prosilec - URI Soča

POVZETEK:

Prosilec je od organa na podlagi dostopa do informacije javnega značaja zahteval zaprosilo Urada za nadzor, kakovost in investicije v zdravstvu organu za pojasnilo glede določenih nepravilnosti v poslovanju organa in odgovor organa Uradu na navedeno zaprosilo. Organ je identificiral zahtevane dokument in vse zavrnil na podlagi izjeme notranjega delovanja. IP je pritožbi prosilca delno ugodil in omogočil dostop do zaprosila Urada in do odgovora organa Uradu, saj je ugotovil, da izjema notranjega delovanja ni podana. Pritožbo prosilca pa je zavrnil v delu, v katerem se dokumenti nanašajo na varovane osebne podatke in prilogo zaprosila Urada zato, ker prosilec z njo že razpolaga.
 

ODLOČBA:

Številka: 090-219/2023/4

Datum: 10. 8. 2023

Informacijski pooblaščenec (v nadaljnjem besedilu IP) po Informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik, izdaja na podlagi 2. člen Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, številka 113/05, 51/07 – ZUstS-A; v nadaljnjem besedilu ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06 – UPB2, z vsemi spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZDIJZ) ter tretjega odstavka 248. člena in prvega odstavka 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, z vsemi spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi …. (v nadaljevanju prosilec), z dne 6. 7. 2023, zoper odločbo z dne 30. 6. 2023 (v nadaljevanju izpodbijana odločba), Univerzitetnega rehabilitacijskega centra Republike Slovenije Soča, Linhartova cesta 51, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ), v zadevi dostopa do informacije javnega značaja, naslednjo

O D L O Č B O:

1.     Pritožbi prosilca z dne 6. 7. 2023 se delno ugodi in se odločba Univerzitetnega rehabilitacijskega centra Republike Slovenije Soča (brez številke) z dne 30. 6. 2023 delno odpravi ter se odloči: Organ je dolžan prosilcu v roku 31 (enaintrideset) dni od vročitve te odločbe v elektronski obliki posredovati na njegov elektronski naslov:

-       Dopis Urada Republike Slovenije za nadzor, kakovost in investicije v zdravstvu št. 231-4/2023-2718-2 z dne 30. 3. 2023, brez priloge »Odstop zadev v vednost in reševanje, modus operandi v zdravstvu«,

-       Odgovor Univerzitetnega rehabilitacijskega centra Republike Slovenije Soča Uradu Republike Slovenije za nadzor, kakovost in investicije v zdravstvu z dne 5. 4. 2023, brez prilog, pri čemer mora v dokumentu prekriti telefonsko številko direktorja organa in besedilo za »Priloge:«.

2.     V preostalem delu se pritožba zavrne.

3.     V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

O b r a z l o ž i t e v:

(1) Prosilec je dne 8. 6. 2023 pri organu vložil zahtevo za dostop do informacije javnega značaja, v kateri je zahteval v zvezi z zadevo oziroma zaprosilom Urada za nadzor, kakovost in investicije v zdravstvu: 1. Zaprosilo urada za pojasnilo podano organu, v zvezi s posredovanimi dokazili in pojasnili prosilca uradu, na katerega je potem organ odgovoril, 2. Odgovor organa uradu na zaprosilo iz prejšnje točke.

(2) Organ je zahtevo prosilca zavrnil. Iz vsebine obrazložitve izhaja, da je organ ugotovil, da razpolaga z zaprosilom Urada Republike Slovenije za nadzor, kakovost in investicije v zdravstvu (v nadaljevanju Urad) št. 231-4/2023-2718-2 z dne 30. 3. 3023, kot tudi z odgovorom organa na zaprosilo z dne 5. 4. 2023, vendar dokumenta nista prosto dostopni informaciji javnega značaja. V obeh primerih gre za dokumenta, ki sta bila sestavljena v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa in bi njuno razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa (11. točka prvega odstavka 6. člena ZDIJZ). Zaprosilo Urada se neposredno nanaša na notranje delovanje organa, kot odziv na navedbe o domnevnih nepravilnostih pri opravljanju dejavnosti organa, ki jih je Uradu posredoval prosilec. Odgovor organa naslavlja očitke o domnevnih nepravilnostih pri opravljanju dejavnosti. V obeh dokumentih so tako podatki, ki se nanašajo na način dela organa, njegovo notranjo politiko, notranjo organizacijo dela. Njuno razkritje bi povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. Organ se sklicuje na upravno sodno prakso za podkrepitev svojih stališč (sodba VSRS opr. št. X Ips 320/2010 z dne 1. 9. 2011). Z razkritjem zahtevanih dokumentov bi prišlo v javnosti do napačnih interpretacij o tem, kako zanesljivo, pravilno in strokovno organ izvaja svojo dejavnost, prišlo bi do napačnega razumevanja javnosti o organizaciji dela, tudi o strokovnosti in usposobljenosti konkretnih zaposlenih za izvajanje poverjene dejavnosti. Vse navedeno pa bi v javnosti neupravičeno vzbudilo nezaupanje v delovanje organa. Ker organ dejavnost v relevantnem delu opravlja za ranljive skupine (invalide oziroma posameznike z zmanjšano možnostjo gibanja) in sta pri opravljanju dejavnosti oseben stik in zaupanje pomembna, bi razkritje zahtevanih dokumentov nedvomno povzročilo motnje v delovanju organa. Pod vplivom očitkov, ki so povzeti v dokumentih, in so vsi na nivoju domnev, bi lahko prišlo do zavračanja uporabe izdelkov organa iz povsem subjektivnega občutka nezaupanja, kar bi povzročilo ne le motnje pri delovanju organa, pač pa tudi škodo uporabnikom. Organ poudarja, da je sicer v preteklem obdobju oskrbel s svojimi izdelki več kot tisoč pacientov, prejel pa le eno samo pritožbo. Razkritje zahtevanih dokumentov bi omajalo s trdim delom zgrajeno zaupanje.

