prosilec - Varuh človekovih pravic RS
+ -Številka: 090-361/2024
Kategorije: Ničnost, Kršitev postopka
POVZETEK:
IP je v pritožbenem postopku ugotovil, da prosilec zahteve ni vložil po ZDIJZ, temveč je od organa zahteval dokumente, v katerih je prosilec sodeloval kot stranka. Ker je organ izpodbijano odločbo izdal brez zahteve prosilca, ta pa v to niti kasneje ni izrecno ali molče privolil, je IP izpodbijano odločbo izrekel za nično. Ob tem je upošteval 128. člen ZUP, ki določa, da je organ v zadevah, v katerih je po zakonu ali po naravi stvari za začetek upravnega postopka in za sam postopek potrebna zahteva stranke, pristojen začeti in voditi postopek samo, če je taka zahteva podana. Postopek po ZDIJZ se lahko začne in vodi samo na zahtevo stranke (drugi odstavek 5. člena ZDIJZ). V kolikor organ izda odločbo brez zahteve stranke, je takšno odločbo na podlagi 249. člena ZUP potrebno izreči za nično.
ODLOČBA:
Številka: 090-361/2024/2
Datum: 26. 9. 2024
Informacijski pooblaščenec (v nadaljnjem besedilu IP) po ……., izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, številka 113/05, 51/07 – ZUstS-A; v nadaljnjem besedilu ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06 – UPB2, z vsemi spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZDIJZ) ter 249. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, z vsemi spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi ……. (v nadaljevanju prosilec), z dne 2. 9. 2024, zoper odločbo št. 0106-41/2024-2-MA z dne 14. 8. 2024, (v nadaljevanju izpodbijana odločba), Republike Slovenije, Varuha človekovih pravic, Dunajska cesta 56, 1000 Ljubljana, (v nadaljevanju organ), v zadevi dostopa do informacije javnega značaja, naslednjo
O D L O Č B O:
1. Odločba št. 0106-41/2024-2-MA z dne 14. 8. 2024, Varuha človekovih pravic, je nična.
2. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.
O b r a z l o ž i t e v:
(1) Prosilec je dne 24. 7. 2024 na organ naslovil vlogo z naslovom »Pobuda zaradi neodzivnosti Občine Mengeš«, v kateri je navedel, da je organu iz prosilčevih pobud že znano dolgoletno grdo in žaljivo ravnanje, s katerim mu Občina Mengeš že od leta 1996 ne spoštuje nobene pravice in prosilcu in njegovim bližnjim krati pravico do javne ceste in poplavne varnosti, župan pa ne odloča o podanih pritožbah. V ta namen prilaga pritožbo z dne 18. 12. 2011, zahtevek za zagotovitev dostopa z javne ceste z dne 15. 1. 2021 in zahtevek zaradi težav z meteorno vodo z dne 16. 3. 2022. Navaja, da se prav tako uslužbenci Občine Mengeš že nekaj let ne odzivajo na telefonske klice in elektronske vloge, osebno pa mu v času uradnih ur celo z varnostniki in policijo kratijo pravico do vpogleda v spise, v katerih je udeležen. Zaradi kratenja dostopa s Hribarjeve ceste do njegovih nepremičnin oziroma delavnice, jim nastaja gospodarska škoda, meteorna oda, ki jim s Hribarjeve teče v delavnico pa ogroža oziroma uničuje stroje in drugo opremo, zato vljudno prosi za prednostno obravnavo. Obenem organ tudi prosi, da ga seznani z vsemi odgovori Občine Mengeš in z bodočimi odgovori.
