prosilec - Varuh človekovih pravic RS

POVZETEK:

V obravnavani zadevi je organ zahtevo, ki se nanaša na posredovanje celotne dokumentacije, ko jo je Varuhu dne 17. 2. 2020 poslal odvetnik iz Ljubljane, zavrnil zaradi izjeme notranjega delovanja organa. V pritožbenem postopku je IP ugotovil, da je bila zahteva prosilke postavljena na način, da zahteva informacije v povezavi s poimensko navedenimi fizičnimi osebami, zato gre za vprašanje, ali je obdelava navedenih osebnih podatkov na način prostega dostopa zakonita, oziroma povedano drugače, ali obstaja zakonska podlaga za njihovo javno razkritje oz. posredovanje prosilki po ZDIJZ. V obravnavanem primeru je prosilka zahtevala dostop do informacij, s katerimi organ razpolaga na podlagi določb ZVarCP, ki ne dopušča obdelave osebnih podatkov, ki bi omogočala prost dostop do podatkov, ki so predmet zahteve prosilke. Prav tako pa podlage za razkritje zahtevanih informacij ne predstavlja niti ZDIJZ, ki sicer kot specialni predpis v tretjem odstavku 6. člena posega tudi na področje osebnih podatkov ter izrecno določa, da izjema varstva osebnih podatkov (in tudi druge izjeme) ni podana, če gre za podatke o porabi javnih sredstev ali podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca. Ker v konkretnem primeru zahtevani podatki, ne sodijo v navedeno kategorijo podatkov, izjema varstva osebnih podatkov iz 3. točke 1. odstavka 6. čl. ZDIJZ ni presežena.  V konkretnem primeru tudi ne bi bilo mogoče uporabiti t. i. instituta delnega dostopa (7. člen ZDIJZ), saj je prosilka zahtevala podatke, ki se nanašajo na točno določene fizične osebe, med njimi tudi nanjo, zato tudi s prekritjem osebnih podatkov na zahtevanih dokumentih ne bi bilo mogoče zagotoviti anonimnosti posameznikov, na katere se ti podatki nanašajo. 

ODLOČBA:

Številka: 090-108/2022/6

Datum: 5. 5. 2022

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju IP), izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05 in 51/07-ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), 3. in 4. odst. 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06- uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP2, 23/14 – ZDIJZ-C in 50/14-ZDIJZ-D, v nadaljevanju ZDIJZ) in 3. odstavka 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06 - uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07- ZUP-E, 65/08-ZUP-F, v nadaljevanju ZUP), o pritožbi (v nadaljevanju prosilka), z dne 11. 3. 2022, zoper odločbo z dne 8. 3. 2022, št. 0106-25/2022-2-MA, Republike Slovenije, Varuha človekovih pravic, Dunajska cesta 56, 1000 Ljubljana (dalje organ), v zadevi dostopa do informacij javnega značaja, naslednjo

O D L O Č B O:

1. Pritožba prosilke se zavrne.

1. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

OBRAZLOŽITEV:

Prosilka je dne 5. 3. 2022 na organ naslovil elektronsko sporočilo, v katerem je na podlagi ZDIJZ zahtevala, da

ji organ posreduje »celotno dokumentacijo, ko je Varuhu človekovih pravic dne 17. 2. 2020 ob 16. 03 pisal odvetnik iz Ljubljane« v zvezi s prosilko in hišo na naslovu.

Organ je o zahtevi prosilke odločil z odločbo z dne 8. 3. 2022, št. 0106-25/2022-2-MA, s katero je zahtevo, ki se nanaša na posredovanje celotne dokumentacije, ko jo je Varuhu 17. 2. 2020 poslal odvetnik iz Ljubljane, zavrnil.