(3) Zoper odločbo organa z dne 30. 6. 2023 je prosilec vložil pritožbo in pri tem navaja, da so navedbe organa pavšalne, da se odločitve ne da preizkusiti, napačno je bil uporabljen materialni predpis, nepopolno ugotovljeno dejansko stanje. Meni, da organ za motnje, ki bi naj mu z razkritjem zahtevanih informacij nastale, ni podal prepričljive utemeljitve. Interes javnosti, da se seznani z načinom delovanja organa, pretehta nad zatrjevano izjemo od dostopa. Različna mnenja javnosti so v prid demokraciji, zato sklicevanje na napačne interpretacije dela javnosti niso upoštevne. Neprepričljiva je navedba organa, da bi z razkritjem dokumentov prišlo do zavračanja uporabe izdelkov organa in posledično do motenj v delovanju organa ter škode za uporabnike. Organ je edina javna ustanova, ki tovrstne izdelke izdeluje, zato uporabniki ne bi zavračali edine možne pomoči. Po drug strani pa so uporabniki upravičeni do varnih izdelkov, oziroma medicinskih pripomočkov, zato je vpogled v delovanje organa še toliko bolj potreben in upravičen. Večkratno izkazano netransparentno delovanje in verižno zavračanje zahtev za dostop do informacij javnega značaja, je resen indic, da organ v svojem delovanju ni dosleden. Organ manipulira s podatki, saj je v vlogi za sodišče v delovnem sporu navajal, da v njegovem delovanju ni nepravilnosti, čeprav je JAZMP odkril 45 »nepravilnosti«. Torej so nadzorniki pritrdili ugotovitvam prosilca v prijavah in gre tako za neizpodbitna dejstva. Poleg tega je tudi upravna inšpekcija glede na okoliščine, napovedala prednostno izvedbo nadzora. Glede navedbe organa, da je v preteklem letu oskrbel s svojimi izdelki več kot tisoč pacientov, prejel pa eno samo pritožbo, prosilec meni, da to ne drži. Prosilec je bil v obdobju od leta 2019 do novembra 2022 zaposlen pri organu in je v letu 2022 popravljal vsaj 5 izdelkov, poleg ostalih zaposlenih. Prosilec navaja, da bi moral organ po MDR uredbi in ZMedPri voditi evidenco vseh »zapletov«, vendar te zaradi prikritja določenih drugih okoliščin ni vodil. Argument, da je v dokumentih podatek o načinu dela organa, njegovi notranji organizaciji in politiki, ni relevanten, saj je namen ZDIJZ v transparentnosti delovanja organa. Organ je javna ustanova, zato ne more imeti imunitete pri posredovanju podatkov. Z ničemer ni izkazal, kako bi seznanitev prosilca z zahtevanimi informacijami povzročila motnje pri delovanju organa in škodo uporabnikom. Organ zavrača vpogled v odgovor Uradu, čeprav iz njega izhajajo razlogi, zakaj je Urad nadzor nad organom časovno zamaknil. Meni, da je organ v odgovoru Uradu razkrival varovane osebne podatke prosilca, da bi prosilca prikazal kot neverodostojnega, zato je v interesu javnosti, da se odgovor organa razkrije. Tudi sicer je pravica javnosti izvedeti, na kakšen način se je javni zavod, kljub najmanj 45 ugotovljenim nepravilnostim v drugih nadzorih, uspel izogniti nadzoru primarno pristojne inštitucije za nadzor. Obstaja utemeljen sum, da je to storil z navajanjem netočnih podatkov in zavajanjem.

