano kot »deliberative process privilege«, torej proces, ki varuje notranje razmišljanje organa, s čimer naj bi se omogočilo odkrito in odprto razmišljanje organa, ki pa bi bilo ovirano, če bi bilo povsem odprto za javnost. Namen te izjeme je preprečiti škodo, ki bi nastala pri kakovosti odločanja organa, saj razumno varovanje procesa »notranjega razmišljanja organa« ni nujno v neskladju z načelom odprtosti uprave. Če bi namreč vsi tovrstni dokumenti postali javni, bi to lahko resno ogrozilo kritično, inovativno in učinkovito delo javnega sektorja.

[2] Ta test spada med teste tehtanja. Navedeno pomeni, da se dostop do informacije zavrne le v primeru, če bi bila škoda, ki bi nastala organu zaradi motenj pri delovanju, večja od pravice javnosti, da se seznani z informacijo. Pri uporabi te izjeme moramo biti še posebej previdni, saj se neredko lahko zgodi, da organi tovrstnih informacij ne želijo razkriti, ker bi jih lahko spravile v zadrego, jih osramotile, jim škodovale v političnem smislu ali pa celo razkrile nepravilnosti in nezakonitosti njihovega delovanja.

[3] Več o tem Komentar Zakona o dostopu do informacij javnega značaja s pravom EU in primerjalno-pravno prakso, Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti v Ljubljani, Ljubljana 2005 - Komentar ZDIJZ, str. 133 in nasl.

[4] Uradni list RS, št. 24/16.

[5] Že Sodišče Evropskih skupnosti je odločilo, da delnega dostopa ni potrebno odobriti takrat, ko bi ta bil brez smisla, ker bi bilo dostopni dokumenti brez posebne vrednosti za prosilca (primer Olli Mattila proti Komisija in Svet EU, št. T-204/99, z dne 12. 7. 2011, ECR II-226).

[6] Da je potrebno prekriti tudi vse navezne okoliščine, na podlagi katerih je posameznik lahko določljiv, in ne samo osebnih podatkov kot takih, smiselno izhaja tudi iz sodbe Upravnega sodišča I U 311/2020 z dne 21. 9. 2021.