(2) Organ je v zvezi z vlogo prosilca izdal odločbo, št. 0106-41/2024-2-MA z dne 14. 8. 2024 (izpodbijana odločba), iz katere je razvidno, da je vlogo prosilca obravnaval kot zahtevo za dostop do informacij javnega značaja in jo zavrnil. Organ v izpodbijani odločbi navaja, da se je pri odločanju oprl na ZDIJZ in Zakon o varuhu človekovih pravic (Uradni list RS, št. 69/17; v nadaljevanju: ZVarCP). Organ najprej povzema določbe 1. in 4. člena ZDIJZ glede elementov za opredelitev informacij javnega značaja in dostopa do informacij javnega značaja ter ugotavlja, da za prosto dostopnost obstajajo ovire, ki jih podrobneje obrazloži v izpodbijani odločbi, in ki temeljijo na določbi 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Dalje pojasnjuje, da z dokumenti, ki jih prosilec zahteva, organ razpolaga v okviru vodenja neformalnega postopka po določbah ZVarCP, ki daje organu pristojnost, da od državnih organov, organov lokalnih skupnosti in nosilcev javnih pooblastil pridobi vse podatke in informacije iz njihove pristojnosti ne glede na stopnjo zaupnosti, ki mu omogočajo izvedbo preiskave (6. člen). Varuh ima namreč možnost samostojne in neodvisne preiskave primera pri organih, ki spadajo v njegovo pristojnost. V ta namen ima možnost pridobiti vse informacije, opraviti vpogled v spise ter izvesti napovedane ali nenapovedane oglede pri organih. Če na tej podlagi ugotovi nepravilnosti, lahko organom predlaga, naj ugotovljeno kršitev ali nepravilnost odpravijo, včasih priporoča tudi, kako naj jo odpravijo, ali celo predlaga povrnitev škode. Organ ugotavlja, da prosilec zahteva dokumente, ki predstavljajo komunikacijo med posameznim pobudnikom ter organom. Vsebinsko so informacije v spisu vezane na vprašanje kršitve, na katero opozarja pobudnik, zato nedvomno izkazujejo medsebojno notranje zaupno razmerje med pobudnikom in organom. Organ ugotavlja, da bi razkritje teh dokumentov povzročilo motnje pri njegovem delovanju oziroma dejavnosti, saj je institucija varuha človekovih pravic namenjena varovanju posameznikov in skupin takrat, ko sami ne morejo rešiti svojih težav pred pristojnimi organi, oziroma se pristojni organi ne odzivajo ali pa preprosto ne vedo, na koga se lahko še obrnejo za pomoč. Gre torej za področje, ki terja od zaposlenih pri organu posebno subtilnost, saj se srečujejo s primeri, ki so za ljudi ali skupine, ki se obrnejo na organ, posebno občutljivi. Zato je zakonodajalec že v področni zakonodaji predpisal, da je postopek pri organu zaupen, s čimer je nedvomno želel zaščititi pobudnike pred morebitnim šikaniranjem ali drugimi pritiski. Navedeno pomeni, da pobudniki od organa utemeljeno pričakujejo, da bo z informacijami, s katerimi ga slednji seznanijo in jih organ v okviru postopka pridobi, ravnal še posebej pazljivo. Bistvo takšne komunikacije je v zaupnem odnosu med pobudnikom, ki se je znašel v težavah in organom, katerega osnovna naloga je v neformalnem varovanju skupin ali posameznikov pred kršenjem človekovih pravic in temeljnih svoboščin. Razkritje takšnih primerov bi porušilo zaupanje pobudnikov v organ in jih odvrnilo od uporabe te neformalne poti za varstvo njihovih pravic. S tem bi organ dejansko izgubil svoj smisel in pomen kot ustavno zagotovljen institut. Ob tem pa posebej poudarja, da dokumenti, ki jih organ pridobi ob obravnavi konkretne pobude, ne predstavljajo dejstev v smislu delovanja same institucije, ampak jih organ preučuje z vidika kršenja človekovih pravic in svoboščin. Če organ zazna kršitve, sprejme odločitve, s katerimi deluje navzven do organov in javnosti, pri čemer ne sprejme oblastnih odločitev, temveč z močjo argumentov in ugledom, ki ga uživa v družbi, vpliva na druge organe, da odpravijo zaznane kršitve človekovih pravic in svoboščin. Razkritje vsebine spisa, ki ga vodi organ v neformalnem postopku, bi povzročilo motnje v delovanju organa, saj bi poseglo v samo bistvo postopka, ki izhaja iz načela zaupnosti, zaradi česar bi bil ogrožen njegov smisel in pomen. Če je namreč zaupanje porušeno (in na tej točki je že mogoče govoriti o izkazovanju škode v primeru razkritja dokumentov) oziroma obstaja bojazen, da bodo dokumenti, ki sta si jih organ in pobudnik izmenjala za namene neformalnega postopka, dostopni na podlagi določb ZDIJZ, lahko pride do situacije, ko je vprašljivo samo delovanje organa. Upoštevaje navedeno motnje, ki bi nastale pri delovanju oziroma dejavnosti organa, ni mogoče gledati zgolj v povezavi z razkritjem konkretnega spisa, temveč je treba presojati vse vidike celotnega procesa notranjega delovanja organa, ki naj bi se ga s to izjemo varovalo. Uvrstitev organa v poglavje o ustavnosti in zakonitosti opredeljuje njegov položaj v strukturi državnih institucij, saj organ ni del mehanizma oblasti, ampak je prej protioblast, saj s svojim delovanjem omejuje samovoljo pri poseganju v človekove pravice in temeljne svoboščine. Pri tem tudi na področju svojega delovanja nima neposrednih pristojnosti za oblastno ukrepanje, ampak deluje na neformalen način in črpa svojo avtoriteto iz svojega ugleda in položaja v družbi. Izhajajoč iz vsega navedenega je organ ugotovil, da se prosilcu dostop do zahtevanih dokumentov zavrne po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.