(4) Organ odločbe po prejemu pritožbe ni nadomestil z novo, zato jo je na podlagi 245. člena ZUP, z dopisom dne 7. 7. 2023, odstopil v reševanje IP. Po prejemu pritožbe je IP preveril in ugotovil, da je ta dovoljena, pravočasna in vložena s strani upravičene osebe. Dne 10. 7. 2023 je IP pozval organ na dostavo zahtevanih dokumentov, ki jih je organ poslal dne 14. 7. 2023.

Pritožba je delno utemeljena.

(5) Uvodoma IP pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

(6) IP najprej poudarja, da je v pritožbenem postopku glede dostopa do informacij javnega značaja pristojen presojati (zgolj) vprašanje, ali gre za informacijo javnega značaja in če ta pri organu obstaja v materializirani obliki ter obstoj morebitnih izjem od dostopa, ne pa tudi npr. vprašanje zakonitosti in pravilnosti poslovanja organov in njihovih odločitev. Navedeno sodi v delovno področje drugih organov in ne IP, ki kot že rečeno, v pritožbenem postopku po ZDIJZ presoja zgolj obstoj zahtevanih informacij in vprašanje, ali gre za prosto dostopne informacije javnega značaja.

(7) V konkretnem primeru ni sporno, da je organ zavezanec za dostop do informacije javnega značaja, prav tako ni sporno, da zahtevane informacije spadajo v delovno področje organa. Prav tako je organ identificiral zahtevane dokumente. Se je pa IP v nadaljevanju ukvarjal z vprašanjem, ali so informacije prosto dostopne.

Glede priloge dopisa Urada št. 231-4/2023-2718-2 z dne 30. 3. 2023, tj. dokument »Odstop zadev v vednost in reševanje, modus operandi v zdravstvu«

(8) Predmet zahteve je poziv Urada Republike Slovenije za nadzor, kakovost in investicije v zdravstvu (v nadaljevanju Urad) organu, da se opredeli do s strani prosilca očitanih nepravilnosti. Pri tem je Urad pozivu priložil dokument »Odstop zadev v vednost in reševanje, modus operandi v zdravstvu«. Kot je razvidno iz dokumenta »Odstop zadev v vednost in reševanje, modus operandi v zdravstvu«, je to dokument, ki ga je poslal prosilec več naslovnikom, med drugim na Ministrstvo za zdravje, v okviru katerega deluje Urad. Prav tako se v sami zahtevi za identifikacijo zahtevanih dokumentov prosilec sklicuje na ta dokument. Ker prosilec z navedenimi dokumenti nedvomno razpolaga, saj ga je on poslal, za dostop do tega dokumenta nima pravovarstvenega interesa. V podkrepitev tega stališča se IP sklicuje na sklep Upravnega sodišča RS, št. I U 1245/2010 z dne 20. 4. 2011. V predmetni zadevi je sodišče ugotovilo, da tožeča stranka z zahtevanim magnetogramom seje vlade že razpolaga. To pomeni, da že razpolaga s tistim, do česar je želela priti na podlagi zahteve po ZDIJZ. Torej si tudi z odpravo izpodbijanih odločb svojega pravnega položaja ne bi mogla več izboljšati. Tožeča stranka tako ne izkazuje več pravnega interesa za vodenje postopka, zato je njeno tožbo sodišče zavrglo. Tudi IP je že večkrat zavzel stališče, da prosilec v postopku po ZDIJZ nima več pravovarstvenega interesa, če z zahtevanimi informacijami dejansko že razpolaga, ker v takšnem primeru v pritožbenem postopku svojega pravnega položaja ne more izboljšati. Smiselno podobno stališče izhaja tudi iz upravno sodne prakse, in sicer iz sklepa Upravnega sodišča RS št. I U 1590/2010 z dne 18. 5. 2011, iz katerega izhaja, da če je akt, ki se izpodbija v upravnem sporu, že bil odpravljen in tudi morebitna ugoditev tožbi pravnega položaja tožeče stranke ne bi v ničemer izboljšala, ta ne izkazuje več pravnega interesa za vodenje postopka in je tožbo posledično treba zavreči. V zvezi z dostopom do lastnih vlog pa se je Upravno sodišče Republike Slovenije opredelilo v sodbi št. I U 1043/2009 z dne 26. 1. 2011, iz katere izhaja, da z dostopom prosilca do njegovih lastnih vlog, vloženih pri tožeči stranki, ni varovan namen zakonodajalca, t.j. seznanjanje javnosti z delom organov oziroma zavezancev v smislu 1. odstavka 1. člena ZInfP. Pričakovanje prosilca, da se mu kot informacija javnega značaja pošljejo njegove lastne vloge, nima zagotovljenega pravnega varstva v smislu anonimizacije njegovih osebnih podatkov po ZVOP. Iz navedenega razloga je odločitev organ, da se zavrne dostop do priloge dopisa št. 231-4/2023-2718-2 z dne 30. 3. 2023, tj. dokumenta »Odstop zadev v vednost in reševanje, modus operandi v zdravstvu« pravilna, vendar obrazložena z napačnimi razlogi, saj prosilec do dokumenta ni upravičen, ker z njim že razpolaga.