V obrazložitvi odločbe je organ navedel, da se je pri odločanju oprl na ZDIJZ ter določila Zakona o varuhu človekovih pravic (ZVarCP). Glede dostopa do zahtevanih informacij je organ ugotovil, da za njihovo prosto dostopnost obstajajo ovire, kot je obrazložil v nadaljevanju. Svojo utemeljitev zavrnitve dostopa je utemeljil z dejstvom, da vsebuje informacije, ki predstavljajo izjemo iz 11. točke 1 odstavka 6. člena ZDIJZ, ki določa, da se prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa in bi njegovo razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. Z dokumentom, ki ga prosilka zahteva, organ razpolaga v okviru vodenja neformalnega postopka po določbah ZVarCP, ki organu daje pristojnost, da od državnih organov, organov lokalnih skupnosti in nosilcev javnih pooblastil (v nadaljnjem besedilu: organi) pridobi vse podatke in informacije iz njihove pristojnosti ne glede na stopnjo zaupnosti, ki mu omogočajo izvedbo preiskave (6. člen). Varuh ima namreč možnost samostojne in neodvisne preiskave vsakega primera pri organih, ki spadajo v njegovo pristojnost. V ta namen ima možnost pridobiti vse informacije, opraviti vpogled v spise ter izvesti napovedane ali nenapovedane preglede pri organih. Če na tej podlagi ugotovi nepravilnosti, lahko organom predlaga, naj ugotovljeno kršitev ali nepravilnost odpravijo, včasih priporoča tudi, kako naj jo odpravijo, ali celo predlaga povrnitev škode. Organ je ugotovil, da prosilka zahteva dokument, ki predstavlja komunikacijo med pobudnikom ter organom. Vsebinsko so informacije v spisu vezane na vprašanje kršitve, na katero opozarja pobudnik, zato nedvomno izkazujejo medsebojno notranje zaupno razmerje med pobudnikom in organom. Organ ugotavlja, da bi razkritje teh dokumentov povzročilo motnje pri njegovem delovanju oziroma dejavnosti. Institucija organa je namreč namenjena varovanju posameznikov in skupin takrat, ko sami ne morejo rešiti svojih težav pred pristojnimi organi oziroma se pristojni organi ne odzivajo ali pa preprosto ne vedo, na koga se lahko še obrnejo za pomoč. Gre torej za področje, ki terja od zaposlenih pri organu posebno subtilnost, saj se srečujejo s primeri, ki so za ljudi ali skupine, ki se na organ obrnejo, posebno občutljivi. Zato je zakonodajalec že v področni zakonodaji predpisal, da je postopek pri organu zaupen, s čimer je nedvomno želel zaščititi pobudnike pred morebitnim šikaniranjem ali drugimi pritiski. Navedeno pomeni, da pobudniki od organa utemeljeno pričakujejo, da bodo z informacijami, s katerimi jih slednji seznanijo in jih organ v okviru postopka pridobi, ravnali še posebej pazljivo. Bistvo takšne komunikacije je v zaupnem odnosu med pobudnikom, ki se je znašel v težavah in organom, katerega osnovna naloga je v neformalnem varovanju skupin ali posameznikov pred kršenjem človekovih pravic in temeljnih svoboščin. Razkritje takšnih primerov bi porušilo zaupanje pobudnikov v organ in jih odvrnilo od uporabe te neformalne poti za varstvo njihovih pravic. S tem bi organ dejansko izgubil svoj smisel in pomen, kot ustavno zagotovljen institut. Ob tem je organ posebej poudaril, da dokumenti, ki jih organ pridobi ob obravnavi konkretne pobude, ne predstavljajo dejstev v smislu delovanja same institucije, ampak jih organ preučuje z vidika kršenja človekovih pravic in svoboščin. Če organ zazna kršitve, sprejme odločitve, s katerimi deluje navzven do organov in javnosti. Pri tem ne sprejme oblastnih odločitev, temveč z močjo argumentov in ugledom, ki ga institut organa uživa v družbi, vpliva na organe, da odpravijo zaznane kršitve človekovih pravic in svoboščin. Razkritje vsebine spisa, ki ga vodi organ v neformalnem postopku, bi povzročilo motnje v delovanju institucije organa, saj bi poseglo v samo bistvo postopka, ki izhaja iz načela zaupnosti, zaradi česar bi bil ogrožen njegov smisel in pomen. Če je namreč zaupanje porušeno (in na tej točki je že mogoče govoriti o izkazovanju škode v primeru razkritja dokumentov) oziroma obstaja bojazen, da bodo dokumenti, ki sta si jih organ in pobudnik izmenjala za namene neformalnega postopka, dostopni na podlagi določb ZDIJZ, lahko pride do situacije, ko je vprašljivo samo delovanje organa. Upoštevaje navedene motnje, ki bi nastale pri delovanju oziroma dejavnosti organa, ni mogoče gledati zgolj v povezavi z razkritjem konkretnega spisa, temveč je treba presojati vse vidike celotnega procesa notranjega delovanja organa, ki naj bi se s to izjemo varovalo. Uvrstitev organa v poglavje o ustavnosti in zakonitosti opredeljuje njegov položaj v strukturi državnih institucij. Organ ni del mehanizma oblasti, ampak je prej protioblast, saj s svojim delovanjem omejuje samovoljo pri poseganju v človekove pravice in temeljne svoboščine. Pri tem tudi na področju svojega delovanja nima neposrednih pristojnosti za oblastno ukrepanje, ampak deluje na neformalen način in črpa svojo avtoriteto iz svojega ugleda in položaja v družbi (več o tem komentar Ustave RS k 156.členu, Lovro Šturm (urednik), Fakulteta za podiplomske državne in evropske študije