(3) Prosilec je po naknadni odobritvi skrbnice dne 2. 9. 2024 vložil pritožbo. V njej navaja, da je izpodbijana odločba nezakonita in sramotna za organ. Prosilec je v zadnji pobudi z dne 26. 7. 2024 kot stranka postopka in kot žrtev dolgoletnega nasilništva in kršitev človekovih pravic s strani Občine Mengeš organ zaprosil, da ga seznani z vsemi odgovori in dopisi Občine Mengeš prejetimi na podlagi pobude prosilca. Gre za seznanitev z odgovori Občine Mengeš, do katerih je prosilec upravičen na podlagi 6., 7. in 9. člena ZUP in je zato posledično še žrtev protizakonitega ravnanja organa, ki kljub splošno znanemu nasilništvu organov in sodišč od leta 1996 še vedno ni sprejel nobene njegove pobude, kar je vsem pri organu znano. Z razkritjem odgovorov oziroma zaprošenih pisanj ne bi prišlo do nobene motnje organa, ampak bi se izkazalo, da organ dejansko varuje kršitev človekovih pravic, kar ni v skladu s 159. členom Ustave RS.
(4) Organ po prejemu pritožbe, izpodbijane odločbe ni nadomestil z novo odločitvijo, zato je pritožbo, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe, z dopisom, št. 0106-41/2024-13-MA z dne 16. 9. 2024, odstopil v reševanje IP.
Izpodbijana odločba je nična.
(5) IP uvodoma pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje skladno z 247. členom ZUP dolžan izpodbijano odločbo preizkusiti v delu, v katerem jo prosilec izpodbija in v mejah pritožbenih navedb. Po uradni dolžnosti pa je tudi dolžan preizkusiti, ali ni v postopku na prvi stopnji prišlo do bistvenih kršitev postopka in ali ni bil prekršen materialni zakon.
(6) Ne da bi se spuščal v materialno pravilnost odločitve organa, predvsem glede vprašanja, ali in v kolikšni meri zahtevana dokumentacija predstavlja prosto dostopno informacijo javnega značaja, IP najprej opozarja na 128. člen ZUP, ki določa, da je organ v zadevah, v katerih je po zakonu ali po naravi stvari za začetek upravnega postopka in za sam postopek potrebna zahteva stranke, pristojen začeti in voditi postopek samo, če je taka zahteva podana. ZDIJZ v drugem odstavku 5. člena določa, da ima vsak prosilec na svojo zahtevo pravico pridobiti od organa informacijo javnega značaja, ureditvi postopka z zahtevo za dostop do informacij javnega značaja pa je namenjeno celotno četrto poglavje v zakonu z naslovom »Postopek z zahtevo za dostop ali za ponovno uporabo« (členi 12 – 27.a ZDIJZ). ZDIJZ tako na več mestih jasno opredeljuje, da postopka za dostop do informacij javnega značaja ni mogoče voditi brez zahteve prosilca. Z drugimi besedami povedano, postopek po ZDIJZ se lahko začne in vodi samo na zahtevo stranke (drugi odstavek 5. člena ZDIJZ). V kolikor organ izda odločbo brez zahteve stranke, je takšno odločbo na podlagi 249. člena ZUP potrebno izreči za nično.
(7) Ker se postopek za dostop do informacij javnega značaja lahko vodi zgolj in izključno na zahtevo prosilca, je v konkretnem primeru treba najprej ugotoviti, ali je vlogo prosilca z dne 26. 7. 2024, o kateri je organ odločil z izpodbijano odločbo, treba šteti za zahtevo, ki je bila vložena po ZDIJZ. V nasprotnem primeru je treba namreč zaključiti, da je organ v postopku izdaje izpodbijane odločbe zagrešil nepravilnost, ki ima za posledico ničnost izpodbijane odločbe. Po 249. členu ZUP se za nično izreče odločbo, če organ druge stopnje ugotovi, da se je zgodila v postopku na prvi stopnji taka nepravilnost, ki ima za posledico ničnost odločbe (279. člen ZUP). Po 4. točki prvega odstavka 279. člena ZUP se med drugim izreče za nično odločba, ki jo je izdal organ brez zahteve stranke (128. člen tega zakona), pa stranka pozneje ni izrecno ali molče v to privolila.