Glede dopisa Urada št. 231-4/2023-2718-2 z dne 30. 3. 2023 in odgovora organa Uradu z dne 5. 4. 2023

(9) Organ se v izpodbijani odločbi glede vseh zahtevanih dokumentov sklicuje na izjemo notranjega delovanja. Izjemo notranjega delovanja določa 11. točka prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, na podlagi katere organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organov, in bi njegovo razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. Za obstoj opisane izjeme morata biti torej kumulativno izpolnjena dva pogoja, in sicer:

(1) podatek mora izhajati iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oz. dejavnostjo organa in

(2) razkritje takšnega podatka bi povzročilo motnje pri delovanju oz. dejavnosti organa (t. i. specifični škodni test).

(10) Z obravnavano izjemo, ki jo pozna tudi večina primerjalno pravnih ureditev, se varujejo podatki, ki nastajajo ob oblikovanju politike organa. Gre za dokumente za notranjo rabo organa, iz katerih izhaja postopek oziroma način dela organa, kot tudi njegova notranja politika, oziroma proces, ki varuje notranje razmišljanje organa, s čimer naj bi se omogočilo odkrito in odprto razmišljanje organa, ki pa bi bilo ovirano, če bi bilo povsem odprto za javnost. Gre za situacije, ko razumno varovanje procesa »notranjega razmišljanja« organa ni nujno v neskladju z načelom odprtosti.

(11) Za podatke, ki so sestavljeni v zvezi z notranjim delovanjem, se v teoriji pogosto navajajo naslednji primeri: vsa notranja korespondenca med funkcionarji in uradniki vlade (uprave), ki je namenjena pripravi odločitev vlade (uprave) oziroma drugih zavezancev, interna komunikacija organa, zlasti dopisi, zapisniki, mnenja, poročila, navodila, smernice in drugi interni dokumenti. Primerjalno-pravno so kot takšna izjema priznana tudi občutljiva notranja navodila in načrti, ki določajo način zbiranja in izvajanja raznih vrst nadzora. Opisano izjemo pozna tudi večina primerjalno-pravnih ureditev, v katerih zakoni varujejo »notranji proces razmišljanja organa«. Varujejo se podatki, ki nastajajo ob oblikovanju politike organa. Gre za dokumente za notranjo rabo organa, iz katerih izhaja postopek oziroma način dela organa, kot tudi njegova notranja politika. To je v pravni teoriji znano kot »deliberative process privilege«, torej proces, ki varuje notranje razmišljanje organa, s čimer naj bi se omogočilo odkrito in odprto razmišljanje organa, ki pa bi bilo ovirano, če bi bilo povsem odprto za javnost. Obenem pa je namen te izjeme tudi preprečiti škodo, ki bi nastala pri kakovosti odločanja organa, saj razumno varovanje procesa »notranjega razmišljanja« organa ni nujno v neskladju z načelom odprtosti uprave. Če bi namreč vsi tovrstni dokumenti postali javni, bi to lahko resno ogrozilo kritično, inovativno in učinkovito delo javnega sektorja.

(12) Večina držav na različne načine varuje interna mnenja, nasvete, izmenjavo pogledov, ki se dogajajo med pripravo odločitev, dopušča pa razkritje podatkov o dejstvih iz takšnih dokumentov. V ameriškem pravu je razlika med »facts« in »opinions« utemeljena z argumentom, da namen varstva notranjega delovanja organov ni v tem, da bi javnosti preprečevali dostop do golih dejstev oz. faktičnih podatkov o delu organov. Namen te izjeme je varovati proces notranjega razmišljanja in oblikovanja mnenj, zato je poudarek na drugem elementu (»opinions«). Objava podatkov o dejstvih namreč ne vpliva na uradnikovo svobodo »kreativnega« razmišljanja znotraj organa, medtem ko objava podatka o mnenju lahko zaviralno vpliva na proces razmišljanja uradnikov (več o tem Komentar Zakona o dostopu do informacij javnega značaja s pravom EU in primerjalno-pravno prakso, Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti v Ljubljani, Ljubljana 2005 - Komentar ZDIJZ, str. 133 in nasl.).