2002, str. 1078 in nasl.). Izhajajoč iz vsega navedenega je uradna oseba ugotovila, da se prosilki dostop do zahtevanih dokumentov zavrne po 11. točki 1. odstavka 6. člena ZDIJZ, kot to izhaja iz izreka odločbe.

Zoper zgoraj navedeno odločbo je prosilka vložila pritožbo z dne 11. 3. 2022, v kateri se ne strinja, da odločbe ni podpisal varuh in želi pojasnilo, ali se varuh z navedenim pisanjem strinja. Nadalje navaja, da ne ve, od kdaj so odločitve sodišč vezane na svetovanje varuha človekovih pravic in se vmeša v potek civilnopravdnega postopka dveh oseb glede plačila odškodnine ob kupo-prodajni pogodbi. Prosilka meni, da je vsakršna dokumentacija organa z imenom varuha človekovih pravic javna in mora biti javno dostopna, zato vztraja pri dostopu do zahtevanih informacij. Ne strinja se z razlago, da bi komunikacija med organom in Okrožnim sodiščem v Kranju predstavljala interno notranjo komunikacijo organa.

Organ je z dopisom z dne 30. 3. 2022, številka: 0106-25/2022-9-MADP-1 VSRU-205/2019-22, poslal pritožbo prosilke s prilogami v odločanje IP. Organ je opravil preizkus pritožbe in ugotovil, da je pritožba pravočasna, vložena po upravičeni osebi in dovoljena. IP je z dopisom št. 090-108/2022/2 z dne 4. 4. 2022 pozval organ, da posreduje dokumente, do katerih je prosilki zavrnil dostop. Organ je odgovoril z dopisom z dne 6. 4. 2022, št. 0106-25/2022-13-MA, skupaj s prilogo ter naknadno še z dopisom z dne 12. 4. 2022, št. 0103-25/2022-16-MA s prilogo.

Pritožba ni utemeljena.

IP uvodoma pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. čl. ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo prosilka izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

V obravnavanem primeru ni sporno, da je organ podvržen določbam ZDIJZ in da zahtevane informacije sodijo v delovno področje organa, saj, kot je navedel organ, so predmet zahteve informacije, s katerimi organ razpolaga v okviru vodenja neformalnega postopka po določbah ZVarCP. Organ se je pri zavrnitvi zahteve sicer skliceval na izjemo iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, vendar pa IP ugotavlja, da je bila zahteva prosilke postavljena na način, da zahteva informacije v povezavi s poimensko navedenimi fizičnimi osebami, zato gre za vprašanje, ali je obdelava navedenih osebnih podatkov na način prostega dostopa zakonita, oziroma povedano drugače, ali obstaja zakonska podlaga za njihovo javno razkritje oz. posredovanje prosilki po ZDIJZ. Razkritje in dajanje osebnih podatkov na razpolago namreč prav tako pomeni obdelavo osebnih podatkov, za katero mora imeti upravljavec podlago v zakonu.