(8) Čeprav po določbi tretjega odstavka 17. člena ZDIJZ prosilcu ni treba izrecno označiti, da gre za zahtevo za dostop do informacije javnega značaja, pa jo mora organ vseeno obravnavati po ZDIJZ, če iz narave zahteve izhaja, da gre za zahtevo za dostop do informacije javnega značaja. To pa nikakor ne velja tudi v obratni smeri – organ zahteve, ki je bila vložena po drugem predpisu (npr. po Zakonu o odvetništvu, za dostop do lastnih dokumentov oz. za seznanitev z lastnimi osebnimi podatki ali kot zahteva za vpogled v spis po procesni zakonodaji), nikakor ne more obravnavati po tem zakonu. Podobno izhaja tudi iz sodne prakse Upravnega sodišče RS, npr. iz sodbe pod opr. št. IU 388/2014-32 z dne 23. 6. 2014, v kateri je sodišče zavzelo stališče, da organ ne more samoiniciativno prvotnega zahtevka stranke spremeniti v zahtevek za dostop do informacije javnega značaja po ZDIJZ, ker se v takem primeru bistveno spremenijo tudi pravila in postopki odločanja pred pristojnimi organi, lahko pa stranko v skladu z načelom varstva pravic strank iz 7. člena ZUP, opozori na različne podlage za uveljavitev določene pravice.
(9) IP je ugotovil, da iz vloge prosilca z dne 26. 7. 2024 ne izhaja, da bi bila vložena na podlagi ZDIJZ. Namreč, prosilec se v svoji vlogi sklicuje na svoje pretekle vloge in pobude, ki jih je podal organu in na pretekle upravne postopke, v katerih naj bi mu bile kršene pravice. Prosilec se v zahtevi nikjer ne sklicuje na ZDIJZ, niti ne omenja, da so zahtevani podatki »prosto dostopni javnosti« ali da gre za »javne podatke«. IP posledično zaključuje, da organ ni imel zakonske podlage, da zahtevo prosilca obravnava po ZDIJZ.
(10) Upoštevajoč navedeno dejansko stanje je IP zaključil, da je organ v konkretni zadevi izdal izpodbijano odločbo brez zahteve prosilca (vloga ni bila vložena kot vloga za dostop do informacij javnega značaja). Prosilec tudi pozneje ni izrecno ali molče v to privolil, saj je v pritožbi izrecno navedel, da se pritožuje tudi iz tega razloga (ker organ njegove vloge ni obravnaval kot stranke postopka pri organu po splošnih pravilih ZUP), medtem ko niti v vlogi niti v pritožbi dostopa do informacij javnega značaja niti ne omenja, niti se v zvezi s tem ne pritožuje (ne zatrjuje npr., da gre pri zahtevanih dokumentih za informacije, ki so prosto dostopne javnosti). Posledično je organ odločil po zgrešenem pravnem temelju.
(11) IP sklepno ugotavlja, da organ ni imel podlage za izdajo odločbe po ZDIJZ, zato je na podlagi 249. člena ZUP v povezavi s 4. točko prvega odstavka 279. člena ZUP, izpodbijano odločbo izrekel za nično. Organ mora o zahtevah prosilca odločiti ponovno, kot da izpodbijana odločba sploh ni bila izdana. Pri tem je postal nadaljnji pritožbeni postopek brezpredmeten, zato IP skladno s 14. členom ZUP (načelo ekonomičnosti) ni ugotavljal morebitnih drugih kršitev v postopku oz. ugotavljal, ali je izpodbijana odločba materialno zakonita, saj ugotovitev drugih kršitev ne bi spremenila odločitve oz. sploh ne bi vplivala na odločitev, da se izpodbijano odločbo izreče za nično.
(12) V skladu s petim odstavkom 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali (2. točka izreka te odločbe).
(13) Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 8/2000 s spremembami in dopolnitvami; ZUT) oproščena plačila upravne takse.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
Postopek vodila:
Manja Resman, univ. dipl. prav.
svetovalka IP
Informacijski pooblaščenec:
mag. Kristina Kotnik Šumah, univ.dipl.prav
namestnica pooblaščenke