(13) V konkretnem primeru je organ v celoti zavrnil dostop do poziva Urada organu za opredelitev do očitanih nepravilnosti v zvezi z njegovim poslovanjem in do odgovora organa Uradu. Iz obeh dokumentov nedvomno izhaja, da že prvi od kriterijev iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ ni izpolnjen, saj gre v obeh primerih za dokument, ki je bil poslan iz Urada organu oziroma za dokument, ki ga je organ poslal Uradu in gre torej za komunikacijo med organi in ne za notranjo komunikacijo med zaposlenimi, vodstvom in podobno. Že glede na formalno obliko obeh dokumentov tako izhaja, da nista namenjena notranji komunikaciji, ampak predstavljata uradna dokumenta, poslana z enega organa drugemu organu. Prav tako glede na vsebino dokumentov, IP ugotavlja, da dopis Urada organu vsebuje zgolj splošen poziv organu, da se opredeli do očitanih nepravilnosti. Dopis vsebine nepravilnosti ne razkriva, z njegovo prilogo pa, kot je bilo ugotovljeno zgoraj, čeprav opisuje očitke prosilca organu, prosilec že razpolaga in je zato IP ni presojal v okviru obstoja izjeme ter se je do njenega dostopa opredelil že zgoraj (8). Ker dopis Urad ne vsebuje nobenih navedb glede notranjega delovanja nobenega organa, prvi kriterije iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ tudi po vsebini ni izpolnjen. Glede odgovora organa Uradu IP ugotavlja, da ta vsebuje opredelitev do očitanih nepravilnosti na splošni ravni in tako ne vsebuje internih taktik in metod dela, ki bi same po sebi ne bile razvidne javnosti. Pojasnilo organa na očitke prosilca, ki se nanašajo na domnevne nepravilnosti v Centru za ortotiko in protetiko ter glede sklepanja pogodbe za implementacijo informacijskega sistema, vsebuje prikaz ustaljenega delovanja organa, prikaz kadrovske stiske, načina sodelovanja različnih sodelavcev (strokovnega tima) pri izdelavi pripomočkov, izkušnje pacientov, težave pri implementaciji nove pravne ureditve in ukrepe, ki jih je pri tem organ sprejel. Organ se zaveda težav in načinov za njihovo reševanje ter osvetljuje način sodelovanja s prosilcem. Načina sodelovanja s prosilcem in prenehanja tega sodelovanja ter prosilčevih prijemov, da bi dokazal svoje stališče, ne more šteti za notranje delovanje. Navedena vsebina delovanja ne kaže stališč organa, mnenj, ampak ustaljeno postopanje, ki je razvidno pacientom in drugim strankam. V odgovoru organ ne razkriva morebitnega procesa »notranjega razmišljanja« in oblikovanja mnenj, občutljivih notranjih navodil in načrtov organa in podobno, ampak vsebuje njegovo stališče glede očitanih nepravilnosti pri organu, ki je javni zavod. To pomeni, da se odgovor nanaša na delovanje javnega zavoda, ki je proračunski uporabnik, kar se v svojem bistvu nanaša tudi na nadzor nad porabo javnih sredstev. Za učinkovito uresničevanje namena ZDIJZ, ki je v nadzoru širše javnosti nad delovanjem in poslovanjem javnega sektorja, pa je nujno, da se omogoči dostop do dokumentov, ki obravnavajo poslovanje organov in torej obravnavajo razpolaganje organov z javnimi sredstvi, ki mora biti v skladu s prvo alinejo tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, vselej javno. Glede na navedeno IP ugotavlja, da prvi kriterij za obstoj izjeme pri obeh dokumentih ni podan.

(14) V zvezi z drugim pogojem za izpolnitev izjeme iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, morajo dokumenti oz. podatki prestati še t.i. specifični škodni test, to pomeni, da je potrebna ocena, ali bi razkritje teh podatkov povzročilo motnje pri delovanju oz. dejavnosti organa. Ta test spada med teste tehtanja. Navedeno pomeni, da se dostop do informacije zavrne le v primeru, če bi bila škoda, ki bi nastala organu zaradi motenj pri delovanju, večja od pravice javnosti, da se seznani z informacijo. Pri uporabi te izjeme moramo biti še posebej previdni. Bistvena funkcija ZDIJZ je namreč ravno funkcija nadzora, ki omogoča državljanom nadzor nad delom javne uprave, nadzor nad pravilnostjo dela javnih oblasti in nadzor nad porabo proračunskega denarja, ker preprečuje slabo upravljanje, zlorabo oblasti in korupcijo. Da bi javnost to funkcijo lahko izvajala, ji mora biti omogočen dostop do relevantnih informacij. Ravno zato je potrebno, da se proces »notranjega razmišljanja organa« ne varuje kar avtomatično, ampak je to varstvo treba zagotoviti razumno, v vsakem konkretnem primeru posebej. Glede drugega pogoja je Vrhovnega sodišča v sklepu X Ips 320/2010 z dne 1. 9. 2011 poudarilo, da že jezikovna razlaga 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ kaže na to, da je možno zavrniti prosilcu dostop do zahtevane informacije iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa pod pogojem, da bi njegovo razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. Motnje - pri delovanju organa - pomenijo (po Slovarju Slovenskega knjižnega jezika) pojav, ki ni usklajen s pravilnim, normalnim delovanjem (organa). Z resno ogroženostjo (po definiciji istega slovarja), je mišljena povzročitev stanja, ki je nevarno, neugodno za koga (organ). To pomeni, da je motnja procesa odločanja institucije po navedeni jezikovni razlagi bistveno nižja stopnja ogroženosti, ob kateri je po določbi 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ že možno zavrniti zahtevo za dostop do zahtevane informacij.