Kot obdelavo osebnih podatkov Splošna uredba o varstvu podatkov opredeljuje vsako dejanje ali niz dejanj, ki se izvaja v zvezi z osebnimi podatki ali nizi osebnih podatkov z avtomatiziranimi sredstvi ali brez njih, kot je zbiranje, beleženje, urejanje, strukturiranje, shranjevanje, prilagajanje ali spreminjanje, priklic, vpogled, uporaba, razkritje s posredovanjem, razširjanje ali drugačno omogočanje dostopa, prilagajanje ali kombiniranje, omejevanje, izbris ali uničenje (druga točka 4. člena Splošne uredbe).

Obdelava osebnih podatkov je zakonita, če je podana ena od pravnih podlag, ki jo določa Splošna uredba o varstvu podatkov v prvem odstavku člena 6. Ker organ spada med upravljavce in obdelovalce osebnih podatkov, ki spadajo v javni sektor, veljajo zanj naslednje pravne podlage za obdelavo osebnih podatkov, in sicer:

(a) posameznik, na katerega se nanašajo osebni podatki, je privolil v obdelavo njegovih osebnih podatkov v enega ali več določenih namenov;

(b) obdelava je potrebna za izvajanje pogodbe, katere pogodbena stranka je posameznik, na katerega se nanašajo osebni podatki, ali za izvajanje ukrepov na zahtevo takega posameznika pred sklenitvijo pogodbe;

(c) obdelava je potrebna za izpolnitev zakonske obveznosti, ki velja za upravljavca;

(e) obdelava je potrebna za opravljanje naloge v javnem interesu ali pri izvajanju javne oblasti, dodeljene upravljavcu.

Glede na tretji odstavek člena 6 Splošne uredbe o varstvu podatkov, ki določa, da je podlaga za obdelavo iz točke (e) odstavka 1 določena v skladu s pravom države članice, ki velja za upravljavca, to pomeni, da je še vedno veljavna določba prvega odstavka 9. člena ZVOP-1, ki določa, da se osebni podatki v javnem sektorju (kamor sodi tudi organ) lahko obdelujejo, če obdelavo osebnih podatkov in osebne podatke, ki se obdelujejo, določa zakon. Z zakonom se lahko določi, da se določeni osebni podatki obdelujejo le na podlagi osebne privolitve posameznika. Osebni podatki se skladno z veljavnim 16. členom ZVOP-1 lahko zbirajo le za določene in zakonite namene ter se ne smejo nadalje obdelovati tako, da bi bila njihova obdelava v neskladju s temi nameni, če zakon ne določa drugače.

V obravnavanem primeru je prosilka zahtevala dostop do informacij, s katerimi organ razpolaga na podlagi določb ZVarCP, ki v 6.a členu izrecno določa, da organ osebne podatke s katerimi upravlja, obdeluje za namene delovanja v postopkih po tem zakonu, vključno z varovanjem človekovih pravic in temeljnih svoboščin oseb iz prejšnjega stavka (pobudnikov, posameznikov, za katere je vložil ustavno pritožbo, in drugih posameznikov, kadar je postopek začel na lastno pobudo) oziroma preučevanja, če je prišlo do kršitev njihovih pravic ali svoboščin, ali za izvajanje nadzorov na lastno pobudo glede stanja človekovih pravic in temeljnih svoboščin. Ob tem je še posebej določeno, da se zaradi spoštovanja načela zaupnosti postopka iz prvega odstavka 8. člena ZVarCP, podatki v zbirki hranijo trajno pri varuhu (4. odst. 6.a člena ZVarCP).