(15) Čeprav je IP ugotovil, da ni izpolnjen prvi kriterij za izjemo iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, se je iz previdnosti opredelil tudi do obstoja drugega kriterija navedene izjeme. Pri utemeljevanju motenj, ki bi nastale za delovanje oziroma dejavnost organa, se organ sklicuje na to, da bi z razkritjem očitkov javnosti o delovanju organa prišlo do napačnega pogleda na to, kako zanesljivo, pravilno in strokovno organ izvaja svojo dejavnost, kako ima organizirano delo in glede usposobljenosti zaposlenih. Vse navedeno pa bi v javnosti neupravičeno vzbudilo nezaupanje v delovanje organa. Prišlo bi do zavračanja uporabe izdelkov organa, kar bi povzročilo ne le motnje pri delovanju organa pač pa tudi škodo uporabnikom. IP ugotavlja, da organ podaja iste navedbe za obstoj motenj za svoje delovanje za vse dokumente, ki so predmet zahteve. Čeprav vsebina očitanih nepravilnosti izhaja le iz priloge dopisa Urada organu, glede katere je IP ugotovil, da z njo prosilec že razpolaga, se je IP opredelil do navedb organa glede morebitnih motenj, ki bi nastale dejavnosti organa tudi z razkritjem ostalih dokumentov. Ker dopis Urada organu ne vsebuje navedbe vsebine očitanih nepravilnosti, katerih razkritje bi privedlo do motenj v dejavnosti organa, ampak, kot je bilo pojasnjeno zgoraj, zgolj splošen poziv organu, da se do njih opredeli, IP ugotavlja, da motnje v dejavnosti organa ne bi mogle nastati, zato se je v nadaljevanju opredelil le do odgovora organa Uradu z dne 5. 4. 2023. IP najprej ugotavlja, da organ v svojem odgovoru ne povzema očitanih nepravilnosti, tako da te iz samega odgovora niso razvidne. Na očitane nepravilnosti bi iz navedenega dokumenta lahko le sklepali glede na opredelitev organa. Ob tem je sklicevanje na motnje v delovanju organa in posledice, ki bi jih imelo razkritje domnevnih nepravilnosti v njegovem delovanju, povsem teoretično, saj organ podaja razlago in predstavi okoliščine za vse, kar bi lahko bilo v njegovem delovanju domnevno nepravilno ter rešitve in prizadevanja k izboljšanju delovanja. Iz odgovora organa izhaja utemeljitev, zakaj ima organ na določenih področjih težave in utemeljitev, kako se s temi težavami sooča, kar pa kvečjemu kaže na to, da bi pacienti prejeli njegovo obrazložitev in ne nasprotno, da bi te navedbe paciente odvrnile od organa in uporabe njegovih storitev. Vsekakor pa je po oceni IP ključno, da v kolikor očitane nepravilnosti pri organu ne obstajajo, odgovor organa ne more škodovati oz. povzročiti motenj pri delovanju organa, če pa nepravilnosti obstajajo, pa je prav, da se take nepravilnosti razkrijejo, kar pa je možno le, če je javnost z njimi seznanjena. Pri tem pa je treba izhajati iz načelnega stališča, da je organ kot pravna oseba javnega prava, zavezan k preglednemu poslovanju v svojem celotnem delovanju, kar je vsekakor v javnem interesu.

(16) IP ne more slediti utemeljitvi organa glede obstoja motenj, saj jih ni izkazal niti s stopnjo verjetnosti, temveč gre zgolj za nepojasnjena in nedokazana predvidevanja organa, da bodo dokumenti škodovali njegovemu ugledu. Iz vsega navedenega izhaja, da organ s pavšalnimi in abstraktnimi navedbami svojega dokaznega bremena ni izpolnil, zato IP na podlagi svojih ugotovitev, zaključuje, da ne obstaja resna in konkretna nevarnost povzročitve motenj v delovanju organa, ki bi nastale zaradi seznanitve prosilca oziroma javnosti z dopisom Urada št. 231-4/2023-2718-2 z dne 30. 3. 2023 (brez priloge) in odgovorom organa Uradu z dne 5. 4. 2023. Prav tako organ deluje na področju dejavnosti javnega zdravja, zato se povsem utemeljeno pričakuje javnost njegovega dela na vseh področjih, torej tudi glede dela poslovno informacijskega sistema in delovanja Centra za ortotiko in protetiko z vidika porabe javnih sredstev.

Priloge odgovora organa Uradu z dne 5. 4. 2023

(17) Iz odgovora organa Uradu z dne 5. 4. 2023 je v zaključku dokumenta, za navedbo podpisnika, razvidno, da vsebuje tri priloge. Te priloge je organ k odgovoru tudi priloži in jih IP odstopil. IP ugotavlja, da se med njimi nahaja dokument, ki je označen z ročnim pripisom »ZAUPNO!« in dva javno objavljena članka. V zvezi s temi dokumenti se je IP v nadaljevanju opredelil do izjeme varstva osebnih podatkov.

Glede izjeme varstva osebnih podatkov (tretja točka prvega odstavka 6. člena ZDIJZ)

(18) Glede na določbo 3. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ je izjema od prosto dostopnih informacij osebni podatek, katerega razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov, v skladu z zakonom, ki ureja varstvo osebnih podatkov. IP je v nadaljevanju ugotavljal, ali je za obdelavo osebnih podatkov v konkretnem primeru podana ustrezna pravna podlaga, ki jo določa Splošna uredba o varstvu podatkov v 1. odstavku člena 6. Na to pravno podlago se v 1. odstavku 6. člena sklicuje tudi Zakon o varstvu osebnih podatkov (Ur. l. RS, št. 163/22 – ZVOP-2).

(19) Osebni podatek pomeni katero koli informacijo v zvezi z določenim ali določljivim posameznikom, pri čemer je določljiv posameznik tisti, ki ga je mogoče neposredno ali posredno določiti, zlasti z navedbo identifikatorja, kot je ime, identifikacijska številka, podatki o lokaciji, spletni identifikator, ali z navedbo enega ali več dejavnikov, ki so značilni za fizično, fiziološko, genetsko, duševno, gospodarsko, kulturno ali družbeno identiteto tega posameznika (prva točka 4. člena Splošne uredbe o varstvu podatkov). Glede na navedeno ni dvoma, da podatki, vsebovani v obračunih plač in izjavi za povračilo stroškov prevoza na delo in iz dela, izpolnjujejo merila za osebni podatek.

(20) Splošna uredba o varstvu podatkov v členu 86 določa, da lahko javni organi oziroma javno ali zasebno telo v skladu s pravom Unije ali pravom države članice, ki velja za javni organ ali telo, razkrije osebne podatke iz uradnih dokumentov, s katerimi razpolaga zaradi opravljanja nalog v javnem interesu, da se uskladi dostop javnosti do uradnih dokumentov s pravico do varstva osebnih podatkov v skladu s to uredbo. Ker razkritje osebnega podatka predstavlja vrsto obdelave osebnih podatkov po členu 4(2) Splošne uredbe o varstvu podatkov, je za presojo dopustnosti razkritja treba upoštevati splošne podlage za obdelavo osebnih podatkov, opredeljene v členu 6 navedene uredbe. Iz navedenega člena kot splošno pravilo izhaja, da je obdelava osebnih podatkov (torej tudi razkritje podatkov javnosti) zakonita (dopustna) med drugim, če je obdelava potrebna za izpolnitev zakonske obveznosti, ki velja za upravljavca (točka c), ali pri izvajanju javne oblasti, dodeljene upravljavcu (točka e). Zakonsko podlago za obdelavo osebnih podatkov, upoštevajoč točko c člena 6(1) Splošne uredbe o varstvu podatkov, tako predstavljata ZSPJS in ZDIJZ. V drugem odstavku člena 6 je določeno, da lahko države članice ohranijo ali uvedejo podrobnejše določbe, da bi prilagodile uporabo pravil te uredbe v zvezi z obdelavo osebnih podatkov za zagotovitev skladnosti s točkama (c) in (e) odstavka 1, tako da podrobneje opredelijo posebne zahteve v zvezi z obdelavo ter druge ukrepe za zagotovitev zakonite in poštene obdelave, tudi za druge posebne primere obdelave iz poglavja IX.