Glede na navedeno IP ugotavlja, da zgoraj navedena pravna podlaga ne dopušča obdelave osebnih podatkov, ki bi omogočala prost dostop do podatkov, ki so predmet zahteve prosilke. Prav tako pa podlage za razkritje zahtevanih informacij ne predstavlja niti ZDIJZ, ki sicer kot specialni predpis v tretjem odstavku 6. člena posega tudi na področje osebnih podatkov ter izrecno določa, da izjema varstva osebnih podatkov (in tudi druge izjeme) ni podana, če gre za podatke o porabi javnih sredstev ali podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca. Ker v konkretnem primeru zahtevani podatki, ne sodijo v navedeno kategorijo podatkov, izjema varstva osebnih podatkov iz 3. točke 1. odstavka 6. čl. ZDIJZ ni presežena. 

IP ugotavlja, da v konkretnem primeru tudi ne bi bilo mogoče uporabiti t. i. instituta delnega dostopa (7. člen ZDIJZ). Dejstvo je namreč, da je prosilka zahtevala podatke, ki se nanašajo na točno določene fizične osebe, med njimi tudi nanjo, zato tudi s prekritjem osebnih podatkov na zahtevanih dokumentih ne bi bilo mogoče zagotoviti anonimnosti posameznikov, na katere se ti podatki nanašajo. V zvezi s tem IP opozarja tudi na sodno prakso, npr. sodba Upravnega sodišča, opr. št. I U 1391/2013-27 z dne 11. 12. 2013, sodba Upravnega sodišča, opr. št. I U 1588/2012-20 z dne 19. 2. 2014, ali sodba Upravnega sodišča, opr. št. I U 684/2014-24 z dne 27. 8. 2014, v katerih je sodišče zavzelo stališče, da anonimizacija ni mogoča v primeru, ko prosilec zahteva podatke za točno določenega posameznika.

V tem delu IP dodaja, da za odločitev v konkretni zadevi tudi ni pomembno, da je prosilka med drugim zahtevala tudi podatke, ki se nanašajo nanjo osebno, saj se dostopa do dokumentov na podlagi določb ZDIJZ nikoli ne presoja z vidika posebnih okoliščin posameznega prosilca, temveč z vidika samih informacij, ki so zahtevane. Za uveljavljanje pravice dostopa do informacij javnega značaja namreč ni bistveno, ali ima prosilka posebne razloge, zaradi katerih zahteva informacije, temveč je treba presoditi, ali gre za dokumente, ki so prosto - javno dostopni vsakomur. Pri presoji, ali lahko prosilka pridobi zahtevane dokumente, se je zato vedno treba vprašati, ali gre za informacije, ki bi jih lahko pridobil tudi kdorkoli drug, ki bi organu postavil isto zahtevo.

Ker je IP ugotovil obstoj izjeme po 3. točki 1. odstavka 6. člena ZDIJZ (osebni podatki), drugih morebitnih izjem v pritožbenem postopku ni preizkušal oz. se do izjeme varstva notranjega delovanja organa, na katero se je skliceval organ, ni posebej opredeljeval.

Glede navedb prosilke, da o zahtevi ni odločil varuh, IP pojasnjuje, da v skladu z 9. členom ZDIJZ vsak organ določi eno ali več uradnih oseb, pristojnih za posredovanje informacij javnega značaja, kar pomeni, da o zahtevi odloči oseba, ki jo je predstojnik organa pooblastil za odločanje. V obravnavanem primeru je to tudi oseba[1], ki je sprejela odločitev v izpodbijani odločbi, zato IP v tej zvezi ni zaznal kršitev.

Na podlagi zgoraj navedenega je IP pritožbo prosilke, na podlagi 3. odstavka 248. člena ZUP, kot neutemeljeno zavrnil, kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe.

Posebni stroški v tem postopku niso nastali. Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Ur.l. RS, št. 42/2007 - uradno prečiščeno besedilo s spremembami in dopolnitvami - ZUT-UPB3) oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:.

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

Postopek vodila:

Alenka Žaucer, univ. dipl. prav.

samostojna svetovalka Pooblaščenca

Informacijski pooblaščenec:

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,

informacijska pooblaščenka

[1] Podatek je dostopen na spletni strani organa: https://www.varuh-rs.si/o-varuhu/informacije-javnega-znacaja/pooblascene-osebe-za-informacije-javnega-znacaja/