(21) IP ugotavlja, da zaradi varstva osebnih podatkov za razkritje prilog ni našel pravne podlage. Iz opisa prilog je razvidno, da je organ v odgovoru Uradu z dne 5. 4. 2023 priložil več prilog, ki se nanašajo na določenega posameznika. Iz dopisa, ki je označen z ročnim pripisom »ZAUPNO!« izhaja, da posameznik, ne želi, da se nepooblaščena oseba z dopisom seznani. Prav tako iz njegove vsebine ni mogoče zaključiti, da gre za podatke, povezane z opravljanjem delovnega razmerja javnega uslužbenca. Med prilogami sta sicer tudi dva javno dostopna članka, vendar v povezavi z ostalo dokumentacijo bi bil posameznik na njuni podlagi določljiv. Enako velja za navedbo prilog v odgovoru organa Uradu z dne 5. 4. 2023 za navedbo pošiljatelja. Prav tako IP ni našel pravne podlage za razkritje mobilne telefonske številke direktorja organa.

(22) IP prav tako ugotavlja, da delni dostop do navedenih dokumentov ni mogoč. V navedenih dokumentih glede na okoliščine konkretne zadeve, osebnih podatkov ne bi bilo mogoče izločiti ali prekriti, ne da bi bila s tem ogrožena njihova zaupnost. Dejstvo je namreč, da jih je organ poslal v povezavi z očitki nepravilnosti konkretnega posameznika. Prav tako je iz samega dokumenta razvidno, da posameznik, na katerega se osebni podatki, ki niso v povezavi z delovnim razmerjem, ne želi, da se te podatki razkrijejo. Ker ti dokumenti tudi s prekritjem osebnih imen na zahtevanih dokumentih ne bi mogli zagotoviti anonimnosti posameznika, ki se v teh dokumentih nahaja, je IP pritožbo glede navedbe prilog v odgovoru organa Uradu z dne 5. 4. 2023 in vsebino teh prilog, zavrnil, vendar iz razloga varstva osebnih podatkov (tretji odstavek 248. člena).

(23) Ob tem IP ne more slediti navedbam prosilca, da je podan prevladujoč interes javnosti za razkritje varovanih osebnih podatkov, ker se bo tako odkrilo, ali je organ neupravičeno posredoval osebne podatke. V postopku po ZDIJZ je bistveno, da se odloča z učinkom erga omnes, kar pomeni, da je dokument, ki predstavlja prosto dostopno informacijo javnega značaja, dostopen vsakomur, pravni in fizični osebi, ne glede na pravni interes in morebiten osebni status. Pri presoji, ali lahko prosilec pridobi zahtevane podatke oziroma dokumente, se je zato vedno treba vprašati, ali gre za informacije, ki bi jih lahko pridobil tudi kdorkoli drug, ki bi organu postavil isto zahtevo. V primeru, ko gre za domnevno kršitev zaupnosti osebnih podatkov, razlog za prevladujoč interes javnosti ne more biti razkritje dokazov za ugotovitev kršitve, saj s tem, ko bi bili dokumenti dostopni javnosti, bi se ta morebitna kršitev nadaljevala. V osnovi je torej podan javni interes po varovanju osebnih podatkov zadevnega posameznika, kar pa ne pomeni, da ni v določenih okoliščinah mogoč širši dostop do konkretnih informacij iz obravnavanih dokumentov. Kljub temu za preveritev domnevnih kršitev varovanih osebnih podatkov, obstajajo milejša sredstva, kot na primer sredstva, ki jih omogoča varstvo pravice do seznanitve z lastnimi osebnimi podatki, v obravnavani zadevi pa IP ne vidi konkretnih razlogov, zaradi katerih bi ocenil, da se tehtnica prevesi v prid javnega interesa za razkritje varovanih osebnih podatkov, do katerih je bil zavrnjen dostop.

(24) IP je tako pritožbi prosilca delno ugodil in na podlagi drugega odstavka 252. člena ZUP prosilcu omogočil dostop do dopisa Urada št. 231-4/2023-2718-2 z dne 30. 3. 2023 in delni dostop do odgovora organa Uradu z dne 5. 4. 2023. Pritožbo prosilca pa je na podlagi tretjega odstavka 248. člena ZUP zavrnil v delu, v katerem se dokumenti nanašajo na varovane osebne podatke glede navedbe prilog v odgovoru organa Uradu z dne 5. 4. 2023 in vsebino teh prilog, prilogo dopisa Urada št. 231-4/2023-2718-2 z dne 30. 3. 2023 pa zato, ker prosilec z njo razpolaga.

(25) V skladu s petim odstavkom 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali (2. točka izreka te odločbe).

(26) Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 8/2000 s spremembami in dopolnitvami; ZUT) oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

Postopek vodila:

Manja Resman, univ. dipl. prav.

svetovalka IP

Informacijski pooblaščenec:

Mojca Prelesnik, univ.dipl.prav.,

informacijska pooblaščenka